Ae 39 analisis subsidio de anda junio2018

1
Estudios
Económicos
DECAnálisiseconómico39•Juniode2018
Análisis sobre la situación del
subsidio y las tarifas de ANDA
Análisis
económico
− José Andrés Oliva (*)
Sin agua no hay vida y tampoco producción. Ambos
aspectos dan cuenta que el agua es un elemento
estratégico para la subsistencia del país y parte
fundamental de su desarrollo humano. No obstante,
la problemática del vital líquido es amplia, el presente
documento se limita a profundizar sobre los cambios en
las tarifas cobradas y las modificaciones en la entrega
del subsidio por parte de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), de cara a la
eficacia y eficiencia de política pública para mejorar las
condiciones de vida de la población.
El incremento de la tarifa de septiembre de 2015,
efectivamente sí racionalizó el consumo, ya que los
consumidores reaccionaron reduciendo la demanda.
Por un lado, el aumento de la tarifa, apreció el bien,
incrementando el valor del agua para la población,
lo que disminuyó, en algunos casos, el despilfarro, y
condujo a un mejor uso del recurso. Sin embargo, por
otro lado, debido a las diferentes circunstancias que
rodean a los hogares, no parece haber conciencia en la
población sobre cuál es el valor económico o el precio
que el agua debería tener, lo cual elevó el descontento
social, en relación con el tema.
Como se establece más adelante, luego del cambio en
las tarifas, algunos hogares han permanecido en igual
situación, pero otros, o han enfrentado pagos más
elevados, o dejaron de percibir el subsidio. Sin embargo,
en tanto el 70.3% de la población en pobreza no recibe
el servicio a través de ANDA, y únicamente, el 29.7%
tiene acceso al servicio, debe tenerse en cuenta que su
campo de acción es reducido y, por tanto, su capacidad
es limitada para beneficiar a los pobres con cierto apoyo
económico o subsidio.
Para establecer un marco de información adecuado, el
análisis requirió calcular la cantidad de metros cúbicos
(mts3
) consumidos por cada hogar, tanto antes como
después del aumento de la tarifa, para lo cual, fue
utilizada la información de las Encuestas de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM) de 2015 y 2016.
Lo anterior se realizó aplicando los pliegos tarifarios
respectivos al gasto mensual en agua que los hogares
reportaron en las encuestas. En el periodo analizado,
se realizaron dos cambios de tarifas. El primero, fue
el aprobado en febrero de 2010 y el segundo en
septiembre de 2015. Debido a que el pliego tarifario de
febrero de 2010 estaba vigente hasta septiembre de
2015, el primer pliego se aplicó a la base de datos de
la EHPM de 2015. Conforme con la entrada en vigencia
del cambio tarifario de septiembre de 2015, el segundo
pliego fue aplicado a los datos del último trimestre de la
(*) Esta investigación contó con el apoyo de Javier López Guevara, participante
del Programa de Mentorías “Transformadores Sociales” en el Departamento de
Estudios Económicos; él es actualmente estudiante de economía y antropología
en la universidad Bennington College, en Bennington,Vermont, Estados Unidos.

2
Análisiseconómico39•Juniode2018
EHPM de 2015 y a la base de datos completa de la EHPM
de 2016. A través de la realización de este ejercicio, fue
posible investigar, cuál fue el resultado del cambio en la
tarifa, sobre la pobreza tanto extrema como relativa.
Asimismo, utilizando la noción de error de inclusión o
fuga (personas que tienen el subsidio pero están arriba
de la línea de pobreza1
) y error de exclusión o falta de
cobertura (personas que no tienen subsidio y están
debajo de la línea de pobreza), fue posible obtener
respuestas para ciertas preguntas: ¿qué tan eficaz es el
subsidio? ¿qué proporción, en relación con la población,
recibe el subsidio del agua? ¿se ha avanzado en la
focalización del subsidio? ¿cuál fue la incidencia de la
medida en el segmento catalogado en pobreza, tanto
relativa como extrema?
Este trabajo exploró cuáles son los segmentos o grupos
socioeconómicos que se benefician o no del subsidio,
y a cuáles les corresponde un pago mayor que el costo
específico del agua. Se constató un esquema de subsidio
cruzado, donde el segmento con mayor consumo
cancela un precio arriba del costo, pagando entonces
un impuesto implícito, transfiriendo recursos a los que
reciben el subsidio, los cuales en su mayoría, debido
a barreras estructurales propias del servicio, no son
pobres. El subsidio continúa mal focalizado.
El contenido de este trabajo, se separa en los siguientes
apartados. El primero, presenta los antecedentes; el
segundo, analiza la factura y el subsidio para el sector
residencial; el tercero, describe los resultados del análisis
del calculo de los errores de inclusión y exclusión,
considerando la población en pobreza, y si recibe o
no subsidio de parte de ANDA; el cuarto explora a
cuánto asciende el monto del impuesto implícito y el
subsidio. Finalmente, se presentan algunas reflexiones y
conclusiones.
1 Como se menciona más adelante, se utilizó tanto la línea extrema como
relativa.
Antecedentes
En los últimos 11 años ANDA ha realizado al
menos ocho cambios en la legislación vinculante
a cargos y tarifas2
. Para abastecer de agua, ANDA
debe suplir una serie de elementos alrededor del
servicio, desde la acometida, medidor, alcantarillado,
derecho de conexión, reconexión, el uso por parte
de explotaciones privadas, etc., la mayoría de estos
aspectos han experimentado cambios en sus cargos.
El ente estatal responsable de fijar la tarifa es la misma
ANDA; el inciso p) del art. 3 de la Ley de ANDA, la
faculta para proponer al Ministerio de Economía,
tarifas razonables tomando en cuenta los gastos
realizados para su operación, bajo los siguientes
criterios: lograr una institución autofinanciable
para cubrir y manejar un margen de seguridad,
mantenimiento, administración y mejoras, pago de
intereses de los bonos o préstamos adquiridos, etc.
El enfoque bajo el cual se han realizado los
incrementos en los pliegos tarifarios durante
los últimos años, es que a medida que la unidad
residencial consuma más agua, pagará una tarifa más
alta. El cambio más reciente en la tarifa fue llevado a
la práctica el 10 de septiembre de 20153
, cuando se
modificó también el pliego de tarifas de agua para
consumo comercial e industrial.
2 En anexo 1 se presentan los decretos relacionados con los cambios en la
legislación.
3 Acuerdo No. 1279 “Reforma al Acuerdo Ejecutivo No. 867 del 16 de
octubre de 2009, por medio del cual el Ministerio de Economía aprobó
las tarifas por los servicios de acueductos, alcantarillados y otros, que
presenta la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(ANDA)”, Diario Oficial No. 165,Tomo 408. San Salvador, 10 de septiembre
de 2015.

3
Análisisdefacturaysubsidiopormetros
cúbicos
A continuación, se presentan varias comparaciones
para el consumo residencial, entre los pliegos tarifarios
de julio de 2006, de octubre de 2009, febrero de 2010 y
de septiembre de 2015. En el panel A del gráfico 1, se
presenta la factura de agua correspondiente a distintos
consumos para cada pliego mencionado.
Al comparar la situación antes y después de septiembre
de 2015, resalta en primer lugar que los hogares con
consumos debajo de 20 mts3
siguieron pagando igual;
pero por encima de ese nivel, se realizó un cobro más
Gráfico 1
Factura y comparación porcentual entre pliegos tarifarios por nivel de consumo en metros cúbicos
PanelA
Facturaresidencialdeagua,pormetroscúbicosconsumidos:2006,2009,2010y2015
PanelB
Variaciónporcentualentrepliegostarifarios,pormetroscúbicosconsumidos
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Miníma
13
16
19
22
25
28
31
34
37
40
43
46
49
52
55
58
61
64
67
70
73
76
79
82
85
88
91
94
97
100
103
106
109
112
115
118
Factura
mensual
en
dólares
10 de septiembre de 2015
24 de febrero de 2010
26 de octubre de 2009
7 de julio de 2006
Panel A
Factura residencial de agua , por mts 3 consumidos, 2009, 2010 y 2015
* Datos para el sector residencial fueron obtenidos por medio de la Ley de Acceso a la
Información Pública.
Fuente: Elaboración propia con base en los pliegos tarifarios.
77% * 21% 1.3%
Panel B
Variación porcentual entre pliegos tarifarios, por mts 3 consumidos.
94%
172%
428.9%
-40%
60%
160%
260%
360%
460%
Mínima
13
16
19
22
25
28
31
34
37
40
43
46
49
52
55
58
61
64
67
70
73
76
79
82
85
88
91
94
97
100
103
106
109
112
115
118
Mts3
Sep 2015 contra Feb 2010
Feb 2010 contra Oct 2009
Oct 2009 contra Julio 2006
Acumulada
Variaciónporcentual
Fuente: Elaboración propia con base en los pliegos tarifarios.

