Gobernabilidad Municipal: El impacto de la delincuencia y la criminalidad local

GOBERNABILIDAD MUNICIPAL:
El impacto de la Delincuencia y
la Criminalidad Local
Documento N° 34

Roberto Rodrigo Lagos Flores

Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Diplomado en Seguridad Ciudadana Universidad Alberto Hurtado
Investigador del Programa de Seguridad Pública del Instituto Chileno de
Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile

Registro Intelectual No 172215
Instituto Chileno de Estudio Municipales
Universidad Autónoma de Chile
Julio 2008

Comité Editorial

Teodoro Ribera
Rector Universidad Autónoma de Chile

Georg Spee
Vicerrector Universidad Autónoma de Chile

Sergio Thiers
Director Acreditación Universidad Autónoma de Chile

Ricardo Israel
Director Ejecutivo Ichem

Andrés Chacón
2 Secretario General Ichem

Leandro Zamorano
Editor

Indice

Resumen 5

1 Antecedentes 6

2 Gobernabilidad en el Sistema Político Local 8

2.1. Liderazgo Alcaldicio 11

2.2. Institucionalidad Local 13

2.3. Sistema de Demandas de Seguridad Pública 15

Gobernabilidad Municipal- El impacto de la delincuencia y la criminalidad local
3 Consideraciones 17

3.1. Primero: Promover un Enfoque de Gobierno Local de la
Seguridad 17

3.2. Segundo: Trabajar en Estructura de Coalición, Cogestión
Comunal 18

3.3. Tercero: Descentralización, Modernización y Reforma
Municipal 19

Bibliografía 20

3

Resumen

La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas
y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta
prioridad e importancia. Frente a este escenario el presente artículo
describe y comenta el impacto de los problemas asociados a la
delincuencia y la criminalidad en el sistema político local, tomando como
foco de interés el liderazgo político alcaldicio, la institucionalidad municipal
y el sistema de demandas en seguridad. Para ello se analiza la literatura
especializada en seguridad ciudadana y las investigaciones actuales
sobre criminalidad local; además de contrastar fuentes primarias de
medición del fenómeno, con la percepción ciudadana respecto a los
problemas derivados de la delincuencia. Dentro de este debate, el
artículo sostiene la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal

Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Local
para hacer frente a los desafíos impuestos por los problemas de
inseguridad, promoviendo un proceso de modernización municipal. Se
argumenta que, junto con plantear un enfoque de gobierno local de la
seguridad, es imprescindible avanzar hacia la cogestión comunal en
esta materia, (a un problema multicausal, respuestas multiagenciadas),
e implementar prácticas en materia de prevención y control del crimen
con una estructura institucional apropiada, impidiendo intervenciones
episódicas y sin resultados comprobables.

5

Antecedentes

1 Antecedentes

Este artículo provee una interpretación analítica inicial sobre el impacto
de los problemas asociados a la delincuencia y a la criminalidad en el
sistema político local. Es decir, describe la influencia que en la actualidad
ejerce, a modo de presión sobre el sistema decisorio, el fenómeno de
la inseguridad ciudadana en las políticas locales; políticas que no son
de responsabilidad y competencia de los municipios del país, pero que,
por diversas razones, las autoridades comunales han debido ir asumiendo.
Para ello se utilizan fuentes de información secundaria y datos provenientes
de investigaciones en la materia, aplicando el marco analítico de la
gobernabilidad a escala local y los conceptos de liderazgo y de análisis
institucional, generando propuestas para llenar este vacío en el diseño
e implementación de políticas. Asimismo, este artículo se concentra en
dos dimensiones fundamentales y esboza una conclusión general que
puede transformarse en la base de estudios sociopolíticos posteriores:
primero, se aplica el concepto de gobernabilidad al sistema político
comunal y su posible implantación en el modelo de gestión local, teniendo
en cuenta sus múltiples dimensiones, sus implicancias y alcances. En
segundo término, se vincula esta matriz analítica con el problema de la
inseguridad a nivel local, específicamente con la delincuencia y la
criminalidad en sus consecuencias para la comunidad y sus autoridades
locales. Del análisis de ambas dimensiones se desprenden conclusiones
generales y aplicaciones prácticas que consideran que el fenómeno de
la delincuencia ha debilitado a tal punto a las grandes ciudades, sectores
urbanos y comunidades locales, que resulta indispensable hoy fortalecer
a los municipios en sus facultades y atribuciones, y entregar respuestas
multiagenciadas modernas y efectivas, pertinentes a la problemática
en ejercicio. Es más, en ciertas áreas metropolitanas y concentraciones
comunales, la delincuencia y la inseguridad ciudadana han cruzado un
umbral sociopolítico, un punto de inflexión, que comienza a socavar la
6 institucionalidad local, lo cual propende a buscar medidas efectivas de
políticas públicas que tengan como eje de acción el campo de maniobra
de los municipios del país. Este umbral sociopolítico implica acordar
ciertos outputs o respuestas de política local necesarios y suficientes que
vayan en la dirección adecuada de promover el desarrollo local y acoger
las demandas de estabilidad del sistema político local, aumentando con
ello la eficacia de la tarea de gobierno municipal, y favoreciendo la

gobernabilidad de este microsistema político. Todo lo anterior por una
razón simple: los gobiernos locales no pueden continuar como cajas
receptoras de proyectos en materia de seguridad pública, sin
financiamiento adecuado y con escaso poder para la acción. El gobierno
representativo a escala municipal debe, en este escenario, diseñar,
implementar y evaluar políticas de acción social destinadas a satisfacer
el siempre escaso bien público de la seguridad ciudadana, activando
un abanico de instrumentos de gestión y de ajustes institucionales que
permitan hacerse cargo del tema. En ningún caso se proponen
modificaciones sustanciales en el sistema político local, como la sugerencia
de establecer policías municipales (según lo señalado por algunos
alcaldes de nuestro país), ni de redefinir el aparato burocrático local,

provocando un cambio mayor en las direcciones y recursos municipales;
todo lo contrario, se promueve fortalecer la institucionalidad municipal
para hacer frente a nuevos desafíos, promoviendo la descentralización
y desencadenando un proceso de modernización que acoja nuevas
problemáticas y dificultades que aquejan a las comunidades locales.
Como lo pide a gritos el fenómeno de la criminalidad local y sus efectos
en la alta percepción de inseguridad ciudadana.

