Salario mínimo, costo de vida, productividad y formalidad

Estudios
Económicos
DEC
Seriede
investigación
Octubre de 2021
4 - 2021
Salario mínimo en El Salvador, costo de vida,
productividad y formalidad:
insumos para dialogar sobre el mercado laboral
Pedro Argumedo
José Andrés Oliva

ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC
Octubre de 2021
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
La investigación para esta publicación concluyó en octubre de 2021.
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Estudios
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Índice
Resumen ejecutivo............................................................................................................................................. 1
Introducción
..................................................................................................................................................... 6
1. El anuncio y rápida aprobación del aumento de salario mínimo en 2021.................................... 2
2. Alcances y limitaciones de la política de salario mínimo..................................................................... 9
3. Marco legal e institucional del salario mínimo........................................................................................ 10
4. Evolución de los salarios mínimos 1995-2021 y el costo de la vida................................................. 12
a. Evolución del salario mínimo nominal................................................................................................. 12
b. Salario mínimo descontando por inflación y cobertura de la canasta básica....................... 13
5. Productividad baja y salarios mínimos crecientes.................................................................................. 14
a. El problema del bajo aumento de la productividad laboral........................................................ 14
b. El salario mínimo de US$365.00 llega a US$474.80 con las prestaciones de ley.................. 18
c. A mayor escolaridad, mayor productividad y mejores salarios.................................................. 18
d. El mercado reconoce la productividad, los salarios formales sectoriales superan
los salarios mínimos.................................................................................................................................... 21
6. El incumplimiento del salario mínimo en el mercado laboral y la informalidad ........................ 23
7. Insuficiente creación de empleo formal..................................................................................................... 29
a. El drama de la falta de empleo: desde 2017 solo un 10.4% del aumento de la
fuerza laboral encontró un trabajo formal......................................................................................... 29
b. Comparación del empleo formal durante la crisis financiera internacional de 2009
y la del COVID-19 de 2020........................................................................................................................ 31
8. Conclusiones
..................................................................................................................................................... 33
9. Recomendaciones.............................................................................................................................................. 37
Bibliografía
..................................................................................................................................................... 39
Anexos ..................................................................................................................................................... 40

Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 4 - 2021
Seriede
investigación
Índice de ilustraciones
1. Hacia una estrategia de más empleo formal con mayores salarios para alcanzar un
elevado bienestar................................................................................................................................................. 2
2. Al aumentar el salario mínimo más que la productividad laboral, ha provocado que
más trabajadores pasen a la informalidad ganando menos que el salario mínimo..................... 3
3. Aumento del salario mínimo de 20% y medidas complementarias para cubrir
trabajadores informales y empresas sin recuperarse por el impacto de la pandemia................ 7
4. Salarios mínimos: factores que inciden en su determinación ............................................................. 10
5. Marco normativo del salario mínimo............................................................................................................. 11
Índice de gráficas
1. PIB per cápita real logrará recuperarse hasta 2022, el nivel previo a la pandemia...................... 9
2. Evolución de los salarios mínimos (1995-2021)........................................................................................ 12
3. Evolución de los salarios mínimos reales deflactados por la variación del IPC, 1996-2021...... 13
4. Relación del salario mínimo con la Canasta Básica Alimentaria, 2001-2021.................................. 15
5. La productividad laboral es más alta en países más competitivos.................................................... 16
6. El salario mínimo real ha superado el aumento de la productividad .............................................. 17
7. Salario mínimo comercio, servicio e industria con prestaciones de ley mensualizadas:
¿cuánto recibe el trabajador y cuánto paga el empresario?................................................................ 19
8. A mayor escolaridad más productividad y mejores salarios ............................................................... 19
9. Una proporción baja (43.3%) de la fuerza laboral cuenta con escolaridad para ganar
un salario igual o arriba del salario mínimo............................................................................................... 20
10. Sector industrial: comparación de salarios formales (ISSS), mínimos y medios en el
ámbito nacional................................................................................................................................................... 21
11. Empleo formal estancado ISSS: industria, comercio y otros, y agropecuario................................ 22
12. Sector comercio y servicios: comparación de salarios formales (ISSS), mínimos y medios
en el ámbito nacional......................................................................................................................................... 22

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13. Estructura porcentual de la PEA por segmento poblacional............................................................... 24
14. Evolución del incumplimiento del SM, o proporción de trabajadores ganando abajo
del SM (1998-2020)
15. Evolución del inclumplimiento del SM, o proporción de trabajadores ganando abajo
del SM (2006-2019)............................................................................................................................................. 27
16. Distribución de ingreso laboral por grupos de la PEA, y el salario mínimo de 2006,
2015 y 2017 ..................................................................................................................................................... 28
17. La fuerza laboral aumentó en 242,414 personas, y los cotizantes al ISSS en 25,162 cubre
10.4% e ISSS privado 3.6%................................................................................................................................ 29
18. Impacto en el empleo formal de las crisis por pandemia (2020-2021) y financiera
internacional (2008-2009)................................................................................................................................ 32
19. El empleo formal del sector público se expandió durante la pandemia, mientras el
sector privado no se recupera aún................................................................................................................ 32
Índice de anexos
1. Salario mínimo por día establecido por Decreto Ejecutivo a través del Consejo
Nacional de Salario Mínimo, 1995-2021...................................................................................................... 40
2. Salarios mínimos por mes y costo de Canasta Básica Alimentaria (CBA)........................................ 41
3. Distribución de subsectores de la PEA, trabajadores de 16 años o más (1998-2020)................. 42

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1
Resumen ejecutivo

En los últimos años el salario mínimo (SM) ha
aumentado de manera más significativa en El Salvador.
Entre 2006 y 2021, el SM se duplicó; el más alto es para
comercio y servicios, el cual pasó de US$174.20 a US$365.00.
En total, desde agosto de 2006 hasta agosto de 2021, el
incremento acumulado asciende a 109.4% para el sector
comercio y servicios; 114% en industria; 198.4% en el
agropecuario, y 255.6% para la industria de temporada en
los ingenios en el sector azucarero.
El SM es una política que no impacta a la mayoría de
la población. Del total de ocupados en 2020 el 13.8% de
la población económicamente activa (PEA), representan
efectivamente el grupo que recibe el SM. En términos de
cantidad de trabajadores, acorde con las Encuestas de
Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) 2020 y 2019, la
población en este estrato de ingreso se aproxima a 375,000
trabajadores, de una PEA que suma tres millones; es decir,
que el SM tiene una influencia sobre 1 de cada 10 miembros
de la fuerza laboral. En este sentido, también se observa
que el SM no influye sobre los ingresos de los sectores en la
informalidad donde hay una fuerte heterogeneidad entre
labores y productividad.
Un grave problema es la poca creación de empleos
formales, ante el incremento anual de la fuerza
laboral, principalmente entre los jóvenes que terminan
frustrados por la falta de oportunidades. Al observar el
incremento de la PEA de 2009 a 2019, se observa que esta
pasó de 2,551,667 personas a 3,104,867 en 2019; es decir,
que, en promedio, por año ingresaron 55,360 trabajadores
a la fuerza laboral, siendo principalmente jóvenes debido al
bono demográfico que goza el país. En ese mismo periodo,
en promedio anual, los cotizantes al Instituto Salvadoreño
del Seguro Social (ISSS) aumentaron en 15,674 plazas, es
decir, apenas cubrió el 28.3% de las necesidades de la nueva
PEA. La insuficiente capacidad de crear oportunidades
laborales formales, no tiene la misma importancia que las
autoridades otorgan al aumento del salario mínimo, y los
dos temas deben ser parte de la misma preocupación.
Al evaluar la capacidad de compra de un salario mínimo
frente al valor de la canasta básica alimentaria (CBA),
se destaca que desde 1996 a 2021 (excluyendo al sector
agropecuario hasta 2016), todos los SM cubren la
CBA para un hogar promedio. Desde la perspectiva del
bienestar del hogar, es importante considerar factores que lo
favorecen o afectan: si uno o dos miembros del hogar ganan
el salario mínimo, o si tienen hijos o no, o las preferencias de
consumo de los integrantes del hogar.
No obstante, desde 1996 hasta el incremento de agosto
de 2021, el SM de una persona ha sido insuficiente para
cubrir el doble de la CBA, que se ha considerado como
un estimador del costo de vida familiar. Esto implica que, el
SM teóricamente cubre las necesidades alimenticias, pero
no completamente otras necesidades del hogar. Esto es un
hecho para el 13.2% de la PEA que gana un salario mínimo,
pero un mayor problema se registra en más del 70% que se
encuentra en el sector informal y con insuficiente ingreso.
Salario mínimo en El Salvador, costo de vida,
productividad y formalidad:
insumos para dialogar sobre el mercado laboral

2
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investigación
El bienestar de la población del país dependerá de
que los hogares reciban un ingreso salarial que supere
los costos de vida, que desde una perspectiva teórica
son equivalentes a dos CBA. Este desafío implica varias
acciones simultáneas en el marco de una estrategia:
a) formalizar la fuerza laboral; la meta sería lograr que el
50% de la PEA ingrese al sector formal en el transcurso
de una década, b) aumentar la productividad laboral de
los trabajadores para que el salario mínimo cubra el valor
de dos CBA. Estas dos medidas de bienestar, pasa por
lograr acuerdos entre el gobierno, la academia y el sector
productivo; ya que implica combinar la mejora en el clima
de negocios e inversión (gobierno), aumentar la cobertura
y calidad de la formación y capacitación del recurso
humano (academia), crear oportunidades laborales de
mayor valor agregado (sector productivo) (ilustración 1).

La productividad laboral es el principal fundamento
sobre el cual se establecen los salarios de los
trabajadores, en economías abiertas y competitivas. Si
la productividad laboral es mayor que el salario real, esto
provocará una mayor contratación de trabajadores y un
aumento en su remuneración; pero si ocurre lo contrario,
la contratación caerá y los salarios reales también. En El
Salvador, por un largo tiempo se ha registrado un bajo
crecimiento de la productividad laboral promedio anual de
0.8% entre 2001 a 2019, mientras que el salario mínimo real
promedio aumentó 6.7% en iguales fechas; al observar un
periodo más reciente, la productividad laboral aumentó en
1.3% entre 2009-2019, y el salario mínimo real fue mayor en
6.4%. Esto ha provocado un desincentivo para contratar más
personal que gane un salario mínimo.
Si el aumento del salario mínimo es mayor que la
cantidad de valor que genera el trabajo, esto provoca
reducción en la contratación de personal formal, y su
consecuente migración hacia el empleo informal. El
estudio de Gindling (2010), encontró que, si el SM
aumenta 10%, se reduce la probabilidad que un empleado
permanente a tiempo completo conserve su trabajo,
en 30.2%, en la muestra total y hasta en un 16.2%, para
aquellos empleados que perciben salarios cercanos al SM.
El incumplimiento del SM ha aumentado en el mercado
laboral de El Salvador; tanto en la cantidad de personas,
como en el porcentaje en relación con todos los
ocupados. En la medida que el aumento del salario mínimo
real ha superado el incremento de la productividad, esto ha
provocado una expansión en los trabajadores que ganan
menos del SM alcanzando 44.5% de la fuerza laboral en
Ilustración 1
Hacia una estrategia de más empleo formal con mayores salarios para alcanzar un elevado bienestar
Salario
mínimo
Empleo
formal
Productividad
Inflación
Costo de
vida
Fuente: elaboración propia

