Nuevamente sobre las competencias autonómicas en materia de empleo (y la necesidad de reordenar la regulación de la protección asistencial por desempleo). Estudio de las sentencias del TC núms. 100/2017 de 20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de 21 de diciembre (PAE).

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Nuevamente sobre las competencias autonómicas en materia de empleo (y la
necesidad de reordenar la regulación de la protección asistencial por desempleo).
Estudio de las sentencias del TC núms. 100/2017 de 20 de julio (PREPARA), y 153
y 156/2017 de 21 de diciembre (PAE).
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
22 de enero de 2018.
Texto publicado en el blog del autor www.eduardorojotorrecilla.es
Sumario.
1. Introducción.
2. El Programa PREPARA y la STC 100/2017 de 20 de julio.
2.1. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
3. Estudio de la sentencia TC 100/2017 de 20 de julio.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
3.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las
alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del objeto del
recurso.
3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013.
3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.
3.3.4. Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.
4. Voto particular discrepante. 5. El Programa de Activación para el Empleo (PAE) y
las sentencias núms. 153 y 156/2017.
5.1. De los orígenes del PAE a su puesta en funcionamiento.
5.2. Sobre la prórroga del PAE. A propósito del RDL 1/2016 de 15 de abril.
5.3. La aprobación del RDL 7/2017 de 28 de abril. Nueva modificación del PAE.
5.4. Examen de las sentencias 153 y 156/2017 de 21 de diciembre.
5.4.1. Las reacciones de las organizaciones sindicales.
5.4.2 Sentencia 153/2017.
5.4.2.1. Los argumentos del recurso.
5.4.2.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
5.4.2.3. La fundamentación jurídica de la sentencia (con remisión a la núm. 100/2017).
5.4.2.4. Efectos jurídicos de la sentencia.
5.4.2.5. Voto particular discrepante (con amplia remisión al formulado en la sentencia
100/2017).
6. Breve comentario a la sentencia 156/2017.
7. Anotación final.

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1. Introducción.
Son objeto de atención en este artículo tres importantes sentencias dictadas por el Pleno
del Tribunal Constitucional y que afectan directamente al debate competencial sobre
empleo y desempleo, que sin duda deberían ser tenidas en cuenta en los acuerdos a que
puedan llegarse en la mesa tripartita dedicada a “Plan de choque por el empleo”, en la
que el gobierno propuso, con ocasión de la presentaciónde su propuesta el 19 de
septiembre de 2017, “integrar y racionalizar los programas que complementan la
protección por desempleo con anterioridad al 30 de abril de 2018”.
La explicación de estas tres sentencias, dedicadas al plan PREPARA y al Programa
deActivación para el Empleo (PAE), debe ir acompañada, previamente, del contenido
de los dos programas, a fin y efecto de conocer su contenido y por consiguiente también
las razones que llevaron al gobierno vasco a su impugnación ante el TC respecto a la
concesión y pago de las ayudas económicas previstas en ambos.
En unartículo publicado en el blog el 10 de agosto del pasado año ya dediquéespecial
atención a la sentencia núm. 100/2017 y al contenido del programaPREPARA.
Considero conveniente, y necesario, recuperar en el texto actual buena parte de la
explicación anterior porque las sentencias núms. 153 y 156/2017 de21 de diciembre
(publicadas en el suplemento del BOE del 17 de enero) sustentan su fundamentación
jurídica, al objeto de aceptar las tesis del recurso de inconstitucionalidad, en gran
medida en la sentencia núm. 100/2107, y también se refiere a la misma el voto
particular discrepante para fundamentarlo.
En efecto, para la sentencia núm. 153/2017 (fundamento jurídico 3), “a la vista de las
similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que nos ocupa
el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al plan Prepara en la
citada sentencia 1000/2017…”, mientras que para el voto particular formulado por el
magistrado Alfredo Montoya, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, y al que se adhieren el magistrado Juan José González y la magistrada
Encarnación Roca, las mismas razones que llevaron a formular el voto particular
discrepante en la sentencia 100/2017 son válidas para la nueva sentencia, siendo
reiteradas, pero añadiendo además que “concurren en el presente proceso varias
significativas circunstancias que vienen a reforzar la conclusión a la que nos conducía
aquel voto…,”, a las que me referiré al comentar dicha sentencia núm. 153.
Por consiguiente, dedico la primera parte del artículo al Plan PREPARA y la sentencia
del TC núm. 100/2017, para pasar a continuación a la explicación de los contenidos más
destacados del Plan de Activación para el Empleo y las sentencias núms. 153 y
156/2017.
2. El Programa PREPARA y la STC 100/2017de 20 de julio.
El objeto de este texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde
la perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido objeto
de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la mesa los

3. 3
correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del voto particular) a la
Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el uso de un Real Decreto-Ley
que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC, no se ajustaría a los requisitos
requeridos por el art. 86.1 de la Constitución para su aprobación.
2.1. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
El programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo, desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga
automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la norma cuya
inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el gobierno vasco en el
recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un detallado estudio por mi parte en una
entrada anterior del blog, al que remito a todas las personas interesadas. Efectúo a
continuación una síntesis de sus contenidos de mayor interés en relación con el litigio
conocido por el TC.
Desde la perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir
primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y Social
suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, que
incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole
laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía
la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que
hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional
(corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma
conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de
acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención de los
firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por
Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer
que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de
estas ayudas económicas de acompañamiento”. Dado que había dos administraciones
públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda
económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas
formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel
(autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien
la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de
ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos
competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la
coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier
programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con
competencias en materia de políticas activas de empleo).
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,
el RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las
ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en
marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas
dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la
atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las
acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y
participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos
administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de

4. 4
coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del
programa.
De especial interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución
del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente: “7. El
Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las
ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en
régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. 8. El Servicio Público de
Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la
recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el
procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes,
atendiendo a la fecha de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán
proporcionalmente las cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva
en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La
financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos al efecto
en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. Estas ayudas
podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el Fondo Social Europeo,
previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa nacional y
comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto funcionamiento de este programa y
garantizar las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se
habilita al Servicio Público de Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de
concesión y pago de las ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de
coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de
presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas
de acompañamiento por la participación en el programa. La norma procedió a
desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el programa
de recualificación profesional regulado en el RDL 1/2011, reproduciendo
sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 8 se refería a la instrucción
y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del SPEE,
debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses a partir de
la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería desestimada. El
pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida
del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el reintegro
de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición
adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa,
debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y
autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y activas) que
el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de
información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.
Con respecto a la norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue
cuestionada por el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró en vigor
el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa Prepara
y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las
personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.

5. 5
La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del
Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico
de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y
deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que lo han
sido por este RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en
textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que
“Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de
modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas
del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
Como siempre que se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y
urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la grave
situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número
de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el
acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas recogidas en el RDL,
en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales
agrarios de Extremadura y Andalucía.
El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para
los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una
vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto,
en los términos en que era ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de
11 de febrero y con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de
24 de agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del
presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria”. Además, y este es un dato importante, se otorga carta de
estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos
períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última
encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al
20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se determina la forma y
plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de
acompañamiento incluidas en el programa.
3. Estudio de la sentencia TC núm. 100/2017 de 20 de julio.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
Una vez recordados los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia
del TC, del RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió a la
prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que encuentra
su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de octubre de 2013, contra el
art. 1, las disposiciones adicionales primera y segunda, y las disposiciones finales cuarta
y quinta del RDL 1/2013, una vez que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de
negociación celebrado previamente con la Administración estatal al amparo de lo
dispuesto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (“…. el
Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades
Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve
meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relación con las cuales, y

6. 6
con la finalidad de evitar la interposición del recurso, se cumplan los siguientes
requisitos:a) Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación entre la
Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo
solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones. b) Que en el seno de la
mencionada Comisión Bilateral se haya adoptado un acuerdo sobre iniciación de
negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la
modificación del texto normativo. Este acuerdo podrá hacer referencia a la invocación o
no de la suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo previsto
en este apartado. c) Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal
Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses
siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte
en el "Boletín Oficial del Estado'' y en el "Diario Oficial'' de la Comunidad Autónoma
correspondiente”).
Con prontitud centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados
preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el reconocimiento,
concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado programa”. Tras realizar
un breve recordatorio de su contenido desde la aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi
explicación anterior), y recordar que se han interpuesto dos RI contra las leyes de
presupuestos generales del Estado para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos
coincide con el ahora presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del
Servicio Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión
directa de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago de la
ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación sobre la
que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, siendo el
primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE por no darse las notas requeridas
por dicho precepto, las de extraordinaria y urgente necesidad, poniendo el acento,
siguiendo la doctrina del TC, en que el impacto de los efectos del RDL deben ser
inmediatos en cuanto que la acción normativa “no puede ser pospuesta en el tiempo ni
siquiera a la aprobación de una ley por el procedimiento de urgencia”. Para el
recurrente, el dictarse sucesivos RDL de prórroga del programa pone en cuestión la
conexión requerida por el TC entre la necesidad de urgencia y la medida adoptada.
En segundo término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que
hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general, se centre
en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad Autónoma (en
materia de empleo y de fondos nacionales de empleo), la parte recurrente alega
infracción del art. 12.2 del Estatuto de Autonomía, relacionado con los títulos
competenciales regulados en el art. 149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de
Seguridad Social) de la CE. A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del
programa Prepara se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto
al sistema de Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las
medidas que pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre
planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que
todas las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas
pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito laboral,
siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo que encuentran
cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser llevadas a cabo por la
autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que la Comunidad Autónoma tiene
en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el