7

Gobernabilidad en el Sistema Político Local

2 Gobernabilidad en el
Sistema Político Local
En general, dentro de la politología y de la dimensión corresponde a la concepción
extensa literatura asociada a la social, la cual pone el énfasis en los atributos
gobernabilidad, se pueden distinguir, a lo colectivos de la toma de decisiones, en la
menos, cuatro usos convencionales del acción de gobierno que tiene como
concepto: gobernabilidad del régimen contraparte a la ciudadanía. Como se
político, del sistema político, del ejercicio del observa, la gober nabilidad puede
poder y de las relaciones gobierno/sociedad. catalogarse como una capacidad del
El primero ha generado una incipiente sistema político en su conjunto. Los usos del
discusión en algunos círculos académicos y término esbozados anteriormente ponen la
queda fuera de las pretensiones de este atención en algún punto particular y
artículo; el segundo se refiere a la estabilidad distintivo, con el propósito de facilitar la labor
del sistema político, estabilidad que puede del analista ante un tema ciertamente
verse amenazada por factores internos complejo. Es prudente recalcar que en este
(como una revolución o un golpe de estado) artículo se utilizará la matriz de
o externos (como amenazas a su seguridad gobernabilidad local referida al sistema
nacional). De entrada, es posible afirmar el político comunal chileno, como una variable
descrédito y la desafección que provoca relacional, como un diálogo permanente
hacia las instituciones el fenómeno de la entre el sistema político tradicional y su
delincuencia. En algún momento la presión contraparte natural: la sociedad civil. De
ciudadana por mejorar este servicio y bien este modo, el concepto de gobernabilidad
público puede alterar la estabilidad del adopta una estrategia multidimensional de
sistema político local, cuestión en la que se análisis con énfasis en el aspecto político, los
ahondará en las próximas líneas. El tercer factores de liderazgo a nivel local y la
uso del concepto gobernabilidad dice búsqueda de respuestas eficaces a
relación con la concepción ejecutiva del problemas actuales altamente sensibles,
poder o la autoridad política, en cuanto al poco estructurados1, y de alto impacto social
ejercicio y al manejo de los recursos para y emocional para los habitantes. El caso de
la implementación de políticas en la la seguridad o inseguridad ciudadana es un
sociedad, una dimensión a la cual han caso paradigmático de aquella
adherido solamente algunas autoridades consideración.
locales, básicamente las que cuentan con
recursos suficientes y con una problemática Atendiendo a la multidimensionalidad del
crítica que los impulsa a trabajar en el tema concepto, es posible señalar que sus posibles
de la delincuencia y la criminalidad. Sirvan fracturas tendrían relación con la sobrecarga
8
de ejemplo aquellos municipios con más de demandas para el sistema político. De
recursos del país y ubicados en sectores ella dependerá su correcta mantención; de
acomodados de la capital. La cuarta lo contrario, su fragmentación. La

1 Sesiguen los supuestos de análisis en torno a la diferenciación entre problemas estructurados y cuasiestructurados, planteados por Carlos
Matus. Véase Matus, Carlos. Los Tres Cinturones del Gobierno. Caracas, Ed. Altadir 1997.

multidimensionalidad del concepto incluye variables múltiples influencias, retroalimentadas
comúnmente debatidas en los análisis sobre América constantemente debido a los cursos de acción
Latina, por ejemplo, las crisis del sistema financiero, tomados por todos los agentes de un escenario
la ineficiencia del aparato estatal o de un marco particular. Esta reflexión de la naturaleza relacional
institucional y legal anquilosado. También hace del poder permite entender que cuando se habla
referencia a la capacidad del gobierno para el de gobernabilidad aplicada al ámbito de lo político
diseño, formulación y ejecución de políticas públicas. se cae en la misma lógica. La gobernabilidad es
Esta última es la variante del concepto de ante todo una cualidad articuladora de las partes
gobernabilidad a la cual adhiere el PNUD2. de un sistema en particular, que involucra tanto a los
poderes del Estado como a la sociedad civil y las
Otra variedad de los usos corrientes del concepto conexiones entre ellos. De suyo importante será, pues,
es tratar a la gobernabilidad democrática como un la conducción del municipio sobre los problemas de
estado deseable, producto de las relaciones entre la criminalidad local, sabiendo que sus causas son
la sociedad civil y los diversos actores que conforman múltiples y complejas de abordar. Será una
el sistema político, económico o cultural de una consecuencia del accionar de los municipios el
nación. Ante ello, resultan habituales los estudios enfrentar temas relacionados con la violencia y la
que recogen el tema de la crisis del sistema político inseguridad comunal. Basta para ello recopilar
y de la gestión administrativa en su conjunto (lo cual algunos estudios académicos e investigaciones
se traduce en la ingobernabilidad del sistema), y en especializadas de los últimos dos años y detenerse
el ajuste de expectativas producto de la escasa en aquellas problemáticas comunes que constituyen

capacidad de proveer a la sociedad los recursos ejemplos de políticas de intervención local, las cuales
políticos y, sobre todo, económicos que anhela. se detallan en el Cuadro Nº 1:

Como podrá ser observado, para abordar la
gobernabilidad en el sistema político local chileno Cuadro N°1: Problemáticas municipales comunes en
se requiere de una estrategia de amplio alcance, la seguridad
cual resulta conveniente si el fin es la profundidad
del estudio. Ello implica comprender la Intervenciones en BARRIOS desorganizados y críticos en
multidimensionalidad del término y recordar que en materia de seguridad.
la investigación social las explicaciones mono-
causales y con criterios sólo particulares no llegan a Programas y proyectos locales de recuperación de
buen puerto. ESPACIOS PÚBLICOS.