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2020, observando un 10% adicional al registrado de 34.5%
en 2006 (ilustración 2).
Aumentar la productividad laboral pasará por
incrementar la capacidad de competitividad global
que está cada vez más rezagada. Los países con mejores
políticas públicas y mayor capacidad competitiva registran
aumentos más altos de productividad y mayores salarios.
La productividad laboral de El Salvador aumentó, en
promedio, 0.8% de 2001 a 2019, pero su posición en el
ranking de competitividad global fue 103 de 140 países y en
habilidades laborales fue 112. En Costa Rica la productividad
fue 1.8% (en competitividad obtuvo el lugar 62 y en
habilidades el 51); República Dominicana 2.5% (78); Panamá
3.5% (66); mientras que la productividad en Nicaragua
solamente aumentó 0.3%. Un reto será mejorar el entorno
competitivo y fortalecer el desarrollo de habilidades para
una mayor productividad y remuneraciones.
Formalización y aumento de la productividad de micro,
pequeñas y medianas empresas (MIPYME) son retos para
aumentar oportunidades laborales que cumplan con
los aumentos de salario mínimo. Las empresas formales
que pagan el salario mínimo, deben cumplir con un 30%
adicional de prestaciones de ley. En el sector comercio
el SM es de US$365.00, pero incluyendo prestaciones
asciende a US$474.80. Las prestaciones comprenden el
ISSS (7.5%), Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP
(6.75%), Instituto Salvadoreño de Formación Profesional,
INSAFORP (1%), aguinaldo (4.17%), vacaciones (1.25%)
e indemnización (8.3%). De acuerdo con la Comisión
Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), de
las micro y pequeñas empresas (MYPE) el 88.3% no aportan
al ISSS, o sea, la mayoría. Cuando las MYPE enfrentan
un fuerte aumento de salario mínimo, generalmente
la productividad laboral no les permite cubrir el 30%
adicional, y, por lo tanto, se ven obligadas a cerrar o se van
a operar en el mercado informal.
Acorde con la información proveniente de la EHPM,
después de los aumentos en los salarios mínimos,
amplios sectores no alcanzan a cumplir la medida,
Ilustración 2
Al aumentar el salario mínimo más que la productividad laboral,
ha provocado que más trabajadores pasen a la informalidad ganando menos que el salario mínimo
(crecimiento promedio anual 2001-2019)
Salario
mínimo
Empleo
formal
Productividad
Inflación
Costo de
vida
Aumentan los
trabajadores
que ganan
menos del
salario
mínimo a
44.5% en
2020, frente
a 34.5%
de 2006
(10% más)
Trabajadores informales

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Seriede
investigación
debido a su baja productividad. En 2007 cerca de 34.5%
del total de ocupados en el sector privado (formales
e informales), reportaron un salario inferior al SM;
sin embargo, dicho porcentaje aumentó a 51.1% en 2017,
cuando se dio el incremento abrupto en el SM. Para 2019
aunque este porcentaje disminuyó a 45.2%, indicando que
las empresas se fueron adaptando al nuevo incremento,
pero no lograron bajar los niveles de incumplimiento a lo
que se tenía en 2007. Para 2020, más de un millón de los
ocupados en el sector privado, entre formales e informales,
reportaban un salario menor que el mínimo; en 2007 de
este grupo, un promedio de 648,000 trabajadores ganaba
menos que el SM. En la microempresa, el incumplimiento,
que era 24.3% en 2007, aumentó hasta 42.5% en 2016,
pero incrementó hasta 61.8% en 2017; seguidamente
en 2020, el incumplimiento se redujo a 34.6%,
pero continúa siendo un porcentaje más alto que en 2007.
Al observar la influencia del SM por sector económico,
destaca un incremento abrupto del incumplimiento dentro
de la actividad agrícola. Mientras que en 2016 el 18.8% de
los ocupados cubiertos en el sector agrícola ganaba menos
que el SM, en 2017 el porcentaje se incrementó hasta
57.6%, y 2020 se mantuvo muy alto, 51.1%, mostrando que
el sector aún no ha logrado asimilar el incremento de 2017.
En el mercado laboral salvadoreño los salarios más
altos reflejan la alta productividad laboral que está
sustentada en mejores habilidades y conocimiento. Los
salvadoreños con estudios técnicos o superiores ganaron
en promedio US$620.00 por mes en 2019 (superior al
salario mínimo de US$300.00), pero los trabajadores que
no cuentan con educación percibieron US$201.80. Esta
evidencia ilustra que aumentar los salarios mínimos por
decreto, por muy buena intención que exista, si no están
sustentados en condiciones de formación y productividad,
el mercado no los reconocerá y lo que provocará es una
mayor informalidad. Salarios más altos, demandan
más habilidades; por tanto, la política pública debe
contemplar una mayor formación de la fuerza laboral.
Los salarios medios formales por sectores cotizados en
el ISSS, superan los salarios mínimos respectivos, esto
se debe a que la mayor productividad en actividades
formales es reconocida por el mecanismo de mercado.
En el sector industria manufacturera, el salario promedio
cotizado en el ISSS fue de US$560.00 en 2019, muy
superior al salario mínimo de US$304.20, e incluso al
nuevo incremento que llegaría a US$365.00; esto explica
que muchas actividades demandan de conocimientos y
habilidades elevadas y diferentes, que generan un alto
valor y las empresas reconocen pagando remuneraciones
más altas. El reto del gobierno es justamente crear las
condiciones e incentivar empresas con productos de
mayor valor, que demandan trabajadores con más
habilidades, las cuales son enseñadas en un eficiente
y eficaz sistema de educación y de formación de
habilidades.
El aumento del empleo formal en la economía es
insuficiente y tristemente insatisfactorio para la mayoría
de jóvenes que ingresan al mercado laboral impulsados
por el bono demográfico. Desde el incremento del salario
mínimo entre enero de 2017 y abril de 2021, se estimó que
la fuerza laboral se expandió en 242,414 personas, pero
el empleo formal reportado por el ISSS creció en apenas
25,162 cotizantes en el mismo periodo, cubriendo un 10.4%
de los nuevos trabajadores; y si se considera solamente
el sector productivo, el aumento fue de 8,611 plazas, con
una limitada cobertura de 3.6%. El drama que han vivido
la mayoría de jóvenes, es que el 89.6% que ingresan a la
fuerza laboral, desafortunadamente no encontraron una
oportunidad formal y, por tanto, a ellos no les aplica el
salario mínimo, ya que forman parte de la informalidad o de
los desempleados.

Se sigue incumpliendo el proceso institucional para
la discusión y aprobación del salario mínimo. El marco
normativo del Consejo Nacional de Salario Mínimo
(CNSM) establece la realización de estudios, la recepción
de propuestas, el análisis y discusión para la revisión de
salarios mínimos. En los últimos dos ajustes no se cumplió
con la normativa, y se buscó contar con una aritmética
para su aprobación (50% +1), más que promover una
decisión basada en estudios técnicos. El último ajuste

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se anunció el 1 de julio, cerca de las 6:00 de la mañana;
algunas horas después, el Departamento de Estado de
Estados Unidos anunció la Lista Engel, que señalaba a varios
funcionarios por casos de corrupción y de debilitamiento
de la democracia en los países de El Salvador, Honduras y
Guatemala.
El Código de Trabajo establece que cada tres años se debe
revisar el salario mínimo; en el aumento que se aprobó
en diciembre de 2016, se había incumplido el plazo, y
fue un evento externo el que provocó que el gobierno lo
aumentara sin discusión y sin estudios públicos, como lo
estable el marco normativo.
La actual presidencia comunicó que el aumento al salario
mínimo sería complementado con dos medidas, entrega
de canastas de alimentos a todas las familias del país a
través del Programa de Emergencia Sanitaria (PES), ya que
la mayoría no gana el salario mínimo. Anunció, también,
que para las micro y pequeñas empresas que aumenten los
pagos a los salarios mínimos de sus trabajadores recibirán
un subsidio por un año.
El gobierno reconoce que las MIPYME no se han
recuperado del impacto negativo de la crisis de la
pandemia de 2020, y ante el incremento del 20%
del salario mínimo, muchas empresas no podrán
cumplir, para lo cual el gobierno estableció brindarles
un subsidio por el monto marginal del incremento
durante un año; la Comisión de Hacienda y Especial
del Presupuesto de la Asamblea Legislativa aprobó
el Dictamen 61 (26 de julio de 2021), a través del cual
autoriza un incremento de US$100 millones para el
Fideicomiso para la Recuperación Económica de las
Empresas Salvadoreñas (FIREMPRESA), alcanzando así
US$700 millones (lo cual presionará más las ya debilitadas
arcas del Estado). El Dictamen mencionado, reconoce
explícitamente que las MIPYME no están en condiciones
de enfrentar dicho aumento, y lo subsidiarán por un año;
esta es una política pública polémica y no existe estudio
sobre el costo-beneficio de la medida en su conjunto. Pero
¿qué sucederá con la mayoría de empresas informales?,
implícitamente quedan fuera, ya que el subsidio solo opera
para empresas formales con trabajadores inscritos en el
ISSS, y ¿qué pasará después de un año con las empresas
formales?
Una tarea pendiente del CNSM es disponer de una
metodología técnica con una batería de información
estadística que brinde el sustento para la toma de
decisiones, basada en la evidencia, y que refleje un
trabajo armonizado entre los representantes públicos,
trabajador y empresarial. Si bien existe el interés de
alcanzar el mayor salario mínimo para los trabajadores,
este debe estar sustentado en la capacidad de pagarlo
sostenidamente, promoviendo que la mayoría de la fuerza
laboral se vuelva formal.

6
Seriede
investigación
En el presente documento se busca responder a las
preguntas: ¿Se cumple el criterio de armonía entre
patronos y trabajadores? ¿Cómo se fijó el salario mínimo?
¿Qué porcentaje de la fuerza laboral recibe un salario
mínimo? ¿Cuál es el costo de vida en relación con el salario
mínimo? ¿Es congruente el aumento del salario mínimo con
la productividad? ¿Cuál fue el efecto del aumento del salario
mínimo sobre la informalidad?
El documento consta de ocho secciones; en la primera, se
describe la iniciativa del incremento del salario mínimo
en 20% a partir de agosto de 2021 en un contexto de
crisis económica; en la segunda, se presenta un breve
marco conceptual para enfatizar que la determinación
del salario mínimo implica la complejidad de balancear lo
que todo trabajador demanda para satisfacer sus
necesidades familiares, frente a la productividad que debe
alcanzar para generar el ingreso laboral básico; la tercera
parte resume el marco legal e institucional que regula el
salario mínimo en El Salvador; en la cuarta parte se presenta
la evolución del salario mínimo nominal en El Salvador
desde 1995 a 2021, y lo contrasta con el índice de precios
al consumidor, y la canasta básica alimentaria y ampliada;
la quinta parte busca relacionar la evolución del salario
mínimo con la productividad de la economía, así como la
importancia de la educación para lograr mejores salarios;
en la sexta sección se muestra la inaplicabilidad del salario
mínimo en un segmento grande de la fuerza laboral, con las
condiciones de informalidad que la medida beneficia a
un grupo reducido de la misma, y se establece cómo los
incrementos grandes y abruptos han provocado un
aumento de la informalidad; la séptima parte destaca
la insuficiencia de creación de empleos formales,
constituyendo el desafío principal para El Salvador;
y, finalmente, en la octava sección se presentan algunos
retos para mejorar las condiciones del mercado laboral,
y adecuar la política de salario mínimo a las necesidades
actuales del país.