7. 7
gobierno vasco ponía el acento en su recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con
respecto al de otras autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al
Estado las competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y
enfatizaba que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la
legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a las funciones
atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo, y que las
competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y programas de
empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en función de las
características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan incidencia en la
Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye que el Pais Vasco
posee un régimen competencial “singular y específico” en virtud del cual debería asumir
las competencias ahora cuestionadas en el RI y que la normativa impugnada atribuye al
Estado.
Por último, la alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la
normativa constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina
constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la
doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida, sentencia
13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la intervención del Estado
en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía en virtud de los títulos
competenciales de los que dispone. Especialmente relevante me parece el argumento de
rechazo de la tesis recogida en la norma de que la ayuda económica de acompañamiento
se trata de una ayuda que debe concederse de forma uniforme en todo el territorio
estatal, en cuanto que “se trata de una acción perfectamente “fraccionable”, susceptible
de gestión uniforme por las Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión
descentralizada constituya óbice para “garantizar las mismas posibilidades de obtención
y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional”,
máxime atendiendo a la competencia legislativa plena del Estado en el ámbito
laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento del gasto sea una razón que
justifique la actuación estatal, ya que caso de darse tal circunstancia “en todo caso se
deberá producir un ulterior ajuste respecto de la ejecución del gasto, si bien tal extremo
resulta ajeno a la administración encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las
Comunidades Autónomas”. Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la
publicación de varios RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus
sucesivas prórrogas, no ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de
competencias que constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a la
Comunidad Autónoma del País Vasco”.
3.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
En trámite de alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia
argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del carácter
extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento ni el RDL
1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de sus preceptos, y
la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos disposiciones finales que afectan
a todo el texto y no sólo a los preceptos impugnados.
Sobre la alegada inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el
art. 86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además han
quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su memoria

8. 8
justificativa y en la intervención del representante gubernamental en el debate
parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una indudable conexión
entre la situación de urgencia económica y social, vinculada a la elevada tasa de
desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la regulación del programa,
cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una RDL, “permite reaccionar con
la flexibilidad y eficacia necesaria a las circunstancias cambiantes de la crisis
económica y del nivel de desempleo…”.
En relación con la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia
laboral, es rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es
el ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que ostenta… con
carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de acuerdo con la ubicación
de la competencia cuestionada en el ámbito de la legislación laboral, la regulación del
RDL 1/2011, mantenida en los posteriores RDL de prórroga, tiene también encaje en la
doctrina sentada por el TC en su sentencia 13/1992 sobre gestión de las subvenciones,
argumentando, entre otros razonamientos, que el carácter supraterritorial de la
competencia “es uno de los motivos que permiten la gestión centralizada de las
subvenciones”, y rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico
vigente, que las especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le
concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza igualmente
que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera perpetua la labor del
legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales”, y pone de manifiesto
que el RD de traspaso se circunscribió a los programas de políticas activas de empleo
que la autonomía desarrollaba hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se
encuentra el programa Prepara, que no existía en esa fecha”.
3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las
alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del objeto
del recurso.
Una vez expuestas sucintamente las argumentaciones de la parte recurrente y la de
abogacía del Estado, remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, en
la que a buen seguro podrán encontrar tesis que por mi parte he tratado de simplificar
sin merma de la explicación de su contenido esencial, toca entrar en la fundamentación
jurídica de la sentencia, las tesis del TC, y también las discrepantes del voto particular,
para llegar a sus conclusiones.
Lo primero que efectúa la sentencia es el recordatorio del contenido de los preceptos
impugnados, de los que simplemente recuerdo que el art. 1 trata de la prórroga del
programa, la disp. adic. primera versa sobre la financiación de la ayuda económica de
acompañamiento a cargo del presupuesto del SPEE, la segunda sobre la prórroga
automática del programa si el desempleo supera el 20 % según datos de la última EPA
disponible, y que las disposiciones finales regulan las facultades de desarrollo a cargo
de las autoridades estatales, y los títulos competenciales en los que se basa la norma.
En primer lugar, la alegación procesal formal de extemporaneidad del recurso es
rechazada por el TC con varios argumentos. La razón de ello, que creo acertada, es que
dos de los preceptos impugnados (art. 1 y disp. ad. segunda) prorrogan el programa, es

9. 9
decir se mantiene la aplicación de la normativa que lo creo (RDL 1/2001) y de aquella
que posteriormente lo modificó (RDL 23/2012). Con cita de jurisprudencia anterior en
la misma línea, el TC sostiene que el examen de la normativa impugnada requiere
analizar aquella que mantiene en vigor, en cuanto que integran su contenido, “actuando
en la práctica a modo de reproducción de su regulación, salvo lo relativo a su período de
aplicación”. Por otra parte, el carácter indisponible de las competencias ha llevado al
TC desde sus primeras sentencias a aceptar la impugnación de una disposición, acto o
resolución, aunque sea confirmación de una anterior que hubiera podido afectar a la
distribución competencial, o dicho con sus propias palabras (sentencia 142/2016) “el
hecho de que una norma reproduzca una norma anterior no recurrida no impide la
impugnación de la primera”.
Tampoco se acepta la impugnación procesal formal de las disposiciones finales cuarta y
quinta, ya que, aun cuando no limita su ámbito de aplicación únicamente al programa,
ello podrá afectar, en su caso, al alcance del enjuiciamiento y resolución del TC pero no
puede determinar la inadmisión del recurso.
Antes de entrar en las respuestas a los motivos de impugnación, la Sala formula algunas
consideraciones previas sobre “la subsistencia del objeto del recurso”. En cuanto a la
vigencia de la norma no hay duda de que se mantiene, en cuanto que se prevén
prórrogas automáticas cada seis meses mientras se cumplan los requisitos fijados
respecto a la tasa de desempleo, y efectivamente así ha sido, de tal manera que cuando
se dicta la sentencia está en vigor la prórroga iniciada el mes de febrero de este año. En
cualquier caso, si se cuestionara la vigencia, ello no debe impedir entrar a conocer del
fondo de un litigio si, tal como ocurre en el presente a juicio del TC, con planteamiento
acertado a mi entender, “las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el
instrumento normativo o bien afectan al orden constitucional de competencias”. No
afectará a la distribución competencial la modificación operada en la norma impugnada
por una norma posterior, el RDL 1/2016 de 15 de abril, relativo al programa de
activación para el empleo que modifica la tasa de desempleo por encima de la cual ha de
mantenerse el programa (pasa del 20 al 18 %), ya que el motivo de la controversia
jurídica, la distribución competencial, subsiste plenamente.
3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013.
Toca ya, superadas todas las alegaciones procesales formales, y debidamente
justificadas las razones que llevan a defender el mantenimiento de la cuestión
competencial debatida, entrar en los tres argumentos en los que el gobierno vasco ha
basado la impugnación, siendo el primero de ellos, recordemos, la vulneración del
marco constitucional por lo que respecta al uso indebido del art. 86.1 CE, por no
concurrir la “extraordinaria y urgente necesidad” que se requiere para la aprobación de
un RDL, que en caso de ser estimado, y aquí no lo fue, hubiera hecho innecesario el
examen de los dos restantes.
La respuesta desestimatoria del TC a la impugnación del gobierno vasco encontrará su
fundamentación en un amplio examen, previo a la respuesta, de su consolidada doctrina
sobre el citado precepto constitucional, es decir sobre qué debe entenderse por
“extraordinaria y urgente necesidad”, que debe quedar debidamente acreditada a partir
de lo dispuesto en el expediente de la norma, en su exposición de motivos y en la
intervención gubernamental de defensa del texto en el trámite parlamentario de

