Analisa la reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal

1. 1
Estudios
Económicos
DECAnálisiseconómico40•Octubrede2018
La propuesta de reforma a la
LRF es un retroceso al espíritu
inicial con que se formuló
Análisis
económico
− José Andrés Oliva
Hacia finales de 2016, después de serias dificultades
financieras y un periodo largo de negociación, las
diferentes fuerzas políticas arribaron a un consenso de
mediano plazo, en torno a las finanzas públicas. Con
el objetivo de alcanzar la sostenibilidad, la Asamblea
Legislativa, junto con la aprobación de un financiamiento
adicional, sancionó la“Ley de Responsabilidad Fiscal para
la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo
Social”(LRF), con lo cual constituyó una herramienta
importante de previsibilidad para el futuro. Entre otros
aspectos, la LRF, con referencia al Producto Interno Bruto
(PIB), estableció metas fiscales fundamentales para que
el Estado se conduzca, gradual pero decididamente,
hacia la consolidación fiscal.
Desde su aprobación, la LRF estipuló realizar ciertos
cambios. El último inciso del art. 10 indicó que“si
hay modificaciones en las Cuentas Nacionales o en la
metodología de elaboración del Producto Interno Bruto,
las metas de la presente ley deberán ser modificadas
para cumplir con el objetivo de la presente ley”. Al
respecto, el 23 de marzo de 20181
el Banco Central de
Reserva (BCR), difundió los resultados de la aplicación
de un nuevo Sistema de Cuentas Nacionales (SCN).
En específico, el PIB resultó 10.8% más bajo –es decir,
que en lugar de haber alcanzado una cifra total de
US$26,797.5 millones en 2016, ascendió a US$23,912.3
millones– con lo cual cambió la estimación global
1 BCR publica nuevo Sistema de Cuentas Nacionales año Base 2005.
de la producción nacional y modificó la referencia
de las metas. A efecto de cumplir lo estipulado en
el art. 10, el 14 de septiembre, el Ejecutivo envió a la
Asamblea Legislativa, un conjunto de reformas a la
LRF; sin embargo, como se detalla a continuación, los
cambios van más allá de correcciones en las metas
macroeconómicas per se, derivadas del nuevo SCN. En
general, la propuesta consta de 12 artículos, donde se
plantean al menos 10 cambios de fondo y trascendencia.
Si bien, se continúa contemplando un ajuste fiscal
de 3% del PIB, la propuesta de reforma cambia, tanto
su composición, como su tiempo de aplicación. En
relación con su composición, utilizando los valores del
PIB anterior, al cierre de 2015, la ley vigente contempla
que, para el ajuste total, se introducirían medidas que
incrementarían la carga tributaria en 1.2%; y además
disminuirían tanto los gastos corrientes, como el gasto
en pensiones, en 0.9%, y 1% del PIB, respectivamente.
De manera distinta, la propuesta de reforma contempla,
en relación con el PIB recalculado, un aumento en la
carga tributaria bruta por 0.5%, una disminución de
0.4% en gastos de consumo –remuneraciones y bienes
y servicios–, sin embargo, como indica el considerando
V del decreto de reforma, hace referencia a que los 2
puntos porcentuales restantes del PIB, provendrían de
una reducción del gasto en pensiones. Con lo anterior,
la propuesta de ajuste pone su énfasis en los ahorro que
implique para el fisco reformas por el lado de pensiones.

2. 2
Análisiseconómico40•Octubrede2018
Finalmente, en relación con el tiempo necesario para
el ajuste, la propuesta amplía el periodo llamado de
consolidación, de 3 a 5 años, expandiendo el lapso
inicialmente comprendido entre 2017 y 2019, hasta el
año 2021.
El presente documento plantea, primero, establecer
¿cuáles son los cambios? y ¿cuáles son sus ventajas
o desventajas?; segundo, en tanto es un aspecto
relacionado, en el considerando citado, es importante
tener en cuenta ¿a cuánto ascienden los ahorros
provenientes de la reforma de pensiones, recientemente
aprobada?; tercero, se plantea dilucidar ¿cómo cambia
la perspectiva de la sostenibilidad entre la versión
original y la propuesta? Finalmente, tomando en cuenta
la situación que presentan las finanzas públicas en
la actualidad y el conjunto de aspectos anteriores, se
realiza la reflexión correspondiente.