Introducción

El desconcierto económico y social que enfrentan los
salvadoreños, resulta de la dificultad en encontrar empleo
para ganarse el sustento diario. Esta confusión también
proviene de las contradicciones entre su realidad y los
alcances e impactos que prometen las medidas
económicas, donde destaca la política del salario mínimo
(SM), la cual busca proteger la dignidad y desarrollo
individual, ligado a la humana y legítima aspiración de
alcanzar mejores estándares de vida, pero a la misma vez,
resulta en impactos no deseados, como el aumento del
desempleo y la informalidad.
Como se explora en este trabajo –económicamente
interpretado–, con la introducción o la estipulación
de un nivel mínimo para los salarios y su incremento,
no garantiza que toda la fuerza laboral o todos los
subsectores del mercado laboral sean beneficiados
por la medida y que sus ingresos efectivos subirán.  Si
bien, los trabajadores que forman parte del sector formal
cumplen mayormente con el pago del SM, pero cada
vez más salvadoreños están ganando menos que el
SM, y están laborando en el sector informal. Asimismo,
durante el contexto reciente, a pesar de haber registrado
aumentos del salario mínimo, el país carece de la falta
del acompañamiento de un crecimiento económico de
carácter inclusivo, con la sostenibilidad y profundidad
necesaria, para penetrar las capas más alejadas del
progreso en el mercado laboral.
La falta de crecimiento conduce a que la economía
presente restringidas oportunidades de empleo, debido a
lo cual, la cantidad de trabajo retribuido con el SM y arriba
del mismo, no son suficientes para sufragar las presiones
–tanto económicas como sociales– de las personas.

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1. El anuncio y rápida aprobación del
aumento de salario mínimo en 2021

La presidencia de la República anunció que envió una
propuesta de aumento de salario mínimo de 20% el 1 de
julio de 2021 (a las 6:00 am)1
; explicando que la medida
se debía a la alta inflación global provocada por la política
monetaria expansiva en países desarrollados, lo cual se ha
trasladado a la economía local. Ese mismo día, unas horas
más tarde, el Departamento de Estado de Estados Unidos
publicó la Lista Engel (Department of State, 2021) con la
cual mencionó a las personas señaladas por corrupción y
que deterioraron la democracia en los países de El Salvador,
Honduras y Guatemala; en dicha lista aparecieron señalados
varios funcionarios de la actual administración, incluido el
Ministro de Trabajo, señalado por obstruir investigaciones
sobre corrupción y socavar los procesos o las instituciones
democráticas, con el fin de perjudicar a sus oponentes
1 Para observar los anuncios sobre el aumento al salario mínimo, ver:
https://www.presidencia.gob.sv/presidente-nayib-bukele-promueve-un-
aumento-del-20-al-salario-minimo-junto-a-otras-medidas-que-protegen-
la-economia-familiar/ y https://www.youtube.com/watch?v=HpsrzJ4aRg4
políticos; el ministro señaló en conferencia de prensa que había
un interés por ensuciarlo2
.
La presidencia comunicó que el aumento al salario mínimo
sería complementado con dos medidas que reflejan, por
una parte, la limitada cobertura del salario mínimo en
el país debido a la alta tasa de empleo informal, y por
otra, que muchas empresas todavía no se recuperan de la
severa contracción de -7.9% del año pasado. Informó que
se realizará un proceso de entrega de canastas de alimentos a
todas las familias del país a través del Programa de Emergencia
Sanitaria (PES), ya que la mayoría no gana el salario mínimo;
informó, además, que la distribución empezaría en julio,
y planteó que permitirá mantener los precios bajos de los
alimentos internamente. Anunció, también, que para las micro
y pequeñas empresas que aumenten los pagos a los salarios
mínimos de sus trabajadores recibirán un subsidio por un año,
para lo cual se creará un fideicomiso de alrededor de US$100
millones, para apoyar dicho subsidio (ilustración 3). Se refirió
a que existía una deuda histórica sobre el aumento del salario
mínimo, y que por ello subía a 20%.
2 Ver nota periodística sobre el caso https://www.dw.com/es/lista-
engel-rolando-castro-tilda-de-suciedad-el-se%C3%B1alamiento-de-ee-
uu/a-58152491
Ilustración 3
Aumento del salario mínimo de 20% y medidas complementarias para cubrir trabajadores informales
y empresas sin recuperarse por el impacto de la pandemia
Causa
Inflación mundial que afectará
los precios locales
DecisiónÓrgano Ejecutivo
Aumentar el salario mínimo
20%
Medidascomplementarias
- Entrega de canastas
alimentariasa todas las familias
para paliar el impacto
- Subsidio para cubrir por un
año, el aumento de pago de
salariosmínimos para las
MIPYME formales
- Defensoríadel Consumidor
evitará la especulación de
precios
Fuente: Presidencia de la República, ver https://www.youtube.com/watch?v=HpsrzJ4aRg4

8
Seriede
investigación
La propuesta del Órgano Ejecutivo fue aprobada el
siguiente día (viernes 2 de julio) con los votos de los
representantes del gobierno y de los trabajadores, sin
contar con ningún estudio técnico, tal como lo plantea
el reglamento del Consejo Nacional de Salario Mínimo
(CNSM), y no existió espacio para discutir y sustentar el
ajuste del salario mínimo.
El gobierno reconoce que las micro, pequeñas
y medianas empresas (MIPYME) no se han
recuperado del impacto negativo de la crisis de la
pandemia de 2020, y ante el incremento del 20% del
salario mínimo muchas no podrán cumplir, para lo
cual estableció brindarles un subsidio por el monto
marginal del incremento durante un año; la Comisión
de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea
Legislativa aprobó el Dictamen 61 (26 de julio), a través
del cual autoriza un incremento de US$100 millones para
el Fideicomiso para la Recuperación Económica de las
Empresas Salvadoreñas (FIREMPRESA), alcanzando US$700
millones (esto obviamente presionará las ya debilitadas
arcas del Estado). El mencionado dictamen reconoce
explícitamente que las MIPYME no están en condiciones
de enfrentar dicho aumento, por lo cual las subsidiarán por
un año; una política pública polémica y no existe
ningún estudio sobre el costo-beneficio de la medida
en su conjunto. Pero ¿qué sucederá con la mayoría de
empresas informales? implícitamente las deja fuera, ya
que el subsidio solo opera para las empresas formales
con trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (ISSS), y ¿qué pasará después de un año con
las empresas formales?
“…aefectodemitigarelimpactoeconómicoyfinancieroalas
micro, pequeñasymedianasempresassalvadoreñas,comoresultado
delincrementoalsalariomínimoantesmencionado,resulta
necesarioqueelEstadoSalvadoreñoestablezcayotorguebeneficios
temporalesalasMIPYMES,afindeasegurarsuestabilidady
sostenibilidad”
(AsambleaLegislativa2021,Dictamen 61).
https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/
dictamenes/37FFADF5-69F9-4152-8A06-2B20D92DF65B.pdf
Es importante señalar que, a principios de 2020, el Ministerio
de Trabajo anunció que realizaría una revisión del salario
mínimo, en virtud que estaba por cumplirse el plazo
máximo de tres años, pero por la pandemia y la
cuarentena, que inició en marzo, las reuniones del CNSM se
suspendieron hasta que se reunieron nuevamente el 2 de
julio de 2021, para aprobar el aumento.
Las aprobaciones de aumentos del salario mínimo de
diciembre de 2016 y julio de 2021, se caracterizan por la
falta de consenso con el sector empresarial, en las cuales
prevaleció la aritmética de la representación, y no una
decisión basada en estudios técnicos que promovieran
los acuerdos. En el ajuste más reciente, la economía venía
de experimentar la más severa pérdida de bienestar
en las últimas décadas, y las proyecciones del Fondo
Monetario Internacional (FMI) plantean que El Salvador
logrará recuperar el nivel de producción previo a la
pandemia (2019), hasta el 2022. En 2020 el PIB per cápita
real mostró una caída fuerte por la pandemia y la larga
cuarentena, llegando a US$3,794.3 (-9.4%) frente a los
US$4,187 de 2019; con la reapertura y la expansión del
principal socio comercial, la economía se incrementará,
con una estimación que puede llegar a US$4,031 en
2021, y podría ser que hasta en 2022 que logrará el nivel
previo a la pandemia (gráfica 1).  Es importante destacar
que antes de la pandemia, la economía mostraba un ritmo
de expansión que de no haber ocurrido el COVID-19,
podría haber alcanzado los US$4,588 millones en 2022;
esto representaría un ingreso adicional de 9%, el cual se
podrá convertir en una pérdida de ingreso permanente si la
economía sigue creciendo a futuro a su baja tasa potencial
de 2% como ha sucedido durante los últimos años.

Estudios
Económicos
DEC
9
2. Alcances y limitaciones de la política de
salario mínimo

Los salarios mínimos, como política pública, despiertan
un gran interés de parte de los trabajadores,
empresarios y gobierno. Para los trabajadores prevalece
la capacidad de compra de una canasta de productos; para
el empresariado, que se puedan cubrir los costos laborales
con la venta de sus productos y servicios manteniendo el
empleo; y para el gobierno basar la discusión y la toma de
decisiones en información estadística, que permita alcanzar
el mayor número de empleos formales, aumentar el poder
de compra y bienestar (ilustración 4). En la discusión de
los salarios mínimos existe el riesgo que las decisiones se
basen en las condiciones de poder y no de la sustentación
económica; por ejemplo, la fijación de los salarios mínimos
puede estar influenciada por los intereses de sindicatos que
abogarían por el mayor salario, sin tomar en consideración
si esto implicará un aumento en los precios finales de
los productos, que no sean competitivos y quiebre la
empresa; de parte de los empresarios, tratar de pagar el
menor salario para maximizar la ganancia; y de parte de
un gobierno populista, aumentar los salarios para“quedar
bien”con los votantes, o de un gobierno pronegocios3
para
mantener los salarios bajos para igualmente“quedar bien”
con las empresas. Pero existe, además, la posibilidad que
se lleguen a acuerdos ganar-ganar, que beneficien al
conjunto de la sociedad (Covey (2011), capítulo 3), sin caer
en un debate polarizante.
3 Hay una discusión que las decisiones de política pública deben
ser promercado y no pronegocios, la diferencia se debe a que una
política promercado promueve la competencia y la asignación
eficiente de los recursos; en cambio, la política pronegocios promueve
rentabilidades en las empresas a través de decisiones normativas de
entidades públicas capturadas. Ejemplos, que ayudan a comprender
esa importante separación, ver https://www.fraserinstitute.org/article/
pro-markets-not-pro-business-theres-difference y https://www.cato.org/
commentary/divide-between-pro-market-pro-business
Gráfica 1
PIB per cápita real logrará recuperarse hasta 2022, el nivel previo a la pandemia
3,705.6
3,806.0
3,910.3
4,067.7
4,187.0
3,794.3
4,031.3
4,194.0
3,400.0
3,500.0
3,600.0
3,700.0
3,800.0
3,900.0
4,000.0
4,100.0
4,200.0
4,300.0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Perspectivas de la Economía Mundial (WEO, por sus siglas en inglés). April 2021.

10
Seriede
investigación
La base microeconómica de los salarios mínimos
es la productividad laboral, la cual depende de
las habilidades, la formación del trabajador y las
condiciones tecnológicas de la empresa.  Cualquier
empresa que vende un producto o servicio a un precio
“x”, con ese ingreso debe lograr cubrir los costos laborales,
los insumos y la rentabilidad del inversionista. Si el costo
laboral es muy alto, esto aumentará el precio del producto,
y los consumidores no estarán dispuestos a comprar el
bien, por lo que la empresa podría cerrar y perderían
el empleo todos los trabajadores.  El tema se hace más
complejo, si además un segmento del mercado laboral
opera fuera de la regulación estatal, dando lugar a dos
mercados: el formal y el informal.