10. 10
convalidación. Según estos criterios, el TC procede a examinar el contenido de la
exposición de motivos del RDL 1/2013, el debate parlamentario posterior y la
intervención de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, y la memoria
del análisis del impacto normativo del proyecto de RDL. De todo este amplio contenido,
en el que se hacen repetidas referencias a la situación de crisis económica, los elevados
niveles de desempleo, y la necesidad de adoptar medidas de protección para los
colectivos que más lo necesitan, el TC llega a la conclusión de que el gobierno “ha
ofrecido una justificación suficiente para la adopción de la medida cuestionada a través
de la aprobación del Real Decreto – Ley 1/2013, de 25 de enero”.
¿Hay conexión entre las medidas adoptadas y la situación de necesidad definida? Desde
la perspectiva de su contenido hay relación entre el mantenimiento de una elevada tasa
de desempleo y la prórroga de un programa que prevé una ayuda económica de
acompañamiento junto a las medidas de política activa de empleo. Que se haya
prorrogado una medida anterior no significa que haya desaparecido la razón que
justificó en su momento, y que sigue existiendo, la adopción de las medidas necesarias
para tratar de corregirlas, siendo por ello la técnica jurídica de la valoración periódica,
con la subsiguiente prórroga, una opción válida que no cabe considerar contraria a
derecho y que no puede llevar, por ello, a que el uso del RDL que prorrogó el programa
en 2013 fuera considerado abusivo y arbitrario. Desde la perspectiva de su estructura, la
corrección jurídica de la norma se asienta en la entrada en vigor inmediata de la norma
una vez finalice la vigencia de la anterior prórroga, siendo este carácter automático no
cuestionable si sigue concurriendo, y así era, “el presupuesto habilitante para su
adopción mediante Real Decreto-Ley”.
En definitiva, se ha justificado para el TC la situación de extraordinaria y urgente
necesidad, y la conexión entre la situación existente y la medida adoptada, por lo que
procede la desestimación del primer motivo del recurso.
3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.
El TC pasa a continuación al examen de los dos restantes motivos, basados
esencialmente, tal como he explicado con anterioridad, en la presunta vulneración de las
competencias autonómicas en materia laboral, más exactamente por lo que respecta a la
competencia autonómica de ejecución de la legislación en ese ámbito, y también sobre
las competencias autonómicas en matera de fomento. Las partes han estado de acuerdo
en que el título competencial cuestionado es el art. 149.1 7 CE, si bien el TC ya señala
de inicio, como premisa para su razonamiento posterior, que es el propio tribunal el que
ha de identificar el título competencial que considere afectado por los preceptos
impugnados, operación que ha de realizar (con cita de las sentencias 26/2016 y 21/2017)
“… en atención al especifico contenido, sentido y finalidad de la normativa
impugnada”.
El TC procede a un amplio repaso de la normativa reguladora del programa Prepara,
para concretar cuál es el motivo concreto de impugnación, que no es otro de a quién
debe atribuirse la concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento para las
personas desempleadas que participan en dicho programa mediante la participación en
las medidas de políticas activas de empleo, algo que pone de manifiesto la estrecha
relación entre ambas políticas. La norma cuestionada lo atribuye al SPEE, mientras que
el RI entiende que es competencia autonómica vasca.

11. 11
El debate sobre si se trata de una medida de política de empleo o no, en cuanto que su
tramitación se efectúa en régimen de concesión directa y con aplicación de la Ley
38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones, lleva al TC (y también lo hará,
para llegar a una conclusión diferente, el voto particular) al examen detallado de dónde
debe incluirse, a efectos jurídicos competenciales, la cuestión debatida.
Se pone de manifiesto por una parte que la citada Ley dispone en su art. 2 que no
tendrán la consideración de subvenciones “a) Las prestaciones contributivas y no
contributivas del Sistema de la Seguridad Social”, y por otra que la tramitación de la
concesión y pago de la ayuda económica se remite al régimen de concesión directa
regulado en dicha norma, financiado con cargo a fondos de empleo de ámbito nacional.
La conclusión de todo ello (en choque frontal con el voto particular) es que la
controversia planteada debe ser analizada, y así se aborda también en el RDL 23/2012
que modificó el RDL 1/2011, como parte de “un programa para el empleo” y en
consecuencia “debe ser encuadrada en la materia de empleo”; de ahí que, en busca del
título competencial adecuado para encuadrar el litigio debatido, sin cuestionar que la
norma tiene una estrecha relación con cuestiones de contenido laboral en sentido
amplio, el TC concluya que no puede encuadrarse en puridad bajo el paraguas del art.
149.1.7 CE, en una lectura estricta de la interpretación constitucional que llevó a las
primeras sentencias que se pronunciaron sobre la materia a incluir la relación laboral
entre empleador y trabajador, sino que su encaje competencial adecuado es bajo el
manto, con mucha mayor cobertura según la propia doctrina del TC, del art. 149.1.13,
considerando que estamos en presencia de una materia de fomento de empleo que puede
ponerse en marcha dentro de las competencias exclusivas del Estado en materia de
“Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, con un
amplio apoyo de esta tesis en una anterior, e importante sentencia, 22/2014, que abordó
también el debate competencial en materia de políticas de empleo, y concluyó que el
título competencial del art. 149.1.13 era el jurídicamente adecuado para adoptar
Medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de
la relación laboral constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se
refiere el art. 149.1.7 CE”.
La citada sentencia 22/2014 fue objeto de un comentario crítico por mi parte, sobre la
recentralización de las competencias autonómicas en materia de empleo, en una entrada
anterior del blog, del que reproduzco un breve fragmento:
“En la citada sentencia se resuelve sobre la impugnación que realiza el Parlamento de
Cataluña de distintos preceptos de la LE, y a los efectos de mi artículo interesa hacer
especial mención de la impugnación del art. 3, apartado 1, párrafo segundo, en lo
referente a la expresión “fomento del empleo”, en relación con el apartado 2 del mismo
art. 3,
Para el Parlamento de Cataluña, el precepto atribuiría la capacidad de dictar leyes y
reglamentos en materia de “fomento del empleo” al Estado, excluyendo de esa
posibilidad a las CC AA. Por el contrario, la abogacía del Estado la pretensión del
precepto impugnado no sería en modo alguno encomendar al Estado el monopolio de la
regulación en tal materia con exclusión de las competencias que corresponden a las
Comunidades Autónomas, sino sólo “reconocerlas en el ámbito de la competencia
estatal”, sin que pudiera entenderse referida también al ámbito autonómico como

12. 12
interpretaba el recurrente. EL TC se alinea con esta segunda tesis y expone que cuando
la LE encomienda al Gobierno la elaboración de normas en materia de fomento de
empleo “no está desposeyendo a las Comunidades Autónomas de su capacidad
normativa para regular, financiar y desarrollar sus propios programas de empleo en la
medida en que no se opongan o contradigan las políticas activas estatales. Tal
interpretación se ve confirmada con el reconocimiento que se realiza en el apartado 2
del propio artículo 3 de la Ley 56/2003 de la competencia autonómica en materia de
fomento del empleo en su ámbito territorial. Competencia autonómica que, en todo
caso, no depende para su reconocimiento de la referencia que se realiza en dicho
precepto, sino que se deriva del propio Estatuto de Autonomía cuando reconoce a la
Generalitat la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña; la
competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña y la
competencia de desarrollo y gestión de la planificación general de la actividad
económica (art. 152.1, 2 y 4 EAC). La capacidad de aprobar proyectos de normas con
rango de ley y de elaborar y aprobar disposiciones reglamentarias en relación con el
fomento del empleo que el precepto impugnado reconoce al Gobierno, se remite, pues,
al ámbito propio de la competencia estatal antes definida, sin poner en cuestión la
competencia autonómica de elaborar y adoptar medidas sobre fomento del empleo en su
propio ámbito territorial en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas
activas estatales”.
Para el TC, una vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que
recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede desarrollar, vía
reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese desarrollo corresponde en principio
a las comunidades autónomas, por lo que el Estado, nuevamente con cita de la sentencia
22/2014, “(no puede) desapoderar (las) de las competencias estatutariamente asumidas”,
que en el caso del País Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.
Sentadas estas líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del
conflicto, y dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda
económica de acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta
a si esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la
ejecución de la materia”.
A partir de aquí, nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y por
consiguiente también de aquella en la que encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011
(modificado por RDL 23/2012), y acude a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992
sobre los cuatro posibles supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas,
encuadrando este caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico
del Estado sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en
materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen de
actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder ejercer sus
competencias.
Si partimos del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el
Estado tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo,
pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía reglamentaria, en la
gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta negativa por parte del TC, a
pesar de la detallada argumentación de la abogacía del Estado (que sí será parcialmente
aceptada en el voto particular) para justificar la validez jurídica de dicha gestión

13. 13
centralizada. El TC llegará a esta conclusión previa afirmación de que la referencia a
que se trata de un programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no
se trata de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su
jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h) de la Ley
de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada de
determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para garantizar
su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales beneficiarios, aceptó
su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto en que se instrumentada,
para que se justificara debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión
centralizada.
Por cierto, el mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos
posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional
nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían llevarse a
cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la Ley de Empleo, con
partida presupuestaria que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de
ejecución, “a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con
competencias asumidas en materia de empleo”.
No basta, pues, la mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter
nacional del programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se
encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda económica de
acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El Estado ha regulado, en
el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa de empleo, prorrogado en
varias ocasiones, en el que con todo detalle regula tal ayuda, sus características, quienes
son sus posibles beneficiarios, y la regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad
en la regulación normativa (competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el
TC, a que la actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras
del cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas
las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de empleo a las
que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres, y con mucha
prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es imprescindible que sea el
SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de concesión y pago, al objeto de poder
garantizar “la efectividad de la medida y la homogeneidad de su disfrute” en todo el
Estado.
No está de más señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el
recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y ajusta en su
caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias derivadas de tal gasto en las
diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el
desplazamiento de los fondos”.
Igualmente, la Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la
necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya
que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de
contenido las competencias autonómicas y por otra hay mecanismos que permiten fijar
“puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el
pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la
función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.