Gestión de acciones y coordinaciones con los
Como ha sido puntualizado en líneas anteriores, se PROGRAMAS sociales que intervienen en cada comuna
analizan las implicancias de los problemas derivados y que necesitan integración y estructura colaborativa.
de la delincuencia, la violencia y la victimización a
escala local, relacionados con el aspecto político Gestión y coordinación con INSTITUCIONES facultadas
para trabajar en prevención y control del delito, como
institucional de los municipios del país. La esencia
las policías y el ministerio público.
de lo político y del poder -por medio del cual
gobernantes y gobernados desarrollan estrategias ACCIONES SOCIALES, culturales y recreativas que tienen
de cooperación o conflicto- es su naturaleza un componente de prevención social del delito en sus 9
relacional, es decir, un proceso en el cual existen consecuencias e impacto.

2"La gobernabilidad democrática supone la legitimidad de las instituciones políticas, económicas y administrativas a todos los niveles. Abarca los complejos mecanismos,
procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales.
Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrática tiene diversos atributos: es participativa y transparente en el proceso de toma de decisiones y dispone de mecanismos
para la exigencia de responsabilidades por parte de la sociedad; es eficiente en la utilización de los recursos para lograr los fines previstos, es equitativa y promueve el
Estado de Derecho". Véase PNUD: www.pnud.cl, informes e Índices de Desarrollo Humano.


Esta breve lista, en ningún caso completa y cerrada, variables tan significativas como (1) el liderazgo
da cuenta de una serie de acciones desarrolladas alcaldicio, (2) la institucionalidad local y (3) el sistema
por los municipios del país y/o co-producidas con de demandas de seguridad pública, permite
otras agencias del Estado, como también de la profundizar en la gestión de la gobernabilidad
complejidad creciente de los mecanismos de acción municipal y los esfuerzos de disminuir los niveles de
necesarios para abordarlos, los cuales, sin un liderazgo temor y de inseguridad en el espacio local, tal como
dinámico por parte de la autoridad política comunal se describe en el siguiente esquema:
y sin una institucionalidad que le otorgue soporte,
estabilidad y seguimiento, no pueden transformarse Esquema N°1: Tríada de Gobernabilidad municipal en
en soluciones o respuestas locales efectivas, porque seguridad
no llegan a satisfacer los requerimientos de la
población, a saber, disminuir el temor, reducir la
LIDERAZGO
victimización y disminuir la criminalidad a nivel local. ALCALDICIO
(pericia, conocimientos, expertise)

Los municipios del país enfrentan en la actualidad
una diversidad de problemas contando para ello
con escasos recursos técnicos, financieros y humanos,
lo cual, en algún momento, puede hacer estallar INSTITUCIONALIDAD SISTEMA DE DEMANDAS DE
LOCAL SEGURIDAD PÚBLICA
una crisis de proporciones debido a lo que la (diseño organizativo, sistemas de (percepciones, demandas,
trabajo) conflictos)
ciudadanía espera de ellos. Una sobrecarga de
demandas puede ser altamente nociva para la
estabilidad de la gestión municipal, desintegrando
la gobernabilidad del microsistema.

Documentos del BID y de otras agencias
internacionales han planteado el tema de la
debilidad de la democracia debido a sostenidas
crisis de seguridad pública, surgiendo a la par
añoranzas autoritarias, restricción de derechos,
aumento de penas y militarización del sistema de
seguridad local, debilitando el sistema de
gobernabilidad3. Solamente considerando ciertos
cambios institucionales y la realización de ajustes de
envergadura es posible entrever un campo de
maniobra adecuado para la gobernabilidad local.
Como señala Cravacuore, no se trata solamente de
mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos,
también de acercar las administraciones locales a
las organizaciones de la sociedad civil, lograr
consensos participativos amplios y menos verticales4.
10
El marco conceptual fundamentalmente sociopolítico
que desarrolla este artículo, y que comprende

3 Preocupante han sido las últimas decisiones del actual gobierno y las señales antidelincuencia exclusivamente policiales, represivas y de contención, lo cual avizora un
horizonte poco prometedor en la materia cuando solamente soluciones del tipo político - efectistas se apoderan de la opinión pública.
4 Cravacuore, Daniel. "El origen de la innovación en el gobierno local y sus actores". En Cravacuore, Daniel. (Comp.), Innovación en la gestión municipal. Universidad Nacional
de Quilmes, Federación Argentina de Municipios, Buenos Aires, Argentina, 2002.

