EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN RELACIÓN CON EL DERECHO A LA VIVIENDA María José Alonso Maria.J.Alonso@uv.es - Jornada Sobre Vivienda Cooperativa (VII Edición), Castelló de la Plana, 15 de Abril de 2013.

1. EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN RELACIÓN CON
EL DERECHO A LA VIVIENDA
María José Alonso Maria.J.Alonso@uv.es - Jornada Sobre Vivienda
Cooperativa (VII Edición), Castelló de la Plana, 15 de Abril de 2013.
1. Introducción
Voy a exponer en qué medida las Administraciones locales pueden
intervenir para coadyuvar a hacer efectivo el derecho a una vivienda
adecuada y digna; bien entendido que no sólo se trata de aludir a la
vivienda bajo régimen de propiedad –compraventa, permuta,
permuta de solar por obra…-, sino asimismo bajo otros regímenes,
como el arrendamiento –sea de una vivienda, sea de una parte de la
misma-, el arrendamiento con opción de compra, el derecho de
superficie1
y otros, como los derechos de uso y habitación. Es decir,
lo que estudiaremos aquí será el papel de las entidades locales en
1
El art. 40-1 TRLS 2/08 indica que “El derecho real de superficie atribuye al superficiario
la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo
de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones
realizadas. También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya
realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o
edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio
de la propiedad separada del titular del suelo.” El apartado segundo viene a decir que la
inscripción en el Registro es constitutiva y que el plazo no puede exceder de 99 años; siendo
siempre el constituyente del derecho el propietario del suelo y pudiendo el mismo ser
constituido a título oneroso o gratuito. La contraprestación en el caso de la constitución
onerosa puede serlo en forma de adjudicación de viviendas, locales o derechos de
arrendamiento a favor del propietario. Pensemos que, por tanto, la constitución de derechos
de superficie sobre bienes de un ente local –que tendrían que ser patrimoniales- podría pues
tener como contraprestación la adjudicación de viviendas al ente local, que a su vez, de este
modo, se podría convertir en oferente de viviendas en régimen por ejemplo de alquiler; o
proceder a enajenar dichas viviendas a precios razonables.
Por su parte, el art. 41 permite la transmisión y gravamen del derecho de superficie, que
incluso puede dar lugar a la constitución de la propiedad superficiaria en régimen de
propiedad horizontal; teniendo en cuenta en todo caso que la enajenación, aunque no
precisa el consentimiento del propietario del suelo, será temporal, por el plazo del derecho
de superficie; en cuyo título constitutivo se pueden establecer derechos de tanteo, retracto y
retroventa a favor del propietario del suelo. Por lo demás, el derecho de superficie se
extingue si no se edifica de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo
previsto en el título de constitución y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duración
del derecho.
El derecho de superficie podría ser una alternativa a la propiedad y al alquiler; ya que
no exige una inversión económica de tanta envergadura como la requerida para la
adquisición de la propiedad, pero por otra parte su plazo de duración permite una estabilidad
muy superior a la de un alquiler; teniendo en cuenta además la posibilidad de su
enajenación. De todos modos, de momento no parece que este tipo de derechos hayan
enraizado demasiado en la mentalidad española; al menos por lo que respecta a la primera
vivienda.
Y el art. 267 LUV añade: “1. La Generalitat, las entidades locales, los organismos
autónomos, las entidades públicas empresariales y las sociedades públicas, cuyo capital
pertenezca total o parcialmente a la administración, dentro de los ámbitos de su
competencia, podrán constituir el derecho de superficie en terrenos de su titularidad con
destino a la construcción de viviendas, servicios complementarios, instalaciones industriales
y comerciales u otros usos determinados en los planes urbanísticos y de ordenación del
territorio, cuyo derecho corresponderá al superficiario,por el plazo que establezca el acto de
constitución del derecho de superficie.”

2. relación con cualquier título jurídico que ampare el uso de una
vivienda, con una cierta estabilidad.
A este respecto, fundamentalmente habrá que estudiar las
políticas de fomento que pueden llevar a cabo las entidades locales;
pero sin olvidar que asimismo éstas pueden llevar a cabo actividades
de carácter prestacional, que asimismo coadyuven a hacer efectivo
aquel derecho.
Así, se puede aludir por ejemplo al papel de los patrimonios
públicos del suelo; pero asimismo a otras cuestiones, como por
ejemplo a la reserva de viviendas en los instrumentos de
planeamiento, al planeamiento especial –incluyendo los planes de
reserva de suelo-2
. Tampoco se puede perder de vista la posibilidad
de que los ayuntamientos u otras Administraciones locales
constituyan empresas públicas orientadas a hacer efectivo el derecho
a una vivienda, como pueda ser por ejemplo la constitución de
agencias municipales de alquiler; o la posibilidad de creación de
organismos públicos o sociedades mercantiles públicas cuyo objeto
sea similar por ejemplo al que, a nivel autonómico, desempeña el
IVVSA. O pensemos asimismo en la posibilidad de que las entidades
locales constituyan una cooperativa de vivienda, sea en régimen de
propiedad, sea en régimen de uso; o en la posibilidad de que las
entidades locales pasen a ser socios de una cooperativa de este tipo.
Pensemos además que, en todos estos casos, las viviendas podrían
2
La STSJCV de 30 de mayo de 2007 indica: ““El suelo vinculado a VPO son las parcelas que
se adjudica el I.V.V.; la retribución del I.V.V. S.A. por su labor urbanizadora se materializará
en terrenos No se vulnera el principio de equidistribución, puesto que para compensar la
vinculación de parte de los solares resultantes a la construcción de vivienda protegida (preve
la construcción de 648 viviendas, de las cuales 370 serán de interés social;
aproximadamente un 58 %; sobre los solares que se adjudiquen al I.V.V.); el Plan contempla
un incremento de edificabilidad del sector al fin de compensar la introducción en el sector de
vivienda con fines de interés social, a través del cauce de los coeficientes correctores de la
edificabilidad regulados en el art. 65 de la LRAU (la edificabilidad pasa de 77.622 m2t a
90.017 m2t); consiguiéndose con ello, por un lado que el IVV S.A. alcance su objetivo que se
traduce en la construcción de un mayor número de viviendas protegidas y, por otro lado, que
los propietarios de los terrenos dentro del ámbito de actuación mantengan los derechos que
el PGOU les otorga y que no se vean mermados sus derechos como consecuencia de la
actuación pública que promueve el IVV S.A.
También debe rechazarse el argumento de que no se justifica la vinculación, y que al
ser del 57 %, es desproporcionada y arbitraria.
La sentencia de esta Sala Sección 2ª, nº 1211/06 recaída en el recurso 1788/2004,
relativo a la impugnación del PAI de gestión directa de la U.E. UEC-20 de Sueca, Programa
que deriva, al igual que el que afecta al Sector C-9 y cuyo Plan Parcial se impugna, del
Convenio Suscrito el 6 de marzo de 2003 entre el I.V.V., S.A. y el Ayuntamiento de Sueca;
dice:
"El destino del suelo de la Unidad de Ejecución a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública, siendo legalmente posible, no determina un tratamiento
discriminatorio respecto al destino del suelo de otras Unidades de Ejecución, porque la
decisión administrativa sobre el particular no es ilegal sino que responde a una finalidad
constitucional y legalmente amparada (art. 42 de la LRAU) sin que se precise, por no
preverlo norma alguna, estudio o informes algunos relativos a la necesidad de viviendas de
tal naturaleza, debiendo tenerse en cuenta, además, que las viviendas de protección oficial
programadas son 130 correspondientes al suelo de uso público (53% de la superficie total)
mientras que el suelo de uso privado es el 47%".

3. ser de la propia entidad local, o bien actuar ésta como intermediaria
entre el titular de la vivienda y quienes necesiten acceder a la misma.
Tampoco debemos en todo caso olvidar la posibilidad de
otorgamiento de subvenciones, incluyendo préstamos
subvencionados, tanto a la adquisición de viviendas como a su
rehabilitación. En este punto, en todo caso, aunque los principales
instrumentos en manos de las entidades locales serían encuadrables
en las técnicas de fomento o en la actividad empresarial o en la
prestacional de los entes locales, sin embargo existen otras técnicas
más bien encuadrables dentro de la tradicionalmente llamada policía
administrativa; pero que asimismo conectan directamente con este
derecho a la vivienda. Pensemos en las órdenes de ejecución de
obras de construcción, conservación o rehabilitación; o en la inclusión
de un terreno en el registro de solares y sus efectos.
Además, aun cuando principalmente haya que hacer referencia a
la labor de los municipios, no se puede descuidar el papel de otras
Administraciones locales, como las diputaciones provinciales, las
mancomunidades e incluso, en otras Comunidades autónomas, las
comarcas. En este sentido, me parece que resulta esencial hacer
referencia a cuál sería la dimensión administrativa más idónea para
hacer frente a estos problemas. Quizá el fracaso de los patrimonios
municipales del suelo conecte en gran medida con los escasos medios
de que disponen los municipios para hacer efectivas las finalidades
conectadas a los mismos; y en tal sentido, quizá sea conveniente
replantear qué Administración sería la más idónea para acometer
dichas finalidades. En este sentido, siempre cabría por ejemplo aludir
a la posibilidad de que entre varios entes locales se constituya una
mancomunidad, o bien un consorcio, o bien una cooperativa de
vivienda, o bien una mercantil en cuyo capital intervengan diversas
entidades locales3
.
Además, también hay que ver las cosas desde su lado negativo.
Efectivamente, la falta de coordinación entre ayuntamientos y
registro de la propiedad está ocasionando problemas de seguridad
jurídica muy graves para los terceros adquirentes de buena fe
amparados en el art. 34 de la Ley hipotecaria, cuando existe un
3
Junto con esas técnicas hay que hacer referencia además a ciertos deberes de los entes
locales. Así la adicional 11 TRLS indica: “En la ejecución de las expropiaciones a que se
refiere el apartado segundo del artículo 29, que requieran el desalojo de los ocupantes
legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, la Administración expropiante o,
en su caso, el beneficiario de la expropiación deberán garantizar el derecho de aquéllos al
realojamiento, poniendo a su disposición viviendas en las condiciones de venta o alquiler
vigentes para las sujetas a régimen de protección pública y superficie adecuada a sus
necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora.
2. En las actuaciones aisladas no expropiatorias, los arrendatarios de las viviendas
demolidas tendrán el derecho de retorno regulado en la legislación arrendaticia, ejercitable
frente al dueño de la nueva edificación, cualquiera que sea éste. En estos casos, deberá
garantizarse el alojamiento provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno”.