¿Cuáles son los cambios y cuáles son sus
ventajas o desventajas?
En el siguiente cuadro se resume la comparación entre
la ley vigente y la propuesta de reforma presentada
en la Asamblea Legislativa. La propuesta pretende
modificar al menos 10 aspectos de trascendencia y
fondo. Para el lector interesado, una visión específica
de las metas macroeconómicas se encuentra en el
anexo resumen al final de este documento.
Inicialmente, se propone modificar el periodo
indicativo de mediano plazo, para elaborar los
presupuestos. El literal b) del art. 2. de la ley vigente,
contempla que el presupuesto se prepare enmarcado
en un escenario con una visión de cinco años, pero
la reforma, plantea que sea de cuatro. Aunque, a
simple vista, este aspecto tiene una importancia
menor, su trascendencia cobra relevancia, en tanto
Resumen de propuesta de reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal
No. Aspecto
Artículo
de la ley
Situación actual Propuesta de reforma
1 El escenario
macroeconómico y
presupuesto indicativo
2 literal b) 5 años 4 años
2 Aspectos para contemplar
en el marco fiscal de
mediano plazo
6 literal l) Incluye estimación de la tasa de
evasión y gasto tributario del
impuesto sobre la renta (ISR)
Sustituir el literal l) indicando que se estimará tasa de evasión
del ISR, pero también del IVA
3 Aumenta el lapso para
publicar información de
requerimientos de pago
20 Se publica mensualmente Elimina la obligación de publicar información expresamente
sobre los bienes y serivicios y transferencias, mensualmente.
Se compromete a publicar con dos meses de desfase, los
requerimientos de pagos, sin especificar a cuáles
requerimientos se refiere. Agrega brindar anualmente los flujos
de caja del tesoro público, una vez termine el ejercicio fiscal.
4 Mayor oligación para las
alcaldías de brindar
información
21 Menciona que es su
responsabilidad
Obliga expresamente, con un plazo de 5 días a más tardar
5 Más plazo para incorporar
fondos especiales
27 La ley menciona que se concedían
180 días para incorporar fondos
especiales al presupuesto
Se extiende hasta el año 2021
6 Periodo de consolidación 7 3 años entre 2017 y 2019 5 años entre 2017 y 2021
7 Periodo de sostenibilidad
fiscal
8 7 años entre 2020 y 2027 5 años entre 2022 y 2027
8 Meta o techo de la ratio
deuda sobre PIB al
terminar periodo de
consolidacion
8 65% total y 45% sin pensiones, con
el PIB anterior
Con el nuevo PIB establece una meta de 70% total y 50% sin
pensiones. Elimina la meta al año 2027 de 42% con el PIB
anterior, sin pensiones
9 Metas de carga tributaria
bruta
10 A 2019, 17% del PIB con 1.2% de
incremento
A 2021, 18.5% del PIB con 0.5% de incremento
10 Metas del gasto 10 A 2019, los gastos corrientes
18.5% del PIB, es decir, 0.9% de
disminución
A 2021, Remuneraciones más bienes y servicios con 14% del
PIB, es decir, 0.4% del PIB de disminución
Fuente: Ley de Responsabilidad Fiscal y propuesta de reforma

3. 3
Análisiseconómico40•Octubrede2018
una referencia de mayor plazo es más conveniente que
una de menor plazo. En este sentido, el cambio no es
beneficioso.
En su art. 6, la ley mandata al Ministerio de Hacienda
(MH) elaborar un Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo
(MFMLP) a diez años. En el marco de la LRF, como indica
la gráfica 1, los diez años se separan en dos periodos de
tiempo: de consolidación y de sostenibilidad.
Al respecto, el segundo cambio se refiere a uno de
los elementos que según la ley deben revisarse para
elaborar el MFMLP. Se hace mención específica que
es necesario incluir, además de la estimación de tasa
de evasión del impuesto sobre la renta, también del
impuesto a la transferencia de bienes muebles y la
prestación de servicios; así como la estimación del gasto
tributario, lo cual es conveniente y positivo; de hecho, el
MH ya ha publicado estimaciones al respecto.