3. Marco legal e institucional del salario
mínimo

La Constitución de la República de El Salvador, en el
artículo 38 establece que“El trabajo estará regulado por
un Código que tendrá por objeto principal armonizar las
relaciones entre patronos y trabajadores, estableciendo
sus derechos y obligaciones”.  Se destaca que el principal
objetivo es armonizar las relaciones para el“mejoramiento
de las condiciones de vida de los trabajadores”.  En el ordinal
2 plantea que“todo trabajador tiene derecho a devengar
un salario mínimo, que se fijará periódicamente. Para fijar
este salario se atenderá sobre todo el costo de la vida… Este
salario deberá ser suficiente para satisfacer las necesidades
normales del hogar del trabajador en el orden material,
moral y cultural”(ilustración 5).
El Código de Trabajo establece la normativa secundaria,
para lo cual plantea los criterios de estimación del costo de
vida: “Para apreciar el costo de la vida deberán considerarse
los gastos ordinarios en alimentación, vestuario, vivienda,
educación y protección de la salud, de una familia obrera
promedio, campesina o urbana”(art. 146). Por otra parte,
define la periodicidad de la revisión “Los salarios mínimos
fijados por decreto deberán ser revisados, por lo menos,
cada tres años”(art. 159).
El Código de Trabajo define la conformación de la entidad
que revisará los salarios a través del CNSM (art. 149), el cual
Ilustración 4
Salarios mínimos: factores que inciden en su determinación
Salario
mínimo
Empleo
formal
Productividad
Inflación
Costo de
vida

Estudios
Económicos
DEC
11
depende del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS),
y estará conformado por siete integrantes (propietarios y
con suplentes), tres que representan al Gobierno por medio
de los ministerios de Economía, Agricultura y Trabajo;
mientras que los representantes de los trabajadores y
patronos será a través del reglamento (ilustración 5).
El reglamento del CNSM indica que el presidente será el
representante propietario o suplente del MTPS y tendrá
dos vicepresidentes, uno que corresponde al sector laboral
y otro al patronal, y el suplente del MTPS será el secretario
(art. 4). El periodo de representación será por dos años
prorrogables para los integrantes propietarios y suplentes
(art. 3). El CNSM tendrá personal técnico y administrativo;
el personal técnico tendrá como funciones realizar estudios
para la revisión del salario mínimo (art. 12), informar sobre
repercusiones de los cambios de precio en el costo de vida.
El CNSM, a través de su equipo técnico, deberá realizar
estudios para determinar“las condiciones socioeconómicas
en el país; la clasificación de las actividades económicas
del país; el costo de vida promedio por familia; el
presupuesto necesario para satisfacer las necesidades más
indispensables de cada grupo familiar, como vivienda,
alimentación, vestido, educación y protección de la
salud”(art. 13). El personal técnico solicitará información
a entidades del gobierno; e incorporará las propuestas,
estudios o informes que presenten los trabajadores
y los empleadores, y los incluirá en el estudio final a
consideración del CNSM para la revisión de los salarios
mínimos (art. 13).
Una tarea pendiente del CNSM es disponer de una
metodología técnica con una batería de información
estadística que brinde el sustento para la toma de
decisiones basada en la evidencia, y que refleje un
trabajo armonizado entre los representantes públicos,
trabajador y empresarial. Si bien existe el interés de
alcanzar el mayor salario mínimo para los trabajadores,
este debe estar sustentado en la capacidad de pagarlo
sostenidamente, promoviendo que la mayoría de la fuerza
Ilustración 5
Marco normativo del salario mínimo
Constitución
• El trabajo estará regulado por un Código que tendrá por objeto principal
armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores (art. 38)
• Todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo que atenderá sobre
todo el costo de la vida (art. 38)
Código de
Trabajo
• Para el costo de la vida considerar los gastos en alimentación,
vestuario, vivienda, educación y protección de la salud (art. 146)
• El Consejo Nacional de Salario Mínimo (CNSM) será la entidad (art.
149), que los revisará por lo menos cada tres años (art. 159)
Reglamento
del CNSM
• El CNSM tendrá 7 integrantes (3 GOES, 2
trabajadores y 2 patronal) (art.2)
• El personal técnico tendrá como funciones
realizar estudios para la revisión del salario
mínimo (art. 12)
• El personal técnico solicitará información a
entidades del gobierno, e incorporará las
propuestas de los trabajadores y empleador
para la revisión de los salarios mínimo (art. 13)

12
Seriede
investigación
laboral se vuelva formal; ya que de lo contrario incentivará
la manutención de la alta informalidad de 70%.
En los dos últimos aumentos del salario mínimo –enero
de 2017 y agosto de 2021– ambos fueron aprobados
de manera rápida sin el debido análisis, y fueron con
base en un acuerdo de la representación del gobierno
y laboral. Casi ningún acuerdo de aumento del salario
mínimo en El Salvador ha sido a partir de un estudio
técnico que sustente tales decisiones.

4. Evolución de los salarios mínimos
1995-2021 y el costo de la vida

a. Evolución del salario mínimo nominal

Durante los últimos 15 años se han realizado incrementos
significativos del SM. Como se aprecia en la gráfica 2,
los aumentos al SM se han realizado de manera más
recurrente desde 2006 a la fecha. Mientras que entre 1995
y 2006, el SM aumentó en dos ocasiones. Desde 2006,
tomando en cuenta la última modificación al SM para
agosto de este año, el CNSM ha realizado diez variaciones
a su nivel (el lector interesado puede consultar la tabla de
salarios mínimos en el anexo 1).
Durante los años comprendidos entre 2006 y 2021, el
SM se duplicó; el más alto es para comercio y servicios, el
cual pasó de US$174.20 a US$365.00. En total, desde agosto
de 2006 hasta agosto de 2021, el incremento acumulado
asciende a 109.4%, para comercio y servicios; 114% para
industria; 198.4% para el sector agropecuario, y 255.6%
para la industria de temporada en los ingenios en el sector
azucarero (gráfica 2).
Cada cambio ha tenido características propias. El incremento
de enero de 2017 y el que entró en vigor en agosto de
2021, son diferentes. El realizado en 2017, presentó una
variación porcentual mayor que lo que individualmente
mostraron los incrementos que le precedieron. Aunque
en 2017 y 2021 el ascenso es semejante en proporción, en
el primero, el incremento fue más alto que lo que
alcanzaron los cuatro aumentos anteriores (mayo de 2011,
julio de 2013, enero de 2014, y enero de 2015), con
lo cual su alza es la más significativa de toda la serie.
Adicionalmente, se realizó de manera diferenciada por
Gráfica 2
Evolución de los salarios mínimos (1995-2021)
158.4
304
365
74.0
203
0
50
100
150
200
250
300
350
400
US$
Comercio Servicios Industria Maquila Agropecuario
Fuente: Elaboraciónpropia con decretos de salariosmínimos.

Estudios
Económicos
DEC
13
rubro; porcentualmente el cambio osciló entre el 20.8% en
algunos casos, hasta 141.5% en otros, el incremento en el
sector agrícola alcanzó 71.6%. En cambio, el incremento
de 2021, es homogéneo entre todos los rubros (20%), sin
diferenciación.
En este sentido, el Banco Mundial (2020), también
hace alusión a la magnitud del aumento percibido en
2017, textualmente indica que“En 2015, el salario mínimo
promedio en la economía representaba casi el 80 por ciento
del salario promedio. Después del aumento en los salarios
mínimos de 2017, esa cifra aumentó a casi el 97 por ciento”.

b. Salario mínimo descontando por inflación y
cobertura de la canasta básica

Los temas en torno al SM no están exentos de polémica o
dilemas. Si bien resulta importante considerar lo que las
personas puedan comprar con el SM, o su poder adquisitivo;
sin embargo, cada persona o familia tiene gustos o
preferencias diferentes, debido a lo cual la valoración de
su poder de compra es compleja. Por este motivo, en este
documento, no se parte de una valoración única, sino de
varias, sobre los precios a utilizar para medir su poder de
compra.
Un parámetro inicial de comparación es la relación del
incremento del SM con la variación de los precios medidos
por el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Empleando
esta aproximación, desde 2006 todos los incrementos
han superado el ascenso de la inflación medida por el IPC.
En general, incorporando la variación del IPC durante los
últimos 15 años, el SM ha ganado poder adquisitivo, lo cual
también se relaciona con la relativa baja inflación del país
debido a la dolarización.
En la gráfica 3 se aprecian períodos diferentes en cuanto
a la evolución del poder de compra del SM. Entre 1996
y 2006, se registra un descenso paulatino del poder
adquisitivo; sin embargo, luego entre 2007 y 2017
tomando en cuenta la inflación, el SM presenta un ascenso.
Seguidamente, entre 2017 y 2019 se estabiliza. En general,
los datos indican que, entre agosto de 2006 y agosto de
Gráfica 3
Evolución de los salarios mínimos reales deflactados por la variación del IPC, 1996-2021
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
US$
deflactados
para
julio
de
2015
Disminución de poder de compra Servicios Industria Maquila Agropecuario
Fuente: Elaboración propia con decretos de salarios mínimos.

14
Seriede
investigación
2021, el IPC registró un aumento acumulado de precios
de 28.9%; no obstante, el ascenso registrado en SM es de
109.4%.
Finalmente, durante los últimos meses de la serie, debido
el comportamiento reciente de la inflación, entre agosto de
2020 a la fecha, el poder adquisitivo de los SM disminuyó.
No obstante, en tanto el aumento del SM es mucho más
alto que la inflación, se esperaría un incremento desde
agosto.
Otra perspectiva importante es verificar la suficiencia del
SM para la compra de la canasta básica alimentaria (CBA).
La información divulgada por la Dirección General de
Estadística y Censos (DIGESTYC), indica que, con excepción
de la agricultura, durante todos los años analizados en este
documento, desde 1996 hasta 2021, un SM cubre la CBA
para un hogar promedio; incluso en algunos momentos se
ha ubicado por encima de dicho valor hasta en 35% (ver
anexo 2).
Durante todo el periodo, con excepción de la agricultura
–contrastándolo con la CBA del sector rural– el SM se
ubicó por encima del costo de la canasta básica. No
obstante, con el incremento del SM en el sector agrícola
en 2017, que alcanzó el 71.6%, el SM agrícola pasó a cubrir
hasta en 140% de la CBA (gráfica 4, panel“A”). En otras
palabras, desde 2017, en todos los casos, los porcentajes
que resultan de dividir el valor de la CBA de cada mes,
en relación con el SM de cada sector, superan el 100% de
cobertura y se colocan encima de la línea punteada.
Debido a la comparación del SM con la CBA implica una
relación de persona a persona, es relevante observar tanto
la métrica de un SM en relación con la CBA ampliada o el
doble de la CBA, y de dos empleados dentro del hogar o
dos SM y la CBA ampliada. Aunque no existe una razón
aparente para utilizar como parámetro el doble del valor
de la CBA, en algunos estudios esta relación es utilizada
para indagar si el SM cubre más necesidades que las
alimentarias. Como muestra el panel“B”de la gráfica 4, en
ningún momento de la historia reciente, incluso tomando
en cuenta el incremento de agosto de 2021, el SM ha sido
suficiente para alcanzar el doble de la CBA, o canasta
ampliada; lo cual implica que, teóricamente cubre las
necesidades alimenticias, pero no otras necesidades.
La cantidad de empleados dentro del hogar hace una
diferencia fundamental. Debido al bajo valor del SM
en relación con la canasta alimenticia, mientras sea un
miembro de la familia el que se encuentre laborando y
percibiendo el SM, los ingresos serán insuficientes para
cubrir necesidades más allá que las alimentarias o CBA
ampliada.  Sin embargo, con dos SM, es decir, con dos
miembros del hogar empleados, los ingresos que se
perciben sobrepasan la CBA ampliada. Como se evidencia
en el panel “C” de la gráfica 4, al comparar dos SM con la CBA
ampliada, los ingresos se tornan suficientes.
Esto último involucra otros elementos ajenos al análisis
tradicional sobre el SM, como la participación de la mujer
en el mercado laboral y el desafío que implica hacerle
frente a las tareas de cuido dentro del hogar y trabajar;
por lo cual, encontrar mecanismos para sufragar este
último aspecto, permitiría abrir más oportunidades con
la posibilidad de que dos miembros del hogar alcancen a
generar ingresos laborales suficientes.