2.1. Liderazgo Alcaldicio

Existen variados ejemplos de eficacia de las En Europa, las políticas públicas realistas y
autoridades comunales, de dirección y conducción pragmáticas, orientadas a la resolución de problemas,
de los problemas comunales con perspectiva de han marcado la pauta y siguen siendo modelos a
gobernabilidad. Liderazgo activo, participativo y seguir; lo mismo ocurre con experiencias exitosas de
aglutinador, capaz de movilizar los recursos ciudades como Quito, Diadema, Bogotá o Montreal,
municipales en aras de una meta común. Es sabido que luego de un proceso de mediano y largo plazo,
que el campo de maniobra en torno a la luego de la consecución de un compromiso real y
delincuencia es limitado, pero bajo ciertas activo por parte de diversos actores y, junto a una
condiciones puede llegar a ser efectivo, cuanto más reforma municipal estructural, han logrado la
si de la propia conducción alcaldicia se puede asumir implementación de las estrategias de prevención y
un enfoque de resolución de problemas en materia visiones de políticas de seguridad con criterios de
de seguridad comunal, y de adscribir a un trabajo participación comunitaria y de coproducción de
coordinado con los distintos actores en la temática iniciativas sociales y ambientales eficaces. En
de la violencia y la criminalidad local. definitiva, la perspectiva territorial es clave para la
contención del problema. En Quito, por ejemplo, se
Alcaldes, sin grandes diferencias ni en enfoques ni realizó un Pacto por la Seguridad Ciudadana,
en sesgos políticos, han constituido ejemplo de teniendo al alcalde como principal referente; en

importantes innovaciones en el combate local a la Bogotá, la estrategia liderada por la autoridad local
delincuencia y han asumido responsabilidades más tuvo positivos resultados en materia de reducción de
allá de lo presupuestado y de los campos de acción la criminalidad.
para lo que están facultados. Los alcaldes de las
comunas de Peñalolén, Vitacura, Puente Alto, San En Chile, el escenario es poco alentador. El liderazgo
Joaquín, La Pintana, Maipú y Recoleta, en la Región de los alcaldes no basta, teniendo en cuenta
Metropolitana, y de Puerto Montt, Coronel, Copiapó, instituciones locales debilitadas y en muchos casos
en otras regiones, conforman una selecta lista de inoperantes, lo cual revela problemas en el diseño
articulación de programas y proyectos que han de los gobiernos locales, hoy concebidos como meras
hecho frente al delito a nivel local, teniendo como administraciones comunales con poco espacio para
eje de acción el liderazgo de su autoridad comunal, la acción y escaso poder político para diseñar,
como también una serie de apoyos intramunicipales implementar y monitorear políticas de prevención
y externos que les ha permitido una gerencia pública de la criminalidad. El sesgo centralizador y estatal
adecuada a los problemas de esta envergadura. permanece coartando las posibilidades del desarrollo
Las gestiones de los alcaldes han permitido, en local. En la actualidad, los alcaldes presiden consejos
muchos casos, materializar un aporte sustantivo en de seguridad a nivel local, iniciativa impulsada,
este problema de relevancia local. Todos, con mayor financiada y monitoreada desde el nivel central
o menor éxito y con mayor o menor nivel de difusión, (Subsecretaría del Interior, a través de la División de
han contribuido mediante su dirección en la Seguridad Pública), sin embargo, estas acciones se
prevención y el control de situaciones relacionadas quedan en las asignaciones de recursos centrales y
11
con la violencia y la criminalidad a nivel local. en la toma de decisiones mediatizadas y parciales,
Variados ejemplos dan cuenta de esta realidad y dejando un escaso margen para la dirección
revelan la posibilidad de actuar sobre el territorio y comunal. Esta estrategia va en la dirección contraria
buscar soluciones teniendo en cuenta las distintas a lo planteado en estas líneas: lo que importa es
realidades locales y la perspectiva de sus habitantes: avanzar hacia una mayor capacidad de los alcaldes
la ciudad es hoy en día el marco para el accionar de tomar decisiones de relevancia para sus
conjunto entre el sector público y el sector privado. comunidades. Algo que bajo ningún punto de vista


cuestiona su responsabilidad por intentar hacerse Seguridad Ciudadana, Oficina de Protección Civil y
cargo del tema como lo están haciendo en la Seguridad, Departamento de Seguridad Integral,
actualidad. Lo cierto es que hoy un alcalde cuenta etc.), la contratación de profesionales o asesores
con escaso margen de maniobra en seguridad para la gestión de la seguridad local, y el desarrollo
pública y sólo puede cooperar y colaborar con muy de proyectos de intervención y de prevención del
limitadas instancias. Solamente los líderes locales que delito, necesariamente deben contar con los recursos
han innovado y han apostado recursos al tema han humanos y financieros para hacerlo, situación que
podido satisfacer las demandas locales en seguridad deja fuera a cientos de municipios del país, carentes
pública, y han conseguido mostrase efectivos en el de las capacidades mínimas para hacerse cargo
tema5. De lo contrario, y como constantemente del problema. El liderazgo efectivo, hasta hoy en la
sucede, las presiones de cambio pueden llegar a experiencia chilena, se refiere a iniciativas individuales
desestabilizar la función del gobernante quien, bajo o episódicas, con un marco de recursos adecuados
este escenario, debe transar y buscar determinados y con la cooperación de otros actores. La capacidad
apoyos con el fin de cumplir sus requerimientos. Esta de gobierno de un alcalde en materia de seguridad
inestabilidad en la misión de gobierno se traduce en da cuenta de un esfuerzo e interés individual
un problema de gobernabilidad. El conflicto se relevante, casi una opción personal, y surge en
puede acentuar y entre el gobierno y la sociedad muchos casos ante la creciente demanda
se produce un quiebre, como lo ha expuesto Edgardo ciudadana. Justamente lo que una descentralización
Boeninger6, en su análisis sobre la gobernabilidad efectiva y una modernización municipal debiera
para el caso chileno. En su examen deja entrever la dejar atrás. Todo un marco institucional adecuado
importancia de elaborar políticas públicas en un a los cambios y también una apropiación por parte
marco de profundización de la democracia. Los de las autoridades de conocimiento y preparación
personeros investidos de poder legítimo deben en políticas públicas de seguridad, condición sine
empeñarse en hacerles llegar a la ciudadanía los qua non para desarrollar gestión comunal en la
éxitos, los bienes y los servicios de una democracia materia, de lo contrario se podría generar liderazgo
estable: libertades, participación, paz social y, por perverso o simplemente desinformado 7 . La
supuesto, seguridad. Entre sus ideas principales modernización del sistema municipal chileno que
destaca que resulta sustantivo compatibilizar el muchos actores proponen, permitiría que una de las
ejercicio de gobernar (la capacidad de articular las atribuciones centrales de las municipalidades en el
demandas e intereses sociales) con la agenda municipio del siglo XXI fuera el tema de la seguridad
pública. Todo ello con el propósito final de lograr el pública, cuestión que hoy en día no acontece.
buen gobierno. Sin embargo, la utilización de ese
liderazgo en materia de seguridad está
estrechamente relacionada con la capacidad de
su propio sistema político para responder. Es decir, el
alcalde que puede implementar acciones de
relevancia en la materia, como la creación de
Unidades Técnicas pertinentes (Dirección de