Asimismo, según el art. 20 de la ley aprobada, el MH
quedó comprometido de publicar los saldos pendientes
de pago en remuneraciones, bienes y servicios, y
transferencias corrientes. Con la propuesta, sin embargo,
elimina la obligación de publicar mensualmente
información expresamente sobre los bienes y servicios
y transferencias. En cambio, se compromete a publicar
con dos meses de desfase, los requerimientos de pagos,
sin especificar a qué requerimientos se refiere, lo que
es menos transparente. Por otro lado, aunque incluye
publicar anualmente los flujos de caja del tesoro público,
lo realizaría hasta que el ejercicio fiscal termine, cuando
ya no es oportuno.
Un aspecto positivo se encuentra en torno al manejo
de la información de las finanzas municipales. En vez de
enviar un informe anual, como lo estipula actualmente
la ley, la propuesta aumenta la obligatoriedad de las
municipalidades a otorgar la información de“cada uno
de los créditos contratados que comprometan los flujos
que provienen del Fondo para el Desarrollo Económico y
Social (FODES)”, a más tardar cinco días hábiles, después
de la operación. Lo que es favorable.
Uno de los cambios más importantes es la ampliación
del periodo llamado de la consolidación fiscal. De
manera contraria a lo estipulado en la ley vigente (art.
7), donde se establece realizar un ajuste de 3% del PIB
en un periodo de tres años comprendido entre 2017 y
Gráfica 1
Períodos fundamentales en la Ley de Responsabilidad Fiscal
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
La reforma implica cambiar los periodos de tiempo establecidos en la ley
Vigente
Reforma 5 años
3 años
5 años
7añosVigente
Reforma
Consolidación
Sostenibilidad
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Responsabilidad Fiscal y propuesta de reforma.

4. 4
Análisiseconómico40•Octubrede2018
2019, se cambia por otro lapso de tiempo, de cinco años
ubicados entre 2017 y 2021. Lo anterior es trascendente,
en tanto, la entrada de las reglas o metas a cumplir
estipuladas en los art. 8 y 10, que solo tenían vigencia
después de los tres años, es decir en 2019, pasarían
ahora a ser relevantes, hasta el 2021.
La ampliación del periodo de consolidación, también
retrasa tomar acciones en otras áreas. Por ejemplo, en la
ley vigente en su art. 21 se estipuló, que en 180 días se
regulara y se estableciera el mecanismo que habilitaría
incorporar, a través de un régimen especial, los fondos
de actividades especiales al presupuesto general, pero
en la propuesta se debería realizar al finalizar el período
de consolidación.
También, debido al alargamiento del tiempo de
consolidación, la reforma reduce el periodo llamado de
sostenibilidad fiscal. En términos de tiempo, también es
relevante acotar que, si bien la ley estipulaba un periodo
de 10 años, 3 de consolidación y 7 de sostenibilidad, al
aumentar el periodo de consolidación a 5, se reduce el
periodo de sostenibilidad de 7 a 5 años (gráfica 1). Esto
es relevante en tanto como indica el art. 8, el cambio
difiere la meta para la deuda total del año 2019 al año
2021.
En definitiva, este cambio, implica un atraso en la
planificación del ajuste fiscal prevista para las cuentas del
Estado, de manera que a medida se tiene un periodo más
largo para efectuar el ajuste, el déficit fiscal en sí mismo,
puede, o seguir aumentando, o atrasar su reducción para
más adelante.
Es importante acotar ciertas consideraciones sobre el art.
7 de la ley vigente, que manda a implementar medidas
de ingreso y gasto, que den como resultado al menos
3% del PIB. En este artículo, la LRF no hace una mención
explícita sobre el indicador de impacto del ajuste, lo cual
introduce ambigüedad. Corregir esta falta de claridad
fuera positivo; sin embargo, este aspecto está fuera de la
propuesta de reforma.
