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LOS RECURSOS PROCEDIMENTALES
EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. N° 822
PRIMERA EDICIÓN
JUNIO 2010
9,780 ejemplares
© Federico Mesinas Montero
© Manuel Muro Rojo
© Gaceta Jurídica S.A.
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA
BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2010-08070
LEY N° 26905 / D.S. N° 017-98-ED
ISBN: 978-612-4038-91-4
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
11501221000538
DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA
Martha Hidalgo Rivero
DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES
Erika L. Cuadros Grados
ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES
LIMA 18 - PERÚ
CENTRAL TELEFÓNICA: (01)710-8900
FAX: 241-2323
E-mail: ventas@gacetajuridica.com.pe
GACETA JURÍDICA S.A.
Impreso en:
Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L.
San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Perú

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Presentación
Las contrataciones estatales son una de las principales actividades
que realiza la Administración Pública, además de constituir una de las
formas de contratación que más recursos hace circular en nuestro me-
dio. Por tanto, al estar involucrados en su desarrollo tanto intereses
públicos fundamentales (el cuidado del erario nacional) como exigen-
cias contractuales cual relación de orden privado –pero cuyo cumpli-
miento se hace indispensable para que la entidad estatal cumpla sus
objetivos–, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido un cuerpo
especial de normas que regula de una manera minuciosa las contrata-
ciones estatales, a saber la Ley de Contrataciones del Estado, aproba-
da por Decreto Legislativo N° 1017, y su reglamento, Decreto Supre-
mo N° 184-2008-EF.
Por la cantidad y la complejidad de los procesos de contratación, la
ley establece distintas garantías o seguridades para que aquellos se de-
sarrollen adecuadamente. Particularmente, las normas citadas estable-
cen los mecanismos y vías a seguir en caso se presenten controversias
y discrepancias entre las entidades y los administrados o postores. El
mecanismo típico para resolver situaciones dudosas o conﬂictivas en
estos procesos es la interposición del recurso de apelación, medio im-
pugnatorio típico que permite la revisión de los actos dictados desde la
convocatoria hasta antes de la celebración del contrato.
Pero hay una serie de actos o mecanismos adicionales que si bien
técnicamente no caliﬁcarían como recursos o medios impugnatorios,
responden a la discrepancia que puede presentarse entre adminis-
trados y administración, como mecanismos de seguridad o defensa,
y que resultan de frecuente uso en los procesos de selección. Nos

FEDERICO MESINAS MONTERO / MANUEL MURO ROJO
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referimos a las observaciones, consultas, reconsideraciones, la nuli-
dad, entre otros; figuras a través de las cuales el administrado obliga
a la administración a responder y definir un cuestionamiento plantea-
do por una supuesta irregularidad acaecida o por dudas en el sentido
de las regulaciones fijadas, como a veces sucede con las bases. To-
das estas figuras han tenido un desarrollo relevante en la jurispruden-
cia peruana, panorama que por su amplitud y complejidad no resulta
en ocasiones de fácil y accesible análisis.
Teniendo en cuenta esta problemática, en la presente obra se de-
sarrollan bajo el título general de “recursos procedimentales” los me-
dios de defensa o garantías con las que cuenta el administrado en los
procesos de contrataciones estatales, y que se desprenden de la nor-
mativa que regula la materia. La particularidad de las obra es que el
elemento central de análisis es la jurisprudencia emitida por el Tribu-
nal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en temas impugna-
torios, además de otros fallos de tribunales peruanos, particularmente
del Tribunal Constitucional. Con ello el lector contará con un valioso ba-
gaje informativo, práctico y riguroso, para la correcta actuación opera-
tiva dentro de los procedimientos contractuales de las distintas enti-
dades estatales.
Como premisa de este estudio, en el capítulo primero de la obra se
analizan el marco constitucional y los principios que regulan los proce-
sos de contrataciones estatales, con particular incidencia en la necesi-
dad de observar las reglas del debido procedimiento administrativo. En
el capítulo segundo se ingresa al marco de la impugnación administra-
tiva en estricto y en función de las contrataciones estatales, verificán-
dose algunas nociones generales pertinentes, todas desde su trata-
miento jurisprudencial. Se analiza así la noción jurisprudencial de acto
administrativo, la impugnación en general de este último, las obligacio-
nes de la administración y la resolución de recursos, los actos impug-
nables y no impugnables, la actuación del comité especial, la carga de
la prueba y la rectificación de los errores materiales que se presenten.
En el capítulo tercero se analizan los mecanismos o garantías exis-
tentes en torno a las bases de los concursos de selección. Es de notar
aquí que si bien las bases de un concurso son inimpugnables, pueden
ser objeto de observaciones y consultas, por lo cual la obra se detie-
ne a analizar en este punto –siempre desde la perspectiva jurispruden-
cial– el contenido de las bases, su naturaleza y forma de interpreta-
ción, la calificación de acuerdo con ellas, la nulidad del procedimiento