4
alto. Con 21 mts3
, el hogar pasó de pagar US$6.65 a
US$7.05 en el mes; si el hogar consumió 41 mts3
, pasó
de pagar US$24.80 a US$40.90; si el hogar consumió
101 mts3
, pasó de pagar US$181.70 a US$353.00 y así
sucesivamente (ver panel A del gráfico 1). Se observa que
el incremento se realiza en bloques o tramos de mts3
,
presentándose un cambio cada vez más alto, a medida
se tiene un consumo mayor de agua.
Porcentualmente, el incremento en septiembre de 2015,
en relación con las tarifas de febrero de 2010, osciló
entre 5.7% por 21 mts3
hasta 94.4% por 101 mts3
(panel
B, del gráfico 1). De manera que los hogares que vieron
incrementada su factura son lo que consumen más de
21 mts3
; si el hogar consumió entre 25 y 30 mts3
, percibió
un incremento de 13.5%; si alcanza entre 35 y 40 mts3
, la
factura se vio ampliada en un 66%; si consumió 51 mts3
recibió un incremento de 92.6%; y finalmente, de 101
mts3
hacia adelante, su factura casi se duplicó con 94.4%
de incremento.
Como referente, destaca que el cambio de pliego
tarifario en octubre de 2009 resultó porcentualmente
más alto, que el de septiembre de 2015, en todas
las cantidades de mts3
consumidas. Comparando la
factura en el pliego de octubre de 2009 en relación
con el vigente en julio de 2006, el cambio porcentual
osciló, entre 4.8% por 11 mts3
y llegó hasta 172% por
101 mts3
. Por tramos, alcanzó 37% por 20 mts3
, 39.2%
con 30 mts3
, 118% con 41 mts3
, 132% con 69 mts3
, y así
sucesivamente hasta terminar con 172% por 101 mts3
(ver panel B del gráfico 1).
Para minimizar el ascenso demasiado pronunciado,
al pasar al siguiente bloque de consumo, el pliego de
octubre de 2009, fue sujeto a correcciones con el pliego
aprobado en febrero de 2010, reduciendo las tarifas en
los niveles de 21 mts3
, 31 mts3
y 41 mts3
, específicamente.
Las modificaciones suavizaron el cambio que implicó
pasar a pagar dichas tarifas (ver panel B del gráfico 1).
Como resultado, de manera acumulada durante 9 años,
ambos incrementos aumentaron los precios o tarifas
entre 4.8% por 11 mts3
hasta 428.2% por 101 mts3
(ver
panel B del gráfico 1).
La división de hogares que reciben o no subsidio, está
referida a la comparación de precio pagado y el costo
de producción por mt3
. Acorde con la presentación
realizada ante la Comisión de Hacienda y Especial
del Presupuesto “Información financiera institucional
presentada por ANDA a la Asamblea Legislativa” 4
e
información solicitada por medio de la Ley de Acceso
a la Información Pública, el costo por mt3
de agua, se
incrementó de US$0.72 en 2009 a US$0.83 en 2016 (es
decir, el 15.3%), mientras que el precio pagado es el
contemplado en el pliego.
A razón de tener una referencia anterior, el Banco
Mundial (2005)5
, estimaba que el precio se ubicó
en US$0.64 por mt3
en 2004, lo que indica que en el
transcurso de una década el costo del abastecimiento de
agua aumentó US$0.19 o 30%.
De manera similar al estudio realizado por Dimas (2011)6
,
el gráfico 2 ofrece una visualización completa entre
precios y costos. Por un lado, las líneas horizontales en
el gráfico representan los costos por metro cúbico de
2009, 2010 y 2016, que ascendieron a US$0.72, US$0.77
y US$0.83, respectivamente. Por otro lado, las líneas
ascendentes son los precios promedio por metro cúbico
que los usuarios residenciales pagan, según los pliegos
tarifarios. El precio promedio por metro cúbico, resulta
de dividir la factura total para un hogar entre los mts3
consumidos, el cual se va incrementando por bloques
escalonados.
4 “Presentación ante la Comisión de Hacienda”, 11-7-2016, ANDA.
5 Un panorama de los precios se encuentra en Banco Mundial (2005) “El
Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe
estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El
Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”, [dir. Jordan
Schwartz]
6 Leopoldo Dimas “Provisión del Servicio de agua potable en El Salvador”,
Análisis económico 8, Departamento de Estudios Económicos y Sociales,
FUSADES, Enero de 2011 (página 5) http://fusades.org/sites/default/files/
investigaciones/analisis_economico_8_provision_de_agua_potable_en_el_
salvador_ing_leopoldo_dimas.pdf

5
El subsidio se recibe, si se consume menos que cierto
umbral. Tal como la información del gráfico 2 refleja, con
el pliego de 2010, en tanto pagaban un precio menor
al del costo, los hogares que consumían debajo de
los 40 mts3
recibían un subsidio, mientras que los que
consumían más, pagando un precio arriba del costo, no
lo recibían. Con el incremento de tarifas de septiembre
de 2015, la situación fue modificada, el umbral de
consumo para recibir subsidio, disminuyó. A partir de los
35 mts3
se deja de recibir subsidio.
Por ejemplo, antes del cambio tarifario de 2015, el precio
promedio por metro cúbico de agua por la factura
completa, es decir, tomando el total, tanto la tarifa de
acueducto como la de alcantarillado, alcanzaba US$0.517
para 35 mts3
consumidos, y se encontraba por debajo
del costo por mt3
, con lo cual el hogar con consumo
hasta ese umbral recibía subsidio. Sin embargo, para
2016, con el pliego tarifario aprobado en septiembre de
7 El monto proviene de dividir la factura total entre los mts3
. Con el pliego de
febrero de 2010, con 35 mts3
, la factura total es de US$17.79 (que proviene
de multiplicar 35 mts3
por US$0.45 más U$2) y el costo promedio es US$0.51.
2015, el precio por mt3
, entre 35 mts3
y 40 mts3
, alcanza
aproximadamente el costo promedio, es decir, US$0.838
y se deja de recibir subsidio (ver el gráfico 2).
Este cambio tuvo implicaciones. Por un lado, algunos
hogares, que consumen menos del umbral dejaron
de recibir el subsidio; y por otro lado, a pesar que
continuaron recibiendo el subsidio, otros hogares lo
empezaron a percibir en menor cantidad, debido a que
la diferencia entre la tarifa que pagan y el costo real, se
redujo.
Como se observa en el gráfico 2, de la comparación
entre las tarifas y el costo por mt3
se derivan al menos
cuatro situaciones relevantes: 1) hogares con consumos
debajo de 20 mts3
, continuaron igual; 2) hogares con
consumos arriba de los 21 mts3
y menos de 35 mts3
vieron incrementada su factura, y disminuido el monto
de subsidio que recibían; 3) hogares con consumos
entre los 35 y los 41 mts3
, dejaron de recibir el subsidio
8 El monto proviene de dividir la factura total entre los mts3
. Con el pliego
de septiembre de 2015, con 35 mts3
, la factura total es de US$29.60 (que
proviene de multiplicar 35 mts3
por US$0.76 más U$3) con lo cual el costo
promedio es US$0.85.
Gráfico 2
Tarifa y costo por metro cúbico de agua potable para usuarios residenciales
2009, 2010 y 2015
Tarifa y costo por m3 de agua potable
para usuarios residenciales, 2009, 2010 y 2015
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
1
5
9
13
17
21
25
29
33
37
41
45
49
53
57
61
65
69
73
77
81
85
89
93
97
101
105
109
113
117
US$ por mts. 3
Mts 3
10 de septiembre de 2015
24 de febrero de 2010
26 de octubre 2009
costo 2009 ( US$ 0.72)
costo 2010 ( US$0.77)
costo 2016 (US$ 0.83)
Fuente: Elaborado con base en Decretos. Presentación a la Comisión de Hacienda 11-7-2016,
“Información Financiera Institucional 2011-2015”, ANDA. Solicitud de Acceso a la Información
Pública, Unidad de Acceso a la Información Pública, ANDA.