12
5 "Hemos pasado de la preocupación a la ocupación (...) desarrollando una política de prevención de delito que pone su acento en la participación ciudadana. Porque la
seguridad es un problema de todos, también todos deben estar en la solución", Alcalde de Maipú, Alberto Undurraga, en la exposición inicial del 1ª Seminario Internacional
de Prevención y Seguridad Ciudadana, comuna de Maipú, 21 de junio de 2007. "Le pedimos a los tribunales que se pongan en los zapatos de los chilenos, (...) queremos
que los delincuentes estén tras las rejas" , Alcalde de Peñalolén, Claudio Orrego, llamando a la colaboración entre instituciones facultadas para trabajar en la materia, La
Tercera, 5 de julio de 2007.
6 El autor ha analizado el tema del orden institucional y los factores que favorecieron la gobernabilidad durante el proceso de transición en Chile. Véase Boeninger, Edgardo.
Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Ed. Andrés Bello, 1997. La gobernabilidad y el tema de las políticas públicas se encuentran con detalle en Boeninger,
Edgardo. "La Gobernabilidad. Un concepto multidimensional" en ¿Qué espera la sociedad del gobierno? Santiago, Ed. U. Chile, 1994.
7 Da cuenta de este fenómeno el hecho que durante diciembre de 2004, algunos alcaldes amenazaron que si el gobierno no lograba controlar los niveles de delincuencia en
sus zonas, llamarían a los vecinos a comprar y usar armas de fuego. Esto demuestra que es imprescindible la capacitación y habilitación en la materia, la entrega de
conocimientos mínimos sobre el fenómeno a los agentes locales y responsables políticos de las comunas.

2.2. Institucionalidad Local
Hoy, la mayoría de las experiencias comunales este punto, adscribir a los nuevos aspectos de la
registradas y señaladas en este artículo, permanecen gerencia pública moderna resulta vital en el proceso
prácticamente en el anonimato y siguen siendo de adecuación institucional, adaptando modelos
acciones aisladas, esporádicas y carentes de de managment, eficientistas y de mercado (enfoque
continuidad. No corresponden a un proceso político economicista) o de reingeniería organizacional, de
de relevancia o de cierta magnitud, esperable de desarrollo de organizaciones públicas, como el
un fortalecimiento de las instituciones locales. propuesto por el neonstitucionalismo (enfoque
Solamente son acciones que van en la dirección politológico). Es decir, incorporando cada vez más
correcta, buenas intenciones que no pasan por una a los destinatarios del servicio público en sus soluciones
mejora en los niveles de autonomía de la conducción y gestión de problemas. Al respecto, las iniciativas
comunal, ni por mejoras en la institucionalidad, de la nueva gestión pública, conocidas como de
campos en los cuales se debería profundizar y generar orientación al cliente, procuran un cambio en las
un nuevo paradigma de acción. Si la cuestión del reglas del juego entre proveedores y destinatarios
liderazgo alcaldicio ha mostrado tibios avances en de los servicios públicos, por cuanto esta visión se
materia de creación o fortalecimiento institucional, declara superadora del tradicional esquema en el
el resultado es prácticamente nulo. No existen reglas que los usuarios de servicios públicos estatales poseían
del juego claras a nivel local ni definiciones el rol de meros receptores pasivos y carentes de

normativas, legales o convencionales que enfoquen derechos específicos. Aún más, algunos lineamientos
el trabajo municipal en materia de seguridad y de la gestión pública moderna resultan necesarios
criminalidad. No existe un contexto adecuado para para promover la institucionalidad local destinada
gestionar acciones, para desarrollar procesos y para a enfrentar el fenómeno de la delincuencia local,
implementar evaluaciones, aparte de los lineamientos los cuales -en principio- se condicen con el sistema
que bajan del nivel de gobierno centralizado. En de tipo presidencial chileno, encaminado a la
materia de políticas públicas locales de reducción desconcentración y descentralización de
del delito y de prevención, no existe una atribuciones, funciones y responsabilidades, y a la
institucionalidad local adecuada a esos propósitos. profundización del sistema democrático, trasladando
competencias y recursos hacia los gobiernos locales
Antes bien, cuando se promueve una mejora del país.
institucional del sistema administrativo local, se hace
referencia a todos aquellos cambios en el sistema En otro plano, hay experiencias internacionales que
organizacional del municipio, en la modificación y/o constituyen modelos a seguir en el marco de la
creación de pautas sociales y tradiciones que se creación de institucionalidad local en el área de la
basan en la identidad cultural de una comunidad seguridad. Resultan paradigmáticos los Contratos
política anclada en el territorio, y que dicta autoridad locales de prevención, surgidos en Francia durante
o impone ciertos valores para su sociedad. Se los años noventa, una estructura concertada entre
desprende que en materia de seguridad pública la el Estado y las ciudades en materia de prevención
adecuación institucional debe considerar el del delito, con un horizonte amplio en el tiempo y
establecimiento de procesos de trabajo ajustados a con sus propios esquemas de financiamiento. En 13
la realidad que el territorio vive (diferenciando Estados Unidos, han implementado el modelo de
convenientemente y dictando fórmulas de acuerdo Communities That Care, creado en la Universidad de
a las características prácticamente irrepetibles de Washington, y adaptado por la Fundación Paz
las comunidades locales), como también a formas Ciudadana en Chile, con el objetivo de implementar
de trabajo esporádicas o permanentes, por ejemplo, modelos de desarrollo social, buscando la promoción
trabajos de intervención en barrios críticos o modelos de conductas y valores a nivel local. Otras prácticas
de gestión frente a dinámicas más complejas. En internacionales posibles de replicar las ha registrado