14. 14
Dos argumentos adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el
TC. Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el abono
en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de funcionamiento anormal
del sistema que no debe ser la que se tome en consideración para valorar si una norma
se adecua o no a los títulos competenciales, y que además, de ser acogida, podría
extrapolarse a cualquier subvención o ayuda económica, con lo que el orden de
distribución de competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde
luego no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión centralizada
responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los cambios que sean necesarios
para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura económica y social, tampoco
parece de recibo en este caso, pues la capacidad normativa, de legislar, sigue
correspondiendo al Estado sin duda, y por ello, las autonomías tendrían que adaptar su
actuación a las reglas estatales.
La conclusión de todo lo anteriormente expuesto es la declaración de
inconstitucionalidad del art. 1 y la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 en cuanto a la
atribución al SPEE de la competencia para que conceda y pague la ayuda económica de
acompañamiento integrada en el programa Prepara, en el bien entendido que tal
decisión no afecta, en virtud del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) a
situaciones anteriores ya jurídicamente consolidadas, con cita de la sentencia 27/2015,
considerándose como tales “las establecidas mediante actuaciones administrativas
firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza
de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)”.
Tampoco afecta, y esta es una cuestión especialmente importante que merece destacarse
ante las dudas manifestadas por el gobierno sobre como dar cumplimiento a la
sentencia, al mantenimiento del programa, ya que el cambio en la tasa de desempleo
para poder mantenerlo (vid disp. final segunda de la RDL 1/2016) no ha sido objeto de
impugnación.
Distinto, y sin duda también relevante, es que la tasa de desempleo de la última encuesta
de población activa se sitúa en el 17,22 %, es decir por debajo del 18 %. Recordemos, a
los efectos del debate político, que la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 es modificada
por la disp. final segunda del RDL 1/2016 en estos términos: “«La vigencia del
programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo se prorrogará de forma automática por períodos de seis meses, a partir del 16
de agosto de 2013, siempre que la tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según
la última encuesta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la
prórroga y se reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los requisitos
establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.»
3.3.4. Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.
Analizo mucho más brevemente otros motivos de impugnación que van a ser
desestimados.
El gobierno vasco impugna que exista una consignación presupuestaria a cargo del
SPEE para acometer el pago de las ayudas, mientras que la abogacía del Estado rechaza
que una consignación presupuestaria pueda ser objeto de impugnación. El TC recuerda

15. 15
su doctrina sobre la posibilidad de tal impugnación y que no sería conforme a derecho
que se asignaran fondos para una gestión centralizada cuya competencia no le sea
atribuida, por una causa justificada, al Estado. En el caso enjuiciado, y una vez afirmada
ya la inexistencia de tal necesidad de centralización, la cuestión a debate se centra en si
el precepto impugnado, que atribuye los fondos al SPEE, puede ser calificado de
inconstitucional o bien deberemos esperar a saber cómo se producirá y en qué términos
la gestión final de tales fondos, acudiendo la Sala tanto a su doctrina como a la
redacción del art. 14 de la entonces vigente Ley de Empleo (actualmente art. 21), que
posibilita la distribución a las Comunidades Autónomas. Por ello, y en los términos en
que está redactada la impugnación, es rechazada porque la norma impugnada “no
incide, por sí sola, en la atribución centralizada de competencia para gestionar la ayuda
económica…”, en cuanto que, y esta será una cuestión a abordar en el seno de la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, la norma impugnada “no
dispone que la financiación de la indicada prórroga de la ayuda haya de articularse
necesariamente a través de una reserva de crédito -y de gestión- en favor del Servicio
Público de Empleo Estatal, y en tal sentido, su contenido no impide la transferencia de
fondos a las Comunidades Autónomas para que estas procedan a su gestión”. Tomen
nota, añado yo ahora, el gobierno y las CC AA de las posibilidades que ofrece esta
interpretación en orden a la distribución económica del montante económico asignado a
las ayudas de acompañamiento.
Por lo que respecta a la impugnación de las disposiciones finales cuarta y quinta, el TC
sólo puede abordar su conformidad a derecho con respecto a la cuestión central
debatida, la gestión de las ayudas económicas, aun cuando, tal como señala el abogado
del Estado, los dos preceptos tengan un ámbito de aplicación más amplio. El TC no
aceptará la impugnación relativa a la facultad que se atribuye a la persona titular del
MEySS para dictar aquellas disposiciones que sean precisas para el desarrollo y
ejecución de lo establecido en el RDL 1/2013, en cuanto que las mismas tanto podrían ir
dirigidas a todo el programa (incluyendo pues, todos aquellos preceptos no
impugnados) como únicamente a la gestión de las ayudas de acompañamiento, pero esto
no deja ser sólo una hipótesis de trabajo, y al efecto se trataría de una “impugnación
preventiva”, que no tiene cabida en la doctrina del TC.
Respuesta contraria, y por tanto con aceptación de la impugnación, merecerá que se
atribuya a la persona titular de la dirección general del SPEE la facultad de dictar
“cuantas resoluciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto”, ya que en
este caso, y a diferencia del supuesto anterior, tal habilitación “no se mantiene en el
ámbito de la competencia normativa estatal ex art. 149.1.13 CE en relación con la ayuda
económica de acompañamiento incluida en el referido programa de recualificación”.
Por último, la impugnación de la disposición final quinta, que dispone cuales son los
títulos competenciales en virtud de los que se dicta la norma, no puede ser respondida
por sí sola, sino que debe hacerse, tal como ha hecho ya con anterioridad el TC en la
presente sentencia, en relación con cada uno de los preceptos concretos impugnados.
4. Voto particular discrepante.
Una breve anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular
discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo radica
en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando que se trata de

16. 16
“cuya aplicación al presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter
demasiado vago y remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación
que la sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una proyección
y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la minuciosa enumeración de
títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”, tesis que en buena medida supone
cuestionar la doctrina del TC ya sentada en anteriores sentencias que afectan a títulos
competenciales que impactan en las políticas de empleo, y en especial la sentencia
22/2014 (dicho sea incidentalmente, la incorporación del profesor Montoya al TC se
produjo con posterioridad a dicha fecha, en la renovación del alto tribunal producida en
2016).
El voto defenderá que el título competencial apropiado es el del art. 149.1.17 CE, que
atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social, y pone el acento en la similitud de las ayudas
económicas del programa Prepara con los subsidios asistenciales, incluido el programa
Prodi anterior al Prepara, encuadrables a su parecer dentro del sistema de la Seguridad
Social que protege situaciones de necesidad. Con claridad afirma el voto que tales
ayudas reguladas en el programa Prepara “prestaciones sociales próximas al subsidio de
desempleo y, singularmente, a la Renta Activa de Inserción, cuyo carácter excepcional y
temporal comparte y que se integra en la acción protectora del desempleo del Sistema
de la Seguridad Social (RD 1.369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el
objeto que persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto
protector del desempleo, sino también en las características de sus beneficiarios:
trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo que han agotado la prestación o el
subsidio de desempleo y que carecen de recursos”, así como también destaca las
similitudes por lo que respecta a la financiación de las diferentes medidas asistenciales
referenciadas, con argumentos en este punto que guardan mucha similitud con los
defendidos por la abogacía general del Estado y a los que me he referido con
anterioridad.
Por fin, el voto particular acude a la histórica doctrina del TC sobre las competencias
estatales y autonómicas en el ámbito de la Seguridad Social, recogida en la sentencia
124/1989, que transcribe muy ampliamente, para concluir que aplicándola al caso ahora
enjuiciado “se alcanza la conclusión de que la concesión y pago de las ayudas
económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al SPEE), en
cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex art. 149.1.17ª, en la
rúbrica “régimen económico de la Seguridad Social”.
En fin, para añadir una reflexión adicional sobre esta sentencia, es muy recomendable la
lectura de una reciente aportación de un destacado especialista en materia de Seguridad
Social, el profesor de la UAM Borja Suárez Corujo, para quien, si bien la conclusión a
que llega la sentencia es acertada, hubiera debido llegar a ella “por un camino bien
distinto”. Se critica especialmente “el criterio, ya consolidado, que reconduce a la esfera
del artículo 149.1.13 CE –las bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica– una materia como la aquí abordada a partir de su caracterización
como un “programa de empleo”. La interpretación reduccionista del ámbito laboral
(artículo 149.1.7 CE) que la sentencia defiende supone apostar por una línea que deja
fuera de este título competencial buena parte de las políticas activas de empleo
trasladándolas a una esfera de perfil mucho más difuso y que plantea por esta razón una
mayor dificultad hermenéutica y de aplicación”. Si bien para el profesor Suárez, el