6
en tanto el precio alcanzó al costo y 4) hogares con
consumos encima de 41 mts3
, no recibían el subsidio y
vieron incrementada su factura.
En la práctica destaca que, tarifas y costos producen
un esquema de subsidio cruzado, el cual se amplió con
el incremento de los precios ante el cambio del pliego
tarifario. De hecho, para los consumos por debajo del
umbral, si bien el pago de su servicio por debajo de su
costo implica recibir un subsidio, el pago del servicio
por encima de su costo implica un impuesto implícito.
Los recursos cancelados por facturas arriba del costo
del agua, son redireccionados a los hogares que reciben
el subsidio; pero como se detalla más adelante, no
necesariamente son hogares que viven con ingresos por
debajo de la línea de pobreza, por el error de inclusión.
En otras palabras, el hecho que se registre un cobro
mayor, a medida que se tiene un consumo mayor, y a su
vez que no se tenga acceso al subsidio sobrepasando un
umbral establecido, produce un esquema de subsidio
cruzado. No obstante, el esquema no necesariamente
implica una transferencia de recursos desde hogares con
altos ingresos hacia hogares de bajos ingresos, debido
a que el consumo de agua no necesariamente implica
ingreso o condición social.
Por otro lado, también es importante hacer notar que el
incremento del precio condujo a una mayor apreciación
del valor del agua entre la población, lo que en algunos
casos disminuyó el despilfarro, y condujo a una mayor
racionalización o mejor uso del recurso, teniendo un
impacto en reducir la demanda.
Al respecto, los datos muestran que el incremento
del precio sí tuvo un efecto en la demanda, que
experimentó un descenso en los hogares que vieron
incrementada su factura, que son aquellos que
recibieron menos subsidio y los que pagaron un
precio más alto que el costo. Por un lado, hogares con
consumo debajo de los 20 mts3
quienes han percibido
precios fijos, el consumo prácticamente se mantuvo
igual (panel A del gráfico 3). De manera diferente, la
información después de la medida, del desglose del
consumo en los diferentes rangos por mts3
del sector
residencial en el ámbito nacional, muestra un descenso
Gráfico 3
Consumo en miles de metros cúbicos por rangos de consumo en el sector residencial
(promedios mensuales por año a total del país, 2015, 2016 y 2017)
6,358 6,333
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
0 - 20
A. Con subsidio y precio fijo
2015 2016 2017
4,102
771
514
295
799
3,721
541
261 132
662
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
B. Sin subsidio con aumento de precio
2015 2016 2017
Fuente: Datos solicitados vía Ley de acceso a la información pública
Consumos en miles de mts 3 por rangos de consumo en el sector
residencial, Promedios mensuales por año a total del país

7
marcado, en todos los rangos de consumo arriba de
los 21 mts3
, registrados en el panel B del gráfico 3. Esto
implica que, en los márgenes actuales la demanda por
agua presenta una elasticidad precio negativa, como
indica la teoría económica.
Este descenso se experimentó con mayor magnitud en
el rango de consumo entre 41 y 50 mts3
. La información
correspondiente refleja que, en ese rango, los hogares
redujeron su consumo en 156 miles de mts3
durante
2016 y 97 miles de mts3
durante 2017, lo que implica
una contracción en 30% y 27.1%, respectivamente.
Mientras que en el rango entre 35 y 40 mts3
, el consumo
descendió 152 miles de mts3
en 2016 y 78 millones de
mts3
en 2017, lo que en términos porcentajes equivale a
una contracción entre -19% y -12%, respectivamente9
.
Este comportamiento deja entrever que los hogares
sí ajustaron sus hábitos, reduciendo el consumo de
agua. Por ejemplo, los hogares en el rango entre 51 y
70 mts3
, disminuyeron su consumo en 105 miles de mts3
en 2016 y 58 miles de mts3
en 2017; y por encima de
los 70 mts3
, lo redujeron en 77 miles y 60 miles de mts3
,
respectivamente10
.
Asimismo, se observa que la cantidad de abonados,
con consumos arriba de 21 mts3
, bajó y con consumos
debajo de 21 mts3
, subió. Por un lado, la cantidad o
número de abonados entre 21 y 34 mts3
de consumo,
descendió pasando de 158 miles en 2015, a 144 miles
en 2017, reflejando un descenso de alrededor de 13
mil abonados; hacia mayores consumos los abonados
también descendieron en: 6 mil, 5.6 mil, 2.8 mil, 1.2 mil,
respectivamente. Mientras que, por otro lado, por el
efecto de nuevos abonados, como de hogares que al
racionalizar su consumo pasaron del rango superior al
rango inferior, entre 0 y 20 mts3
de consumo, la cantidad
9 El detalle de la información relacionada se encuentra en el anexo 2.
10 Ídem.
de abonados se incrementó en 29 mil y 22 mil, durante
2016 y 2017, respectivamente11
.
Sin embargo, aunque el incremento de la tarifa
efectivamente racionalizó el consumo, debido a las
diferentes circunstancias que rodean a los hogares,
parece no haber una conciencia o comprensión real
sobre a cuánto asciende el valor económico del agua
en la población, lo que genera descontento social
ante los incrementos de la tarifa, a lo que se sumaron
problemas de facturación.
Ejemplo de ello es que ANDA es el proveedor con
más quejas en los seguimientos realizados por la
Defensoría del Consumidor, aunque durante el primer
semestre de 2017, las quejas resultaron con una
frecuencia de mención menor a la registrada durante
2016 cuando la tarifa aumentó.
Acorde con las estadísticas, durante el primer
semestre de 2017, ANDA registró 2,429 denuncias,
que equivalen al 50.9% del total. Dicho resultado es
menor al alcanzando durante el primer semestre de
2016, cuando obtuvo 5,388 denuncias que equivalen
al 70.3%, pero es similar al observado entre 2013 y
2015 (50.9%)12
, con lo cual la cantidad de denuncias
retornaron a las cantidades registradas antes de la
medida.
Finalmente, es destacable que, en parte debido al
incremento de la tarifa, la condición financiera de
ANDA mejoró, pero todavía experimenta pérdidas.
Durante 2017, las pérdidas ascendieron a US$20.5
millones, mientras que habían alcanzado US$27.8
millones, y US$3.8 millones, durante 2015 y 2016,
respectivamente.
11 Ídem.
12 “Top 10 de los proveedores más denunciados en la Defensoría. Segundo
semestre de 2016”. “Top 10 de los más denunciados en la Defensoría del
Consumidor. 1er. semestre 2017”.