Vanderschueren8, las cuales, junto a cierto consenso amplio, complejo y conflictivo y la escasez de
académico y técnico en el tema, han arrojado soluciones de tipo local en conjunto con el carácter
conclusiones válidas para ser ajustadas a las anecdótico de las respuestas por parte de las
realidades locales de los municipios de nuestro país. autoridades comunales, sumando a ello la franca
debilidad del sistema político local y sus instituciones
Un set de premisas claves constituyen aquellas municipales como para hacer frente a este fenómeno
experiencias que posean un impacto comprobable de alto impacto social. Con todo, se conjuga un
en materia de seguridad local; aquéllas que cuadro de gobernabilidad desequilibrado y con
constituyan un aporte en innovación, en general, de posibilidades de fraccionarse: aumento de
una duración no menor de 5 años y correspondientes percepción de inoperancia política, disgusto
a demandas específicas del territorio. Antecedentes ciudadano, y crecimiento del temor y la inseguridad.
fundamentales para incorporarlas en materias de En este contexto se puede afirmar, bajo los supuestos
gestión local sobre el fenómeno, puesto que, como neoinstitucionales, que las estructuras políticas son
indica Gabaldón, toda política sobre seguridad, construidas y cambian por medio de coyunturas
preventiva y de control, debe considerar su críticas que definen la nueva estructura de relaciones
implementación en el plano local, territorial y barrial, que constituyen el sistema político. Dentro de este
adecuándolo a su naturaleza y particularidades, de sistema de transformación y cambio se encuentra el
ahí su flexibilidad y las mejores probabilidades de microsistema municipal chileno.
éxito9. Este anclaje local promueve de mejor manera
la revisión y la evaluación de las mismas, situación Por lo general, para fortalecer el marco institucional
que hasta hoy ha sido imposible de realizar debido local, hay que ir más allá de la asistencia técnica,
a la concentración de iniciativas por parte del siendo necesario medir la demanda real por los
gobierno nacional, y al carácter esporádico de las factores institucionales que están en juego tras la
intervenciones municipales. Todo lo cual resulta seguridad comunal. Algunos de ellos son:
inviable si los municipios del país siguen atados en
sus funciones y son agentes colaborativos y • Unidades especializadas dentro de la organización
secundarios en políticas sobre seguridad para sus municipal:
comunas. • Un panel de expertos asesores de la acción del
alcalde;
Como se ha señalado recientemente, el marco • Mecanismos de rendición de cuentas;
conceptual sobre las nuevas instituciones políticas • Sistemas de monitoreo y evaluación de las
modernas y su adecuación a los problemas actuales actividades en materia de reducción de la
enmarcan el proceso de modernización o reforma criminalidad local;
de los municipios del país, quienes no pueden quedar • Pautas de trabajo consensuadas;
fuera de un proceso mundial de adecuación y de • Modelos de gestión local participativos y
entrega de mejores servicios locales. El nuevo vinculantes;
institucionalismo encara a las instituciones políticas • Una planificación anual municipal, que apoye a
como productos de contexto, al igual que las políticas los planes comunales con los cuales trabaja el
que los decidores definen, y que se basan en el gobierno local (por ejemplo, todas las políticas
estado del arte actual, mirando al sistema de sectoriales que son introducidas en los municipios
14 gobernabilidad en el cual se encuadran. Es por ello desde ministerios como Salud e Interior, y otros
que sin una adecuada modificación estructural, el servicios con rango ministerial como Infancia o
sistema de gobernabilidad puede hacer crisis: un Juventud).
sistema de demandas de seguridad cada vez más

8 Vanderschueren, Franz; Marcus, Michel; Lunecke, Alejandra y Jean Pierre Buffat. Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. Santiago. División de
Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2004.
9 Gabaldón, Luis. "Seguridad Ciudadana y control del delito en América Latina", en Análisis y Propuestas. El Observatorio de Nueva Sociedad. Friedrich Ebert Stiftung, 2004.

2.3. Sistema de Demandas de Seguridad Pública

Como ha señalado Gabaldón: "La gobernabilidad En general los datos de criminalidad objetiva revelan
está adquiriendo una connotación uniforme que una suerte de estancamiento en los niveles de
tendría que ver con el desarrollo de condiciones de delincuencia para el primer quinquenio de
gestión social que enfatizan la participación, la mediciones, con una baja en la última encuesta de
corresponsabilidad y la transparencia"10. Hoy se ha 2007. Basta para ello observar los datos de la
llegado a un consenso útil -metodológico y práctico- Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC,
al definir la gobernabilidad como aquél conjunto para la serie 2003-2007, presentada por la División
de reglas del juego que determinan las coordenadas de Seguridad Pública del Ministerio del Interior, en
para la acción colectiva en una sociedad. Con la cual se presenta la victimización13 y su mantención
mayor razón en una unidad territorial con rasgos de promedio en torno al 38,5% de los hogares del país14.
identidad y de cultura diversos como las comunas.
En ese sentido, las instituciones que administran y Cuadro N° 2: Victimización hogares15
gobiernan esa unidad deben ser el resultado de Hogares Victimizados
acuerdos y arreglos institucionales, así como de 50%
negociaciones a largo plazo entre los diferentes
agentes que tienen y deben participar de ellas. De 40% 43%
ahí deriva la importancia de adecuar un sistema 38,30% 38,40%
30% 34,80%
de respuestas público, de intencionar la gestión de
los municipios hacia el sistema de demandas de
20%
seguridad y protección civil. El fenómeno de la
seguridad se ha tomado no sólo los primeros lugares 10%
de preocupación nacional11, también ha copado
los espacios de la agenda ciudadana a nivel local 0%
como para que los policy makers la encaren y 2003 2005 2006 2007

reformulen hacia el sistema municipal.
Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC, 2003-