5. Productividad baja y salarios mínimos
crecientes

a. El problema del bajo aumento de la
productividad laboral

La productividad laboral es el principal
fundamento sobre el cual se establecen los salarios
de los trabajadores, en economías abiertas y
competitivas. En El Salvador no se realizan encuestas
laborales para estimar la productividad laboral, esto
presenta dificultades para el establecimiento de la política

Estudios
Económicos
DEC
15
Gráfica 4
Relación del Salario Mínimo con la Canasta Básica Alimentaria, 2001-2021
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
Jan-01
Sep-01
May-02
Jan-03
Sep-03
May-04
Jan-05
Sep-05
May-06
Jan-07
Sep-07
May-08
Jan-09
Sep-09
May-10
Jan-11
Sep-11
May-12
Jan-13
Sep-13
May-14
Jan-15
Sep-15
May-16
Jan-17
Sep-17
May-18
Jan-19
Sep-19
May-20
Jan-21
Sep-21
Panel “A” SM en relacióncon una CBA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
Jan-01
Sep-01
May-02
Jan-03
Sep-03
May-04
Jan-05
Sep-05
May-06
Jan-07
Sep-07
May-08
Jan-09
Sep-09
May-10
Jan-11
Sep-11
May-12
Jan-13
Sep-13
May-14
Jan-15
Sep-15
May-16
Jan-17
Sep-17
May-18
Jan-19
Sep-19
May-20
Jan-21
Sep-21
Panel “B” SM en relacióncon dos CBA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
Jan-01
Sep-01
May-02
Jan-03
Sep-03
May-04
Jan-05
Sep-05
May-06
Jan-07
Sep-07
May-08
Jan-09
Sep-09
May-10
Jan-11
Sep-11
May-12
Jan-13
Sep-13
May-14
Jan-15
Sep-15
May-16
Jan-17
Sep-17
May-18
Jan-19
Sep-19
May-20
Jan-21
Sep-21
Panel “C” dos SM en relación con dos CBA
Fuente: Elaboración propia con información de los decretos de salarios mínimos y de la DIGESTYC.

16
Seriede
investigación
pública de salarios mínimos, ya que su fijación estará
basada, en el mejor de los casos, en acuerdos sustentados
en estudios técnicos y estadísticos de otras variables, y
que hayan aprobado los representantes del trabajador, del
empresariado y del gobierno; o de lo contrario, el acuerdo
se basará en la aritmética de la mayoría entre el gobierno y
uno de los participantes. En la aprobación del aumento del
salario mínimo en diciembre de 2016 y julio de 2021, no
se contó con ningún estudio técnico público, y prevaleció
un acuerdo aritmético rápido entre representantes del
gobierno y sindicatos del sector laboral.
La productividad laboral en El Salvador fue baja con un
promedio anual de 0.8% en el periodo de 2001 a 2019.
Las estimaciones fueron realizadas por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), utilizando la ratio del
Producto Interno Bruto real, ajustado por la Paridad de
Poder de Compra de 2011, dividido por la estimación de
la cantidad de personas ocupadas por año. Este indicador
brinda información general sobre la eficiencia y la calidad
del capital humano en el proceso productivo para un
contexto económico y social dado, incluyendo otros
insumos complementarios e innovaciones utilizadas en el
proceso productivo.
Las políticas públicas para mejorar la productividad y
competitividad de El Salvador se han deteriorado, al pasar
el Índice de Competitividad Global (ICG) de la posición 53
en 2003 al lugar 103 en 2019; mientras que en otros países
han mantenido una capacidad competitiva alta, esto se
ha traducido en aumentos sostenibles de la productividad
laboral; por ejemplo, en Costa Rica fue 1.8% para el periodo
2001-2019 y el ranking de competitividad fue 62 en 2019;
Panamá 3.5% (66), República Dominicana 2.5% (78), Vietnam
4.7% (67). En cambio, países con una baja competitividad
registran un limitado aumento de la productividad laboral,
por ejemplo: Nicaragua 0.3% (2001-2019), Honduras 0.7% y
Guatemala 0.4% (gráfica 5).
La relación entre la productividad laboral y el salario real
incide en las decisiones de contratación de personal, si la
productividad es mayor que el salario real esto provocará
una mayor contratación de empleados. En El Salvador,
por un largo tiempo se observó un bajo crecimiento de la
Gráfica 5
La productividad laboral es más alta en países más competitivos
0.3 0.3
0.7 0.8
1.8
2.5
3.5
4.7
0.6
0.2 0.1
1.3
2.1 2.3
3.7
5.0
-
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Nicaragua Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Rep.
Dominicana
Panamá Vietnam
2001-2019 2001-2009 2010-2019
Competitividad 109 98 101 103 62 78 66 67
Fuente: Elaboración propia con base en OIT y WEF 2019

Estudios
Económicos
DEC
17
productividad laboral promedio anual de 0.8% entre 2001
a 2019, mientras que el salario mínimo real promedio
aumentó 6.7% en iguales fechas; también en un periodo
más reciente, la productividad laboral aumentó en 1.3%
entre 2010-2019, y el salario mínimo real fue mayor en 6.4%.
Esto ha provocado un desincentivo para contratar más
personal que gane un salario mínimo, traduciéndose en un
incremento del empleo informal.
Desde 2006 hasta 2017 se registraron nueve
incrementos de salario mínimo que acumularon 68.9%,
y descontada la inflación en términos reales fue 41.9%;
esto fue superior al incremento de la productividad
laboral, 12.7%. Una baja productividad no permite
pagar altos incrementos de salarios mínimos, y lo que
se genera es informalidad. En el periodo 2004 al 2006, el
cambio del salario mínimo real fue negativo debido a la alta
inflación, por lo cual se ubicó por debajo del aumento de
la productividad laboral, 5.2%; similar situación se observó
en el periodo de 2009 a 2011 en el cual el salario real fue
menor que la productividad; el fenómeno que incidió
fue la crisis financiera internacional. En los otros ajustes
de salario mínimo estos superaron la productividad, y la
brecha se amplió en los dos últimos aumentos de 2017
(19.7%) y 2021 (17.1%) (gráfica 6). La agenda de políticas
públicas para aumentar la productividad ha sido muy baja,
e incluso el impacto altamente negativo de la pandemia
y la larga cuarentena provocarán una fuerte caída en la
productividad laboral, el FMI estimó que el PIB per cápita
real, ajustado por Paridad del Poder de Compra de 2020
fue -9.0%, esto incidirá en registrar, probablemente, la
mayor caída de productividad de las últimas décadas.
Acorde con Gindling (2010) empleando la metodología
de datos panel, se encontró evidencia que el aumento
del SM permitió detectar transiciones dentro del
mercado laboral. Con información panel, se tiene
registro de cada empleado o trabajador, tanto antes
como después del cambio. Este tipo de cambios no son
percibidos en la comparación de los porcentajes de un
año con otro. Mediante la generación de este tipo de
información se encontró que el incremento del salario
mínimo provoca que, ciertos ocupados, pasen de un
empleo formal al desempleo, o al sector informal. La
Gráfica 6
El salario mínimo real ha superado el aumento de la productividad
(ejemplo: comercio y servicios)
5.2
-0.5
0.9 1.2
-0.3
2.9 2.3 2.3
-4.5
0.1
7.9
0.6
2.4
3.5 2.8
19.7
17.1
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
2004-2006 2007 2008 2009-2011 2012-2013 2014 2015 2016-2017 2018-2021
jun
Productividad Salario real %
Fuente: elaboración propia con base en información del Organismo Internacional del Trabajo (OIT) y del Banco Central de Reserva (BCR).

18
Seriede
investigación
investigación encontró que cuando se incrementa el SM,
se reduce la probabilidad de mantener el empleo en el
sector privado cubierto para trabajadores permanentes,
y aumenta la probabilidad de transitar hacia un empleo
temporal donde no se realizan las cotizaciones a la
seguridad social. Si el SM aumenta 10%, se reduce la
probabilidad que un empleado permanente a tiempo
completo conserve su trabajo, en 30.2%, en la muestra
total y hasta en un 16.2%, para aquellos empleados que
perciben salarios cercanos al SM.

b. El salario mínimo de US$365.00 llega a
US$474.80 con las prestaciones de ley

Las empresas que operan formalmente, es decir, que
llevan sus registros contables y tienen a sus trabajadores
cotizando en la seguridad social (Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, ISSS); representan la menor proporción
del total. De acuerdo con la encuesta nacional de la micro
y pequeña empresa (MYPE), realizada en 2017 por la
Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
(CONAMYPE, 2018), el 74.8% de las empresas no
lleva registro del impuesto al valor agregado (IVA), y
aproximadamente el 11.7% de las empresas está en el
ISSS4
(una de cada diez empresas). En abril de 2021, el
número de patronos registrados en el ISSS fue 32,640 el
cual se mantiene muy bajo, afectado por la pandemia
y la larga cuarentena, incluso fue menor que los 33,608
patronos existentes en diciembre de 2016, previo al
incremento del salario mínimo de enero de 2017.
Una baja proporción de empresas son formales y pagan
todas las prestaciones al salario que establece la ley, las
cuales ascienden a un 30% adicional del costo salarial. El
salario mínimo que entró en vigencia en agosto de 2021,
por ejemplo, para el sector comercio y servicios será de
US$365.00; pero al incluir las prestaciones sociales el
monto a desembolsar por mes por parte de las empresas
ascenderá a US$474.80; mientras, los trabajadores recibirán
4 La Encuesta Nacional MYPE reportó que había 317,795 empresas
MYPE en 2017, y de acuerdo con el ISSS, el número de patronos para
dicho año fue 37,243, equivalente a 11.7%
un salario al cual se le aplicarán deducciones, por tanto,
recibirán US$327.60, equivalente a un 10.25% menos. Los
costos de ley para ser formales, presentan descuentos
para los trabajadores y aportes para los empleadores. En
la gráfica 7 se presentan los ingresos mensualizados que
recibirá el trabajador y lo que pagará el empleador para
formalizarse.

• El empleado formal recibirá al mes US$327.60, debido a
que se le descontará ISSS (3%) y para las Administradoras
de Fondos de Pensiones, AFP (7.25%). Si trabaja durante
un año recibirá un equivalente al mes de US$377.80,
debido a prestaciones que recibe al año de parte
del empleador; estos recursos se han mensualizado
correspondientes a aguinaldo (4.17%), vacaciones
(1.25%) e indemnización (8.3%).