17. 17
título competencial hubiera debido ser el art. 149.17 CE, ello no significa en modo
alguno la aceptación del voto particular discrepante, que sustenta en una doble
argumentación: de una parte, “que la definición de la ayuda económica como Seguridad
Social no significa negar a las Comunidades Autónomas protagonismo en la gestión”, y
de otra que “ también convendría revisar el criterio según el cual las Comunidades
Autónomas carecen de capacidad para complementar la acción contributiva de la
Seguridad Social”.
5. El Programa de Activación para el Empleo (PAE) y las sentencias núms. 153 y
156/2017.
El PAE, tanto en la norma de creación como de su prórroga, ambas recurridas por el
gobierno vasco, fueron objeto de atención detallada en entradas anteriores. Efectúo a
continuación una síntesis de los contenidos más relevantes de ambas, antes de pasar al
examen de las sentencias del TC que, como he indicado al inicio del artículo, poseen
una fundamentación jurídica sensiblemente semejante a la de la STC núm. 100/2017.
5.1. De los orígenes del PAE a supuesta en funcionamiento.
A) Es objeto de atención el PAE, recogido en el acuerdo tripartito de 29 de julio de
2014, concretado en el segundo acuerdo de 15 de diciembre y desarrollado
jurídicamente en el RDL 16/2014 de 19 de diciembre aprobado por el Consejo de
Ministros celebrado en dicha fecha y publicado al día siguiente en el BOE, con entrada
en vigor el día 21 de diciembre..
El PAE encuentra su origen en el acuerdo tripartito suscrito el 29 de julio, “de
propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento económico y el
empleo”.
En dicho documento se acordó poner en marcha en octubre “un plan de recuperación
del empleo y de mejora de la protección con un contenido específico de orientación,
formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia laboral con el objetivo
de facilitar la reinserción laboral, especialmente de los desempleados de larga
duración”, con prioridad para “desempleados con cargas familiares que vivan en un
hogar sin ingresos laborales que sean parados de larga duración y/o que tengan un bajo
nivel formativo. El colectivo de mayores de 45 años será objeto de una atención
especial”.
El documento exponía que, a la espera de que mejore la situación del empleo de los
colectivos necesitados de especial protección, como consecuencia de las medidas de
políticas activas de empleo adoptadas, se acordaba avanzar en “mecanismos
coyunturales de protección”, eso sí, que vincularan la protección con la búsqueda activa
de empleo y la participación en acciones formativas y de inserción (“cualesquiera
propuestas por los servicios públicos de empleo”), comprometiéndose las partes, y
desde luego el que asumía el mayor compromiso es el gobierno, porque dispone de los
recursos económicos para poner en marcha las medidas, “a ampliar en el mes de octubre
los mecanismos de protección social ligados a las políticas de empleo a los parados de

18. 18
larga duración en situación de especial necesidad para facilitar su retorno al empleo sin
perder la necesaria protección social”.
Igualmente, las partes del acuerdo suscrito el 29 de julio acordaron estudiar de qué
forma puede utilizarse el sistema de rentas mínimas de inserción autonómicas (no se
olvide que es competencia de las autonomías, y algunas de ellas son especialmente
celosas de sus ámbitos competenciales) para mejorar la cobertura de las personas que lo
necesiten, en especial “las personas que viven en uno de los 740.500 hogares in ingresos
laborales (EPA, IIT2014”). Según el Informe de rentas mínimas de inserción 2013,
elaborado por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, el pasado año
había un total de 637.573 perceptores de la RMI, con una cuantía media de 418,58
euros, es decir el 64,87% del salario mínimo interprofesional (SMI) y el 78,60% del
indicador público de rentas de efectos múltiples (IPREM). Es decir, si fallan todos los
mecanismos de protección social “estatales”, cabe acudir a las rentas mínimas de
inserción autonómicas, en el bien entendido que la crisis económica y las restricciones
presupuestarias han supuesto también una reducción de su alcance potencial, reducción
o limitación a la que también coadyuvan los requisitos fijados para poder acceder a la
prestación..
B) Con bastante más retraso del plazo pactado para su puesta en marcha, el 15 de
diciembre se suscribía “a bombo y platillo”, en el Palacio de la Moncloa y con la
presencia del presidente del Gobierno, el “Acuerdo sobre el programa extraordinario de
activación para el empleo”, en el que se concretaban y desarrollaban las líneas generales
del programa recogidas en el acuerdo de 29 de julio; es decir, se detallaba su contenido
y en especial, y destaco que será la parte más importante del PAE, su ámbito subjetivo
de afectación, incluyéndose entre los “rasgos esenciales” del PAE (apartado primero)
que los beneficiarios serán los desempleados de larga duración (primer requisito) que
hayan trabajado con anterioridad (segundo), que busquen activamente empleo en el
momento actual (tercero) y que hayan agotado las posibilidades de protección por
desempleo (cuarto). Si las personas afectadas cumplen la “letra grande y la letra
pequeña” del RDL 16/2014, siendo no poco importante la obligación de que estén
“activados” en búsqueda de empleo, percibirán mientras dure su participación en el
PAE, con un período máximo de seis meses, “una ayuda de acompañamiento” por
importe del 80 % del IPREM. Dicho sea incidentalmente, fijémonos que cada vez
hablamos menos de “derechos” cuando abordamos el estudio y análisis de la protección
ante situaciones de desempleo, y cada vez de “ayudas”, con las inevitables
consecuencias jurídicas en punto a poder disfrutar de aquellos o de estas.
Especialmente importante a los efectos de concretar el ámbito subjetivo de afectación
del PAE es la mención al agotamiento de “las posibilidades de protección por
desempleo”, a la que debe añadirse la de no percibir rentas asistenciales autonómicas
(“salario social, renta mínima de inserción, o ayudas análogas de asistencia social...”)
por una parte, y la fijación de una fecha de referencia en la que el solicitante del PAE se
encuentre inscrito como demandante de empleo (1 de diciembre de 2014). No menos
relevante, y en términos sustancialmente idénticos a la regulación del subsidio por
desempleo en el art. 231 de la LGSS, es saber que el reconocimiento de la ayuda
económica sólo se producirá (apartado segundo del acuerdo) cuando la persona
solicitante haya realizado previamente (durante el plazo de un mes) “una búsqueda
activa de empleo” y que pueda acreditarla debidamente ante el servicio público de

19. 19
empleo competente, así como también que se haya aprobado por el servicio de empleo
el itinerario personalizado del demandante de empleo para poder participar en el PAE.
En fin, el acuerdo ya apuntaba una posible modificación importante con respecto al
suscrito el 29 de julio, y que parece que se incorporó finalmente a petición de la parte
empresarial, cuál era la compatibilidad de la percepción de la ayuda económica con un
trabajo asalariado a tiempo completo o parcial y sin concretar ninguna modalidad
específica de contratación, la cual en cualquier caso “podrá ser objeto de incentivos
adicionales para el empleador”.
C) En la introducción de la norma se afirma que, con el PAE España cumple con las
recomendaciones del Consejo de la UE de 8 de julio de 2014, es las que se hacía
referencia a la importancia de contar “con servicios públicos de empleo modernos,
capaces de prestar servicios personalizados y eficaces especialmente a aquellas personas
que tienen más dificultades para acceder a un empleo, como son los parados de larga
duración”. Bueno, me pregunto si es más retórica, o incorrecta, que real y verdadera tal
afirmación del texto español si reparamos en los recortes efectuados en las políticas
activas de empleo desde 2102 y de los que queda debida constancia anual en los
Presupuestos Generales del Estado.
D) El art. 1 regula el objeto del PAE; el art. 2, sus beneficiarios; las “obligaciones de
activación” se recogen en el art. 3; la solicitud e incorporación al programa está
contemplada en el art. 4, mientras que el art. 5 aborda la baja y reincorporación al
programa y a la ayuda económica; cómo se desarrolla el PAE es objeto de atención en el
art. 6, mientras que debemos esperar al art. 7 para conocer la regulación de la ayuda
económica de acompañamiento”, y al art. 8 para saber cuáles son las posibilidades de
compatibilidad con otras acciones de políticas activas de empleo. En fin, el último art. 9
está dedicado a la financiación del PAE.
Las disposiciones adicionales versan sobre las obligaciones de información de los
servicios públicos de empleo en sus respectivos ámbitos competenciales, la distribución
de competencias entre el SPEE y los SPE autonómicos, la futura evaluación del
desarrollo y resultados del PAE, y la “exoneración del pago de cuotas en supuestos de
fuerza mayor para favorecer el mantenimiento del empleo”.
La disposición final primera indica el título competencial (arts 149.17ª y 13ª CE) en que
se basa el RDL, con dudas por mi parte sobre la utilización de la “planificación general
de la actividad económica”, mientras que la segunda “aprovecha” para introducir
pequeñas modificaciones en la regulación del contrato para la formación y el
aprendizaje, la tercera para incorporar más requisitos de búsqueda activa de empleo para
poder acceder a la renta activa de inserción, la cuarta algunas modificaciones en la
regulación de la protección por desempleo en punto a las responsabilidades en que
incurre el trabajador por percepción indebida, la quinta para modificar la Ley de Empleo
en los términos ya explicados con anterioridad, la sexta para otorgar las facultades de
desarrollo de la norma a la persona titular del MEySS y de la Dirección General del
SPEE, y la séptima fijando su entrada en vigor.