8
A través del incremento de las tarifas, entre 2015 y 2016,
el ingreso de ANDA aumentó en US$12 millones y US$36
millones, respectivamente, pero percibió un descenso
por US$11.7 millones en 2017, debido en parte a la
influencia de la reducción que percibió la demanda de
agua ante el incremento del precio, que los registros
muestran ha continuado hasta 2017. Por otro lado, los
gastos totales presentaron una disminución por US$2.4
millones en 2016, mientras que en 2017 experimentaron
un incremento en US$6.6 millones (el lector interesado
puede consultar la información financiera en el anexo 3).
Pobreza, cobertura de ANDA y subsidio
Para una visualización completa de la situación de
pobreza, cobertura y subsidio, como primer paso, es
necesario abordarlo en relación con toda la población,
para luego profundizar en la población atendida
por ANDA. Asimismo, es indispensable destacar dos
elementos cruciales para evaluar la eficiencia de la
focalización. El primero es el error de inclusión (EI), que
es el grupo de personas que no son pobres pero reciben
el subsidio; y el segundo es el error de exclusión (EE), que
se refiere a las personas, que viviendo debajo de la línea
de pobreza, no lo reciben13
.
Conceptualmente, para abordar el EI y EE, como
mencionaron Navajas y Artana (2008) “se parte de la
premisa de que existe una racionalidad de la política
de los subsidios basada en la decisión de transferir
recursos a un determinado grupo meta de la población,
identificado por ejemplo con la pobreza o bajo poder
adquisitivo. Una vez definido ese grupo meta el error de
exclusión surge simplemente de contabilizar aquellos
miembros del grupo que no son alcanzados por los
subsidios. Por su parte, el error de inclusión se refiere a
13 Fernando Navajas y Daniel Artana. “Análisis y rediseño de los subsidios en El
Salvador”. FUSADES. Octubre de 2008 (versión sin editar).
los miembros que no pertenecen al grupo meta pero
que están incorrectamente –según los términos de la
política de subsidios– incorporados en el esquema.
Es decir que el error de inclusión es la proporción de
beneficiarios del programa que no pertenecen al grupo
meta u objetivo”.
Al respecto, Brown, Ravallion, y Dominique Van de
Walle (2016) señalan que la experiencia internacional
se ha centrado, en evitar los EI, porque implican una
fuga de recursos que elevan el costo para el Estado,
con un impacto social limitado. Al reducir estos EI se
generan ahorros, sin reducir la situación de bienestar
de los pobres. Sin embargo, señalan la importancia
de asumir el desafío de profundizar en el EE, el cual
implica en el corto plazo ciertos ahorros de fondos, ya
que son recursos que no se están asignando o no están
llegando a los pobres, debido a la falta de cobertura, en
el mediano plazo, con la ampliación de la cobertura del
servicio, implicarán una necesidad de recursos mayor, lo
que elevará el costo para el Estado.
Al contrastar la población en pobreza y la situación
de recibir o no subsidio, se observa que el subsidio al
agua no corresponde con las condiciones de pobreza.
La información muestra que, en 2016, 1.7 millones de
personas, o el 26.9% de la población, estaba en pobreza
y no recibía el subsidio del agua (EE), mientras que el
30.4% de la población o 1.9 millones de personas que no
eran catalogados como pobres sí recibieron el subsidio
del agua (EI) (ver panel A del gráfico 4). La información
referida a 2015 es similar. Resalta de manera importante
que, en términos de personas, el error de inclusión es
aún mayor que el error de exclusión.
En el resultado anterior incide la parte de la población
en pobreza cuyo acceso al agua no es por medio de
ANDA y que, por el diseño del subsidio, no lo puede
recibir. Esta condición implica que la eficacia del
subsidio de ANDA tiene un techo determinado por su
propia estructura. Acorde con los datos de 2016, del
100% de la población en pobreza, el 70.3% no recibió el

9
servicio a través de ANDA, mientras que solo lo recibió
una minoría. Únicamente, el 29.7% de los que viven en
pobreza tienen acceso a servicios de ANDA.
Asimismo, acorde con la información de la EHPM
empleando datos de 2016, ANDA presenta una
cobertura, en relación con toda la población, de 41.7%.
Por otro lado, un 36.6% recibe agua por medio de un
proveedor diferente, los cuales comprenden desde
organizaciones comunitarias hasta otras empresas
privadas. El resto, un 21%, no tiene agua en su casa, y
deben buscar otra fuente para acceder al vital líquido
(ver panel B del gráfico 4).
Sin embargo, el proceso de aplicación de la cobertura es
lento. Acorde con Dimas (2011)14
, siguiendo información
del Boletín Estadístico de ANDA y la EHPM de 2004,
el porcentaje de cobertura de ANDA ascendió a 40%,
mientras que en 2016 subió a 41.7%, es decir, una
ampliación de 1.7% en 12 años.
14 Leopoldo Dimas, “Provisión del Servicio de agua potable en El Salvador”,
op. cit.
Los aspectos anteriores, resultan en barreras
estructurales que complican una focalización eficiente
del subsidio, que alcance a los estratos más pobres
de la población. Por un lado, para recibir el subsidio,
el hogar debe contar con cobertura, por medio de
una conexión domiciliar que le permita acceder a los
servicios de ANDA, pero esta resulta muy limitada. Por
otro lado, debe cumplir la condición necesaria de utilizar
menos mts3
establecidos en el umbral. Es decir, en otras
palabras, que el acceso al subsidio del agua por medio
de ANDA, se realiza de manera indirecta a través de la
cantidad consumida de agua, y no por un criterio de
condición social.
Para un panorama más preciso, el gráfico 5 analiza la
población atendida por ANDA que registró el valor
monetario que pagó por el servicio de agua. En el eje
vertical se encuentra el ingreso per cápita, y en el eje
horizontal el gasto en dólares por servicios de agua,
reportado por los hogares en las EHPM de 2015 y 2016.
La línea horizontal representa el ingreso per cápita
para establecer la condición de pobreza catalogada
Gráfico 4
Suministro de agua, por tipo de proveedor, condición de pobreza y subsidio, 2016Suministro de Agua, ANDA y pobreza para el año 2016
Fuente: EHPM, 2016
No tiene
21%
Diferente
36%
ANDA
42%
no le cae
1%Panel B
Pobres
sin
subsidio;
26.9
1.7
millones
No
pobres
sin
subsidio,
31.4
No
pobres
con
subsidio
30.4
1.9
millones
Pobres
con
subsidio,
11.3
Panel A
Error de
exlusión
Error de
inclusión

10
como relativa15
, y en las líneas verticales, se muestran
los montos en dólares que corresponden a los umbrales
de 35 y 41 mts3
de consumos, para recibir el subsidio de
agua. Arriba de la línea horizontal, pero a la izquierda de
los umbrales, es decir, en el cuadrante superior izquierdo
se aprecia el EI; y debajo de la línea horizontal, pero a la
derecha de los umbrales, es decir, en el cuadrante inferior
derecho, se aprecia el EE.
La evidencia mostrada en el gráfico 5 deja constancia
de la amplia variabilidad que existe en la relación entre
el ingreso familiar y el gasto en agua; debido a lo cual el
consumo, no es un buen criterio para asignar el subsidio.
Este aspecto refleja cómo por cada nivel de gasto hay
hogares con bajos ingresos y con altos ingresos, y los
puntos no se ubican fuera de los cuadrantes de los EI
o EE.
También el gráfico 5 muestra que, tomando como
referencia a la población que reportó gasto en agua,
y que son atendidos por ANDA, el incremento de la
15 La línea de pobreza relativa es igual al doble del valor de la canasta básica
alimentaria urbana, como referencia.
tarifa amplió el EE, en tanto que el umbral retrocedió,
con lo cual el cuadrante inferior derecho se amplió.
Asimismo, por el lado del EI, si bien el cambio del umbral
lo reduciría, los datos dan cuenta que este en lugar de
reducirse se amplió, debido a que los hogares ubicados
en el cuadrante superior izquierdo aumentaron, por las
nuevas conexiones, a lo cual se sumaron otros hogares
que, al racionalizar su consumo, pasaron a recibir el
subsidio, aunque no son pobres.
Lo anterior pone de manifiesto que la fijación de precios
por debajo de los costos de un bien de uso tan amplio
como el agua, redunda en un subsidio demasiado
amplio para los que cuentan con el servicio. Asimismo,
a pesar que la tarifa aumenta con consumos más altos,
la política del incremento de la tarifa en relación con
el costo, redujo el umbral, lo cual indujo, por un lado
a ciertos hogares a pagar más; pero por otro, también
implicó que ciertos hogares catalogados como pobres
pagaran más, recibiendo menos subsidio o dejaran de
recibirlo.
Gráfico 5
Diagrama de errores de inclusión y exclusión para la población atendida
Error de inclusión
Error de exclusión
40 mts cúbicos
Fuga
Alto costo fiscal
Gastos no realizados
Falta de cobertura
Pagan un precio
Reciben subsidio
superior al costo
35 mts cúbicos
246810
Ingresofamiliar(ln)
-2 0 2 4 6
Gasto en agua (ln)
2016 2015