• La empresa formal empezará a pagar al mes US$420.66,
ya que contribuirá con ISSS (7.5%), Administradoras
de Fondos de Pensiones, AFP (6.75%) y al Instituto
Salvadoreño de Formación Profesional, INSAFORP (1%).
Si la actividad dura un año, deberá pagar un equivalente
al mes de US$474.80, que incluye adicionalmente la
cancelación de aguinaldo (4.17%), vacación (1.25%) e
indemnización (8.3%). Por tanto, el empleador debe
cancelar en prestaciones de ley –mensualizadas– un
cargo de 30%, por lo que la productividad del trabajador
debe ser de US$474.80, para que sea sostenible
contratarlo formalmente.

c. A mayor escolaridad, mayor productividad
y mejores salarios

La productividad laboral bajo condiciones competitivas
guarda una relación estable con la disposición a pagar
por sus habilidades y conocimiento. En las Encuestas de
Hogares de Propósitos Múltiples de 2010 y 2019, se
observa que, al clasificar la fuerza laboral por grado de
escolaridad recibida, se encuentra que los salarios medios
más altos están consistentemente relacionados con mayor
educación; por ejemplo, los trabajadores que no cuentan

Estudios
Económicos
DEC
19
con educación recibieron una remuneración mensual
de US$201.80 en 2019, y los que contaron con estudios
universitarios o técnicos ganaron US$620.00 por mes, es
decir, tres veces más. El salario mínimo mensual para el
sector comercio, servicios e industria fue US$304.20
en 2019, ubicándose arriba de la remuneración que
perciben los trabajadores que han cursado noveno
grado, US$284.90 (gráfica 8). Esta evidencia ilustra que
Gráfica 7
Salario mínimo comercio, servicio e industria con prestaciones de ley mensualizadas:
¿cuánto recibe el trabajador y cuánto paga el empresario?
$327.59 $327.59 $327.59
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Salario mínimo de comercio y
servicios
Empleado recibe mes Empleado recibe por año Empresario paga
Base ISSS empleado 3% AFP empleado 7.25% ISSS empresario 7.5% AFP empresario 7.75%
Aguinaldo 4.17% Indemnización 8.3% Vacaciones 1.25% INSAFORP 1%
US$365 US$377.8
US$474.8
Fuente: cálculos propios con base en prestaciones de ley
Gráfica 8
A mayor escolaridad más productividad y mejores salarios
(salarios mensuales en US$ por grado de escolaridad)
150.7
183.4
202.1
231.3
207.6
292.8
554.3
201.8
242.9
262.8
284.9
304.2
350.4
620.0
0.0
100.0
200.0
300.0
400.0
500.0
600.0
700.0
Ninguno Hasta 3er grado (1-
3)
Hasta 6° grado (4-6) Hasta 9° grado (7-9) Salario mínimo Hasta Bachiller (10-
12)
Universitario,
técnico (13 a más)
2010 2019
Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) 2010 y 2019.
Un 56% de los ocupados tienen
una escolaridadhasta 9° grado
(1.7 millonesen 2019)

20
Seriede
investigación
aumentar los salarios mínimos por decreto, por muy
buena intención que exista, si no están sustentados
en condiciones de formación y productividad, el
mercado no los reconocerá y lo que provocará es una
mayor informalidad. Salarios más altos, demandan más
habilidades; por tanto, la política pública debe contemplar
una mayor formación de la fuerza laboral.
Los trabajadores que reciben un salario mínimo
son aquellos que en promedio cuentan con una
escolaridad superior al noveno grado. Se destaca que
la fuerza laboral que había cursado bachillerato y estudios
universitarios o técnicos acumulaban 1.3 millones, que es
equivalente al 43.3% del total en 2019, y estos segmentos
tienen una remuneración, en promedio, superior al salario
mínimo (gráficas 8 y 9).
No obstante, los trabajadores con escolaridad inferior
al noveno grado fueron 1.6 millones, es decir, un 56.7%
del total, la mayor parte de la fuerza laboral. El reto es
aumentar la escolaridad para incrementar la probabilidad
de alcanzar un ingreso más alto. Al respecto, el segmento de
personas que han cursado bachillerato alcanzaron 823,763
ciudadanos en 2019, siendo el grupo con más participación
(28.3%) el cual experimentó un fuerte incremento al
compararlo con el 21.8% de 2010 (gráfica 9).
Por su parte, la fuerza laboral con estudios universitarios o
técnicos alcanzó 436,857 personas en 2019, representando
el 15% de la PEA, y mostrando un incremento en
comparación con el 12.8% de 2010. Es importante destacar
que la fuerza laboral, en promedio, está incrementando su
escolaridad y, por ende, es más productiva y recibe más
ingresos. Un reto para el país será fomentar la formación
continua y el desarrollo de habilidades ante el veloz cambio
tecnológico.

Gráfica 9
Una proporción baja (43.3%) de la fuerza laboral cuenta con escolaridad
para ganar un salario igual o arriba del salario mínimo
(bachillerato hacia arriba)
298,815
351,651
459,711 456,611
523,918
307,772
252,338
336,252
484,540
574,369
823,763
436,857
-
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
700,000
800,000
900,000
Ninguno Hasta 3er grado (1-
3)
Hasta 6° grado (4-6) Hasta 9° grado (7-9) Hasta Bachiller (10-
12)
Universitario,
técnico (13 a más)
2010 2019
Fuente: DIGESTYC-EHPM

Estudios
Económicos
DEC
21
d. El mercado reconoce la productividad, los
salarios formales sectoriales superan los salarios
mínimos
Los salarios medios formales por sectores cotizados
en el ISSS, superan los salarios mínimos respectivos,
esto se debe a que la mayor productividad en
actividades formales es reconocida por el mecanismo
de mercado. En el sector industria manufacturera, el salario
promedio cotizado en el ISSS fue de US$560.00 en 2019,
muy superior al salario mínimo de US$304.20, e incluso al
nuevo incremento que llegaría a US$365.00; esto explica
que muchas actividades demandan de conocimientos y
habilidades elevadas y diferentes, que generan un alto valor
y las empresas reconocen pagando remuneraciones más
altas. Al analizar la serie amplia desde 2010, se observa que
siempre el salario mensual promedio formal cotizado en la
industria es superior que el salario mínimo; por ejemplo, en
2010, el promedio mensual fue US$463.00, y el mínimo era
de US$203.00. También, de acuerdo con la EHPM disponible
de 2019, se registra una remuneración promedio nacional
para los trabajadores de la industria de US$321.00
(incluye el promedio de los empleados informales y
formales), mientras que el promedio del ISSS fue de
US$565.00 (gráfica 10).
Al observar las diferentes remuneraciones, las registradas
por el ISSS, el promedio nacional, y el salario mínimo,
resalta que los trabajadores formales reciben un salario
más alto que el mínimo y que el promedio nacional;
pero, desafortunadamente son las oportunidades
laborales que menos crecen, ya que en enero de 2016 se
reportaban 183,300 trabajadores en el sector industrial,
su punto más alto llegó en enero de 2019 con 193,154
empleados, y a abril de 2021 alcanzó 184,056 (gráfica 11).
El reto del país es lograr generar un clima de negocios
competitivo y de predictibilidad para la inversión, para
ampliar así las cadenas de producción existentes y que
se instalen nuevas cadenas de valor. Estas condiciones
deben ser resultado de una cooperación pública,
académica y empresarial, en la cual se establezca una
agenda de medidas que fortalezcan la productividad
sectorial y laboral.
Gráfica 10
Sector industrial: comparación de salarios formales (ISSS), mínimos y medios en el ámbito nacional
(US$ por mes)
203
219 219 228 237
247 247
304 304 304 304
365
463
483 492 506 524
559 556
580
601
565
528
560
254
285
321
0
100
200
300
400
500
600
700
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Salario mínimo Salario ISSS Salario medio nacional
INDUSTRIA
Salario ISSS promedio a abril de 2021
Fuente: Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), ISSS, DIGESTYC-EHPM

22
Seriede
investigación
En el sector comercio, hoteles, restaurantes, transporte,
los salarios medios formales (ISSS) alcanzaron US$672.00
durante 2020, muy superiores al salario mínimo de
US$304.20; nuevamente, la diferencia se explica por la
mayor productividad y las habilidades del recurso humano
para realizar las tareas que son reconocidas en el mercado
laboral. También es importante destacar que, al comparar
con las remuneraciones mensuales promedio de la industria,
siempre se encuentran por debajo de las de comercio y
servicios (ver serie desde 2010, gráficas 10 y 12). Por ejemplo,
en 2019 la remuneración promedio nacional de la industria
fue US$321.00, y la de comercio y servicios fue de US$325.00;
Gráfica 11
Empleo formal estancado ISSS: industria, comercio y otros, y agropecuario
183,300
192,663
165,563
184,065
185,000
205,663 194,569
13,880 12,710
0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
E
16
M
M
J
S
N
E
17
M
M
J
S
N
E
18
M
M
J
S
N
E
19
M
M
J
S
N
E
20
M
M
J
S
N
E
21
M
Industria
Comercio, restaurantes, hoteles, transporte
Agropecuario
Fuente: Con información del ISSS a abril de 2021
Gráfica 12
Sector comercio y servicios: comparación de salarios formales (ISSS),
mínimos y medios en el ámbito nacional (US$ por mes)
208 224 224 233 242 252 252
304 304 304 304
365
491 487 504
545 558
584 601
635
687 673 672
266 282
325
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Salario mínimo Salario ISSS Salarios medios nacionales
Fuente: MTPS, ISSS, DIGESTYC-EHPM. Salario ISSS promedioa abril de 2021

Estudios
Económicos
DEC
23
por ello, es importante que el equipo técnico del Consejo
Nacional de Salario Mínimo tome en cuenta las diferencias
que existen entre actividades productivas, y en sus estudios
presenten los análisis pertinentes, para evitar un criterio
simple de colocar a todos la misma remuneración, ya que
al no estar sustentadas con base estadística, se puede
provocar un aumento de la informalidad en el sector.

6. El incumplimiento del salario mínimo en
el mercado laboral y la informalidad

Dentro de la fuerza laboral de un país, llamada población
económicamente activa (PEA), existen varios grupos. Para
los trabajadores que reciben salarios, el SM es vinculante.
La política del SM le atañe únicamente a este grupo, por lo
cual se le denomina“sector cubierto”por la medida. Otros
ocupados, reciben ingresos por sus labores, pero no son
asalariados, como en el caso de las actividades por cuenta
propia, por concepción, las leyes de salario mínimo no
logran cubrir a este segmento de la PEA.
Como se aprecia en el panel“A”de la gráfica 13, la
conformación de la PEA de acuerdo si aplica o no la Ley de
Salario Mínimo, muestra una estabilidad estructural, por
ejemplo, en 2020, el 40.3% de la PEA estaba empleada en el
sector no cubierto y 6.9% estaba desempleada, por lo que el
52.9% es remunerado bajo la categoría de salarios, y de este
porcentaje, el 7.4% trabajaba en el sector público.
Por tamaño de empresa, el sector cubierto“privado”, es
decir, no gubernamental, según la cantidad de trabajador
puede desagregarse, en micro, pequeña, mediana y grande.
Los datos muestran que en 2019 el 20.6% de la PEA se
encontraba laborando en microempresas y dicha cifra
subió a 31.5% en 2020; alza que puede ser temporal por
la pandemia. Por otra parte, en 2020 el 15.1% de la PEA
laboraba en empresas grandes, mientras que en 2021 bajó a
8.7% (ver panel“B”de la gráfica 13).
Por otro lado, está el sector formal, que es aquel segmento
donde los trabajadores reciben prestaciones laborales, y se
les aplican los descuentos de la seguridad social asociados
con seguros de salud y pensiones, y los empresarios realizan
aportaciones patronales; como las destinadas al ISSS, a las
administradoras de fondos de pensiones y a INSAFORP.
En específico, son los que laboran en este sector los que tienen
la posibilidad de recibir el aumento de salario mínimo, pero
son un grupo reducido en relación con la PEA; acorde con la
EHPM, cerca de 884,757 mil trabajadores, el 30%, pertenece al
sector formal, mientras que dos millones de ocupados laboran
informalmente (anexo 3). Es en el sector formal, donde se
materializan las posibilidades de cumplir con la norma del SM,
por el mayor nivel de capacidad productiva por trabajador.
Las empresas que se desempeñan en este sector formal, al
realizar una contratación adicional, efectivamente tienen la
capacidad de producir el valor añadido que posibilita pagar el
SM sumando los aportes fijos a la seguridad social.
Es en el sector formal y cubierto, el subgrupo del mercado
laboral o de la PEA donde el SM es vinculante y acatado,
pero es un espacio limitado en el contexto salvadoreño, por
tanto, el SM es una política que no impacta en la mayoría
de la población. Del total de ocupados entre 2017 y 2020 el
13.8% de la PEA, representan efectivamente el grupo que
recibe el SM (ver panel“C”de la gráfica 13). Como cantidad de
trabajadores, acorde con las EHPM 2019 y 2020, la población
en este estrato de ingreso se aproxima a 375,000 trabajadores,
de una PEA que suma tres millones; es decir, que el SM tiene
una influencia sobre 1 de cada 10 miembros de la fuerza
laboral (anexo 3).
Es destacable cómo, en la práctica, la efectividad de la medida
del incremento súbito del salario mínimo se está erosionando;
a pesar del incremento en el SM, existe la tendencia a que más
trabajadores estén ganando menos que el SM. Efectivamente,
ciertos trabajadores reciben el incremento, pero hay un
segmento mayoritario recibe ingresos por debajo del SM
y otro segmento que experimenta una precarización en la
inserción al mercado laboral, al transitar al sector informal, o al
desempleo.