4. recurso contencioso administrativo contra la licencia; teniendo en
cuenta el escaso número de veces en que se procede a la anotación
preventiva y teniendo en cuenta que la Sala tercera del TS, por
ejemplo en sentencia de nueve de noviembre de 2006, viene
reiteradamente afirmando que el art. 34 de la Ley hipotecaria no es
una norma oponible a la subrogación del adquirente en los deberes
urbanísticos del transmitente. En este sentido, puede ocurrir que el
tercero hipotecario se vea sorprendido de repente con una anulación
judicial de licencia, en cuyo proceso no ha sido parte, y donde el TS
le contesta siempre con que el art. 34 de la ley hipotecaria no es
causa suficiente para impedir la ejecución de la sentencia y la
demolición del edificio. Parecidos problemas se plantean en los casos
en que existe una edificación ilegal, se certifica por un técnico que ha
transcurrido el plazo de prescripción en cuanto a la posibilidad de
restablecer la legalidad urbanística, al amparo de ese certificado la
vivienda sin licencia tiene acceso al Registro y después, en un recurso
contencioso administrativo, se acuerda la procedencia de la
demolición de esa vivienda por considerarse que esa potestad de
restablecer la legalidad urbanística no había realmente prescrito. El
decreto ley 8/2011 ha abordado estos problemas, pero no los ha
resuelto del todo. En efecto, dicho decreto ley, art. 24, prevé el
acceso al registro de las viviendas en estos casos; pero
paradójicamente el TRLS, art. 22, y el RD 1492/11 parecen decir que
esas edificaciones ilegalizables pero respecto de las que ha prescrito
la potestad de restablecimiento de la legalidad, poseen valor cero. No
tiene ningún sentido que acceda al Registro una edificación que tiene
valor cero; ni tampoco que se encomiende a un Registrador la
realización de un papel que, en puridad, debe corresponder a los
entes locales. El registrador no puede declarar que ha prescrito esa
potestad, sino que se limita a constatar que se ha certificado así; sin
embargo, el resultado final es que el inmueble tiene acceso al
Registro. Pensemos que multitud de sentencias del TEDH vienen a
decir que, si un inmueble ha accedido a un registro público, el
adquirente debe quedar protegido; de forma que si finalmente el bien
por ejemplo fuera de dominio público, será preciso indemnizarle.
Por otra parte, este trabajo se centra en el papel de los entes
locales. No obstante, se debe recordar que también en esta materia
pueden intervenir otras Administraciones. En puridad, la CE no
reserva al Estado ninguna competencia sobre vivienda; lo que pasa
es que hay competencias estatales que se proyectan sobre la misma,
sobre todo el art. 149-1-13 CE. De todos modos, de la STC 61/97 se
deduce que, como las CCAA poseen competencia exclusiva sobre esta
materia, el papel del Estado será bastante restringido; recordemos
además que la STC 13/92 indica que el poder de gasto del Estado no
constituye un título competencial a favor de éste. De esta manera,
son primordialmente las Administraciones autonómicas las que

5. ostentan el grueso de competencias sobre la materia4
; pero su
normativa está obligada además a conferir competencias en la misma
a los entes locales. Pensemos además en la relación entre el
urbanismo y la vivienda; teniendo en cuenta que también el
urbanismo es en principio competencia exclusiva de las CCAA.
Asimismo, sobre esta materia se proyectan otros títulos
competenciales, como la protección del consumidor, que asimismo
entran en la órbita autonómica. No obstante, existen también algunos
títulos competenciales estatales con incidencia en la materia;
pensemos en el art. 149.1.1, en relación con las condiciones básicas
que garanticen la igualdad sustancial en el ejercicio del derecho de
propiedad, o el art. 149-.1-8, que, sin perjuicio del papel de los
derechos forales, confiere al Estado la competencia sobre legislación
civil, lo que lógicamente impacta sobre los contratos de
arrendamiento o de arrendamiento con opción de compra que puedan
celebrarse. De la misma manera es competencia exclusiva estatal la
legislación mercantil; si bien en materia de cooperativas las CCAA
asimismo han asumido importantes competencias, lo que en lo que
aquí importa se proyectará sobre las cooperativas de vivienda.
2. Las distintas formas de intervención de los entes locales en
relación con el derecho a una vivienda
Aquí vamos a estudiar las distintas técnicas, fundamentalmente
técnicas de fomento pero también a actividades prestacionales o de
policía, que los entes locales pueden utilizar para hacer efectivo el
derecho a la vivienda. En este sentido, el art. 25-2 de la ley de bases
señala que la legislación –ante todo autonómica- debe conferir a los
municipios competencias sobre gestión y promoción de viviendas5
.
4
El art. 39 de la ley 8/04, de la Generalidad, indica que “La Generalitat podrá establecer
planes de vivienda propios o medidas de desarrollo que complementen la legislación básica
estatal en esta materia, pudiendo a tal efecto y para su viabilidad, suscribir Convenios con
cualquier tipo de entidades públicas, entidades sin ánimo de lucro o privadas y con entidades
financieras o de crédito, en las condiciones que se determinen, de acuerdo con la legalidad
vigente.
Estas medidas estarán dirigidas a hacer efectivo el derecho constitucional a una vivienda
digna y adecuada mediante la articulación de políticas de integración e inclusión social que
contemplen la accesibilidad a la vivienda, prestando especial atención al primer acceso a la
vivienda, la integración de personas con capacidades reducidas, tanto físicas como psíquicas
y sensoriales, la posibilidad de ofrecer el disfrute de la vivienda por familias y personas con
menores recursos económicos, la integración de los inmigrantes y de colectivos
especialmente necesitados o con problemática específica. En el marco de estos objetivos las
líneas concretas de actuación podrán ser abordadas desde una perspectiva de necesidad
individualizada tanto como desde un enfoque amplio en cuanto a la necesidad de actuar en
un entorno determinado que garantice una plena integración social.”
5
El art. 9 LOTPP indica: “1. Las acciones de nueva urbanización incluirán medidas para
satisfacer las demandas de viviendas de protección pública mediante la calificación y
producción de suelo para su edificación.
2. A tal fin, los planes de acción territorial y los planes generales deberán incluir en la
memoria justificativa el análisis y diagnóstico sobre la situación de la vivienda, tanto libre
como de protección pública, en su ámbito de ordenación, a los efectos de establecer las

6. Y hay que hacer referencia a que en la Comunidad valenciana
existe un precepto de cabecera, el art. 41 de la ley 8/2004, de la
vivienda, que dispone: “La Generalitat, las entidades locales y otras
entidades públicas, establecerán las medidas adecuadas para poder
garantizar el derecho al acceso, uso y disfrute de una vivienda digna
y adecuada por parte de las unidades familiares y las personas en
función de las necesidades, y de sus características socioeconómicas
y culturales.
Estas medidas serán las necesarias para posibilitar el mejor
equilibrio entre una oferta de viviendas asequibles y la capacitación
económica de la demanda, de acuerdo con sus circunstancias
socioeconómicas y personales, para facilitar el acceso al disfrute de la
vivienda.”
De esta manera, se encomienda a las entidades locales la
importante función de adoptar medidas que hagan efectivo el derecho
a la vivienda; si bien el precepto no indica cuáles serán esas medidas
que los entes locales puedan adoptar.
A) Técnicas prestacionales y empresariales
Con esto, me estoy refiriendo a la labor que las entidades locales
pueden desarrollar, que sea bien encuadrable en la actividad
tradicionalmente denominada como “servicio público”, bien dentro de
lo que podríamos denominar actividad empresarial de las entidades
locales. Aunque se trata de dos técnicas distintas, en el campo que
reservas de suelo u otras medidas urbanísticas necesarias para dar repuesta a las
necesidades derivadas de dicho estudio. Su contenido estará adaptado al grado de
complejidad del mercado de la vivienda en el ámbito objeto del respectivo plan.
3. Las entidades locales deberán contribuir a la puesta en el mercado de viviendas de
protección pública”.
La STS de 25 de mayo de 2004, en relación con la enajenación de PMS, indica: “De
lo anterior cabe inferir, de acuerdo además con la sentencia recurrida, que los
Ayuntamientos carecen de capacidad, para ordenar, crear o regular un régimen de
promoción pública de viviendas, y que las acciones que puedan intentar por la vía de
fomento han de respetar y adecuarse a lo establecido al respecto por el Estado y las
Comunidades Autónomas que son las que tienen competencia en la materia. Sin que además
a ello obste, lo dispuesto en el artículo 280, de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana , que el recurrente invoca, pues lo que dice el citado precepto, en su apartado 1º, es
que los terrenos incorporados al Patrimonio Municipal del Suelo deben ser destinados a la
construcción de viviendas sujetas a algún régimen de promoción pública, que como más
atrás se ha visto, ha de ser el del Estado o el de las Comunidades Autónomas; y en su
apartado 2º, que cuando a los terrenos se les atribuye una calificación urbanística
incompatible con los fines señalados en el apartado anterior, la enajenación podría llevarse a
cabo mediante concurso o subasta, por lo que ninguna capacidad para ordenar el régimen de
promoción pública de la vivienda, reconoce a los Ayuntamientos, mas que la posibilidad de
construir los terrenos en base a los regímenes establecidos por el Estado o las Comunidades
Autónomas, y de no ser ello posible, enajenarlos por concurso o subasta.” Por estas
razones, se anula el correspondiente pliego de condiciones.

7. nos ocupa es tal su interrelación que resulta preciso tratarlas
conjuntamente.
Empezando por esto último, ya sabemos que la Constitución, art.
128, reconoce la iniciativa pública en la actividad económica; sin que
además la misma se encuentre limitada por el principio de
subsidiariedad. Ahora bien, el TS, desde su sentencia Iniciatives, de
6-11-89, viene indicando que, como toda la actividad administrativa
debe ir orientada a la consecución de los intereses generales, la
constitución de una entidad mercantil por parte de una
Administración Pública debe ir acompañada de una suficiente
precisión de los fines de la entidad que se pretende constituir, dado
que dichos fines deben conectar con los intereses generales. En este
punto, no existe demasiado problema, en la medida en que el art.
25-2 de la Ley 7/1985 obliga a las leyes autonómicas a que éstas
confieran a los municipios competencias en materia de vivienda; en el
caso de las diputaciones, como la finalidad esencial de éstas es
cooperar técnica, jurídica y económicamente con los municipios,
dicha cooperación también podrá extenderse a la actividad de éstos
en la materia, además de que a las diputaciones se les confieren
también competencias en cuanto a intervención en la planificación en
el territorio provincial y el fomento del desarrollo económico y social
en la provincia.
Pero tenemos que hacer referencia además al art. 106-2 TFUE.
Este precepto, como es sabido, indica que las empresas que prestan
servicios de interés económico general quedan sujetas a las reglas de
la libre competencia, en la medida en que dichas reglas sean
compatibles con la finalidad de interés general que dichas empresas
tienen encomendado. Es decir, que se permiten a sensu contrario
restricciones a la libre competencia en la medida en que las mismas
sean compatibles con la finalidad de interés general que tengan
encomendadas esas empresas que presten servicios de interés
económico general; sean dichas empresas de titularidad pública o de
titularidad privada.
En este sentido, por lo pronto la Unión europea no nos da un
concepto cerrado de servicio de interés económico general; en
principio, así STJUE Merci convenzionale Porto di Génova, ello
dependerá del Derecho interno de los Estados miembros, que tienen
un importante margen al respecto. En este sentido, a mi juicio tiene
sentido considerar que una empresa constituida para hacer frente a
problemas de vivienda pueda prestar servicios de interés económico
general; aunque esto no significa que todo lo que haga esa empresa
o todo lo relacionado con la vivienda lo sea6
. Lo que es evidente es
que también mediante una actuación en el mercado se pueden
satisfacer necesidades de interés general.
6
La normativa catalana sí califica ciertas actuaciones de promoción de vivienda como
servicios de interés económico general.