11
Numerador A. Subsidiados fuera del grupo
meta, que no son pobres
C. Pobres que no reciben el subsidio
del grupo meta o pobres
Denominador B. Subsidiados D. Total de pobres
Ratio
Error de inclusión Error de exclusión
EI = ratio A/ B EE = ratio C/D
En este sentido, Brown, Ravallion, y Dominique Van
de Walle (2016) se refieren al EI, en términos de ratio
o porcentaje, como la proporción de los identificados
por la política como pobres, aunque no lo son, en
referencia con la población subsidiada. Mientras que, el
EE, en términos de ratio o porcentaje, se define como
la proporción del grupo que no ha sido identificado
como pobres por la política, pero forman parte del
grupo meta o en pobreza, es decir, los pobres que no
reciben el subsidio en referencia al total de la población
identificada en pobreza16
.
La cuantificación del EI del subsidio por parte de ANDA,
tanto en 2015 como en 2016, indica que la medida no
mejoró la focalización. En términos de personas, en
2015 alrededor de 1,812.6 miles de personas con
16
Una visión más precisa se obtiene como sigue:
conexión a ANDA, recibían el subsidio y no eran pobres;
después de la medida, en 2016 la cantidad se aproximó
a 1,864.3 miles de personas. Como muestra el panel
A del gráfico 6, en términos porcentuales, la medida
implicó un ascenso en el porcentaje del EI (referido al
total de los subsidiados), pasando de 69.3% en 2015 a
72.1% en 2016, lo que muestra cómo el EI además de ser
representativo se incrementó, experimentando una leve
desmejora.
Por su parte, el EE puede ser abordado bajo dos
referencias, que podrían confundir el examen del
subsidio suministrado por ANDA. El primero, enfatizado
en mayor medida por este análisis, aborda la relación
en el ámbito nacional. Bajo esta posición, como se
mencionó, para 2016 aproximadamente alrededor de
1.7 millones de personas, que viven debajo de la línea de
pobreza no reciben dicho subsidio. En relación con los
2.5 millones de personas en pobreza, el EE del subsidio
alcanza el 71%. Este porcentaje es levemente peor que
el alcanzado durante 2015, antes del incremento de la
tarifa, cuando ascendió a 69.5% (panel A del gráfico 6).
Gráfico 6
Porcentajes de Error de Inclusión (EI), Error de Exclusión (EE) y
concentración del subsidio por condición de pobreza
74.9% 76.7%
3.8% 3.7%
21.3% 19.6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2015 2016
B. Porcentaje de concentración
Pobres
relativos
con
subsidio
Pobres
extremos
con
subsidio
No pobres
con
subsidio
69.3% 69.5%
1.5%
72.1% 71.0%
2.4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Error de inclusión Error de exclusión
(Nivel país)
Error de exclusión
(En Anda)
A. Fugas y falta de cobertura
2015 2016
Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM 2015 y 2016

12
La segunda referencia es tomar en consideración
solamente la población atendida por ANDA, con la
cual, aunque el EE resulta más bajo, pero también
experimentó una leve desmejora, pasando de un nivel
que alcanzó 1.5% en 2015 y se incrementó a 2.4% en
2016. En términos de personas, en 2015, se registraron
alrededor de 12.5 mil personas atendidas por ANDA que
no recibían el subsidio, y se encontraban en pobreza;
mientras que en 2016 se estimaron 17.5 miles de
personas pobres, atendidas por ANDA, que no recibieron
el subsidio (panel A del gráfico 6).
Realizar el análisis bajo una u otra modalidad, infiere
conclusiones diferentes. Por un lado, tomar en cuenta
solo la población con conexión al servicio, resulta en un
subsidio con un EE más bajo (2.4%) que no considera a la
mayoría de la población en pobreza. Este bajo porcentaje
pone en relieve un logro que carece de sustento, porque
deja de lado la importancia de la cobertura. Tomando
en cuenta toda la población como referente, debido a la
baja cobertura que el servicio tiene entre los pobres, la
dimensión del EE es significativamente superior (71%).
Es relevante hacer notar que la mayor parte de los
recursos destinados al subsidio son recibidos por los
grupos no considerados en pobreza, y que la reducción
del umbral sí tuvo una influencia dentro de los hogares
considerados en situación de pobreza. La información
sobre la concentración del subsidio según grupo
socioeconómico, ubicada en el panel B del gráfico
6, indica que, durante 2016, el 19.6% del monto del
subsidio alcanzaba a los pobres relativos, mientras que el
monto del subsidio que es recibido por los considerados
no pobres alcanzó el 76.7% del monto total. Los
anteriores porcentajes son levemente más desfavorables
que los registrados en 2015, cuando el 21.3% del
monto destinado al subsidio era recibido por el grupo
catalogado como pobre relativo, y lo destinado a los no
pobres representó el 74.9%.
Los resultados vinculados con la pobreza extrema son
más desfavorables aún. Por un lado, son muy pocos los
hogares en estas condiciones que reciben este subsidio;
por el otro, el monto del subsidio que alcanza a llegar
a los hogares extremos es muy reducido, situación que
tras la medida experimentó un leve deterioro. En 2015,
el 3.8% del monto del subsidio alcanzó hogares pobres
“extremos”, mientras que durante 2016 el porcentaje
descendió a 3.7% (panel B del gráfico 6).
El incremento de la tarifa, y la ampliación del EE
impactaron a la población en pobreza, quienes
recibieron menos subsidio. Para observar este resultado,
se desglosó por cada bloque de consumo en mts3
específicos, tanto para los que reciben subsidio (gráfico
7) como para los que no lo reciben (gráfico 8), y la
comparación para los pobres y los no pobres (gráfico
9), tanto antes como después de la medida. Los gráficos
analizan los cambios por rango de consumo, mostrando
las cuatro situaciones descritas anteriormente, para
observar cómo influyó la medida en cada tramo
específico: 1) hogares con consumos debajo de 20
mts3
; 2) hogares que vieron incrementada su factura y
disminuido el subsidio que recibían, consumiendo más
que los 21 mts3
, y menos de 35 mts3
; 3) hogares con
consumos entre los 35 y los 41 mts3
, dejaron de recibir el
subsidio porque el precio alcanzó el costo y 4) hogares
con consumos encima de 41 mts3
, con impuesto
implícito mayor.
El gráfico 7 muestra la situación tanto para la población
en pobreza relativa (panel A) como en pobreza extrema
(panel B), que reciben el subsidio. La comparación de
los paneles A y B muestra cómo, en primer lugar, debajo
de 20 mts3
la situación de su factura no cambió, pero sí
subió el costo, con lo cual recibieron un monto mayor de
subsidio. En segundo lugar, debido a que entre 21 mts3
y
35 mts3
, el precio en el pliego subió en general, el grupo
de hogares tanto en pobreza extrema como relativa
recibieron menos subsidio. Este descenso se observa en

13
Gráfico 7
Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares en pobreza relativa y extrema,
por tramo de consumo, en 2015 y 2016
619.3
1,109.4
66.2 51.6
746.0
680.4
0.0 0.0
0
200
400
600
800
1,000
1,200
<=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41
A. Pobres relativos
(subsidio en miles de US$ al mes)
2015
2016
163.0
0
200
400
600
800
1,000
1,200
<=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41
B. Pobres extremos
2015
2016
Gráfico 8
Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares no pobres, e impuesto implícito del grupo que
no recibe subsidio, por tramo de consumo, en 2015 y 2016
-0.2
-37.4
-26.8
-280.6
-131.3 -124.7
-88.3
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
<=20 &
35
>=36 &
<=40
>=41 &
<=50
>=51 &
<=60
>=61 &
<=70
>=71 &
<=80
>=81
B. Impuesto
(miles de US$ al mes)
2015
2016
1,500.1
3,382.1
342.3 283.8
2,215.6
2,481.8
0.0 0.0
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
<=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41
A. No pobres
2015
2016
Impuesto implícito se define como el resultado negativo de la diferencia entre el costo y el precio pagado por metro
cúbico, cuando este último es mayor.