Gobernabilidad Municipal- El impacto de la
2007
El sistema de demandas de hoy es significativo en
la materia, con noticieros, apariciones en prensa y
reportajes de alto impacto social, y una cada vez La victimización alrededor del 38% de los hogares
mayor sensación de indefensión por parte de la durante los últimos 5 años debe, sin embargo, ser
ciudadanía. Esta preocupación sobre un issue12 de contrastada con el análisis detallado a escala local.
impacto transfiere esta demanda hacia el centro Según los lineamientos del presente artículo, el
decisorio municipal, aun cuando ésta no se condiga fenómeno de la seguridad pública se complementa
ni con las atribuciones del municipio (no las tiene) y sustenta en sus múltiples aristas. No hay que
ni con la seguridad medida de manera objetiva desconocer el impacto a nivel de barrios o
(discutible).

15

10 Gabaldón, Luis. Op. Cit. Pág. 3.
11 Véanse las Encuestas Adimark: en octubre de 2007, en materia de delincuencia, el 88,6% de los consultados desaprueba la gestión del gobierno y sólo un 7% lo aprueba.
En mayo de 2008 la delincuencia supera a la corrupción como el área peor evaluada del gobierno.
12 Issue como problema público de relevancia política, incorporado en la agenda de gobierno.
13 Estas mediciones individualizan a la víctima de un delito, durante un período determinado: ¿qué delito, cuántas veces, de qué modo?, por tanto, ofrece una valiosa
información criminológica.
14 Media geométrica
15 Durante los últimos 12 meses ¿Usted o algún miembro de su hogar fue víctima de algún delito?


vecindarios del delito y su focalización, incluso el La delincuencia, la violencia urbana y el crimen
efecto de la percepción de temor que es tanto más localizado, debilitan las instituciones, merman la
en personas que no han sido victimizadas como en cohesión social y encapsulan el proceso político
las que sí lo han sido. local, y a la vez puede reducir la gobernabilidad
local, atrofiar el sistema y afectar negativamente el
Por lo pronto, parecerá inconveniente o desusado proceso de gestión local, generando inestabilidad
escuchar a los alcaldes decir que "no tienen las política e incertidumbre en el marco social local.
herramientas para enfrentar el tema", desligándose Un ejemplo de política pública sin una adecuada
de este issue y endosándolo al gobierno central; al fiscalización y evaluación de impacto es el Plan
parecer, si el proceso de modernización institucional Cuadrante de Carabineros de Chile, en el cual
de las municipalidades se genera con oportunidad escasamente se ha profundizado y sobre el que
y en la dirección correcta, los alcaldes serán unos persisten dudas sobre la calidad de su ejecución e
de los primeros encargados y a la vez responsables implementación. Baytelman ha señalado además
de la demanda hoy totalmente insatisfecha en que "Muchos de los programas sociales asociados
materia de delito. Un traslado de poder implica a las líneas de prevención de la Estrategia Nacional
asumir responsabilidades y dar cuenta de su gestión, originan intervenciones más bien superficiales, sin
cuestión que en otros países sucede desde hace coordinación entre los diversos organismos, con
mucho tiempo, generando buenos niveles de importantes duplicaciones, y que ter minan,
reducción del delito a nivel local y gestionando de mayoritariamente, en actividades de nivel
mejor modo las demandas locales de seguridad, diagnóstico" 16.
teniendo como principal agente articulador y
promotor al alcalde basado en su institucionalidad En suma, el desarrollo e implantación de estrategias
local. locales dentro de la modernización municipal que
se espera, además de coordinar y revertir estas
La modernización municipal debiera entregar las señales erráticas, debe fortalecer el poder directo
competencias necesarias a los alcaldes, junto a los del alcalde sobre el representante policial de su
recursos convenientes, debiendo equilibrar la comuna, cuestión que en la actualidad no se
governance (capacidad que tienen los gobernantes encuentra normado. Ello también pasa por diseñar
de dirigir, guiar e influir los procesos económicos, una política de seguridad local con objetivos claros,
sociales y políticos) con una agenda de con componentes específicos, con un equipo de
gobernabilidad local, llegando a una noción más coordinación con experiencia, y sobre la base de
amplia de gobierno, amparado en una un diagnóstico consensuado y participativo,
institucionalidad local adecuada y gestionando un trasuntado en una priorización de acciones, en la
sistema de demandas de seguridad y protección determinación de roles de los actores involucrados
vecinal. Las instituciones mismas tienen que en el problema y en la estrategia de acción, en la
consolidarse con nuevas herramientas y al mismo validación de la política mediante apoyo interno y
tiempo nutrirse de los valores sociales, como la externo, en alianzas, y con una amplia difusión de
democracia, la participación ciudadana, la nueva la misma, junto a mecanismos de monitoreo y de
gestión pública. El desarrollo humano es resultado evaluación definidos.
del impacto positivo de las libertades implicadas en
16 la gobernabilidad democrática, por ello es que
resulta clave administrar y gestionar localmente el
fenómeno de la delincuencia y la criminalidad para
así propender a un mejor desarrollo social de las
comunidades de base.

16 Baytelman, Andrés. "Estrategia Nacional de Seguridad Pública", Columna de opinión, El Mercurio, 30 de septiembre de 2007.