No obstante, para satisfacer el propósito de la ley, que es
garantizar la sostenibilidad fiscal, tenga sentido, el ajuste
debe necesariamente impactar ya sea sobre el balance
primario o sobre el balance global. En otras palabras, en
general cualquier medida fiscal gubernamental influye
en los gastos y en los ingresos, pero lo estipulado en la
ley está implicando a que tengan un impacto, en estos
dos aspectos específicos. También, corregir el balance
primario se menciona expresamente como meta en al
menos dos artículos adicionalmente. El art. 2 propone
“garantizar el equilibrio fiscal de largo plazo, mediante
el establecimiento de metas para el balance primario”;
y en el inciso a) del art 10, menciona que el límite de
deuda y el balance primario constituyen las reglas
principales de la ley.
Al realizar una comparación con la ley vigente, y cuál
sería su evolución al aprobarse la reforma, las gráficas
2.1 y 2.2 muestran lo que ha acontecido tanto con el
balance primario como el déficit. En términos anuales,
entre 2016 y 2017, el balance primario alcanzó -0.2%
a 0.7% del PIB. Este último cambio sí implicaba un
esfuerzo de ajuste fiscal hasta por el orden de 0.9% del
PIB, dejando para 2018 y 2019, un esfuerzo adicional de
2.1% del PIB como lo estipulaba la LRF. Sin embargo, la
información registrada2
indica que el balance primario
no continuará disminuyendo en 2018, a lo que se suma
la previsión del presupuesto para el próximo año, donde
el déficit fiscal se incrementa. Esta evolución dejaría a
los años 2018 y 2019 como ejercicios fiscales sin ajuste,
lo cual está fuera de la trayectoria de lo convenido
en la LRF vigente. De ser así, en tanto el periodo de
consolidación se extiende hasta el 2021 con la reforma,
los años 2020 y 2021 concentrarían la mayor parte del
ajuste contemplado.
Por otro lado, entre 2016 y 2017, el balance fiscal alcanzó
3.1% y 2.5% del PIB, lo que implica un ajuste de 0.6%;
2 Posición Institucional 77 “Urge ordenar las finanzas públicas, pero se
observa lo contrario”, Departamento de Estudios Económicos, FUSADES,
agosto de 2018.

5. 5
Análisiseconómico40•Octubrede2018
Gráfica 2.1
Trayectoria del balance primario y del balance del sector público o déficit fiscal,
según ley vigente y propuesta de reforma, como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia. Con supuesto de 3.1% y 3.7% del PIB en déficits 2018 y 2019 e Informe artículo IV, Ministerio
de Hacienda y presentación del Presupuesto, junio de 2018. Informe de Coyuntura Económica, FUSADES. Mayo de 2018.
Declaración de Ministro de Hacienda, 28 de septiembre de 2018, y proyección.
Según balance primario
La ampliación del periodo de consolidación, no se encuentra vigente en la
ley. Nos perdimos a mitad de camino. En términos de balance primario se
observa de esta manera…
-0.9
-0.2
0.7
1.7
2.8
0.9
1.9
3.0
-1.5
-0.5
0.5
1.5
2.5
3.5
2015 2016 2017 2018 2019
A. Ley vigente
Balance primario ajuste acumulado
-0.9
-0.2
0.7 0.5
0.1
1.3
2.7
0.9 0.7
0.3
1.7
3.0
-1.5
-0.5
0.5
1.5
2.5
3.5
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B. Observado. 2019 y 2021 acorde con propuesta
Propuesta
dos años más
Fuente: Elaboración propia. Con supuesto de 3.1% y 3.7% del PIB en déficits 2018 y 2019 e Informe artículo IV,
Ministerio de Hacienda y presentación del Presupuesto, junio de 2018. Informe de Coyuntura Económica, FUSADES.
Mayo de 2018. Declaración de Ministro de Hacienda, 28 de septiembre de 2018, y proyección.
Según balance del sector público no financiero
(en el eje, arriba de cero implica negativo)
En términos del balance fiscal, 2018 – 2019 serían ejercicios sin ajuste,
con lo cual, los 3% del PIB de ajuste se concentraran entre 2020 y 2021
3.7
3.1
2.5
1.3
0.1
0.6
1.8
3.0
-1.5
-0.5
0.5
1.5
2.5
3.5
4.5
2015 2016 2017 2018 2019
A. Ley vigente
Balance fiscal Ajuste acumulado
3.7
3.1
2.5
3.1
3.7
1.9
0.10.0 0.0
0.6
-0.1
-0.6
1.2
3.0
-1.5
-0.5
0.5
1.5
2.5
3.5
4.5
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B. Observado. 2019 y 2021 acorde con propuesta
Propuesta
dos años más
Fuente. Elaboración propia. Con supuesto de 3.1% y 3.7% del PIB en déficits 2018 y 2019 e Informe artículo IV,
Ministerio de Hacienda y presentación del Presupuesto, junio de 2018. Informe de Coyuntura, FUSADES, Mayo de 2018.