24
Seriede
investigación
Gráfica 13
Estructura porcentual de la PEA por segmento poblacional
Panel“A”. EnlaPEAelsubsectornocubiertoydesempleosuman49%
42.9 43.4 40.4 41.5 40.7 43.0 44.3 41.7 44.9 43.5 43.6 41.2 42.7 43.1 42.8 42.5 43.9 44.0 44.4 44.5 45.7 45.3 45.5
8.7 8.9
9.0 8.3 8.3 7.9 7.7
8.0
7.6 8.3 7.5
7.4 7.5 7.3 7.6 7.8 7.9 7.1 6.6 6.7 7.2 7.1 7.4
41.2 41.1 43.8 43.2 44.9 42.2 41.2 43.3 41.0 41.8 43.0 44.1 42.8 42.9 43.5 43.8 41.3 41.9 42.0 41.8 40.7 41.3 40.3
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Privado cubierto Público cubierto No cubierto Desempleo
Panel“B”. En2019,15.1%delaPEAlaborabaenempresasgrandesy20.6%enmicroempresas
17.8 17.8 16.5 17.6 16.8 16.9 19.0 20.2 21.4 19.6 18.5 18.6 19.1 18.7 18.8 18.0 19.0 18.8 19.2 19.6 19.8 20.6
31.5
8.4 8.5 7.2 7.6 7.0 7.2 7.4 7.6 8.2 9.6 10.1 9.8 10.5 10.6 9.4 10.1 10.0 9.5 9.7 9.6 9.5 8.5
4.8
15.4 16.4
15.8 15.6 16.1 18.3 17.5 12.7 14.6 13.2 14.0 11.9 12.0 12.7 13.6 13.5 13.7 14.9 14.6 14.3 15.4 15.1
8.7
8.7 8.9
9.0 8.3 8.3 7.9 7.7
8.0
7.6 8.3 7.5
7.4 7.5 7.3 7.6 7.8 7.9 7.2 6.7 6.8 7.4 7.2 7.4
41.2 41.1 43.8 43.2 44.9 42.2 41.2 43.3 41.0 41.8 43.0 44.1 42.8 42.9 43.5 43.8 41.3 41.9 42.0 41.8 40.7 41.3 40.3
7.3 6.7 6.8 7.0 6.2 6.9 6.8 7.1 6.5 6.3 5.9 7.3 7.0 6.6 6.1 5.9 7.0 7.0 7.0 7.0 6.3 6.3 6.9
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Microempresa (0 - 9 empleados) Pequeña (9 a 50 empleados) Mediana (51 a 97 empleados)
Grande (100 o más) Cubierto público No cubierto
Desempleo
Fuente: Elaboraciónpropia con datos de la EHPM
Panel“C”. Losquesebeneficianseacercanal13.5%delaPEA
7.3 6.8 6.8 6.7 8.5 9.0 8.7 7.8 9.5 11.0 9.6 9.3 10.5 9.9 9.7 11.5 12.2 8.9 13.0 12.4 12.9 13.8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Se benefician No se benefician
Fuente: Elaboraciónpropia con datos de la EHPM

Estudios
Económicos
DEC
25
El cumplimiento del salario mínimo en el mercado laboral
de El Salvador, ha disminuido; tanto en la cantidad de
personas, como en el porcentaje en relación con todos los
ocupados. Los trabajadores ganando menos que el SM, se
han incrementado; este aspecto indica, que de continuar
aumentándose el SM sin un crecimiento económico
pujante que impacte en el trabajo que realiza la mayoría,
la medida tiene un efecto limitado.
Acorde con la información proveniente de la EHPM, después
de los aumentos en los salarios mínimos, amplios sectores
no alcanzan a cumplir la medida5
debido a su baja
productividad. Tal como lo demuestra el panel“A”de la
gráfica 14, en 2007 cerca de 34.5% del total de ocupados
en el sector privado (formales e informales), reportaron
un salario inferior al SM, lo cual aumentó a 51.1% en
2017, cuando se dio el incremento abrupto (gráfica 14,
panel A). Para 2019 aunque este porcentaje disminuyó a
45.2%, indicando que las empresas se fueron adaptando
al nuevo incremento, pero no lograron bajar los niveles de
incumplimiento a lo que se tenía en 2007. Para 2020, más
de un millón de los ocupados en el sector privado, entre
formales e informales, reportaban un salario menor que el
mínimo (anexo 3).
El incumplimiento es mayor en el sector informal donde
laboran la mayor cantidad de salvadoreños. En 2017, cuando
hubo un aumento abrupto del salario mínimo se llegó a un
máximo de incumplimiento en el sector informal, 69.8% de
los empleados en el sector informal llegó a ganar menos que
el SM; en contraste, únicamente el 4% de los ocupados en el
sector formal recibieron un salario menor que el SM (gráfica
14, panel B).
Como se indicó, el amplio grupo de ocupados se puede
separar en dos categorías: los que son“asalariados”o
“cubiertos”y los que no son“asalariados”o son“no cubiertos”.
El impacto del aumento del SM puede reflejarse en el
5 Debido a los márgenes de error de las encuestas a hogares, en este trabajo
se considera que el salario reportado por el trabajador es igual al salario
mínimo, si se encuentra en un rango de +/- 10% del salario mínimo, si el
salario reportado es superior en 10% al salario mínimo se considera que
es mayor que el salario mínimo, y si es menor en al menos un 10%, se
considera que está por debajo del salario mínimo.
incremento del incumplimiento, en particular dentro del
sector cubierto (privado y público). Dentro de los cubiertos
el porcentaje de incumplimiento pasó de 19.9% en 2016 a
30.9% en 2017, justamente cuando aumentó el SM, muchos
trabajadores quedaron por debajo del salario mínimo.
Por otro lado, alrededor del 73.9% entre los no cubiertos,
reportaba ingresos laborales menores que el SM (gráfica 14,
panel C).

Al observar la influencia del SM por sector económico,
destaca un incremento abrupto del incumplimiento dentro
del sector agrícola. Mientras que en 2016 el 18.8% de los
ocupados cubiertos en el sector agrícola ganaba menos
que el SM, en 2017 el porcentaje se incrementó hasta 57.6%
(gráfica 15, panel A). Ese año, el SM del sector agrícola se
incrementó en 71.6%, pero las capacidades productivas
no permitieron llevar la disposición a la práctica. Incluso
en 2020 –51.1%–, el porcentaje es más alto que en 2016
–18.8%–, lo cual implica que, durante esos cuatro años,
el sector aún no ha logrado asimilar el incremento de
2017. Dentro del sector comercio el incumplimiento
subió hasta 41.24%, en 2017, anteriormente el porcentaje
se ubicaba en 31.9%. Finalmente, en maquila y servicios el
incumplimiento es menor, con un porcentaje de 15%.

Por tamaño de empresa en el sector privado cubierto, el
incumplimiento mayor se da en las microempresas, las
que presentan mayor dificultad para honrar y cumplir con
el nivel del SM exigido por ley, la pequeña empresa se
encuentra en un nivel intermedio de incumplimiento, y
la mediana y grande son las que menor incumplimiento
tienen. En grandes empresas el incumplimiento se ubicó en
3.8% en 2019 –en 2017 aumentó hasta 6%–; durante 2020
el porcentaje se elevó hasta 5.2% (gráfica 15, panel C). En
la microempresa, el incumplimiento era de 42.5% en 2016,
pero subió a 61.8% en 2017, lo que significó que el número
de trabajadores en esas unidades productivas, ganando
menos que el SM, aumentara desde 239,000 a 358,000; con
la pandemia, el incumplimiento se redujo a 34.6%, pero con
enormes pérdidas en el número de ocupados, lo que implica
que los trabajadores con menores ingresos son los que más
han perdido empleo.

26
Seriede
investigación
Gráfica 14
Evolución del incumplimiento del SM, o proporción de trabajadores ganando abajo del SM (1998- 2020)
34.5
52.1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje Panel A. Incumplimiento entre los ocupados del sector privado
Cubierto total
4.0 3.80
45.2
69.8
59.80
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje
Panel B. Incumplimiento del salario mínimo entre los ocupados informales y formales
formal Informal
19.9
31.0
24.32
73.9
67.4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje
Cubierto No cubierto
Fuente: Elaboraciónpropia con datos de la EHPM.
Panel C. Incumplimientos en sectores cubierto (público y privado) y no cubierto

Estudios
Económicos
DEC
27
Gráfica 15
Evolución del incumplimiento del SM, o proporción de trabajadores ganando abajo del SM (2006- 2019)
57.7
41.24
18
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje
Incumplimiento entre los ocupados del sector privado cubierto
Agro Comercio Servicios Industria Maquila
Panel “A”. En los sectores de agricultura y comercio es donde
se concentra el incumplimiento
61.8
50.2
17.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje Incumplimiento entre los ocupados del sector privado cubierto
Microempresa <=9 Pequeña >10 y <50
Mediana >51 y <99 Grande >100
Panel “B”. Antes de la pandemia durante 2019, más de la mitad de los ocupados
laborando en microempresas recibían ingresos por debajo del SM
Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM.
La observación que el salario mínimo se cumple más en las
grandes empresas, también se registra en la publicación del
Banco Mundial (2020), indicando que“la aplicación de los
salarios mínimos también parece mayor entre las empresas
más grandes. Más específicamente, mientras que alrededor
del 28% de los trabajadores en empresas formales con 1–4
empleados ganan salarios por debajo del salario mínimo,
dicha cifra fue solo del 11% entre las empresas con 100
empleados o más”.
Sin contar la recarga que el nuevo incremento significará,
con los aumentos consecutivos, es necesario acotar que
el cumplimento del SM para las microempresas se está
volviendo más difícil. A pesar de que algunas microempresas

28
Seriede
investigación
aumentan sus remuneraciones lo hacen a un paso más
lento.

La Ley del Salario Mínimo no influye sobre los ingresos
de los sectores en la informalidad donde hay una fuerte
heterogeneidad entre labores y productividad.
Los trabajadores que perciben el incremento del SM,
son aquellos cubiertos que se encuentran en el sector
formal, y reciben un salario como remuneración, pero esa
posibilidad es limitada, por las condiciones ya estrechas
del tamaño del sector formal para toda la población
que necesita un empleo, la cual aumenta año con año
con los nuevos integrantes al mercado laboral. De no
materializarse nuevas opciones de empleo en el sector
formal, las personas pasan a aumentar la oferta laboral en
el sector no cubierto e informal.