8. En segundo lugar, como de alguna manera las leyes autonómicas,
y entre otras la ley valenciana 8/2004, confieren a los entes locales
importantes competencias en materia de vivienda, la constitución por
uno o varios entes locales de una entidad que actúe en el mercado en
competencia con empresas privadas, aun comportando la creación de
una empresa a efectos del Derecho comunitario, podría justificar en
algún caso ciertas restricciones a la libre competencia, en la medida
en que ello sea necesario para garantizar la correcta consecución de
esa finalidad de interés general. Es decir, en la medida en que resulte
necesario para garantizar el derecho a una vivienda digna y
adecuada, eventualmente podrían justificarse ciertas restricciones a
la competencia en la actuación de dicha entidad, tenga ésta la forma
de sociedad mercantil de capital total o parcialmente público, tenga la
forma de cooperativa, de organismo autónomo o entidad pública
empresarial: lo de menos es la forma jurídica, STJUE Comisión contra
Italia de 16-7-87. En todo caso, el ingrediente de la “necesidad”
aboca lógicamente a considerar el principio de proporcionalidad, que
está en la base del art. 106-2 TFUE. Y, de cualquier manera, en un
momento como el actual, donde las necesidades de satisfacer el
derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada difícilmente
encuentran su acomodo dentro del mercado, debido sobre todo a la
ralentización del crédito hipotecario y a la situación en que están
quedando las personas que sufren desahucios por impago de dichos
créditos, puede estar más justificado que nunca la necesidad de
permitir ciertas restricciones a la libre competencia en la actuación de
los entes públicos, sociedades mercantiles o cooperativas que puedan
constituir los entes locales.
Podemos hacer referencia a la STS de 20 de junio de 2006. Esta
sentencia confirma otra de la Sala de Valencia, la primera de una
larga serie, relativa a una cuestión donde el interés general es desde
luego cualitativamente de menor intensidad que en el caso de la
vivienda, como es el deporte. La sentencia sin embargo considera
que resulta válido que una ordenanza municipal regule las tarifas a
pagar por los servicios prestados en los gimnasios municipales,
siendo dichas tarifas sustancialmente más baratas que las percibidas
por los gimnasios privados. A pesar de que la asociación empresarial
recurrente había entendido que de esta manera el ayuntamiento
podía estar incurriendo en abuso de posición dominante y en
conductas anticompetitivas, la respuesta tanto de la Sala de Valencia
como del TS fue que realmente el ayuntamiento, aun actuando en el
mercado, sin embargo está satisfaciendo una necesidad de interés
general de su competencia, como es el fomento del deporte; la SAN
de 27 de junio de 2008 asimismo desestima el recurso contra el
acuerdo de sobreseimiento del TDC, entendiendo que no toda
conducta desleal es ilícito a efectos de la legislación sobre
competencia; la STS de 29 junio de 2009 afirma que el examen de la
competencia desleal compete al orden civil. Es cierto que después ha
habido no obstante algunas sentencias civiles que han apreciado la

9. posible existencia de competencia desleal, al resultar los precios
ofertados ostensiblemente más bajos que los que pueden ofrecer las
empresas privadas en el mercado; pero creo que difícilmente la
jurisdicción civil llegaría a esta conclusión cuando, en vez de tratarse
de un asunto relativo a la actividad de los gimnasios municipales en
una época de expansión económica, se encontraran ante una
actividad municipal relativa al fomento de vivienda en una época
crítica para este sector.
De aquí también que haya considerado conveniente tratar
conjuntamente la actividad empresarial y la actividad prestacional de
los entes locales en esta materia. Efectivamente, aunque es obvio
que no existe reserva a las entidades locales en cuanto a la vivienda
en general ni en cuanto a actividades prestacionales relativas a la
misma en particular –art. 86-3 de la Ley 7/1985- sin embargo el art.
85 de la ley 7/1985 contiene un concepto muy amplio de servicio
público local, que conecta con cualquier actividad prestacional que
sea de la competencia de las entidades locales. Resulta sin embargo
evidente que dicha actividad prestacional puede llevarse a cabo
dentro de lo que es el mercado.
a) Agencias de alquiler creadas o participadas por entes locales
En este sentido, se puede hacer referencia, en primer lugar, a la
posibilidad de que los entes locales constituyeran por ejemplo
sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales cuyo
objeto fuera actuar como intermediarias en el tráfico inmobiliario,
fundamentalmente dentro del régimen de alquiler7
. Pensemos por
ejemplo en que, ya hace unos años, se constituyó por el Ministerio de
la vivienda una agencia estatal dedicada precisamente a actuar
dentro de lo que es la intermediación de alquileres de viviendas.
En relación con esto, posiblemente la dimensión más adecuada
podría ser la municipal; aunque no sería descartable la constitución
de agencias de alquiler a niveles territoriales más amplios, como el
comarcal o el provincial. Esas empresas de alquiler se podrían por
otra parte constituir bajo distintas formas jurídicas; dentro de lo que
es la forma de sociedad mercantil, se podría incluir tanto las
sociedades mercantiles de capital íntegramente local como aquellas
otras en que asimismo participara capital privado, pero con control de
la entidad local. Tampoco sería descartable que la entidad local por
7
El art. 41 de la ley 8/04 indica: “La Generalitat, las entidades locales y otras entidades
públicas, establecerán las medidas adecuadas para poder garantizar el derecho al acceso,
uso y disfrute de una vivienda digna y adecuada por parte de las unidades familiares y las
personas en función de las necesidades, y de sus características socioeconómicas y
culturales.
Estas medidas serán las necesarias para posibilitar el mejor equilibrio entre una oferta de
viviendas asequibles y la capacitación económica de la demanda, de acuerdo con sus
circunstancias socioeconómicas y personales, para facilitar el acceso al disfrute de la
vivienda.”

10. ejemplo participara, incluso como socio minoritario, en una
cooperativa destinada al alquiler de viviendas. De cualquier modo,
cuando la entidad local participara como socio minoritario, sería muy
conveniente que, vía estatutos o de cualquier otra manera, se
asegurara la vinculación a la finalidad pública de fomento del derecho
a una vivienda adecuada de la actuación social.
En este campo, lógicamente la intervención de la entidad local
tendría lugar dentro de lo que es el mercado; y en tal sentido, debe
recordarse lo que antes he anticipado: que la posibilidad de
restricciones a la competencia estaría justificada en la medida en que
ello resulte imprescindible o necesario para satisfacer la
correspondiente necesidad de interés general. En este punto, cobra
notoria importancia el problema de las subvenciones o ayudas que,
desde el propio presupuesto de la entidad o entidades locales que
participaran en la entidad, o desde los presupuestos de otras
Administraciones públicas, pudieran fluir hacia dicha entidad. Al
respecto, hay que recordar que la regla general es que las ayudas
públicas, salvo los casos en que exista una reglamentación
comunitaria que establezca una exención o los supuestos –catástrofes
naturales, por ejemplo- previstos en el TFUE, deberán ser objeto de
notificación a la Comisión8
. Recordemos sin embargo que el
Reglamento de 25 de abril de 2012 establece, en relación con los
auxilios prestados en el campo de los servicios de interés económico
general, que dichos auxilios quedan exentos de la obligación de
notificación cuando no se sobrepasen las cuantías previstas en el
propio Reglamento. Tengamos en cuenta que la STJUE Altmark viene
a decir que, cuando se trata de auxilios en el campo de los servicios
de interés económico general, esos servicios no entrarán dentro del
concepto de ayuda siempre que, entre otros requisitos, la ayuda en
cuestión no sobrepase los sobrecostes en que se ha incurrido para la
prestación del servicio en cuestión; si bien esta sentencia en realidad
se está refiriendo a lo que son propiamente cargas u obligaciones de
servicio público. Además, esta sentencia exige que con carácter
previo esas obligaciones de servicio público hayan quedado
claramente definidas; lo que hace difícil aplicar esta doctrina a
nuestro caso9
.
Por otra parte, en relación con estas agencias de alquiler creadas o
participadas por entes locales, se plantean algunos problemas
adicionales. En efecto, se plantea además en relación con ellas si las
mismas son o no un medio propio de la Administración. Recordemos
que la STJUE Tragsa declara adecuado al Derecho comunitario el
régimen de esta empresa pública, y en concreto la posibilidad de que
el Estado o las CCAA efectúen a TRAGSA encargos directos sin
8
Existe normativa comunitaria relativa a ayudas a cargo de los fondos regionales para
vivienda de población marginada.
9
El art. 264 LUV indica, en relación con la enajenación del PPS, que “La transmisión, en todo
caso, observará la normativa estatal y comunitaria en materia de defensa de la competencia,
ayudas públicas y disciplina de mercado”.