Declaración de Ministro de Hacienda, 28 de septiembre de 2018, y proyección.
Fuente: Elaboración propia. Con supuesto de 3.1% y 3.7% del PIB en déficits 2018 y 2019 e Informe artículo IV, Ministerio
de Hacienda y presentación del Presupuesto, junio de 2018. Informe de Coyuntura Económica, FUSADES. Mayo de 2018.
Declaración del Ministro de Hacienda, 28 de septiembre de 2018, y proyección.
Gráfica 2.2
Trayectoria del balance primario y del balance del sector público o déficit fiscal,
según ley vigente y propuesta de reforma, como porcentaje del PIB

6. 6
Análisiseconómico40•Octubrede2018
sin embargo, de igual manera, la información registrada3
indica que el déficit no continuará disminuyendo en
2018, a lo que se suma que la previsión de déficit fiscal
contenida en el presupuesto para 2019, de 3.7% del
PIB4
también aumenta, ambos aspectos alejarían la
trayectoria del indicador de lo contemplado en la LRF
vigente (gráfica 2.2). En definitiva, aprobar la reforma a
la ley implica retrasar el ajuste, perder dos años, dejando
para los dos años iniciales del nuevo gobierno, el mayor
peso del ajuste en cuestión.
La meta o límite fiscal en relación con los gastos cambia
de referencia y valor. Con la LRF vigente, utilizando
el PIB anterior, se pretendía que los gastos corrientes
no superaran el 18.5% del PIB. Debido a que en 2016
(antes de la ley) se ubicaban en 19.4%, se proyectaba
que disminuyeran 0.9% del PIB. De manera contraria, la
propuesta deja sin control los renglones de los intereses
y las transferencias corrientes, porque se establece como
referencia a los gastos de consumo –es decir, toman en
cuenta solo las remuneraciones y los bienes y servicios–
y no a los gastos corrientes. Asimismo, utilizando el PIB
recalculado con la propuesta, se pretende que los gastos
de consumo no superen el 14% para 2021. En tanto los
gastos de consumo se ubicaron en 2017 en 14.4%, ello
implica un descenso de menor cuantía, en el orden de
0.4% del PIB, para estos rubros.
La meta estipulada para los ingresos continúa referida
a la carga fiscal bruta, que de igual manera implica un
ascenso, pero de menor cuantía. En la ley vigente, la
carga aumenta 1.2% pasando de 15.8% a 17%, para 2019.
Con la propuesta de reforma, y el PIB recientemente
divulgado, se pretende que la carga fiscal alcance 18.5%
del PIB, lo que implica un ascenso de 0.5% del PIB,
aproximadamente, hasta el 2021.
3 Ídem.
4 Proyecto de Presupuesto 2019 presentado por el Ministerio de Hacienda.
¿A cuánto ascienden los ahorros provenientes
de la reforma de pensiones?
La reforma de pensiones aprobada en septiembre de
2017, creó la llamada Cuenta de Garantía Solidaria
(CGS). Con la CGS, el sistema de ahorro para pensiones
absorbió varios de los compromisos que estaban a cargo
del Estado, tales como: pago de pensiones de optados al
agotarse su ahorro, pensiones de longevidad al agotarse
el saldo de las cuentas de ahorro individual y pagos
de Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso
Complementarios (CT/CTC). Acorde con la información
de la más reciente revisión actuarial encargada por la
Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos
de Pensiones, realizada por MERCER, y la estimación del
aumento de pago de intereses, por parte del Estado, en
términos netos para el sector público, la reforma implica
un ahorro total de aproximadamente de US$177.4
millones, US$198 millones y US$190 millones durante
2019, 2020 y 2021, respectivamente.