3 Consideraciones

3.1. Primero: Promover un Enfoque de
Gobierno Local de la Seguridad

El gobierno nacional de la seguridad pública ha enfatizado siempre su carácter represivo
y reactivo, ha coartado el accionar de las comunidades de base, los resultados de sus
intervenciones son discutibles y se enmarcan en una visión de la gestión pública burocratizada,
intrascendente, escasamente efectiva y dinámica.

El gobierno local de la seguridad hace hincapié en la prevención social del delito, en el
apoyo a medidas de control y en la posibilidad de generar acciones sistemáticas y de
continuidad, debido al trabajo sobre una cultura local propia. Los conflictos que genera

la inseguridad tiene sus causas a nivel local , de ahí que los agentes municipales sean los
mandatados para hacerse cargo de este problema y su consecuente malestar social,
apoyando la red asistencial del gobierno nacional, y trabajando directamente en las causas
generadoras del conflicto. La cuestión del gobierno local de la seguridad es una tendencia
estructural, prácticamente obligatoria y de dimensión territorial. El gobierno local de seguridad
y protección vecinal no se ampara en la represión ni en el control, colabora en la vigilancia
(actuando de modo posterior al crimen), y está dirigida a actuar en situaciones problemáticas
relacionadas con la prevención, la promoción y la protección ciudadana, en el freno de
las oportunidades locales hacia el crimen. Es una política de inversión, menos criminalizada,
a la vez que más protectora de la victimización local que el nivel central. El gobierno
municipal en seguridad es la antítesis del sistema penal: no administra los problemas de
seguridad como una caja receptora del nivel nacional, busca satisfacer las necesidades
locales y promueve el pleno goce de los derechos de los ciudadanos.

17

Consideraciones

3.1. Segundo: Trabajar en Estructura de
Coalición, Cogestión Comunal

La experiencia indica que a nivel local las experiencias prometedoras y exitosas se caracterizan
por un modelo de gestión basado en coaliciones, es decir, en la voluntad política e institucional
de trabajo coordinado, colaborativo, con flujos de información y conocimiento entre los
actores destacados en un territorio en particular, con funciones y roles establecidos, con
competencias claras y transferencia de comunicaciones en tiempo real, procurando
compromisos serios y continuos de modo de dar sustentabilidad a las acciones a nivel local.
Está comprobado que las experiencias únicas, verticales y absolutistas, tienen poco impacto
positivo; además, generan resultados negativos en la intervención vecinal, fragmentando
el capital social, duplicando funciones y sobre interviniendo, produciendo autopsia social
(el vecino ya no cree en una nueva encuesta del burócrata de turno, ni en el político recién
aparecido por el barrio que trae la última solución a sus problemas). Lo clave es la integración
de iniciativas y la tendencia a trabajar de la mano de una política local de seguridad
elaborada y administrada por los municipios, los cuales liderarán un proceso de transformación
articulando a agentes sociales, comunitarios, estatales, policiales, etc. El alineamiento
organizacional es clave. Lo son también las formas de trabajo conceptual y
metodológicamente coherentes, por ello es vital la cogestión comunal, es decir, la
municipalidad lidera y moviliza; otros actores se integran. Las coaliciones locales construyen
un marco lógico, brindan soluciones institucionales, innovan en las bases sociales, crean
cultura de intervención territorial científica y respaldada políticamente por las municipalidades.
La cogestión interagencia entre municipios y otros sectores, recoge experiencias exitosas
de coproducción de iniciativas público-privadas, hasta el día de hoy poco frecuentes,
puntuales, sin estructura de gestión adecuada. Ejemplo de ello son las iniciativas dirigidas
por municipalidades junto a multitiendas o centros comerciales, que destinan recursos hacia
la comunidad local mediante proyectos de prevención temprana o trabajo con jóvenes
en riesgo social.

18

3.1. Tercero: Descentralización,
Modernización y Reforma Municipal

Es imprescindible la desconcentración de funciones, el traspaso de poder político, dineros
fiscales y/o atribuciones administrativas a gobiernos locales en el campo de la seguridad
comunal. Es clave la diversificación de roles de los agentes investidos de poder público a
nivel local, como lo es el liderazgo del alcalde en la materia. Los procesos de ajuste institucional
que pueden llevarse a cabo necesitan de la promoción de los propios actores locales por
asumir nuevas disposiciones y resolver problemas y urgencias como la seguridad de sus
habitantes. Se condicen con ello las distintas iniciativas de algunos alcaldes por enfrentar
directamente el tema y por pedir constantemente a las autoridades nacionales el

otorgamiento de facultades para sus municipios. Una modernización institucional de esta
amplitud necesita el diseño de un conjunto de mecanismos adecuados que solamente un
grupo de expertos, en conjunto con los hacedores de política y los tomadores de decisiones,
pueden concretar. El municipio es un actor direccional, que impone decisiones, pero también
es un gobierno relacional: delibera e implica a la ciudadanía pluralista en las decisiones
públicas. La modernización municipal introduce tres aspectos claves: recurso humano,
capital y tecnología y fortalece tres áreas del proceso administrativo local: profesionalización,
estabilidad y racionalización. Provee un bien público ausente de clientelismo y burocratización;
introduce competencia profesional al incorporar experiencias empíricas de otras agencias
del Estado y trabaja en estructura de coalición; también le otorga un horizonte representativo
al estar en manos de los alcaldes, puesto que la dirección de las políticas de seguridad
deben estar siempre en manos civiles, legitimadas y representativas de la población. Todo
lo anterior, con una transferencia de recursos y de poder político necesarios para cumplir
funciones en materia de seguridad comunal, condiciones de carácter crítico e insoslayable.

19

Bibliografía

Bibliografía

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