11. sujetarse a las reglas de la contratación pública; en la medida no sólo
que Tragsa se somete al control del Estado y las CCAA sino además
en tanto en cuanto la mayor parte de su actividad se lleva a cabo
para el Estado y las CCAA10
. Ahora bien, ¿sucedería lo mismo en
relación con una agencia de alquiler de capital por ejemplo cien por
ciento municipal? Pensemos que una agencia de alquiler funciona
como una empresa de servicios; y que esos servicios, si se
contrataran por una Administración, quedarían bajo el régimen de
contrato de servicios. Como estas empresas de alquiler no tendrán
como cliente principal a la Administración que las ha constituido,
entiendo que no cabrá la “autocontratación” en el caso de que la
propia Administración municipal necesitara tomar en alquiler un
inmueble o le conviniera alquilar un inmueble de su propiedad, sino
que tendría que sujetarse a las reglas de adjudicación de los
contratos de servicios previstas en el TRLCSP.
B) Actividad de fomento
En relación con las medidas de fomento, el art. 42-1 de la Ley
8/2004 indica que “La Generalitat, las entidades locales y otras
entidades públicas, podrán establecer cuantas medidas de fomento se
consideren apropiadas para incentivar las actuaciones protegidas en
materia de vivienda.
A tal efecto, estas medidas podrán referirse a la promoción, el
acceso y rehabilitación de viviendas, facilitando la financiación
adecuada, y con carácter complementario, a los entornos y
equipamientos urbanos.”
a) Los patrimonios públicos del suelo
Esta técnica conecta de forma bastante estrecha con la
planificación, a la que después me referiré; y asimismo con las
técnicas prestacionales, teniendo en cuenta la conexión de los PPS
con la promoción pública de viviendas. Además, su relación con la
actividad prestacional es indudable, ya que el art. 263 LUV indica que
“1. La gestión de los patrimonios públicos del suelo podrá ejercerse
directamente por su Administración titular, por organismos, entidades
o empresas de capital íntegramente público, o participadas
10
La STSJCV de 19 mayo de 2009 confirma la adjudicación directa de un PAI al IVVSA con
base en la STJUE TRAGSA. La sentencia además señala que como gran cantidad de viviendas
eran VPO, tenía sentido utilizar como criterio de valoración del suelo el módulo VPO. Añade
además que el TS ha reconocido la viabilidad de ese módulo. La de seis de noviembre de
2009 asimismo considera viable la adjudicación directa de un PAI al IVVSA, entendiendo que
se trata de un caso de gestión directa. Lo mismo la de 9-3-10.

12. mayoritariamente por la Administración, entidades públicas
empresariales, mancomunidades, consorcios o sociedades
urbanísticas.
2. Las administraciones titulares de patrimonios públicos de suelo
podrán constituir sociedades anónimas o empresas de economía
mixta para la gestión de los mismos”.
Pero los PPS tienen una significación más amplia –su fin “principal”
es la vivienda protegida, y no sólo la vivienda de promoción pública-;
por esta razón, prefiero encuadrarlos dentro de la actividad de
fomento. De alguna manera, se trata de una técnica que está a
caballo entre las técnicas de fomento y las prestacionales.
En relación con los patrimonios públicos del suelo, en gran
medida, y por desgracia, su historia es la de un fracaso. Ya la ley del
suelo de 1956 previó estos instrumentos, que después han ido
pasando a las sucesivas leyes del suelo tanto estatales como
autonómicas; pero en gran medida no han cumplido su función.
¿En qué consisten y para qué sirven los patrimonios públicos del
suelo? Por lo pronto, aunque en principio dichos patrimonios públicos
del suelo aparecieron vinculados a los municipios –patrimonios
municipales del suelo- con posterioridad se ha considerado que los
sujetos titulares de dichos patrimonios pueden ser asimismo otras
Administraciones Públicas, como las autonómicas. A mi juicio,
además, como enseguida veremos, posiblemente el principal
problema de los patrimonios municipales del suelo haya sido la
escasa capacidad económica y de gestión de los ayuntamientos. En
este sentido, quizá una de las posibilidades de sacarlos a flote sería
precisamente redimensionarlos; de manera que se constituyeran no
tanto patrimonios municipales del suelo –sólo viables, en su caso, en
municipios grandes, con importante capacidad de gestión y con una
situación económica boyante; lo que resulta difícil- sino quizá
patrimonios del suelo de titularidad provincial o comarcal. En este
sentido, en la época actual precisamente uno de los niveles
administrativos con menor nivel de endeudamiento es el provincial,
debido a sus de hecho escasas competencias; y quizá la constitución
de patrimonios públicos de suelo de titularidad provincial podría ser
una forma de dar sentido y reorientar este nivel administrativo. de
hecho, el art. 258-3 LUV obliga a constituir PPS a la Generalidad, los
ayuntamientos y asimismo a las entidades supramunicipales.
Como es sabido, se considera que los patrimonios públicos del
suelo son patrimonios separados, afectos a unas determinadas
finalidades públicas y regidos por el principio de retroalimentación –
como patrimonios independientes los califica el art. 258.2 LUV-; que
significa que, en caso de enajenación de bienes pertenecientes a
estos patrimonios públicos del suelo, el producto de dicha
enajenación debe revertir de nuevo en el patrimonio público del

13. suelo, y no en otras finalidades de la competencia de la
Administración de que se trate. Por otra parte, se ha discutido largo y
tendido sobre si los bienes que integran estos patrimonios son
demaniales o patrimoniales; desde mi punto de vista, demaniales
desde luego no son, ya que los bienes demaniales son inalienables, si
bien su régimen jurídico posee peculiaridades que los distinguen del
resto de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas. El art.
260 LUV insiste en que se trata de un patrimonio separado, con
independencia del régimen patrimonial o demanial de los concretos
bienes que lo integran. En realidad, la referencia a la demanialidad
tiene sentido si se toma en consideración la amplitud del destino del
PPS en la LUV; destino que puede ser incluso la realización de
elementos dotacionales de carácter estructural o de la red
secundaria11
.
Y hay que aludir asimismo, en sus rasgos generales, a cuáles son
los fines de los patrimonios públicos del suelo y cuáles son los bienes
que se integran en esos patrimonios públicos del suelo; para, a
continuación, aludir a la situación en la legislación vigente, tanto
estatal como la propia de la Comunidad valenciana.
En cuanto a los bienes que integran los patrimonios públicos del
suelo, si bien la STC 61/97 entendió que esta cuestión deben
determinarla las leyes autonómicas, el TRLS 2/08 indica que en todo
caso dentro de estos patrimonios públicos del suelo se deben incluir
los bienes procedentes de las cesiones de aprovechamiento como
consecuencia de actuaciones urbanísticas de transformación –arts. 16
y 38-. Efectivamente, ésta es la principal fuente de los patrimonios
11
El art. 264 permite su enajenación; lo que da idea de que al menos parte de sus
bienes integrantes no serán demaniales sino patrimoniales, aunque con una especial afección
y un régimen específico: “1. Los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo
podrán ser objeto de transmisión en los siguientes términos:
a) Mediante enajenación por concurso público.
b) Mediante subasta, cuando los bienes enajenados no estén sujetos a límite en el precio
de explotación o no tengan el precio tasado oficialmente.
c) Directamente, por precio no inferior al valor de los terrenos, a entidades de carácter
benéfico y social y a promotores públicos, que promuevan la construcción de viviendas de
protección pública.
El documento público en que conste la enajenación directa debe establecer el destino
final de los terrenos transmitidos, el plazo máximo de construcción y las demás limitaciones
y condiciones que la Administración considere conveniente.
d) Mediante cesión gratuita a organismos públicos, sociedades, entidades o empresas de
capital íntegramente público, o a otras administraciones públicas, siempre que el destino de
la referida cesión sea la construcción sobre el suelo cedido de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública o la consecución de alguno de los fines de las actuaciones de
interés social recogidos en esta ley.
2. La transmisión, en todo caso, observará la normativa estatal y comunitaria en materia
de defensa de la competencia, ayudas públicas y disciplina de mercado.”
El art. 546 ROGTU, dentro de los criterios de adjudicación en las enajenaciones de bienes
de los PPS; indica que Con carácter general se dará preferencia a las ofertas destinadas a la
construcción de viviendas de protección pública. Motivadamente, en atención a las
particulares circunstancias de hecho concurrentes en cada caso concreto y de acuerdo con el
planeamiento urbanístico el pliego podrá dar preferencia a las ofertas destinadas a la
realización de actuaciones de mejora de entornos urbanos, u otros usos de interés social
debidamente identificados en el pliego.

14. públicos del suelo; aparte de la retroalimentación a que antes he
hecho referencia12
. De hecho, en gran medida, durante la época del
auge del urbanismo esta última política pública se había en realidad
convertido en un instrumento de financiación de las casi siempre
maltrechas haciendas municipales, pero esto, claro está, en gran
medida a costa de lo que son los fines propios de los patrimonios
públicos del suelo.
Dichos fines han estado siempre tradicionalmente vinculados a las
viviendas de promoción pública o a regímenes de viviendas de
carácter protegido. De hecho, siempre se ha considerado que los
patrimonios públicos del suelo son en realidad instrumentos de
intervención en el mercado del suelo, cuya finalidad es permitir que
los entes locales –fundamentalmente- intervengan en dicho mercado
y procedan a su regularización, por ejemplo ofertando importantes
bolsas de suelo a precios razonables o bajos en los casos en que,
debido a la escasez de oferta o a otras circunstancias, se haya
producido un aumento considerable en el valor del suelo. Así lo decía
por ejemplo el art. 276 TRLS de 1992, que no obstante asimismo
añadía que esos patrimonios tendrían asimismo por finalidad permitir
la constitución de reservas de suelo para actuaciones de iniciativa
pública y facilitar la ejecución del planeamiento. sin embargo, el art.
280 con claridad indicaba que, una vez incorporados los bienes del
patrimonio municipal del suelo al proceso de urbanización y
12
El art. 260-1 LUV indica que “1. Integran los patrimonios públicos de suelo:
a) Los bienes patrimoniales de la Administración correspondiente a los que el
planeamiento territorial y urbanístico asigne expresamente tal destino, así como aquellos que
legal o reglamentariamente se adscriban al patrimonio público del suelo.
b) Los obtenidos como consecuencia de expropiaciones urbanísticas y de cualesquiera
procedimientos de gestión urbanística, y entre ellos, las cesiones correspondientes a la
participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico, y los ingresos
derivados de la sustitución de tales cesiones con pagos en metálico.
c) Los bienes adquiridos como consecuencia de la delimitación de áreas sobre los que se
ejercite el derecho de tanteo y retracto administrativo.
d) Los adquiridos para su adscripción al mismo.
e) Los recursos financieros afectos a los Patrimonios Públicos de Suelo.”
El art. 261 LUV añade: “1. Las Administraciones Públicas, en previsión de la ampliación
de sus patrimonios públicos de suelo, podrán establecer áreas reservadas de terrenos,
cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística. La reserva, si no estuviera
prevista en el Plan General o fuera insuficiente, se efectuará mediante Plan Especial y podrá
ser incluso previa a la programación de los terrenos. Dicha programación, no obstante, podrá
ser instada por los particulares, conforme al artículo 130, debiendo solicitar autorización
previa a la Administración titular de la reserva, quien, en su caso, podrá otorgarla con
sujeción a las condiciones de interés público que procedan para lograr los fines sociales a los
que se adscriba.
2. El establecimiento o la delimitación de reservas de terrenos para la ampliación de
patrimonios públicos de suelo comportará la declaración de utilidad pública y la necesidad de
ocupación, a los efectos expropiatorios”. Lo cierto es que el mayor problema de los planes
especiales de reserva de suelo es el de la indeterminación de sus fines; lo que ha dado lugar
a que por ejemplo el TS declarara nulo el plan especial de reserva de suelo de Terra Mítica.
Por supuesto este problema no se dará, si se trata de ampliar un PPS, cuando el mismo se
vincule directamente las VPO o VPP. Pero hay además otros problemas, como el
establecimiento de una reserva sin programación previa, lo que supone una afección a los
terrenos privados que puede prolongarse sine die; sobre todo teniendo en cuenta que el art.
130 LUV no obliga al ayuntamiento a iniciar el procedimiento de programación.