En términos del PIB utilizado para la presentación del
Proyecto de Presupuesto 2019, que alcanza US$27,011.9
millones más una tasa proyectada de 2.5% en términos
reales y 2% de inflación, lo anterior, implica 0.7%
puntos porcentuales del PIB, hacia adelante, pero no
de 2 puntos porcentuales del PIB como lo implica el
considerando V. de la propuesta de decreto presentada a
la Asamblea Legislativa para reformar la LRF. Esto indica,
tal como se aprecia en la gráfica 3, que la propuesta de
ajuste busca poner su énfasis en el ahorro que implica
para el fisco, la reforma de pensiones u otras por venir.
La propuesta de reforma a la LRF está incompleta. En
tanto la ley vigente implica un ajuste de 3% del PIB,
y sus modificaciones inducen que 0.4% se realizarán
por el lado del gasto y 0.5% en los ingresos, faltarían
2% del PIB; sin embargo, tal como se ha mencionado,
el diseño de la reforma de pensiones, no contempla

7. 7
Análisiseconómico40•Octubrede2018
un ahorro de tal magnitud, sino de solamente 1% del
PIB. A lo anterior, se añade la ambigüedad mencionada
contenida en el art. 7 que infiere un ajuste de 3% del PIB,
implementando medidas de ingreso y gastos, pero no
especifica la variable objetivo que toma de referencia.
¿Cómo cambia la perspectiva de la
sostenibilidad entre la LRF vigente y la
propuesta de reforma?
En términos estrictos, es importante valorar la visión
de sostenibilidad suscrito en la LRF. Según la redacción
del art. 2, la ley manifiesta que perseguirá“garantizar
el equilibrio fiscal de largo plazo, mediante el
establecimiento de metas para el balance primario, que
permita disminuir la relación deuda a PIB a una meta
preestablecida y posteriormente mantenerla estable”. Es
así que, en términos de la ley, la visión macroeconómica
pretendida es una estabilización de la deuda, en
términos de su ratio en relación con el PIB. Aparte de lo
anterior, acorde con la propuesta de modificación, ya
no se estaría persiguiendo que la deuda se estabilice
en 65% del PIB, sino en una razón del orden del 70%,
donde permanecería cinco años, entre 2022 y 2027.
Sin embargo, la estabilización no se está cumpliendo;
por el contrario, estamos caminando en la dirección
contraria para conseguir dicho objetivo. Las
proyecciones realizadas indican que, usando las
estadísticas de la deuda pública del BCR y el art.
Art. 11 de la ley de integración monetaria, la deuda
ascendió a 71.6% del PIB a finales de 2017, y tomando
en consideración tanto que 2018 y 2019 son ejercicios
fiscales sin ajuste y que el ejercicio fiscal del año
próximo alcanzaría 3.7% del PIB, la razón continúa
incrementándose.
Como se ilustra en la gráfica 4, incorporando
la influencia de la reforma de pensiones, en la
proyección, y añadiendo incluso 1% de ajuste
adicional, la deuda en 2021, alcanza 73% del PIB
ubicándose por encima de la meta de 70% del PIB. Ello
implica que la magnitud del déficit fiscal por 3.7% del
Gráfica 3
Cambios en la composición del ajuste por 3% del PIB
(como porcentaje)
La reforma propuesta esta incompleta, menciona que las pensiones
otorgan 2% del PIB lo cual es falso.
1.2
0.9
1.0
3.0
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
Ley vigente
Ingresos Gastos Pensiones
Fuente: Elaboración propia
0.5
0.4
2.0
3.0
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
Propuesta de reforma
Ingresos Gastos Pensiones

8. 8
Análisiseconómico40•Octubrede2018
PIB, para el presupuesto 2019 no guarda coherencia con
la meta de deuda de 70% del PIB del art. 8 para el año
2022.
Por el contrario, continuar con el ajuste, tal cual está
estipulado en la ley vigente, sí reduce la deuda en
relación con el PIB. Dejando constantes todos los
demás aspectos o parámetros del escenario base e
introduciendo un ajuste de 3% en el balance primario
entre 2017 y 2019, revertía la tendencia al alza de la
deuda. Como indica la gráfica 4, acorde con la proyección
la razón deuda al PIB se proyectaría al 69% del PIB en
2019, y más adelante, se ubicaría por debajo de la meta
hasta en 65.6% del PIB en 2022 (gráfica 4).