20. 20
E) Se trata de un programa específico y extraordinario de carácter temporal, dirigido a
personas desempleadas de larga duración. Dirigido a desempleados de larga duración
con responsabilidades familiares que han agotado su protección por desempleo. Hay que
carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % SMI, excluida la parte
proporcional de dos pagas extras, y acreditar responsabilidades familiares. Dirigido a
personas vinculadas con el mercado laboral en el pasado, sin protección desde hace al
menos 6 meses, y ahora demandantes de empleo. La persona beneficiaria debe estar
inscrita como demandante de empleo a 1 de diciembre de 2014. En la introducción del
RDL se explica didácticamente que el PAE va dirigido a quienes ya están en el mercado
de trabajo, ahora en condición de desempleados: “el programa está destinado a las
personas con responsabilidades familiares que han estado vinculadas con el mercado
laboral en el pasado y que son demandantes de empleo en la actualidad pero que, sin
embargo, han quedado fuera del ámbito de la protección por desempleo hace al menos
seis meses”, y todo ello en el marco de aquello que se denomina de “cultura de
responsabilidad compartida de la activación para el empleo” entre los servicios públicos
de empleo y las personas beneficiarias”.
F) Los beneficiarios deben suscribir un compromiso de actividad, acreditar acciones de
búsqueda activa de empleo, y participar en las acciones de mejora de la empleabilidad.
El beneficiario debe acreditar ante el servicio público de empleo competente que
durante el plazo de 1 mes a partir de la presentación de la solicitud ha realizado, al
menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo.
Se regula una ayuda económica de acompañamiento, con duración máxima de 6 meses
y cuantía del 80 % del IPREM mensual. Las personas beneficiarias podrán
compatibilizar un contrato por cuenta ajena con la percepción de la ayuda de
acompañamiento. La empresa (privada) podrá deducir del salario la cantidad que
uda, durante un máximo de 5 meses. Deberá solicitarse lapercibe el beneficiario de la ay
incorporación al programa entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril de 2016.
G) Las agencias de colocación podrán intervenir en las acciones de política activa de
empleo para los beneficiarios. Los resultados del programa serán tenidos en cuenta para
distribución de fondos a las CC AA en 2016. El pago de la ayuda corresponderá e irá a
cargo del SPEE, mientras que “la financiación del diseño, asignación y seguimiento del
itinerario individual y personalizado de empleo, así como las acciones de inserción
incluidas en el programa de activación para el empleo, se realizarán con cargo a los
presupuestos de las respectivas comunidades autónomas” (art. 9.2).
H) Se incorporan las obligaciones de los beneficiarios de la nueva ayuda al programa de
la Renta Activa de Inserción
I. El RDL 16/2014 fue objeto de recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el
gobierno vasco. Los preceptos cuestionados fueron los artículos 1; 3, apartados a) 7.º y
b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero;
disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta. La
decisión fue adoptada en el Consejo de Gobierno celebrado el 3 de marzo de 2015.
Según el ejecutivo vasco la ayuda económica de acompañamiento prevista en la
normativa impugnada “no tiene naturaleza de una prestación por desempleo o de otro
tipo de prestación de la Seguridad Social sino que es un "incentivo" de fomento del

21. 21
empleo que se incluye en el ámbito material de la competencia de Políticas Activas de
Empleo transferida a Euskadi en el año 2010. Por ello, aquí, es Lanbide quién tiene que
decidir al respecto y financiarse de acuerdo al sistema de Concierto Económico. El
Gobierno español ha estimado que destinará a esta ayuda del "Programa de Activación
para el empleo" entre 1.000 y 1.200 millones de euros, por lo que el Gobierno vasco
cree que, de cumplirse con la transferencia aprobada y de atribuirse la gestión y
financiación del programa a la CAE, habría que minorar del cupo la cantidad de entre
62,4 y 74,9 millones de euros”. Volveré sobre el recurso más adelante (el gobierno
vasco también impugnó el RDL 1/2016, por el que se procedió a la prórroga del PAE,
habiéndose resuelto el caso por la sentencia 156/2017, en los mismos términos que la
sentencia 156/2017).
5.2. Sobre la prórroga del PAE. Apropósito del RDL 1/2016 de 15 de abril.
A) El Consejo de Ministros del, entonces, gobierno en funciones, aprobó el 15 de abril
de 2016 un RDL por el que se prorroga el PAE, cuya vigencia finalizaba ese mismo día.
Su entrada en vigor se produce el mismo día de la publicación según estipula la
disposición final tercera, justificándose en su exposición de motivos que ello sea así y se
tramite vía RDL por “la necesidad de que la prórroga del programa entre en
funcionamiento al día siguiente (de su finalización), evitando una discontinuidad en la
aplicación de las medidas contenidas en el mismo y la consiguiente desprotección de los
trabajadores desempleados”. Como podrá comprobarse en la explicación posterior, no
se han introducido cambios respectos a los requisitos requeridos para acceder al PAE,
habiéndose justificado ello por la Ministra de Empleo y Seguridad Social en funciones,
Sra. Fátima Báñez, justamente por encontrarse el gobierno en funciones,
B) Una vez aprobado el RDL 1/2016, CC OO y UGT emitieron un comunicado
conjunto con el título “El gobierno acepta la petición de prórroga del programa de
activación por el empleo demandada por UGT y CCOO”, con valoración positiva de la
aceptación por parte del gobierno en funciones del mantenimiento del PAE durante un
año. No obstante, ambas organizaciones insisten en reclamar medidas que permitan la
ampliación del número de beneficiarios, “ya que, de las 160.000 solicitudes presentadas,
solo ha habido 96.000 perceptores de la prestación y un 16% de inserción”.
C) En el RDL, más concretamente en su exposición de motivos, se pone de manifiesto
que “Como ya ocurriera con la aprobación inicial del Programa de Activación para el
Empleo, la prórroga y modificaciones del mismo introducidas por este real decreto-ley
resultan coherentes con las Recomendaciones específicas del Consejo de la Unión
Europea relativas al Programa Nacional de Reformas de 2015 de España. En particular,
la tercera de estas Recomendaciones insta a tomar medidas para aumentar la calidad y
eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, elemento nuclear
del Programa que se pone de manifiesto en la necesidad de asignar a las personas
participantes un tutor individual que le acompañe en la realización de un itinerario
individual y personalizado de empleo”.
Las (escasas) modificaciones introducidas en el texto del RDL 16/2014 se explican de
esta manera en la exposición de motivos: en el artículo único, “el primer apartado da
nueva redacción a la letra b) del artículo 2.1 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de
diciembre, facilitando el cumplimiento del requisito a las personas en situación de
desempleo más reciente.

22. 22
El segundo apartado modifica el plazo en el que se puede presentar la solicitud de
incorporación al Programa evitando la solución de continuidad con el actualmente
vigente y extendiéndolo durante un año más, hasta el día 15 de abril de 2017.
La disposición transitoria única tiene como fin permitir la incorporación al programa a
aquellas personas que reúnan en el nuevo período de solicitud todos los requisitos de
acceso excepto el relativo a la inscripción como demandante de empleo a fecha 1 de
abril de 2016, en el caso de que se encontrasen inscritas a fecha 1 de diciembre de
2014”.
5.3. La aprobación del RDL 7/2017 de 28de abril. Nueva modificación del PAE.
En la nota de prensa oficial del Consejo de Ministros, se da cuenta de la prórroga de un
año del PAE, se destaca que “Se introducen varias mejoras, entre ellas el acceso de
todos aquellos que hayan agotado una prestación contributiva o un subsidio por
desempleo, y la reducción a un mes del plazo de espera para solicitar la ayuda”, y se
manifiesta que “Se prevé que la prórroga y mejora del Programa permita atender
adicionalmente a más de 210.000 personas, a los que se destinarán 537 millones de
euros en concepto de ayuda de acompañamiento”. Nuevamente el gobierno aporta datos
estadísticos, que amplían los expuestos por el Secretario de Empleo en la reunión
tripartita del 22 de marzo, exponiéndose que “Entre diciembre de 2014 y el 15 de abril
de 2017 han sido atendidos 233.195 solicitantes, de los cuales 150.934 han accedido a la
ayuda económica. Uno de cada tres beneficiarios del mismo ha obtenido una colocación
en los doce meses siguientes a su incorporación al mismo. El 88 por 100 de los que han
percibido la prestación y la han compatibilizado con el empleo han mantenido el trabajo
tras finalizar el Programa”.
Las modificaciones más relevantes son las siguientes: “Se permite el acceso al mismo a
todos aquellos que hayan agotado una prestación contributiva o un subsidio por
desempleo, y no solo Renta Activa de Inserción (RAI), Programa de Recualificación
Profesional de las personas que agoten su prestación por desempleo (PREPARA) o
Programa Temporal de Protección o Inserción (PRODI). Se permite que puedan
incorporarse al programa las personas que, aunque no estuvieran inscritas como
demandantes de desempleo a la entrada en vigor de esta segunda prórroga, sí lo
estuvieran a fechas 1 de diciembre de 2014 o 1 de abril de 2016 y cumplan el resto de
los requisitos. Se reducen los plazos de espera para solicitarlo, de seis meses a un mes.
Se reduce el plazo de inscripción como demandante de empleo, de 360 a 270 días,
dentro de los dieciocho meses anteriores a la solicitud de incorporación. Se facilita la
acreditación de búsqueda activa de empleo a través de las agencias de colocación”.
Con mayor detalle técnico jurídico, tales novedades se explican en la exposición de
motivos del RDL, del que me permito ahora reproducir aquellos contenidos más
relevantes para conocer las modificaciones operadas.
“… se permite el acceso al mismo a cualquier desempleado que haya agotado cualquier
prestación por desempleo, y no únicamente tras haber agotado el Programa de