14
mayor medida para los hogares que reciben el subsidio
en pobreza relativa, acorde con los datos obtenidos a
través de la EHPM, el monto pasó de US$1.1 millones al
mes durante 2015, a US$0.7 millones al mes en 2016. En
tercer lugar, se observa, cómo en 2016, ciertos hogares
pobres relativos como extremos, en los tramos entre 36 y
40 mts3
, dejaron de percibir subsidio, hecho que se debe
a la disminución indicada del umbral, desde 40 mts3
a
35 mts3
.
El gráfico 8 presenta el subsidio recibido por los no
pobres (panel A), así como el impuesto cancelado17
(panel B), al pagar un precio arriba de su costo, para la
población con conexión a ANDA18
. En relación con el
panel A, por un lado, es relevante observar como los
hogares no pobres, en el tramo entre 21 mts3
a 35 mts3
recibieron una cantidad de subsidio más baja, la cual
pasó de US$3.4 millones a US$2.4 millones al mes. Por
otro lado, debido al incremento del costo, en el tramo
17 Conceptualmente cuando la comparación entre la tarifa menos el costo,
cuando el costo es mayor se obtiene un valor negativo, de ahí que el
impuesto implícito se refiere a un subsidio negativo.
18 Se verificó en la EHPM que algunos hogares si bien reportaron tener
conexión a ANDA no reflejaron el gasto monetario por el servicio, lo que
implica cierto subregistro. Este fenómeno no permitió inferir la suma total
del impuesto a través de la EHPM.
entre 0 mts3
a 20 mts3
, los hogares no pobres también
percibieron un subsidio mayor.
El panel B del gráfico 8, deja constancia que el
valor pagado por encima del costo, o impuesto se
incrementó en la mayoría de tramos. En general,
comparando el monto del impuesto después de la
medida, es decir 2016 con respecto a 2015, el valor total
recaudado experimentó un incremento significativo de
aproximadamente 300%. Al separar por tramos, este
incremento se concentró en el tramo entre 41 mts3
y 50
mts3
, el cual experimentó un incremento pasando de
US$37.4 mil a US$280.6 miles cada mes, lo que implica
aproximadamente 650%. En menor medida, también
tuvieron incrementos, los tramos entre 51 mts3
y 60 mts3
;
y entre 71 mts3
y 80 mts3
, que pasaron de US$39 mil a
US$131.3 miles y de US$10 mil a US$124.7 mil cada mes,
respectivamente.
Finalmente, desde otra perspectiva, el gráfico 9 muestra
que los hogares no pobres, es decir, aquellos que forman
parte del EI, reciben más subsidio que los hogares
pobres. En el gráfico se refleja que, tanto en 2015 como
en 2016, en todos los tramos, el subsidio hacia los
Gráfico 9
Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares pobres y no pobres,
según tramo de consumo, en 2015 y 2016
1,500.1
3,382.1
342.3 283.8
619.3
1,109.4
66.2 51.6
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
<=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41
A. 2015
2015 (No pobres)
2015 (pobres) 2,215.6
2,481.8
0.0 0.0
746.0 680.4
0.0 0.0
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
<=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41
B. 2016
2016 (No pobres)
2016 (pobres)

15
hogares no pobres es mayor. Por ejemplo, durante 2015
en el tramo entre 0 mts3
y 20 mts3
, los hogares no pobres
recibieron US$1.5 millones mensuales de subsidio,
mientas que los pobres recibieron US$0.6 millones. De
manera similar en 2016, los hogares no pobres recibieron
US$2.2 millones mensuales de subsidio, mientas que los
pobres, US$0.74 millones. En el tramo entre 21 mts3
y 35
mts3
, la diferencia es más notable. En 2015 los hogares
no pobres recibieron US$3.4 millones mensuales de
subsidio, y los pobres, US$1.1 millones. En 2016, los
hogares no pobres recibieron US$2.5 millones mensuales
de subsidio, mientras que los pobres, US$0.68 millones.
Resultado similar se obtuvo del análisis publicado
por el Banco Mundial en su informe estratégico (REDI,
2005), donde concluyó que“los pobres reciben menos
subsidios que los no pobres como consecuencia de la
estructura tarifaria”,“donde se termina otorgando más
subsidios a los usuarios de gran volumen”19
.
Impuestoimplícitoymontodelsubsidio
En tanto algunos hogares con conexión a ANDA no
reflejaron el gasto monetario por el servicio en la EHPM,
lo que implica cierto subregistro, para determinar el
monto global del impuesto implícito, fue necesario
recurrir a los registros administrativos. Este fenómeno no
permitió inferir la suma total del impuesto a través de la
EHPM.
En relación con el sector residencial y acorde con
información consultada por medio de la Ley de Acceso
a la Información Pública, con el incremento de las tarifas
en 2015, el monto recaudado por medio del impuesto
implícito se incrementó, pero no cubrió la totalidad del
19 Banco Mundial (2005) “El Salvador: Desarrollos económicos recientes en
infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de
infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el
crecimiento”, / [dir. Jordan Schwartz]
subsidio. Durante 2015, el impuesto implícito significó
aproximadamente el 20.1% del monto del subsidio;
sin embargo, a pesar que el incremento de la factura
para los hogares que no reciben subsidio, el impuesto
implícito aún no financia la totalidad del subsidio,
pasando a cubrir el 39.2% en 2016 y el 40.1% en 2017
(ver anexo 4).
Tal como se aprecia en el anexo 4, para realizar la
estimación, se tomaron los montos recaudados por
ANDA y el costo por el servicio multiplicando por
las cantidades de mts3
consumidos en los tramos
establecidos en el pliego tarifario. En los tramos donde
la diferencia resultó positiva se infirió que se paga un
precio menor que el costo, lo que supone un subsidio.
En los tramos donde la diferencia resultó negativa, se
infirió un impuesto; en tanto el precio es mayor que el
costo.
Como se indicó anteriormente, en tanto el monto de
subsidio para los hogares no pobres, representa el 76%
del monto total de la subvención (gráfico 6, panel B),
este resultado implica que ANDA financió una parte el EI
citado con el incremento de las tarifas para los hogares
con servicio que no reciben el subsidio. Sin embargo,
el incremento del esquema de subsidio cruzado, no
cubrió el subsidio en su totalidad, y la empresa pública
continuó mostrando déficit financiero.
Acorde con información institucional, el subsidio total
anual residencial, ascendió a US$70.3 millones en 2015,
US$75.8 millones en 2016, y US$71.1 millones en 2017;
sin embargo, el monto anterior se refiere al subsidio
para el sector residencial, no toma en cuenta, lo que
implica para la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río
Lempa (CEL), el suministro de energía a ANDA para sus
operaciones abajo del precio de mercado.
Sin embargo, de acuerdo con la regulación vigente entre
ambas instituciones, a pesar que CEL debe venderle a
ANDA, la“totalidad de su suministro de energía eléctrica
a precio de mayorista, entendiéndose por tal el precio

16
que CEL le vende a las distribuidoras”20
, ANDA cancela un
precio menor. La diferencia entre precio de mayorista y el
que ANDA pagó, en relación con la cantidad de energía
suministrada ascendió a un total de US$46.1 millones en
2015, US$21.4 millones en 2016, y US$37.7 millones en
2017. Adicionando dichos recursos, el subsidio ascendió
a US$116.5 millones en 2015, US$97.2 millones en 2016
y US$108.6 millones en 2017. En relación con este monto
el impuesto implícito implica un porcentaje todavía más
bajo.
Reflexiones y conclusiones
Desde el punto de vista económico y social, el subsidio
del agua es ineficiente. La ineficiencia radica en que la
asignación al subsidio se hace con base en el criterio de
mts3
consumidos, y no por condición social. Asimismo,
para acceder al subsidio se requiere que el hogar cuente
con conexión al servicio, es decir, que tenga cobertura, lo
cual, una parte considerable de la población en pobreza
no tiene. Asimismo, la generalidad de la condición de
realizar un consumo menor a 35 mts3
, si bien en algunos
casos reduce un uso no adecuado del recurso, en otros
afecta a ciertos hogares en pobreza. Dichos factores
revisten barreras estructurales a la inclusión al servicio
del agua.
Los servicios que se consumen a gran escala con precios
fijos, debido a su generalidad son en sí mismos malos
focalizadores de recursos públicos; dada su característica
de estar tan extendidos sobre la población que cuenta
con el servicio como el agua, resultan ser demasiado
amplios y no diferencian entre quién lo necesita y quién
no lo necesita, configurando así un vehículo ineficiente
para alcanzar a los segmentos más pobres. Además, a lo
anterior se añaden las distorsiones que provocan en los
precios. Finalmente, terminan poniendo estrés financiero
20 Decreto Legislativo No. 119, del 30 de agosto de 2012, publicado en el
Diario Oficial No.166, Tomo 396 del viernes 7 de septiembre de 2012.
a las agencias que los proveen, o sobre las finanzas
públicas. ANDA no escapa a esta situación.
La baja cobertura de ANDA en la población en situación
de pobreza, limita a la autónoma para beneficiar a
los pobres con cierto apoyo económico o subsidio.
La población en pobreza cuyo acceso al agua no es
por medio de ANDA, por diseño, no puede recibir el
subsidio. Acorde con los datos de 2016, del 100% de
la población en pobreza, el 70.3% no tiene acceso a
servicios de ANDA, mientras que solo lo recibe una
minoría (29.7%). Esta condición implica que la eficacia
del subsidio de ANDA tiene un techo determinado por
su propia estructura.
En el cambio más reciente a la tarifa del servicio, que
fue llevado a la práctica el 10 de septiembre de 2015, y
continuó adoptando el enfoque que a medida la unidad
residencial consuma más agua, pagará una factura más
alta; sin embargo, el resultado empeoró la focalización.
En general, la disminución del umbral para recibir el
subsidio amplió levemente el error de exclusión, y
dada la forma como los hogares reaccionaron ante
el incremento, más la ampliación de la población
con conexión a ANDA, el error de inclusión en vez de
reducirse se incrementó.
El error de inclusión (personas que tiene el subsidio y no
son pobres) es significativo, y se incrementó levemente.
En 2015 alrededor de 1,812.6 miles de personas
no catalogadas en pobreza recibieron el subsidio y
representan el 69.3% de toda la población que recibe el
subsidio. Mientras que después de la medida en 2016,
la cantidad se aproximó a 1,864.3 miles de personas
implicando, el 72.1% de toda la población subsidiada.
El error de exclusión (personas que no tienen subsidio y
son pobres), también se incrementó. En 2015, el 69.45%
de las personas pobres no recibían el subsidio, mientras
que en 2016 el porcentaje aumentó a 71%, lo que
muestra, por un lado, cómo la cobertura se posiciona
como un techo a la eficacia del subsidio, y por otro lado,