15. edificación, se deberían destinar a la construcción de viviendas
sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico13
.
Actualmente, el art. 258 LUV los vincula esencialmente a la
regulación del mercado del suelo y a la política de vivienda14
; si bien
como enseguida veremos el art. 259 le confiere unas finalidades
ostensiblemente más amplias, que pueden acabar desnaturalizando
esa función. De hecho, hasta ahora habían sido frecuentes las
sentencias, como la de la sala de Valencia de 15 mayo de 2008, que
declaraban ilegal gastar el dinero procedente de la enajenación del
PMS en obras públicas ajenas a sus finalidades –por cierto, la
sentencia distingue correctamente entre el fin y el destino de esos
bienes-15
. En el mismo sentido, la de 18 diciembre de 2008.
13
Bajo el TRLS de 1976, sus fines eran más amplios. En aquel momento, el art. 89
indicaba que “Dicho Patrimonio tendrá por finalidad prevenir, encauzar y desarrollar técnica y
económicamente la expansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanística
para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de
futura utilización.” Y los arts. 165 ss. permitían la cesión de terrenos del PMS para los fines
previstos en el plan de ordenación para dichos terrenos; si bien, cuando la cesión fuera
gratuita o a precio inferior al coste, precisaría que fueran destinados para atender
necesidades de viviendas de carácter social y se someterá a la autorización del Ministro de la
Gobernación, previo informe del Ministro de la Vivienda en las condiciones y con las
formalidades establecidas reglamentariamente (art 166). El art 167, no obstante, añadía que
“Cuando la permanencia de los usos a que se destinen los terrenos lo requiera, las Entidades
Locales, previo informe del Ministerio de la Vivienda y autorización del de la Gobernación,
podrán ceder directamente, por precio inferior al de coste o con carácter gratuito, el dominio
de terrenos en favor de Entidades o Instituciones públicas para destinarlos a fines que
redunden en beneficio manifiesto de los respectivos municipios.” Y finalmente se preveía la
posibilidad de que los terrenos del PMS fueran enajenados para destinarse no sólo a
edificación de viviendas por organismos públicos, sino también para oficinas públicas o
edificios de servicio público. El art. 170 sí vinculaba el PMS con el fomento de la vivienda, ya
que afirmaba la posibilidad de enajenación directa de esos bienes a favor de: “a) Entidades
de carácter benéfico y social que sean promotoras de viviendas de protección oficial; yb)
Personas económicamente débiles, para su acceso a la pequeña propiedad, en operaciones
de conjunto aprobadas por al Ministro de la Vivienda, a iniciativa propia, de las
Corporaciones Locales o del Instituto Nacional de la Vivienda”
14
“Los patrimonios públicos de suelo son un instrumento de política de suelo y vivienda de
carácter finalista, cuyos bienes e ingresos están vinculados a los usos de interés social o de
utilidad pública definidos en el planeamiento y destinados a cubrir las necesidades previstas
en el mismo, con el fin de regular el mercado de terrenos y obtener reservas de suelo para
actuaciones de iniciativa pública que faciliten la ejecución del planeamiento y garanticen la
promoción y edificación de viviendas de protección pública.”
15
“Basta citar la STS de 31 de octubre de 2001que, a su vez, transcribe la conocida STS de
2 de noviembre de 1995):
"Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad
específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o
merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de
éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del
T.R.L.S .). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a
disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de
realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que
constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así
aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio
separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto
Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el
Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un

16. A´) Los PPS en la legislación estatal
En la actualidad, el art. 39 TRLS 2/08 afirma: “Los bienes y
recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de
suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior,
deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros
usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los
instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la
legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán
urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los
bienes inmuebles del patrimonio cultural”. Es decir, la ley estatal sólo
obliga a destinar a vivienda protegida los terrenos que integran el
PPS de forma obligatoria de acuerdo con la propia ley estatal; pero
además inmediatamente suaviza esta obligación, ya que permite que
esos bienes asimismo se destinen a otros usos de interés social, de
acuerdo con el planeamiento urbanístico y la legislación autonómica.
Además, en este caso la ley estatal impone que ni en la primera
transmisión ni en las sucesivas se podrá establecer un precio superior
conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es
cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen
local ( artículos 25y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el
específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la
expansión de las poblaciones" ( artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976), y
ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las
enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y
razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio
Municipal del Suelo. (artículo 93 , ya citado)". Añade la sentencia que en aquel momento
sólo si se acreditaba que la demanda de vivienda se hallaba satisfecha en el municipio podría
utilizarse en otras finalidades, lo que en ese caso no se había verificado.
Insistiendo en esa distinción entre fin y destino, la de 9-7-08 confirma en cambio el
acuerdo recurrido: “De lo dispuesto en dicha norma - y particularmente en sus Apartados 3 y
4 - se desprende que, tal como alega el Ayuntamiento apelante, al no exceder la población
del Ayuntamiento de Vallada los 10.000 habitantes, no tiene la obligación de destinar la
cesión del aprovechamiento urbanístico que le pudiera corresponder por actuaciones en suelo
urbanizable residencial - lo que es el caso del obtenido en el Proyecto de Reparcelación del
Sector D - a la promoción de viviendas de protección pública ya que dicha obligación, bien en
el porcentaje del 100% de lo obtenido a que se refiere el Apartado 3, bien en el porcentaje
del 50% que excepcionalmente permite su Apartado 4 - que, por otro lado, autoriza que
dicha excepción alcance el 100% -, únicamente se exige a los Municipios de más de 10.000
habitantes. Y al ser así resulta evidente que los Acuerdos impugnados no incumplen ni lo
establecido en el citado artículo 100 LRAU ni en los artículos 276.2y 280 del Texto Refundido
de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 de junio - que no resultan contradichos por aquél - ya que, en todo
caso, el aprovechamiento urbanístico adquirido en el Proyecto de Reparcelación del Sector D,
se destina en los mencionados Acuerdos a la renovación de la instalación de agua potable y a
la urbanización del Sector Instituto; y no se detecta en modo alguno de forma directa o
automática que tales instalaciones públicas no tengan un uso social, ni aun cuando se
pretendiese una visión restrictiva de los conceptos finalistas antes analizados, máxime si se
considera que, como aduce dicho Ayuntamiento, dichas actuaciones tenían por finalidad la
urbanización de dicho Sector a efectos de que por la Conselleria de Cultura se procediese, en
solar cedido por el Ayuntamiento, a la construcción de un Instituto de Enseñanza Secundaria
Obligatoria.”

17. al valor máximo de repercusión, cuando se trate de terrenos
destinados a vivienda protegida.
¿Qué valoración podemos dar a este precepto estatal? Por lo
pronto, como esos otros “usos de interés social” pueden atender a
finalidades no sólo de protección del patrimonio cultural o de los
espacios naturales sino además a otras finalidades “urbanísticas”, la
amplitud de este concepto a mi juicio puede llevar a desnaturalizar
las finalidades primigenias de los PPS. De alguna manera, que esa
desnaturalización se produzca o no dependerá de lo que diga al final
la ley autonómica y el planeamiento; pero la ley estatal obviamente
deja abierta la portezuela para ello: aunque el art. 38 establece la
regla de la retroalimentación, si a la postre el destino final de los
bienes puede ser cualquier cosa que permita la legislación
autonómica, es evidente que en gran medida se habrá frustrado
incluso el concepto de PPS como patrimonio separado. En segundo
lugar, aunque es loable esa limitación del precio máximo de las VPP
en segundas y sucesivas transmisiones, al final en la práctica el
nefasto efecto que se produce es la generación de dinero negro en las
mismas16
.
B’) Los PPS en la legislación valenciana
Por otra parte, en cuanto a los PPS en la legislación valenciana, el
art. 259 LUV, redactado por la Ley de actuaciones estratégicas, indica
que “1. Sin perjuicio de la obligación de destinar patrimonios públicos
de suelo en actuaciones residenciales al uso de viviendas de
protección pública en las condiciones establecidas en el último párrafo
del artículo 16.1, b del Texto refundido 2/2008 de la Ley de suelo
estatal, los bienes y recursos que integran el patrimonio público de
suelo, así como los ingresos obtenidos mediante la enajenación,
permuta o cesión de terrenos y la sustitución del aprovechamiento
correspondiente a la administración por su equivalente económico,
deberán ser destinados a la construcción de viviendas sometidas a
algún régimen de protección pública o a otras actuaciones de interés
social.
2. Las actuaciones de interés social deberán tener algunos de los
siguientes fines:
16
El art. 39 añade en sus apartados tercero y cuarto lo relativo al acceso al Registro de
la propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones del destino de las fincas
integrantes de un PPS. Cuando su incumplimiento se haya configurado como causa de
resolución, ello será objeto de inscripción en virtud bien del consentimiento del adquirente,
bien del acto unilateral de la Administración titular del PPS del que proceda la finca
enajenada, cuando dicho acto sea firme. La Administración puede asimismo solicitar la
anotación preventiva de la pretensión de resolución con los requisitos propios de las
anotaciones en los expedientes de disciplina urbanística; en otro caso, la mención registral
producirá el efecto de las notas marginales.