Reflexión
La propuesta de reforma a la LRF, es un retroceso al
espíritu inicial con que se formuló. Los cambios van más
allá de correcciones en las metas macroeconómicas
derivas del nuevo PIB calculado por el BCR, como indica
su art. 10. Se amplían los plazos de consolidación y se
cambia la composición del ajuste. Por razones diferentes
a un desastre natural o crisis internacional, las metas no
serán cumplidas en 2019 como estaba estipulado, lo
cual mina la confianza en la conducción fiscal.
La propuesta de reforma a la LRF está incompleta.
La reforma a la ley implica un ajuste de 3% del PIB,
compuesto por 0.4% en gastos, 0.5% en ingresos, 2% del
PIB en ahorro por pensiones; sin embargo, el diseño de
la reforma de pensiones, no contempla un ahorro de tal
magnitud. Los cambios recientemente aprobados son
positivos y reducen de manera permanente, la carga de
las pensiones para el Estado en 0.7% del PIB.
Gráfica 4
Tendencias de la razón deuda sobre PIB y meta para la deuda
(reforma al artículo 8 de la LRF)
71.6
73.6
66.5
73.0
LA META PROPUESTA EN ART. 8 ES 70% PIB
60
65
70
75
80
85
90
95
% PIB
Escenario pasivo PIB (SCN 2008) Escenario (-2% ajuste 2018- 2019, ley vigente)
Escenario (-1% ajuste al 2021, 3.7% déficit 2019) Meta art. 8
Fuente: Cálculos propios.
No se está cumpliendo la estabilización (art. 2). La proyección de déficit de 3.9%
del PIB no guarda coherencia con la meta propuesta en la reforma por 70% del
PIB.

9. 9
Análisiseconómico40•Octubrede2018
A lo anterior se añade la ambigüedad no conveniente
en la Ley. El art. 7 infiere un ajuste de 3% de PIB,
implementando medidas de ingresos y gastos, pero no
especifica si se refiere al déficit total o al balance primario
del sector público no financiero. Este aspecto es una
imprecisión que debe corregirse; sin embargo, la reforma
no lo ha tomado en cuenta.
La magnitud del déficit fiscal por 3.7% del PIB, para el
presupuesto de 2019 y la meta de deuda, por el orden
de 70% del PIB, para 2022 no guardan coherencia.
Asimismo, ante el recálculo del PIB, hubiera resultado
más conveniente someter a discusión una reforma, con
suficiente antelación, antes de presentar el presupuesto,
ya que este debe someterse a la ley vigente.
A pesar de la oportunidad que la reforma de pensiones
brindó para el fisco, la insostenibilidad continúa.
Tomando en cuenta que 2018 y 2019 son ejercicios
fiscales sin ajuste, la introducción de 1% de ajuste entre
2020 y 2021, como propone la reforma, no es suficiente
para alcanzar la sostenibilidad. Este cambio implica que
la proyección de la razón deuda sobre PIB continuará
incrementándose hasta 73% del PIB para 2021, lo que
supera el 71.6% del PIB alcanzado en 2017.
Por el contrario, para cumplir con la LRF vigente, con
el objeto de detener la insostenibilidad de la deuda, el
déficit fiscal visualizado para el presupuesto de 2019
debió ascender a 1.4% del PIB.
Anexo resumen de cambios en las metas macroeconómicas
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
(503) 2248-5600 www.fusades.org
Anexo resumen de cambios en las metas macroeconómicas
15.8%
Carga
fiscal 17%
(1.2%+)
a
2019
18.1%
Actual
18.5%
(0.5% +)
2021
19.4%
Gasto
corriente
18.5%
( -0.9%)
a
2019
22.2%
Actual
14%
(0.4% -)
2021,
(Sobre
consumo)
60.9%
Deuda
total 65%
45% (SP)
a
2019 71.6%
53.2% (SP)
Actual
70%
50% (SP)
2021
Línea base
2016
(PIB anterior)
Reforma para
2021
(recalculo del PIB)
Metas vigentes
(PIB anterior)
Cierre 2017
(recálculo del PIB)
Fuente: LRF vigente y propuesta de reforma