17
cómo la reducción del umbral sí tuvo una influencia
dentro de los hogares considerados en situación de
pobreza.
En términos de penetración de los recursos del subsidio,
durante 2016, el 19.6% alcanzaba a los pobres relativos,
mientras que el porcentaje recibido por los considerados
no pobres alcanzó el 76.7% del monto total. Estos
porcentajes son levemente más desfavorables que los
registrados en 2015, cuando el 21.3% del subsidio era
recibido por el grupo catalogado como pobre relativo, y
lo destinado a los no pobres representó el 74.9%.
El resultado revela que no se avanzó con eficiencia en
la focalización del subsidio. La medida indujo a ciertos
hogares pobres o a recibir menos subsidio, o a dejar de
recibirlo, de manera más concentrada, en el nivel de
pobreza relativa.
El incremento de la tarifa efectivamente sí racionalizó el
consumo, lo que conllevó a un descenso en la demanda
de agua. El aumento de la tarifa elevó el valor del agua
entre la población, lo que disminuyó en algunos casos
el despilfarro, y condujo a un mejor uso del recurso. Sin
embargo, no parece haber conciencia en la población,
sobre a cuánto asciende el valor económico que el agua
debería tener, ya que prevalece el descontento social, en
relación con el tema.
Aunque se reconoce que una porción relevante de la
población no puede pagar el costo real del servicio del
agua y requiere de un apoyo focalizado, también es
importante que la estructura tarifaria refleje los costos
de la conservación y preservación del recurso21
, donde
interviene el cuido y protección del medio ambiente.
El agua es un bien estratégico para la subsistencia del
país y parte fundamental de su desarrollo humano,
de ahí surge la necesidad de nuevos métodos de
focalización, lo cual no es fácil, debido a que se debe
21 LeopoldoDimas,“TarifasresidencialdeaguapotableenElSalvador”,Análisis
económico 3, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES.
Junio de 2010. http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/analisis_
economico_3__tarifas_residenciales_de_agua_potable_en_el_salvador.pdf
utilizar como base aspectos diferentes al consumo con
una visión más precisa sobre las condiciones previas
de vida o aplicar métodos estadísticos que aumenten
la probabilidad de realmente conocer la situación
socioeconómica de la familia. Es importante que
cualquier modificación al esquema del subsidio, reduzca
considerablemente los errores de inclusión y exclusión.
Como indican Brown, Ravallion, y Dominique Van de
Walle (2016), los métodos y las evaluaciones sobre
la focalización (targeting) han avanzado en otros
países. Existen metodologías más sencillas como la
identificación previa del nivel de ingreso del hogar
utilizando indicadores de necesidades básicas, o
más complicadas como proxy means testing (PMT)
donde se intenta realizar focalización por medio
de la combinación de otras variables diferentes al
consumo especifico de un bien; tales como el sexo, la
educación, el tamaño de la familia, composición de
la familia, atribuciones sobre el jefe del hogar, bienes
durables, etc., lo cual puede resultar más preciso. En
general, la elección del método implica tomar en
cuenta, tanto costos administrativos para su realización,
como cantidad o calidad de la información de que se
disponga.
Desde el punto de vista institucional, las ineficiencias
examinadas muestran la importancia de reorientar
estratégicamente a la institución hacia el objetivo más
importante, que es facilitar el acceso a los servicios
básicos ampliando la cobertura, y sobre todo a los
hogares pobres. Siguiendo información del Boletín
Estadístico de ANDA y la EHPM de 2004, el porcentaje
de cobertura de ANDA ascendió a 40%, mientras que
en 2016 subió a 41.7%, lo que muestra de manera
preocupante que la ampliación en la cobertura alcanza
1.7% en 12 años.
La ampliación de la cobertura, requiere un esfuerzo
mayor de parte de la sociedad para preservar el recurso,
y más inversión por parte de ANDA. Lo anterior, es
alcanzable si se adopta una focalización real que
descargue a la institución del peso financiero del

18
subsidio, y se reorienten las fugas de recursos hacia la
inversión.
En relación con la inversión, es importante que ANDA
mejore la ejecución de sus proyectos. Por ejemplo,
acorde con la información del Programa Anual de
Inversión Pública (PAIP) en 2017, a pesar de contar con
una programación de US$17.9 millones en el proyecto de
rehabilitación de las obras de captación, potabilización
en la planta potabilizadora de Las Pavas, ANDA no
registra ejecución durante 2017. En general, durante
2017, de los US$23.9 millones programados según el
PAIP, solamente ejecutó US$3.4 millones22
.
El monto del subsidio de ANDA, al sector residencial
ascendió a US$70.3 millones en 2015, US$75.8
millones en 2016, y US$71.1 millones en 2017, sin
tomar en cuenta que ANDA cancela a CEL un precio
menor, al que CEL le vende a las distribuidoras. Para
su financiamiento, acorde con el ejercicio realizado, la
política se inclinó por aumentar el esquema de subsidio
cruzado, incrementando el impuesto implícito que
pagan los hogares que no tienen subsidio, pero ello no
fue suficiente para mejorar la condición financiera de la
empresa. Durante 2015, el impuesto implícito significó
aproximadamente el 20.1% del monto del subsidio,
sin embargo, con el incremento de la tarifa este pasó
a representar el 39.2% en 2016 y 40.1% en 2017, del
subsidio.
Este resultado implica que ANDA financió, una parte
del EI citado, con el incremento de las tarifas para los
hogares con servicio que no reciben el subsidio. En
este sentido, el incremento del pliego de tarifas para
los rangos citados, permitió a ANDA reducir en parte
su desbalance financiero, sin embargo, la medida no
consiguió cubrir la totalidad del subsidio. La empresa
sigue percibiendo pérdidas, que, en 2017, alcanzaron
US$20.5 millones.
22 Información disponible en el link http://www7.mh.gob.sv/downloads/
pdf/700-LAIP-IF-2017-01.pdf
Bibliografía
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(ANDA). Boletín Estadístico de ANDA, 2015 y 2016.
Banco Mundial (2005)“El Salvador: Desarrollos económicos
recientes en infraestructura. Informe estratégico
(REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en
El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el
crecimiento”, / [dir. Jordan Schwartz]
Beneke, Margarita; Nora Lustig y Andrés Oliva.“Impacto de los
impuestos y el gasto social en la inequidad y la pobreza”.
Commitment to Equity. Working Paper No.57. Noviembre
de 2016.
Brown, Caitlin, Martin Ravallion, Dominique Van de Walle.
“A poor means test? Econometric targeting in Africa”,
National Bureau of Economic Research, Working Paper
220919, December 2016.
Dimas, Leopoldo.“Cobro del uso del agua y tarifas de agua
potable”. Boletín 256, Departamento de Estudios
Económicos y Sociales. FUSADES. Marzo de 2007.
Dimas, Leopoldo.“Provisión del servicio de agua potable en
El Salvador”. Análisis económico 8, Departamento de
Estudios Económicos y Sociales, FUSADES. Enero de 2011.
Dimas, Leopoldo.“Tarifas residencial de agua potable en
El Salvador”. Análisis económico 3, Departamento de
Estudios Económicos y Sociales FUSADES. Junio de 2010.
Dirección General de Inversión y Crédito Público,“Programa
Anual de Inversión Pública 2017”, informe al mes de
diciembre, febrero de 2018.
FUSADES (1994),“Soluciones y Reformas Económicas: El
Salvador-Estrategia 94-99”. El Salvador.
Navajas, Fernando y Daniel Artana.“Análisis y rediseño de los
subsidios en El Salvador”. FUSADES. Octubre de 2008.