18. a) Obtención de suelos y ejecución de los elementos
pertenecientes a la ordenación estructural, siempre que no estén
adscritos o incluidos en un área de reparto.
b) Ejecución de obras de urbanización de marcado carácter social
y no incluidas en unidades de ejecución.
c) Obtención de suelo y construcción de equipamientos de la red
secundaria cuya ejecución no está prevista a cargo de los propietarios
del suelo.
d) Actuaciones de iniciativa pública destinadas a la renovación
urbana, reforma interior o rehabilitación de viviendas.
e) Conservación y mejora del medio ambiente, del entorno urbano
y protección del patrimonio arquitectónico y del paisaje.
f) Creación y promoción de suelo y ejecución de actuaciones de
interés estratégico para el ejercicio de nuevas actividades económicas
o ampliación de las existentes, sean de iniciativa pública o privada.
g) Inversiones en urbanización, espacios públicos y rehabilitación,
ello en los ámbitos de las áreas urbanas».
Lo primero que llama la atención en el precepto autonómico es
que, bajo la redacción dada por el decreto ley de actuaciones
estratégicas, se permitía que la retroalimentación del PPS se
efectuara asimismo en atención a esas otras finalidades de interés
social. La ley estatal lo que prevé es la retroalimentación del propio
PPS; pero como efectivamente el destino final de sus bienes pueden
ser también esas otras finalidades de interés social, en apariencia el
resultado es el mismo. Entiendo sin embargo que esa posibilidad de
que el dinero de la retroalimentación se destine a otros bienes de
interés social es matizable: en la medida en que se trate del producto
de la enajenación de los bienes procedentes de cesiones gratuitas
derivadas de actuaciones urbanísticas de transformación, será
necesario que dichos ingresos reviertan al PPS; aun cuando
finalmente su destino puedan ser esas actuaciones de interés social.
Finalmente, la ley de actuaciones estratégicas ha modificado la
dicción del precepto, y ha vinculado los bienes dimanantes de las
cesiones gratuitas a actuaciones residenciales de protección pública;
si bien ni siquiera de modo absoluto: simplemente se indica que
“bienes” –no los bienes- dimanantes de esas cesiones, se destinarán
a tales actuaciones, pero en los términos del art. 16 b) TRLS, que
simplemente indica que cuando el deber de cesión se pueda hacer
efectivo sobre suelo reservado a vivienda de protección pública, la
cesión se materializará de ese modo. De esta manera, el verdadero
instrumento al servicio de la vivienda asequible ya no es el PPS, sino

19. la reserva establecida en el planeamiento17
. Por cierto, el art. 543
ROGTU establece que se integran en los PPS las viviendas de
titularidad pública18
.
17
En sentido similar, el art. 42-4 de la ley 8/04, redactada por la ley de actuaciones
estratégicas, indica: “«4. La Generalitat, las entidades locales y otras entidades públicas
podrán convenir programa de intervención en áreas urbanas con la finalidad de coadyuvar a
la regeneración y rehabilitación, y adecuar la oferta de vivienda para facilitar su acceso a los
ciudadanos.
Sin perjuicio de la obligación de destinar los patrimonios públicos de suelo a
actuaciones residenciales al uso de viviendas de protección pública en las condiciones
establecidas en el último párrafo del artículo 16.1, b del texto refundido 2/2008 de la Ley de
suelo estatal, los ingresos provenientes de los patrimonios públicos de suelo de las
administraciones públicas podrán dedicarse, además de a las finalidades previstas en la
legislación urbanística, y con independencia de los requisitos exigidos por aquella, a
inversiones en urbanización, espacios públicos y a rehabilitación urbana, en los ámbitos
referidos en el párrafo anterior, de acuerdo, en este último caso, con la normativa
autonómica aplicable.
Igualmente, podrán aplicarse a la adquisición de suelo para el desarrollo de
equipamientos, infraestructuras y otras finalidades en desarrollo del planeamiento
urbanístico y territorial.» Por su parte, el art,. 16 b) TRLS dice: “Entregar a la Administración
competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de
urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la
actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación
reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la
edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.
Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser
inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.
La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente
reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un
máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en
los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior,
respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.
La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y
condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del
deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún
régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado
primero del artículo 10.”
Y el art. 266 LUV crea un instrumento de control, el registro de PMS, formado por los
bienes de cada ayuntamiento afectos a su PMS y procedentes de la gestión urbanística.
Llama la atención dos cosas: primero, que se seleccionan los bienes a registrar por su
origen; y segundo, que no se incluyen los patrimonios de suelo de entidades
supramunicipales, seguramente debido a ese mismo condicionamiento. Se establece un
deber de colaboración de los ayuntamientos con la conselleria en cuanto a la correcta
llevanza de este registro. Y se añade que los bienes inventariados en ese registro tienen
“naturaleza de utilidad pública o interés social”; siendo la inscripción en el registro un
requisito previo para disponer de esos bienes. Por último, se añade que un decreto del
Consell regulará este registro y garantizará la afección de esos bienes a la construcción de
VPP, o a la intervención en BIC o centros históricos. Es decir, este precepto viene a restringir
las finalidades del PPS cuyo origen esté en la gestión urbanísticas.
18
El decreto ley 1/2008 había establecido que “Cuando la demanda de vivienda protegida
esté satisfecha justificadamente, y se acredite en un programa municipal, de carácter
plurianual, destinado a cubrir las necesidades de viviendas sujetas a algún régimen de
protección pública, concertado con la Conselleria competente por razón de la materia, y la
necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan, podrá
reducirse o eximirse la obligación de destinarlos a la construcción de viviendas sometidas a
algún régimen de protección pública, pudiendo destinarse en este caso a otras actuaciones
de interés social.” Esta previsión, sin embargo, ha desaparecido con la normativa sobre
actuaciones estratégicas. En este precepto y su importancia insiste la STSJCV de 17 de
septiembre de 2009: “Y así, ante supuestos que guardan similitud con el aquí enjuiciado, la
Sentencia de la Sección 1ª de este TSJ, de 29/marzo/2005, ya afirmó que: "Atendido todo lo

20. En segundo lugar, en cuanto a esos otros usos de interés social, es
evidente la amplitud con que los concibe la LUV, que incluso incluye
simples inversiones en urbanización y espacios públicos en las áreas
urbanas –la rehabilitación parece que sí va más estrechamente
conectada, al menos habitualmente, con el derecho a la vivienda;
aunque obviamente esa rehabilitación puede tener un objeto más
amplio-; e incluso el destino puede ser cualquier elemento de la
ordenación estructural cuando los terrenos, al no ser incluidos en un
área de reparto, no hayan podido ser objeto de cesión gratuita; y
asimismo su destino pueden ser las denominadas actuaciones
estratégicas, sean de iniciativa pública o privada. Es cierto sin
embargo que el precepto asimismo se refiere a la iniciativa pública en
la reforma interior, renovación urbana y rehabilitación de viviendas.
expuesto y siendo que las partidas presupuestarias financiadas con el importe de la
enajenación de parcelas integrantes del patrimonio municipal del suelo refieren, como ya se
ha dicho, a aire acondicionado para Comisión de Gobierno; ampliación y equipamiento
Centro Social; maquinaria, instalaciones y utillaje; urbanización zona deportiva 1ª fase;
remodelación zonas verdes; liquidación obras Cementerio municipal; aislamiento biblioteca
municipal (Cultura); modificación línea aérea pistas polideportivas Saladar; y construcción
zona deportiva, debe concluirse que, tal y como plantea el actor, el importe de la venta de
las parcelas del patrimonio municipal del suelo no se destina a la conservación y ampliación
del mismo.
Contra esta conclusión la Administración demandada
aduce que el Patrimonio Municipal del Suelo según la legislación valenciana está integrado
por diferentes tipos de bienes, así, patrimoniales, suelos dotacionales, sean de dominio y uso
público o dotacional de servicio público, dinero, acciones en sociedades mercantiles o
participación en sociedades de economía mixta, según se desprende de artículos como el 60-
5, 76-3 y 99-1,2 y 3 de la Ley valenciana reguladora de la actividad urbanística, pudiéndose
decir que se trata de un patrimonio separado, integrado por bienes de dominio público,
privados, mercantiles y dinero metálico, que no es exclusivamente público ni privado, que
está sujeto o afectado a un destino que es la gestión pública del planeamiento, de modo que
la impugnación formulada ha de ser rechazada, pues el importe de la enajenación de las
parcelas se ha utilizado en un destino que es propio del Patrimonio Municipal del Suelo. En
tal sentido, la Interventora del Ayuntamiento en fecha 2 de agosto de 2002 emitió Informe
considerando que debían desestimarse las alegaciones presentadas por el Grupo Municipal
Socialista, dado que el destino de los recursos obtenidos con la venta de las parcelas
adquiridas por el Ayuntamiento es el de financiación de inversiones que redundan en
beneficio de toda la población, y no la financiación de gasto corriente, formando parte todas
ellas de la red primaria de dotaciones públicas, de modo que no conducen a una disminución
del volumen del patrimonio Municipal del Suelo, si no a un ampliación en el valor de los
bienes que la integran.
Sin embargo, un planteamiento semejante al que
postula la Administración, en cuanto permite la disminución del volumen de suelo integrante
del patrimonio municipal socava y contradice la propia figura, que se contempla, como
dijimos, en un precepto de carácter básico, y su propia concepción como instrumento de
intervención en el mercado del suelo, pues mal puede cumplirse con la finalidad de regular el
mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y
facilitar la ejecución del planeamiento si el suelo integrante del patrimonio que ha de cumplir
tal finalidad se va transmutando en urbanización o dotaciones públicas, destinadas al uso y
servicio público".

21. En cuanto a la gestión de los PPS, ya hemos visto que el art. 263
LUV alude a la gestión directa de los mismos. No obstante, el art. 265
añade que “1. Las Administraciones que, en aplicación de esta ley,
deban constituir patrimonios públicos del suelo podrán participar en
sociedades mercantiles cuyo capital social solo parcialmente
corresponda a la Administración titular, para la gestión del mismo de
acuerdo con sus fines.
2. Las sociedades deberán constituirse para actuaciones concretas,
de las establecidas por el planeamiento, en régimen de concurrencia
pública u ofreciéndolas restringidamente a los propietarios de los
inmuebles afectados, pero en condiciones de igualdad”.
Es decir, se prevé la posibilidad de constitución de sociedades
mixtas para la gestión de los PPS; si bien parece que las mismas no
podrían tener por objeto la gestión global del PPS sino sólo
actuaciones concretas y determinadas. Pero, además, el precepto
parece indicar que esas sociedades mixtas pueden a su vez adjudicar
esas actuaciones a los propietarios afectados, o bien proceder a
adjudicarlas en régimen de concurrencia pública. Esto lógicamente
enlaza con los problemas derivados del Derecho Comunitario; porque,
en la medida en que pudiéramos estar ante adjudicaciones de un
contrato público de obras o de un contrato mixto de obra y servicio, y
se sobrepasaran los umbrales de la directiva 18/2004, habría que
estar a lo indicado en dicha directiva. A este respecto, como se
recordará en primer lugar habría que determinar si esas mercantiles
mixtas tendrían o no la condición de poderes adjudicadores; en la
medida en que su actuación –provisión por ejemplo de viviendas
protegidas- se pudiera entender como actuación de interés general
que no fuera industrial ni mercantil, y además la Administración no
hubiera perdido su control, ello no debería descartarse. Otra cosa es
que además, tratándose de un contrato sujeto a las directivas, sí sea
precisa la doble licitación –para seleccionar a los socios minoritarios si
la sociedad posee como objeto social la realización de esos contratos
y para adjudicar los concretos contratos; tal como se podría deducir
de la STJUE Terveystalo Healthcare-.
En todo caso se debe recordar que la STJUE Comisión contra
España, de 26 de mayo de 2011, indicó que el contrato entre la
Administración y el urbanizador no está demostrado que sea un
contrato público de obras; pese a lo cual el TS sigue entendiendo
aplicable la normativa básica prevista en el TRLCSP. Por otra parte,
recordemos además que de la STJUE Scala se podría deducir la
posibilidad de adjudicación directa de una obra al propietario si así lo
indica la legislación nacional –obligación del propietario de urbanizar
la zona como deber urbanístico-; pero en tal caso el propietario
debería comportarse como si se tratara de un poder adjudicador para
los contratos sujetos a la directiva.