23. 23
Recualificación Profesional de las Personas que agoten su Protección por Desempleo, el
Programa Temporal de Protección e Inserción o la Renta Activa de Inserción; se reduce
el plazo de espera para solicitarlo desde que se ha agotado cualquier prestación de seis
meses a un mes; y se reduce el plazo de inscripción como demandante de empleo de 360
días a 270 días dentro de los 18 meses anteriores a la solicitud”, así como también que
las modificaciones “se aplican también a los desempleados que cumplan los nuevos
requisitos y que no estando inscritos a la fecha de entrada en vigor de esta norma lo
hubieran estado el 1 de diciembre de 2014 o el 1 de abril de 2016, dándose cabida de
esta forma a potenciales beneficiarios a los que la regulación inicial no permitió el
acceso”. Igualmente, se enfatiza que la norma define mejor que en la anterior “el papel
del tutor en el proceso de búsqueda activa de empleo que tiene que realizar el
desempleado para ser incluido en el programa, con el objeto de facilitar esta búsqueda y
su acreditación”. En fin, se procede a la modificación de la Ley 18/2014, de 15 de
octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la
eficiencia a la estructura del ministerio, que “afianza la efectividad de la redacción dada
al artículo 98 de esa ley por el Real Decreto-ley 6/2016, de 23 de diciembre, de medidas
urgentes para el impulso del Sistema Nacional de Garantía Juvenil con el objeto de
resolver ciertas dudas interpretativas”.
5.4. Examen de las sentencias 153 y 156/2017 de 19 de diciembre.
5.4.1. Las reacciones de las organizaciones sindicales más representativas.
Una vez conocidas las sentencias del TC, la UGT emitió un comunicado en el que
emplazaba al Gobierno a consensuar con los interlocutores sociales y las autonomías
“una solución jurídica adecuada al Programa de Activación para el Empleo, para
cumplir con la Sentencia del Tribunal Constitucional que dicta que deben ser los
servicios de EMPLEO de las Comunidades Autónomas los que las gestionen quienes
gestionen el Programa de Activación para el Empleo (PAE) y anula, por tanto, los
artículos del decreto del programa que hacen referencia a la gestión por parte del
Servicio Público de EMPLEO Estatal (SEPE)”, insistiendo en que “es necesario seguir
trabajando en la mesa de diálogo social tripartita para revisar todos los programas de
protección para los desempleados de larga duración (RAI, PREPARA y PAE), tal y
como ha comprometido el Gobierno, con el objetivo de poner en marcha un verdadero
Plan de Choque por el Empleo y la protección por desempleo”. Para el sindicato
ugetista, “es necesario y urgente reformar todo el sistema de protección por desempleo,
dada la situación sociolaboral, con el objetivo de que todos los desempleados de larga
duración tengan cobertura de una prestación, se amplíe la protección y se ofrezca un
itinerario de inserción laboral, y así evitar que el PAE siga siendo un programa
insuficiente para hacer frente a la dura realidad del desempleo en nuestro país”. Por otra
parte, la UGT plantea al Gobierno que, para dar cumplimiento a la sentencia
delTribunal Constitucional, el Programa de Activación para el Empleo (PAE) y
elPrograma de Recualificación Profesional de las personas que agoten suprotección por
desempleo (PREPARA) dejen de estar configurados como políticasactivas y se
conviertan en prestaciones por desempleo, para mejorar laprotección por desempleo en
nuestro país, que ahora mismo deja a la mitad de los desempleados sin protección. Sin
embargo, el Gobierno no ha mostrado su disposición a atender esta demanda, en la
reunión de la mesa de diálogo social del Plan de Choque por el Empleo. Además, critica
al gobierno porque aún no se ha convocado a los agentes sociales para dar cumplimiento

24. 24
al compromiso del gobierno de reformar la protección por desempleo antes del 30 de
abril. El sindicato “viene reclamando que es necesario seguir trabajando en la mesa de
diálogo social tripartita para reformar todos los programas que se han demostrado
ineficaces de protección para los desempleados de larga duración (RAI, PREPARA y
PAE), tal y como ha comprometido el Gobierno, con el objetivo de poner en marcha un
verdadero Plan de Choque por el Empleo y la protección por desempleo”.
Respecto al parecer de CC OO, este sindicato reclamaba al gobierno el 19 de enero
laapertura de un proceso para la “reforma integral del sistema de desempleo”, por boca
de su secretaria confederal de Empleo y cualificación profesional, Lola Santillana, y del
secretario de Políticas públicas y protección social, Carlos Bravo, enfatizando la
importancia de “garantizar a las personas beneficiarias del PAE y el PREPARA la
continuidad de la protección que ofrecen estos programas, que desde 2011 han atendido
a cerca de un millón de personas desempleadas que ya no tenían prestaciones”. Para el
sindicato, las sentencias dictadas sobre el PAE (la núm. 153/207 sobre la norma por la
que se creó, y la núm. 156/2017 sobre la que lo prorrogó) “vienen a confirmar la crítica
del sindicato sobre la equivocada estrategia del Gobierno al acudir a programas
extraordinarios y temporales para enfrentar las lagunas de protección que presenta el
sistema de desempleo de forma estructural. Por ello CCOO reclama en su lugar que el
Gobierno abra con sindicatos y empresarios una Mesa de Diálogo Social que aborde una
reforma integral del sistema de desempleo que permita extender la acción protectora de
las prestaciones de desempleo enmarcadas en la Seguridad Social”. Además, al mismo
tiempo que se reforman las políticas de protección por desempleo, el sindicato es del
parecer que es necesario “afrontar una evaluación y nuevo diseño de las políticas activas
de empleo adaptándolas a las nuevas realidades. Para ello es fundamental planificarlas
con antelación y que no vuelva a suceder que las mismas se publiquen en diciembre
como ha sucedido en 2017”, sin duda refiriéndose al Plan anual de política de empleo
2017, publicado tras la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el
Empleo 2017- 2010, norma que fue objeto de atención detallada en una entrada anterior
del blog a la que ahora me permito remitir.
5.4.2 Sentencia núm. 153/2017 de 21 de diciembre.
Tal como he indicado con anterioridad, el gobierno vasco promovió recurso de
inconstitucionalidad (núm. 1571- 2015) contra diversos preceptos del RDL 16/2014
relativos a la atribución competencial al Estado de diversas funciones ejecutivas del
PAE (gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento), alegando en síntesis
la vulneración del art. 149.1.7 CE (competencias de ejecución de las Comunidades
Autónomas en materia de legislación laboral) en relación con el art. 12.2 del Estatuto de
autonomía vasco.
5.4.2.1. Los argumentos del recurso.
Para el gobierno vasco, existe una diferencia formal respecto a la naturaleza jurídica de
la ayuda económica de acompañamiento del PAE con respecto a la regulada en el plan
PREPARA desde su puesta en marcha por el RDL 1/2011, ya que mientras en esta
última norma se la calificaba de subvención, tal referencia no aparece en el RDL
16/2014, ni tampoco se indica o específica cuál su naturaleza. A su parecer, no puede
incluirse dentro del concepto de política activa de empleo vinculado a prestaciones de
Seguridad Social (vid. Art. 1.2: “El programa comprende políticas activas de empleo,
actuaciones de intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de
Empleo con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de