Una manera de visualizar este fenómeno es graficando
la densidad de distribución estadística de los salarios
reportados en los diversos segmentos del mercado laboral.
En el panel A de la gráfica 16 se distingue, por un lado, el
segmento del mercado laboral identificado específicamente
como asalariado, es decir, aquellos que son“cubiertos”por
el SM, en el sector“formal”; y, por otro lado, el segmento no
asalariado o“no cubierto”en el sector“informal”, ubicado en
el panel“B”. En ambos paneles se ha colocado el valor del
SM en 2006, en 2015 y el nuevo nivel pertinente para 2017,
en tres líneas verticales.
Por simple inspección, resulta verificable cómo, en
el sector formal que está cubierto (lo cual comprende a
los“asalariados”) el SM resulta vinculante en 2006, 2015 y
2017. La gráfica presenta una concentración o“pico”que se
elevada en torno al SM. Después del cambio, se aprecia un
desplazamiento a la derecha de la distribución, de las líneas
verticales que representan el SM. Asimismo, el“pico”resulta
más concentrado y más elevado. Esto da cuenta cómo el SM
es vinculante en el sector formal, donde labora el 30.1% de
la PEA.
Gráfica 16
Distribución de ingreso laboral por grupos de la PEA, y el salario mínimo en 2006, 2015 y 2017
Los salarios mínimos son pertinentes en
el sector formal, no en el sector informal.
Los aumentos del salario mínimo no han
incrementado los ingresos de los
informales, donde hay una fuerte
heterogeneidad.
30.1%
69.9%
0
1
2
3
4
Densidad
A. cubierto y formal
0
1
2
3
4
Densidad
2006 2015
2017
B. no cubierto y no formal
Fuente: Diagrama de la estimación de la función de densidad kernel, elaborado con información de la base de
datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2006, 2015 y 2017.
Fuente: Diagrama de la estimación de la función de densidad kernel, elaborado con información de la base de
datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2006, 2015 y 2017.

Estudios
Económicos
DEC
29
En la parte no formal de la economía, no hay concentración
alrededor de un punto, y, por tanto, el SM no es vinculante;
tampoco la distribución se desplaza con el incremento
del SM, con lo cual no se estaría observando el llamado
“efecto faro”6
; además, se comprueba una gran dispersión
entre todos los niveles de remuneración, presente en este
subsector. La distribución es mucho más dispersa haciendo
alusión a la gran heterogeneidad entre la informalidad.
Como se lee en la publicación del Banco Mundial (2020)“el
gran tamaño del sector informal significa que los salarios
mínimos en general no se aplican y pueden contribuir a la
naturaleza segmentada del mercado laboral salvadoreño”.

6 Efecto faro se refiere a que el SM es utilizado como parámetro, en el
sector informal para sus contrataciones.
7. Insuficiente creación de empleo formal

a. El drama de la falta de empleo: desde 2017
solo un 10.4% del aumento de la fuerza laboral
encontró un trabajo formal

Desde el incremento del salario mínimo entre enero
de 2017 y abril de 2021, se estimó que la fuerza laboral
se expandió en 242,414 personas, pero el empleo
formal reportado por el ISSS creció en apenas de
25,162 cotizantes en el mismo periodo, cubriendo un
10.4% de los nuevos trabajadores (gráfica 17); y si se
considera solamente el sector productivo, el aumento
fue de 8,611 plazas, con una limitada cobertura de
3.6%. El drama que ha vivido la mayoría de jóvenes,
Gráfica 17
La fuerza laboral aumentó en 242,414 personas, y los cotizantes al ISSS en 25,162 cubre 10.4%
e ISSS privado 3.6%
29,135
44,202
99,877
55,360
…
8,734 11,748
16,093
-24,474
13,061
4,711
12,898
9,217
-30,575
12,360
-40,000
-20,000
-
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
2017 2018 2019 2020 2021 abr
PEA
ISSS total
ISSS sector privado
Brecha
20,401
Brecha
32,454
Brecha
83,784
De 2017 a 2021 la PEA aumentó
242,414; ISSS total aumentó 25,162
(brecha 217,252), cubre 10.4%
ISSS privado aumentó 8,611, cubre 3.6%
Brecha
79,834
Fuente: Elaboración propia con información del ISSS y de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).

30
Seriede
investigación
es que el 89.6% que ingresan a la fuerza laboral,
desafortunadamente no encontraron una oportunidad
formal y, por tanto, a ellos no les aplica el salario
mínimo, ya que forman parte de la informalidad o de los
desempleados.
Los trabajadores cotizantes al ISSS fueron 842,720 a
abril de 2021, observando un incremento de 25,162
puestos laborales, desde el último aumento del salario
mínimo decretado en diciembre de 2016, cuando
cotizaban 817,558 salvadoreños. Durante ese periodo, se
observa un serio problema, que el mayor aumento
del empleo fue en el sector público con 16,551 plazas,
mientras que en el sector privado apenas se incrementaron
en 8,611 trabajadores; esto es crítico, porque
los empleados privados pagan impuestos, con los que
se les paga a los empleados públicos; pero si estos últimos
crecen más que los primeros, su sostenibilidad laboral es
débil.
Los anteriores resultados también ilustran el fuerte
impacto que la pandemia, combinada con la larga
cuarentena, provocó en el empleo formal, que en lo
más riguroso del encierro se perdieron 67,705 plazas al
comparar junio de 2020 con febrero de 2020. Es importante
señalar que antes de la pandemia, el problema de la creación
del empleo formal era igual de crítico, ya que se habían
creado 36,575 plazas formales entre diciembre de 2016 y
diciembre de 2019, pero que solo cubría el 21.1% del aumento
de la fuerza laboral, es decir, que el 78.9% se quedó en la
informalidad o desempleo. Esta situación incrementa la tasa de
informalidad que antes, en promedio, era de 70%.

El grave problema de la falta de empleos formales,
no ha contado con una agenda de políticas públicas
estratégicas y con acciones de corto y mediano plazo.
Al observar el incremento de la PEA de 2009 a 2019, esta
pasó de 2,551,667 personas a 3,104,867 en 2019 (de acuerdo
con el dato oficial disponible más reciente) (cuadro 1);
Cuadro 1
Insuficiente creación de empleo formal frente al incremento de la fuerza laboral (PEA) (trabajadores)
Total Variación Total Variación Privado Variación Público Variación
2008 2,495,908 681,722 572,734 108,988
2009 2,551,667 55,759 663,242 -18,480 545,301 -27,433 117,941 8,953
2010 2,580,284 28,617 698,590 35,348 555,723 10,422 142,867 24,926
2011 2,641,133 60,849 727,219 28,629 566,699 10,976 160,520 17,653
2012 2,724,754 83,621 740,539 13,320 583,215 16,516 157,324 -3,196
2013 2,795,156 70,402 788,068 47,529 615,345 32,130 172,723 15,399
2014 2,842,997 47,841 793,052 4,984 631,108 15,763 161,944 -10,779
2015 2,867,966 24,969 804,543 11,491 640,345 9,237 164,198 2,254
2016 2,931,653 63,687 817,558 13,015 653,815 13,470 163,743 -455
2017 2,960,788 29,135 826,292 8,734 658,526 4,711 167,766 4,023
2018 3,004,990 44,202 838,040 11,748 671,424 12,898 166,616 -1,150
2019 3,104,867 99,877 854,133 16,093 680,641 9,217 173,492 6,876
2020 3,160,227 55,360 829,659 -24,474 650,066 -30,575 179,593 6,101
2021 abr 3,174,067 13,840 842,720 13,061 662,426 12,360 180,294 701
2017 a abr
2021
57,144 3,025 -937
3,963
2009-2019 55,360 15,674 9,810 5,864
2010-2020 55,324 15,129 9,524 5,605
Fuente: Estimaciones propias, utilizando datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) e ISSS.
PEA ISSS
Promedio

Estudios
Económicos
DEC
31
es decir, que, en promedio, por año ingresaron 55,360
trabajadores a la fuerza laboral, siendo principalmente
jóvenes debido al bono demográfico que goza el país.
El problema es la falta de empleo formal, ya que, en
ese mismo periodo, en promedio anual, los cotizantes
al ISSS aumentaron en 15,674 plazas, es decir, apenas
cubrió el 28.3% de las necesidades de la nueva PEA. La
insuficiente capacidad de crear oportunidades laborales
formales, no tiene la misma importancia o preponderancia
que las autoridades de gobierno le dan al aumento del
salario mínimo, y los dos temas deben ser parte de la
misma preocupación, para proponer medidas específicas.

El cuadro 1, muestra por año y para una serie larga, el
aumento natural de la fuerza laboral, para lo cual se
realizaron estimaciones de la PEA7
que registraron 3,174,067
personas a abril de 2021, y al no contar con el dato oficial
de 2020, utilizaron para dicho año el dato estimado del
promedio del aumento en la última década (55,360). Un
primer aspecto a considerar se observa en la estabilidad
entre la proporción de los cotizantes al ISSS sobre la PEA
que se mantiene en 27.6%, salvo en la crisis financiera
internacional que cayó a 26% en 2009 y en el COVID-19
fue 26.3% en 2020. Se destaca que el aumento del salario
mínimo en la crisis financiera internacional se realizó luego
de recuperar el empleo formal en 2011, y el marco legal
lo permitía (tres años como máximo para hacer ajuste), el
último fue hecho en mayo de 2008. En cambio, el ajuste
actual del salario mínimo se realizó todavía sin recuperar
el empleo formal en el ISSS a niveles previo la pandemia,
lo cual puede desacelerar la velocidad con la que se
venía recuperando, pero con el problema que ya se había
vencido el plazo de los tres años para su revisión. Desde
2009, la creación de empleo formal fue bajo, 15,674 plazas
en promedio, caracterizada por un aumento de empleos
públicos 5,864 versus el sector privado 9,810 (cuadro 1).
Esta situación histórica debe cambiar, creando más empleo
privado formal que sostenga más empleos públicos.
7 La estimación se realizó para la PEA 2020, de acuerdo con DIGESTYC
el dato más reciente publicado fue 3,104,867 personas en la PEA
de 2019. La estimación consistió en utilizar como dato proxi, el
promedio de incremento de la PEA en los últimos diez años que fue
de 55,360 trabajadores por año. Este dato fue el que se ocupó para
estimar el 2020. Para el periodo enero a abril de 2021, se utilizó la
parte proporcional (33.3%) de la PEA de 55,360 personas, el monto de
aumento fue de 13,840 trabajadores.
b. Comparación del empleo formal durante la crisis
financiera internacional de 2009 y la del COVID-19
de 2020

La pandemia y la larga cuarentena (10° lugar en el
mundo) provocaron una fuerte y acelerada caída de
67,800 empleados formales a junio de 2020, lo cual
se ha recuperado, incluyendo 5,720 cotizantes al ISSS
adicionales a febrero de 2020. En la gráfica 18 se muestra
la evolución de los cotizantes al ISSS y pensiones,
comparada con febrero de 2020, periodo previo al
inicio de la cuarentena; lo mismo se realizó para la crisis
financiera internacional en la cual se compara la evolución
del empleo contra octubre de 2008, fecha antes de la
crisis. Los datos de los cotizantes de pensiones mostraron
una mayor caída de 80,500 trabajadores en junio de
2020, una recuperación completa en abril de 2021 y un
saldo positivo desde mayo de 2021. Las cifras publicadas
sobre los cotizantes al sistema de pensiones (Sistema
de Ahorro para Pensiones, SAP, más el Sistema de
Pensiones Público, SPP) revela una creación adicional de
empleos de 24,300 a agosto de 2021, comparado con
febrero de 2020; este resultado es alentador, en términos
de la rápida velocidad de recuperación del empleo formal,
la cual será replicada por los cotizantes al ISSS8
. Los
factores que han permitido esta veloz expansión, están
relacionados con el fuerte impacto positivo de la política
fiscal expansiva de Estados Unidos, que favoreció los
ingresos de los salvadoreños en el exterior, quienes
enviaron remesas que alcanzaron US$1,140 millones
adicionales a junio de 2021, lo cual favoreció el consumo.
También las exportaciones de bienes se expandieron arriba
de 30%, explicada por la mayor capacidad de compra
de los consumidores en Estados Unidos, que impactan
doblemente al país, de manera directa e indirecta, ya que
es proveedor de insumos a industrias de Centroamérica
que están exportando más.

8 Estrictamente el número de cotizantes no necesariamente es igual al
número de empleos. También es posible que el número de cotizantes
aumenten a partir de empleos ya existentes, pero que previamente no
estaban cotizando. El aumento de cotizantes podría estar vinculado
también a una auditoría más estricta de parte del Ministerio de
Trabajo.

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