22. En suma, en cuanto a la posibilidad de que estas mercantiles
adjudicaran las obras correspondientes a los propietarios, si dichas
obras fueran realmente obras públicas de urbanización y se
sobrepasaran los umbrales, parece que habría que aplicar la doctrina
Scala y exigir a su vez que los propietarios adjudicaran las obras.
esto es así porque la sentencia de mayo de 2011 se refiere a un caso
distinto, el del agente urbanizador, que realmente no ejecuta la obra
sino que realiza otras actuaciones, como redactar el anteproyecto de
urbanización o el proyecto de reparcelación y gestionar en general la
actuación. En todo caso, el problema no se daría con las obras de
edificación de viviendas, sino en relación con las obras de
urbanización; a menos que el destino final de las viviendas fuera que
pasaran a la propia entidad local.
En relación con la gestión de los PPS, asimismo hay que tener en
cuenta el art. 266-5 LUV, que dispone: “Si un Ayuntamiento, de los
referidos en el artículo 263, no procede a enajenar en el plazo de dos
años a partir de la vigencia de la presente Ley, al menos el 50 por
100 de todos los bienes inmuebles que formen parte de cada
patrimonio municipal de suelo, la Generalitat, a través del órgano
competente, procederá a iniciar expediente de expropiación forzosa
con carácter urgente, sobre la relación de bienes inmuebles
inventariados en cada patrimonio municipal de suelo, con el fin de
proceder a la construcción, de manera directa o indirecta, de
viviendas de protección pública. A tal efecto, emitirá certificado de
incumplimiento de las obligaciones municipales.” Esto de alguna
manera vincula aún más los PPS a la finalidad de regulación del
mercado del suelo; el precepto no ha sido formalmente modificado,
pero el problema estriba en que la extraordinaria ampliación del
destino del PPS debido a las sucesivas modificaciones del art. 259
puede haberlo dejado en agua de borrajas. ¿O es que el precepto
sigue siendo un límite a esos otros destinos del PPS a que alude el
art. 259?
b) Las áreas residenciales prioritarias
Se trata de una figura regulada en el art. 262 de la Ley urbanística
valenciana, y cuyo origen está en la Ley 16/2008.
El apartado primero del precepto es el que las define: “1. Son
áreas residenciales prioritarias las integrantes de ámbitos delimitados
para actuaciones de interés general o utilidad pública o social,
promovidas por la administración de la Generalitat o sus agentes, por
los Ayuntamientos o sus agentes, y por otras Administraciones
públicas, y con la colaboración, en su caso, de la iniciativa privada
seleccionada a través de la aplicación de la Ley de Contratos del

23. Sector Público con la finalidad de proceder a la construcción de
viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y con el
fin de facilitar el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna”19
. De
aquí se deduce que las áreas residenciales prioritarias son, en primer
lugar, de promoción pública; aunque dicha promoción pública pueda
gestionarse de un modo indirecto20
. En este sentido, de nuevo nos
encontramos con una técnica que quizá se podría haber encuadrado
mejor dentro de la actividad prestacional que dentro de la actividad
de fomento; si bien es muy difícil muchas veces encasillar una
concreta técnica dentro de un grupo o de otro. Asimismo, hay que
resaltar la expresa remisión que aquí sí se hace al TRLCSP; a
diferencia de lo que sucede en el caso de la gestión de los PPS, donde
al final la misma puede ser directamente adjudicada a los
propietarios.
19
En todo caso, el art. 262 LUV contiene una serie de previsiones procedimentales que
asimismo son aplicables fuera del campo de la vivienda protegida. El apartado sexto, así,
dispone: “Las disposiciones establecidas en los apartados 2, 3, 4 y 5 anteriores para las
áreas residenciales prioritarias serán igualmente de aplicación cuando se trate de
actuaciones destinadas a la promoción de suelo industrial o terciario, declaradas de interés
general por Acuerdo del Consell y promovidas por las Administraciones Públicas o sus
agentes, con la colaboración, en su caso, de la iniciativa privada seleccionada a través de la
aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público».
20
En relación con los casos en que se ejecuta por expropiación una unidad de ejecución con
finalidad de viviendas de promoción pública, entre otras muchas la STS de 12 de julio de
2006 deniega el derecho de reversión por entender que la causa expropiandi se predica de la
globalidad de la actuación: “El Instituto Nacional de Vivienda inició el expediente de
expropiación forzosa del Polígono DIRECCION000 , cuyo destino era tal y como reconoce la
Administración, la construcción de viviendas de promoción pública, habiéndose levantado
Acta de ocupación de las fincas de los recurrentes el 11 de marzo de 1.965. La
Administración en el acto administrativo impugnado se fija en que el "Instituto de Vivienda
V., S.A." al que se aportó la parcela de los actores (núm.000 del polígono de referencia sita
en Paterna), en informe de 29 de noviembre de 1.999 dice que no hay constancia de la
ejecución en la citada parcela de las construcciones previstas en la expropiación, pero
precisa que se trata de un polígono residencial de grandes dimensiones, en el cual se han
construido y se siguen construyendo equipamientos e infraestructuras, lo que queda
documentalmente acreditado en autos. Esta Sala en reiteradas sentencias, por todas
citaremos la de 28 de octubre de 2.005, en recurso de casación 3863/2002recogiendo
anteriores pronunciamientos de la misma, ha dicho: "Esta Sala tiene ya reiteradamente
declarado que, en presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación y
urbanización de todo un sector el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de
ser considerado en relación con el programa establecido y los fines en él previstos; no puede
ser contemplado de manera aislada y, tratándose de una expropiación urbanística en la que
se ejercita un derecho de reversión, no sólo ha de tenerse presente la regulación contenida
en los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes del Reglamento (y,
sino también las normas urbanísticas de la Ley del Suelo de 1956 y el posterior artículo 67
párrafo segundo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido
de 1976 (y que establece la reversión cuando se pretende modificar la afectación de los
terrenos al fin específico que constase en el Plan correspondiente o agotase la vigencia de
dicho Plan sin haber cumplido el destino a que los bienes se afectaron); pero la
determinación de si se ha producido o no la inejecución determinante de la reversión no
puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada dentro de las
tareas de ejecución llevadas a cabo en el Polígono o Unidad de actuación.” Además,
actualmente el art 34 TRLS indica que, si se modifican los usos o edificabilidades de la zona
fuera del marco de una revisión del plan general, aumentándose el aprovechamiento, no
existe derecho de reversión de los terrenos expropiados sino derecho de retasación.

24. Añade el precepto que “En las áreas residenciales prioritarias el
porcentaje de edificabilidad residencial destinada a viviendas
sometidas a algún régimen de protección pública será el que se fije
en el planeamiento, sin que en ningún caso sea inferior al 50% en
suelo urbanizable y al 30% en suelo urbano.
No obstante, cuando para cumplir la finalidad indicada en el primer
párrafo se proceda a la reclasificación de suelo no urbanizable, la
totalidad de la edificabilidad residencial prevista será destinada a la
construcción de viviendas sometidas a regímenes de protección
pública.
Dicha previsión no será aplicable en aquellos ámbitos o sectores
que se encuentren delimitados en un Plan General o concierto previo
de Plan General de los que se haya iniciado su exposición al público,
en cuyo caso el porcentaje de reserva de viviendas sometidas a algún
régimen de protección pública será como mínimo el 50% de la
edificabilidad residencial prevista, salvo en aquellos en los que la
correspondiente ficha de planeamiento y gestión del Plan en
tramitación establezca un porcentaje de reserva superior. No será de
aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 216.4 del
Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística”.
En este punto, el art. 262 establece un porcentaje de reserva a
VPO, si bien exclusivamente en relación con la edificabilidad
residencial prevista para las áreas residenciales prioritarias. En
realidad, el TRLS 2/08 contiene una previsión similar (mínimo 30 por
ciento); si bien es dudosa la constitucionalidad del precepto desde la
perspectiva del orden de competencias21
. Además, esa reserva es
21
El precepto establece la obligación de las Administraciones de “Destinar suelo
adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso
de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al
menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la
vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística
o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo,
comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad
residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en
actuaciones de urbanización.
No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una
reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate
de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el
cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una
distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.” La transitoria
primera añade que “La reserva para vivienda protegida exigida en la letra b) del apartado
primero del artículo 10 de esta Ley se aplicará a todos los cambios de ordenación cuyo
procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley
8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación
territorial y urbanística. En aquellos casos en que las Comunidades Autónomas no hubieren
establecido reservas iguales o superiores a la que se establece en la letra b) del apartado
primero del artículo 10 de esta Ley, desde el 1 de julio de 2008 y hasta su adaptación a la
misma, será directamente aplicable la reserva del 30 por ciento prevista en esta Ley con las
siguientes precisiones:

25. superior en suelo urbanizable que en suelo urbano; se supone que
porque éste está en gran medida ya consolidado por los usos y
resultará más difícil hacer efectiva la reserva. Asimismo se prevé una
reserva del 100 por ciento de la edificabilidad residencial para los
casos de reclasificación del SNU, seguramente para paliar la
especulación en estos casos22
; si bien se establece asimismo una
norma transitoria para aquellos planes cuyo procedimiento de
aprobación se hubiera ya iniciado23
.
La delimitación del área residencial prioritaria, en los casos de
reclasificación de suelo, se efectuará mediante Plan Especial con las
determinaciones propias de un Plan Parcial, siendo simultánea la
programación de los suelos. Esto contrasta en general con las
previsiones que se establecen en relación con los planes especiales de
reserva de suelo para la constitución de PPS, donde, como hemos
visto, de modo criticable ni se exige la programación simultánea, ni
tan siquiera se establecen plazos máximos de vigencia de la reserva
a) Estarán exentos de su aplicación los instrumentos de ordenación de los Municipios de
menos de 10.000 habitantes en los que, en los dos últimos años anteriores al del inicio de su
procedimiento de aprobación, se hayan autorizado edificaciones residenciales para menos de
5 viviendas por cada mil habitantes y año, siempre y cuando dichos instrumentos no ordenen
actuaciones residenciales para más de 100 nuevas viviendas; así como los que tengan por
objeto actuaciones de reforma o mejora de la urbanización existente en las que el uso
residencial no alcance las 200 viviendas.
b) Los instrumentos de ordenación podrán compensar motivadamente minoraciones del
porcentaje en las actuaciones de nueva urbanización no dirigidas a atender la demanda de
primera residencia prevista por ellos con incrementos en otras de la misma categoría de
suelo”.
22
Además, se añade que En las áreas residenciales prioritarias que conlleven la
reclasificación de suelo no urbanizable el porcentaje de aprovechamiento objeto del deber de
participación pública en las plusvalías se incrementa hasta el 15% del aprovechamiento del
área, sin que sea exigible en tales casos la cesión de suelo no urbanizable de especial
protección prevista en el artículo 13.6 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de
Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. En los supuestos en que no se opere la
citada reclasificación, el porcentaje de cesión será el que corresponda a la clase de suelo en
la que se actúe. El art. 20-5 ROGTU indica: “Quedan excluidas de la obligación de tal cesión
aquellas reclasificaciones singulares promovidas por la administración Pública, sus
concesionarios, agentes o empresas públicas, que tengan por objeto exclusivo la
implantación de cualquier tipo de equipamiento o actuaciones de interés público y social. A
los efectos de este artículo, las actuaciones residenciales, industriales y de servicios sólo
podrán considerarse de interés publico y social en los siguientes supuestos: a) Las
actuaciones de uso dominante residencial cuando, al menos, el 50% de la edificabilidad
residencial del ámbito se destina a la promoción de vivienda de protección pública. La
exclusión se predicará únicamente respecto al porcentaje de edificación con destino a
vivienda de protección pública que fije la ordenación estrutural, aplicando este mismo
porcentaje a la superficie total de la actuación, dentro del marco establecido en el artículo
36.1.i) de la Ley Urbanística Valenciana.” Y el art. 13-6 g) LOTPP indica: “Quedan excluidas
de la obligación de tal cesión aquellas reclasificaciones singulares promovidas por la
administración pública, sus concesionarios o agentes, que tengan por objeto la implantación
de cualquier tipo de equipamiento o actuaciones de interés público y social. Del mismo modo
quedan excluidas de esta obligación la parte de suelo reclasificado que se destine por el
planeamiento a la promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública”.
23
Las áreas residenciales prioritarias se desarrollarán sobre suelo urbano y urbanizable,
con independencia de su concreta calificación urbanística, o sobre suelo no urbanizable
susceptible de ser reclasificado por no estar excluida tal opción en las Directrices Definitorias
de la Estrategia de Evolución Urbana y de Ocupación del Territorio.

26. no programada –pensemos que el art. 187 bis LUV, sobre
expropiación a solicitud del particular, sólo se refiere a terrenos
dotacionales que no deban ser objeto de cesión obligatoria-. Además,
el Programa de Actuación Integrada deberá integrar necesariamente
en su alternativa técnica el correspondiente instrumento de
planeamiento, así como el Proyecto de Urbanización, pudiendo
incorporar, en su caso, el pertinente Proyecto de Reparcelación. Es
decir, aquí el instrumento de planeamiento no se puede diferir a un
momento posterior; en cualquier caso, me parece totalmente
desacertado que se pueda aprobar una programación en el vacío. De
hecho, ésta es la regla general; si bien el art 117-4 LUV permite, de
forma absurda, que cuando una programación se desarrolle en varias
fases, se presente sólo la propuesta de planeamiento respecto de la
primera de ellas.
Una vez aprobado el Proyecto de Reparcelación, se procederá a la
ejecución de las obras de urbanización, cuyo plazo no podrá superar
los 18 meses desde su inicio. Simultáneamente a la urbanización
procederá la edificación de las viviendas sometidas a regímenes de
protección pública, cumpliéndose las condiciones establecidas en el
artículo 182.2 de la Ley Urbanística Valenciana. Este precepto exige
el afianzamiento de la conversión en solar del terreno, pero
obviamente se refiere sólo al suelo urbano que ya se encuentra
consolidado por la urbanización –suelo urbanizado, en la terminología
de la ley estatal-. No tiene sentido que, no dándose esta condición, se
proceda ya a la edificación; la edificación requiere siempre un grado
mínimo previo de urbanización del terreno.
La delimitación de estas áreas comporta la declaración de interés
general de la actuación. El ámbito de las áreas prioritarias se definirá
por Resolución del conseller competente por razón de la materia, de
oficio o a instancia de un Ayuntamiento; la Generalidad es la
Administración competente y actuante. Además, aun en el caso de no
estar previstas en el planeamiento municipal, en ningún caso
implicarán revisión del planeamiento general.
La consideración de la Generalidad como Administración actuante
no se entiende, ya que el apartado primero del precepto asimismo
llama a las entidades locales –sobre todo los municipios- a ser
Administración actuante en estas áreas. Además, el art. 262 añade
que “Para los casos de gestión directa por Administración no
municipal, tanto al municipio o municipios donde se implante el área
residencial prioritaria, como a aquellos que pudieran verse afectados
por la actuación, se requerirá informe no vinculante, que deberá ser
emitido en el plazo de un mes.” La técnica del informe no vinculante
parece imprescindible para efectuar una correcta articulación de las
competencias municipales y de otras Administraciones; atendido
sobre todo la configuración graduable de las competencias locales ex
arts. 2, 25 y 62 de la ley 7/1985. Pero, en cualquier caso, lo que no

27. tiene sentido es que dicha técnica se circunscriba a los casos de
gestión directa; también en los de gestión indirecta es preciso
concederles intervención.
La tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión
que afecten a las áreas residenciales prioritarias se efectuará por el
procedimiento de urgencia previsto en el artículo 89, en relación con
el 96, de la Ley Urbanística Valenciana, y la instrucción del
procedimiento tendrá carácter preferente en todos los órdenes
administrativos de la administración de la Generalitat y de la
administración local –preferente, ¿sobre qué?-.
Simultáneamente a la convocatoria del período de exposición
pública se solicitarán los informes sectoriales que deban emitir las
Administraciones cuyas competencias se vean afectadas por la
actuación, las cuales dispondrán del plazo de un mes para su
emisión. La falta de emisión del informe en plazo no interrumpirá la
instrucción del procedimiento, que continuará impulsándose en sus
sucesivos trámites hasta su resolución. Aquí asimismo nos
encontramos con el problema de la articulación de competencias
entre las distintas Administraciones. Me interesa hacer hincapié en la
jurisprudencia del TS en relación con el informe de las
confederaciones hidrográficas previsto en el art. 25-4 TRLA; este
informe se considera por el TS como vinculante en atención a lo
indicado en las adicionales segunda y tercera de la ley 13/2003; sin
embargo estas adicionales se refieren al caso en que resulten
afectadas obras públicas estatales, por lo que a mi juicio no son de
aplicación a estos casos y por tanto la argumentación del TS resulta
deficiente y seguramente su conclusión equivocada. Además, ese
mismo art. 25 TRLA contiene una previsión a mi juicio de dudosa
constitucionalidad, dado que se establece que el silencio de la
confederación es negativo. Esto supone que el incumplimiento del
deber de emitir el informe beneficia a la Administración estatal; lo
que tampoco es de recibo.
c) Dentro de las medidas de fomento tenemos que hacer asimismo
hincapié en las reglas relativas a la previsión de la promoción de
viviendas protegidas como criterio de adjudicación de los
programas24
. En este sentido por ejemplo podemos aludir al art. 16
24
Además,
La STSJCV de 21 de noviembre de 2011 señala: “Esta especial circunstancia de
promoción de viviendas de protección social, esta especialmente contemplada en el nº 4º del
artº 383 del Decreto 67/2006, que en referencia al, artº 167 de la LUV dice: "En los
programas por gestión directa, la retribución al urbanizador será preferentemente y sin
perjuicio de lo establecido en el artº 167.3 de la Ley Urbanística Valenciana mediante la
cesión de terrenos edificables cuando aquel asuma el compromiso de promover, sobre
todos los terrenos que reciba como pago de su retribución, viviendas sujetas a
algún régimen de promoción pública u otros usos de interés social hasta el límite y

28. ROGTU, relativo a los terrenos en que se concrete la retribución del
urbanizador, cuyo mayor compromiso razonable de destino a vivienda
protegida es un factor a valorar25
. El art. 55 de la ley 8/04 añade al
respecto que “la Generalitat podrá suscribir Convenios con los
ayuntamientos para que en el sistema de selección de los Programas
de Actuación Integrada se priorice a los promotores que propongan
suelo destinado a promociones de protección pública o parcelas con
derecho de superficie, incluyan viviendas destinadas a alquiler, o
cualquier otra medida que impulse la promoción de actuaciones
protegidas en sus distintas modalidades.”
Mayor concreción encontramos en el art. 256 ROGTU, que
establece como criterio de valoración de las alternativas técnicas la
existencia de criterios que favorezcan el acceso a una vivienda digna
para colectivos socialmente desfavorecidos, y siempre que: a) Parte
de las viviendas que se construyan sean en régimen de protección,
bien en venta, alquiler o alquiler con opción de compra; b) Los
colectivos a los que vayan destinadas sean preferentemente, jóvenes
menores de 35 años, familias monoparentales con cargas familiares,
mujeres víctimas de violencia doméstica, personas mayores,
discapacitados u otros colectivos en riesgo de exclusión social, y
residentes en el ámbito del programa. El ROGTU establece además el
baremo de puntuación correspondiente; es decir, la puntuación que
puede obtener el aspirante a urbanizador por este apartado.
Démonos cuenta en todo caso que el art. 256 no exige que toda esa
vivienda sea vivienda protegida, sino que basta que lo sea en parte.
Además, se señalan unos colectivos como destinatarios preferentes,
pero no únicos; pensemos que puede suceder que en el ámbito del
programa no haya suficiente número de aspirantes que tengan esas
características.
d) Subvenciones, calificación, promoción pública y otras técnicas
de fomento tradicionales
dentro del marco del artº 36.1.i de la Ley urbanística valenciana"
Obsérvese que, la administración solo puede omitir el régimen opcional que
determina el párrafo 3º del artº 167 si, todos los terrenos que perciba en concepto de
retribución y a resultas de la actuación, los destine a la promoción pública de viviendas, de
manera que hasta que no se gestione la actuación, a través de la reparcelación, se
desconoce en rigor cuales serán los terrenos que perciba la administración y el destino de la
edificabilidad que se le atribuye a esos suelos, aunque existen sospechas consistentes de
que, toda la cesión materializada, ira destinada a la promoción de viviendas, dado el
volumen notable de edificabilidad con este objeto”.
25
El art. 383 ROGTU indica por su parte que En los programas por gestión directa la
retribución al urbanizador será preferentemente y sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 167.3 de la Ley Urbanística Valenciana mediante la cesión de terrenos edificables
cuando aquel asuma el compromiso de promover, sobre todos los terrenos que reciba como
pago por su retribución, viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos
de interés social hasta el límite y dentro del marco de lo establecido en el artículo 36.1.i) de
la Ley Urbanística Valenciana.