19
Anexo1
Cambiosrealizadosalserviciodeaguaenlalegislacióncorrespondiente
FechaTarifamínima
Acuerdos
Ejecutivos
ComentarioAcción
1)10deseptiembrede2015
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
1279
Modificacióndelatarifapormetros
cúbicos
Cambiodepliegotarifarioparasectoresresidencialespara
institucionesprivadasydelEstado.Modificainteresespor
mora,recargoporpagoenmora,cargoporinstalación.
2)12deseptiembrede2013
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
856
Dejaiguallatarifapormetroscúbicos
Aumentaelcobropormetroscúbicosproducidosen
explotacionesprivadas,ylautilizacióndelsistemadeANDA.
3)29deoctubrede2012
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
934
DejaiguallatarifapormetroscúbicosTarifapormejoramientodeproyectosrersidenciales
4)6juniode2011
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
532
LajuntadegobiernodeANDAquedafacultadaparadeclarar
asentamientosprecarioseintroduccióndetarifade
instalacióndemedidores.
5)24defebrerode2010
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
197
cúbicos
Cambiodepliegotarifario,parasectorresidencial,para
institucionesprivadasydelEstado.
6)21dediciembrede2009
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
1022
Cambiosenpreciodeacometidaeninstalacióndeservicios,
interéspormoraysuspensióndeservicios,recargoporpago
extemporáneo,etc.
7)16deoctubrede2009
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
AcuerdoEjecutivo
867
cúbicos
Cambiodepliegotarifario,parasectorresidencial,para
institucionesprivadasydelEstado.Modificainteresespor
mora,recargoporpagoenmora,ymedidor.
8)7dejuliode2006
Hasta10metros
cúbicosde
US$2.29
Acuerdo980
cúbicos
Cambiodepliegotarifario
Fuente:DiarioOficial

20
Anexo2
Promediosanualesdeabonadosyconsumosenmilesdemetroscúbicosporrangos
enelsectorresidencial,totalpaís
20152016201716-1517-1617-1516-1517-1617-15
0-20550,476579,682602,25129,20622,56951,7765.33.99.4
21a34158,288151,240144,702-7,048-6,539-13,587-4.5-4.3-8.6
35a4020,77316,69214,594-4,081-2,098-6,179-19.6-12.6-29.7
41a5011,5408,0685,908-3,472-2,160-5,633-30.1-26.8-48.8
51a705,1053,2742,270-1,831-1,004-2,835-35.9-30.7-55.5
71amás3,7313,0552,528-676-527-1,202-18.1-17.2-32.2
Promediototal749,913762,011772,25312,09810,24222,3401.61.33.0
0-206,3586,3646,3336-31-250.1-0.5-0.4
21a344,1023,9033,721-199-182-381-4.9-4.7-9.3
35a40771619541-152-78-230-19.7-12.5-29.8
41a50514359261-156-97-253-30.2-27.1-49.2
51a70295189132-105-58-163-35.7-30.5-55.3
71amás799722662-77-60-137-9.6-8.3-17.1
Promediototal12,83912,15611,650-683-506-1,188-5.3-4.2-9.3
Fuente:DatossolicitadosviaLeydeAccesoalaInformaciónPública
VariacionesabsolutasVariacionesporcentuales
Abonados
Consumosenmilesdemetroscúbicos

21
Anexo3
Resultadofinanciero
(Milesdedólares)
Concepto20122013201420152016201714-1315-1416-1517-16
Productosdeexplotación140,028.8131,331.5125,109.0144,873.5166,394.0156,254.8-6,222.519,764.521,520.5-10,139.2
Acueductos114,267.7110,237.5109,511.5121,822.3157,865.4146,125.8-726.012,310.836,043.1-11,739.6
Productosfinancierosyotros25,761.121,094.115,597.623,051.28,528.610,129.0-5,496.57,453.6-14,522.61,600.4
Gastosdeexplotación212,427.8167,024.0152,174.1172,717.2170,244.6176,812.2-14,849.920,543.1-2,472.66,567.6
Acueductos201,693.0156,718.7150,436.3161,876.7169,264.0177,469.2-6,282.411,440.47,387.38,205.2
Productosfinancierosyotros10,374.810,305.41,737.910,840.5980.6657.0-8,567.59,102.6-9,859.9-323.6
Utilidad/pérdida-72,399.0-35,692.5-27,065.1-27,843.7-3,850.6-20,557.48,627.4-778.623,993.1-16,706.8
Fuente:BoletínEstadísticoeInformesdeEstadosdeResultadosdeANDA
Variaciones

22
Anexo 4
Cuadro resumen de estimación de la cobertura del impuesto al subsidio
(Promedios mensuales por concepto en el sector residencial)
Estimación de subsidio e impuesto cruzado
a. Ingresos por consumos por metros cúbicos
0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
2015 1,516,652.3 1,519,213.3 426,376.7 459,037.5 354,336.1 1,430,328.1
2016 1,577,639.7 1,638,663.5 518,472.7 512,016.2 376,201.3 2,239,543.1
2017 1,628,524.6 1,554,329.0 448,031.6 361,263.2 250,866.8 2,053,410.6
b. Consumos por metros cúbicos
0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
2015 6,358,275 4,101,614 771,177 514,172 294,621 799,066
2016 6,364,242 3,902,571 618,888 358,662 189,328 722,433
2017 6,333,214 3,720,531 541,346 261,324 131,622 662,391
c. Costo unico
0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
2015 0.76 0.76 0.76 0.76 0.76 0.76
2016 0.83 0.83 0.83 0.83 0.83 0.83
2017 0.78 0.78 0.78 0.78 0.78 0.78
d. Costo total ( b. metros cúbicos por costo c.) promedio promedio
0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
2015 4,832,289.19 3,117,226.77 586,094.46 390,770.53 223,911.71 607,290.16
2016 5,282,320.51 3,239,134.14 513,677.04 297,689.39 157,142.38 599,619.60
2017 4,939,907.12 2,902,014.18 422,250.21 203,832.66 102,664.90 516,664.59
e. Diferencia (subsidio o impuesto)
0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más
2015 3,315,637 1,598,013 159,718 -68,267 -130,424 -823,038
2016 3,704,681 1,600,471 -4,796 -214,327 -219,059 -1,639,923
2017 3,311,383 1,347,685 -25,781 -157,431 -148,202 -1,536,746
f. Total mensual Subsidio Impuesto Diferencia
2015 5,073,368 -1,021,729 6,095,097
2016 5,305,152 -2,078,105 7,383,256
2017 4,659,068 -1,868,160 6,527,228
g. Total Anual Subsidio Impuesto
2015 60,880,417 -12,260,751
2016 63,661,818 -24,937,258
2017 55,908,813 -22,417,918
h. Porcentaje
2015 20.1%
2016 39.2%
2017 40.1%
Para estimar el subsidio o el impuesto, se restó el costo total estimado como la multiplicación de los metros
cúbicos consumidos por el costo único por metro cúbico, del respectivo año, menos, el monto de ingresos
que ANDA recaudó en cada tramo. Si la diferencia es positiva implica un subsidio, cuyo monto global se
estima como la suma de los valores positivos. Si la diferencia es negativa, se infiere un impuesto; cuyo monto
se estima como la suma de los valores negativos.
Impuesto /subsidio
Fuente: Elaboración propia con información solicitada por medio de la Ley de acceso de información pública.

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