25. 25
trabajo, y una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el Servicio Público
de Empleo Estatal y vinculada a la participación en las mencionadas políticas de
activación para el empleo”), y ofrece una serie de argumentos para defender tal
posición.
En primer lugar, que el encaje de la ayuda en la acción protectora por desempleo (vid
art. 9.1 “La financiación de la ayuda económica recogida en el artículo 7 se incluirá
dentro de la acción protectora por desempleo y se realizará con cargo al presupuesto del
Servicio Público de Empleo Estatal”, y en los mismos términos la memoria económica
de la norma) no sería sino “meras referencias instrumentales de carácter
presupuestario”. En segundo lugar, la compatibilidad de la percepción económica con el
trabajo por cuenta ajena (vid. Art. 8.1, que permite tal compatibilidad con “b) El trabajo
por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial y de duración indefinida o temporal, hasta
un máximo de cinco meses…”) no existe en el supuesto de la percepción de
prestaciones por desempleo, haciendo mención el recurso a los arts. 213 y 219 del
entonces vigente texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, alegando que la
ayuda económica sería un “incentivo” para facilitar la inserción laboral de las personas
participantes en el programa. En fin, todas las demás referencias contenidas en la norma
a las funciones del SPEE con respecto a la gestión de tales ayudas, “en los mismos
términos fijados para las prestaciones por desempleo”, no dejarían de ser una vez más,
insiste el recurso, meras menciones instrumentales del procedimiento de actuación “por
parte del órgano al que se atribuye la gestión de la ayuda, sin virtualidad para alterar su
naturaleza jurídica”. Por todo lo anteriormente expuesto y razonado, el recurso sostiene
que no puede calificarse la prestación económica como encuadrable en el ámbito de la
Seguridad Social, tratándose de “una “subvención pública” concedida en el desarrollo
de un programa enmarcado en las políticas activas de empleo, que tiene como objeto “la
activación y la inserción laboral de sus beneficiarios” (art. 6.1 del Real Decreto
Legislativo 16/2014)”.
A continuación, el recurso analiza cuáles son las competencias de la Comunidad
Autónoma Vasca en la materia laboral, y cómo es lógico lo hace en términos semejantes
al recurso presentado contra el Plan PREPARA y que han sido analizados con
anterioridad, insistiendo en que una norma como la ahora recurrida sería
inconstitucional si vulnerara la distribución competencial por asumir el Estado
funciones de ejecución de la legislación laboral en perjuicio de las competencias
autonómicas, y tal sería el caso porque, acudiendo a la doctrina del TC (me permito
remitir a mi artículo “A vueltas con el reparto competencial en materia laboral”, antes
citado), “la ejecución de las políticas de fomento del empleo, políticas activas de
empleo, que han sido enmarcadas doctrinalmente por el Tribunal Constitucional en el
género de “legislación laboral”, corresponde a la Comunidad Autónoma del País
Vasco”.
Un amplio bloque del recurso está dedicado, en estrecha relación con la tesis defendida
por la parte recurrente, a las competencias de ejecución de la legislación laboral
asumidas por la comunidad autónoma vasca mediante el Real Decreto 1441/2010 de 5
de octubre, siendo la tesis central de este bloque del recurso que es competencia
autonómica la gestión de las subvenciones enmarcadas en los servicios y programas de
políticas activas de empleo (según el art. 23.3 de la entonces vigente Ley de Empleo,
actual art. 36.3 del RDLeg 3/2015: “3. Los recursos económicos destinados a las
políticas activas de empleo serán gestionados por los Servicios Públicos de Empleo,
pudiendo desarrollar los servicios y programas que consideren necesarios, teniendo en
cuenta los aspectos contemplados en el apartado 1 de este artículo, y que se incluirán en

26. 26
los Planes Anuales de Política de Empleo y estarán integrados en los Ejes establecidos
en el artículo 4 bis 4”).
A tal efecto, el gobierno vasco desarrolla una amplia explicación sobre la diferencia
conceptual entre servicios y programas (tal como estos términos son acogidos y
definidos en la EEAE 2014- 2017), y su vinculación respecto a la financiación de los
servicios con el cálculo del cupo de acuerdo con la Ley 12/2002 de 23 de mayo, de
concierto económico. La aplicación de la normativa específica vasca llevaría según la
parte recurrente a que el RDL 16/2014 ha aplicado incorrectamente la financiación de
régimen común prevista en la LO 8/1980 de 22 de setiembre, de financiación de las
Comunidades Autónomas, siendo así que de esta forma la normativa estatal habría
incumplido “el artículo 41 EAPV sobre el régimen de concierto económico, e incluso lo
dispuesto en la propia disposición adicional primera de aquella Ley, que excepciona su
aplicación al País Vasco”.
Si el gobierno vasco defiende que la ayuda económica del PAE se encuadra dentro del
ámbito de la legislación laboral, y más exactamente de las funciones ejecutivas de las
que son competentes las autonomías (por lo que se refiere a su gestión y pago), y por
ello acepta la referencia al título competencial del art. 149.1.7 al que se refiere la
disposición final primera del RDL 16/2014, no es del mismo parecer con respecto al
segundo título competencial referenciado en dicha disposición, el art. 149.1.13, que
atribuye competencia exclusiva al Estado sobre las bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica, por considerarlo no acorde con la
doctrina constitucional sobre el alcance que debe darse a dichas bases, sosteniendo que
tal pretendida competencia “quedaría absorbida por el más concreto y puntual título
competencial previsto en el art. 149.17 CE”.
El recurso insiste machaconamente en la especificidad de las competencias asumidas en
materia de empleo, tal como también lo hizo en anteriores recursos de amparo,
defendiendo en síntesis que la norma cuestionada “se trata de una normativa elaborada
por el legislador ordinario “laboral”, en el ejercicio de su título competencial para dictar
“legislación laboral”, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades
autónomas (art. 149.1.7 CE), que regula un aspecto estrictamente organizativo interno y
de índole adjetiva presupuestaria, que no afecta, por tanto, al nivel competencial y
financiero asumido por la Comunidad Autónoma del País Vasco por el artículo 12.2 de
su Estatuto de Autonomía y materialmente asumido por el Real Decreto 1441/2010”,
concluyendo de forma tajante que el RDL 16/2014, en los preceptos concretos
recurridos, “ignora de forma absoluta la competencia genérica de la Comunidad
Autónoma del País Vasco de ejecución de la legislación laboral y la competencia
concreta en materia de políticas activas y fomento del empleo, conculcando el orden
constitucional de distribución de las competencias atribuidas a esa Comunidad
Autónoma”.
5.4.2.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
La abogacía del Estado solicitó la inadmisión del recurso, y de manera subsidiaria su
desestimación. No deja de ser curioso, desde la perspectiva jurídica, que se argumente
que el legislador se ha “olvidado” de un título competencial para justificar la
competencia estatal, que sería el art. 149.1.17 CE de atribución de competencia
exclusiva en materia de legislación básica y gestión económica de la Seguridad Social,
si bien tal “recordatorio” tiene lógicamente su importancia desde el momento en que se
tratará de defender la competencia estatal al amparo de ese precepto, como también lo
hará el voto particular discrepante (al igual que ya se defendió en la sentencia 100/2017,

27. 27
relativa al plan PREPARA), afirmando de forma categórica la inclusión del RDL
16/2014 dentro de dicho título competencial, si bien criticando de forma explícita al
legislador porque su olvido de la referencia al art. 149.1.17 fue “un defecto de técnica
legislativa”, aunque carente de importancia en cuanto que la calificación de las materia
corresponde efectuarla al TC.
Manteniendo tesis contraria a la del gobierno vasco, se sostiene que la ayuda económica
no forma parte, no tiene naturaleza jurídica, de la política activa de empleo, sino que se
encuadra dentro del ámbito de las prestaciones de Seguridad Social como lo prueba la
expresa mención contenida en el art. 9.1, que lleva a enlazarlo con el art 206 de la
entonces vigente LGSS, tratándose por consiguiente el PAE, ayuda económica incluida,
de “una medida compleja de acción protectora por desempleo, que vincula el pago de
una prestación a la realización de acciones específicas de políticas activas de empleo. La
ayuda económica está integrada, por lo tanto, en la acción protectora y tiene naturaleza
de prestación por desempleo, de acuerdo con lo establecido en la disposición final
quinta LGSS, que permite al Gobierno ampliar la cobertura de la contingencia de
desempleo a otros colectivos”.
Rechaza, por otra parte, la argumentación de la pretendida incompatibilidad entre
percibo de prestaciones por desempleo y trabajo por cuenta ajena, recordando que esa
compatibilidad sí es posible por la posibilidad abierta por el art. 2 del RDL 4/2013, que
modificó el art. 228 de la entonces vigente LGSS, disponiendo que “6. Cuando así lo
establezca algún programa de fomento al empleo destinado a colectivos con mayor
dificultad de inserción en el mercado de trabajo, se podrá compatibilizar la percepción
de la prestación por desempleo pendiente de percibir con el trabajo por cuenta propia,
en cuyo caso la entidad gestora podrá abonar al trabajador el importe mensual de la
prestación en la cuantía y duración que se determinen, sin incluir la cotización a la
Seguridad Social”.
La diferencia existente entre el plan PREPARA y el PAE respecto a la conceptuación
jurídica de la ayuda radicaría pues en que la ayuda prevista en la primera no se
integraría en el sistema de protección a la Seguridad Social al tratarse una subvención,
mientras que la segunda sí queda plenamente encuadrada en el mismo. Por ello, también
se subraya que existe un diferente régimen de impugnación de la denegación de tales
ayudas, ya que las del Plan PREPARA deberán ser objeto de enjuiciamiento en sede
contencioso-administrativa, mientras que las del PAE lo deberán ser en vía laboral (en
el bien entendido, a mi parecer, que esa distinción ahora efectuada no deja de ser una
conclusión lógica de la tesis competencial defendida, que dejará de tener importancia
desde el momento en que se reconozca, como así lo hará, el TC, que no estamos en
presencia de un título competencial de Seguridad Social).
Mucho menos sugerente me parece una tesis adicional de las alegaciones de la abogacía
del Estado (y tampoco lo será para el TC), cual es que estamos en presencia de
actividades a realizar, para poder percibir la ayuda, por el posible beneficiario y no por
el organismo público, cuando en realidad queda bien claro en la norma cuestionada, y
en la Ley de Empleo, que estamos en presencia de una responsabilidad compartida por
ambas partes, con una serie de obligaciones impuestas a cada una de las mismas.
En fin, se rechaza toda la compleja alegación del recurso sobre la especificidad de las
competencias vascas en materia de política de empleo y la financiación de los servicios
por medio de la aplicación de la ley del concierto económico, con la tesis de que la ley
“no prejuzga cómo han de cuantificarse las partidas presupuestarias dedicadas por el
Estado a auxiliar los servicios de empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ni