LOS RECURSOS PROCEDIMENTALES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL
7
por su causa y su reformulación, su inimpugnabilidad, la formulación y
absolución de las consultas y observaciones planteadas y la conclusión
de esta etapa, con la elevación de las consultas y observaciones, la in-
tegración de las bases y su publicación integradas.
El capítulo cuarto se adentra en el estudio del recurso de apela-
ción en sede de los procesos de contrataciones estatales. Ello involu-
cra analizar sus supuestos de procedencia e improcedencia conforme
a la jurisprudencia existente sobre el tema, los términos y efectos de
su interposición, los requisitos de admisibilidad, la garantía que debe
ofrecerse y los supuestos de apelación tanto ante la entidad como
frente al Tribunal de Contrataciones. Finalmente también se estudia
en este punto la impugnación particular de la buena pro y la denega-
toria ﬁcta de la impugnación, con el efecto del agotamiento de la vía
administrativa.
En el capítulo cinco se analizan el arbitraje administrativo y la con-
clusión del proceso por otros medios, como la conciliación y el desis-
timiento. El proceso sancionador en caso de incumplimientos legales,
por su parte, es materia del capítulo seis, caso en el cual es de espe-
cial procedencia el recurso de reconsideración administrativa frente a
la sanción aplicada. El capítulo siete analiza la nulidad de actos en los
procesos de selección, su objeto y aplicación, la cual puede ser de oﬁ-
cio, y la nulidad aparente. Finalmente, el octavo y último capítulo con-
tiene algunas consideraciones en torno a la acción contencioso admi-
nistrativa, que es en la práctica la forma de impugnación general en vía
judicial del resultado de toda controversia suscitada respecto de una
contratación estatal.
Por las consideraciones expresadas, esperamos que esta obra
sea de utilidad para los operadores del derecho u otros profesionales
vinculados con las contrataciones estatales. Ella apunta únicamente a
mostrar la realidad práctica de impugnación en las contrataciones es-
tatales en nuestro medio y se trata, por ende, de un esfuerzo adicio-
nal de Gaceta Jurídica por acercar al lector la realidad del derecho vivo
en el Perú, manifestado a través de la jurisprudencia, para un adecua-
do ejercicio de la actividad profesional por todo funcionario estatal u
operador privado.
LOS AUTORES

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Guía al lector
1) La presente guía ha sido elaborada sobre la base de un conjun-
to de extractos de resoluciones del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado y de algunos fallos de otros tribunales
nacionales, particularmente del Tribunal Constitucional, ordena-
dos sistemáticamente, y contiene los comentarios de los auto-
res a dichas resoluciones o sentencias.
2) En la elaboración esta obra se asume una noción amplia del con-
cepto “recurso procedimental” a efectos de incluir el análisis de
algunos mecanismo de defensa o seguridades legales de rele-
vancia (como las observaciones o consultas de bases, la nulidad
y otros) pero que en doctrina no son considerados dentro de di-
cho concepto.
3) Los extractos de resoluciones (en letras redondas) han sido or-
denados de forma que permitan reflejar con precisión y claridad
los criterios de los tribunales respecto de los temas tratados.
Tanto la selección y clasificación de los extractos como el orden
en que aparecen dentro de cada capítulo corresponden los auto-
res, quienes no necesariamente se solidarizan con el contenido
de los extractos compilados.
4) Los extractos de resoluciones no son necesariamente textos li-
terales, pues excepcionalmente se han hecho modificaciones
mínimas para facilitar la lectura de la obra, pero sin que tales

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agregados o modificaciones alteren el sentido de lo dicho por el
tribunal en el caso concreto.
5) Los extractos contienen la referencia al final del número de reso-
lución o expediente de donde provienen, y la fecha de emisión.
6) Los comentarios de los autores (en letras cursivas) están diseña-
dos bajo la forma de análisis jurisprudenciales breves al inicio de
o tras cada tema tratado. Son comentarios críticos que permiten
al lector conocer los alcances de la jurisprudencia sobre el tema
específico y la problemática existente en caso de haberla.
7) Por su relevancia, al final de la obra se incluyen los textos com-
pletos de algunas de las resoluciones citadas.

Capítulo1
Marco constitucional
y principios del
proceso de
contrataciones

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INTRODUCCIÓN
A través de los recursos administrativos se busca la revisión de un
acto o resolución de una autoridad administrativa, para modificarlo o
revocarlo; por lo tanto, los recursos posibilitan la revisión de las actua-
ciones de la administración, verificándose la correcta aplicación de la
normativa y el respeto al debido procedimiento. En suma, un acto ad-
ministrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o in-
terés legítimo puede contradecirse mediante los recursos administra-
tivos pertinentes.
Podemos denominar recursos administrativos a la manifestación de
voluntad unilateral y recepticia del administrado por la cual dentro de
un procedimiento iniciado contesta una decisión de la administración
que le causa agravio, exigiéndole revisar tal pronunciamiento, a fin de
alcanzar su revocación o modificatoria. Si el interesado está conforme
con la decisión administrativa y, por ende, no impugna, ha consentido
la resolución y concluye el procedimiento. Pero si considera lo contra-
rio, el sistema jurídico le reconoce la facultad procesal de cuestionarla.
Para la procedencia de los recursos, en lo administrativo no se estable-
ce ninguna causal o pretensión específica que le sirva de fundamento.
En tal sentido, la fundamentación del recurso es libre, en cuanto al se-
ñalamiento de algún tipo de agravio presuntamente ocasionado al ad-
ministrado, pudiendo basarse indistintamente en razón a su inoportu-
nidad, su falta de mérito, su inconveniencia o en cualquier infracción al
ordenamiento jurídico, incluyendo la posibilidad de un deficiente análi-
sis del instructor.
Capítulo
11
Marco constitucional y
principios del proceso de
contrataciones

14
Es de notar que solo son impugnables los actos administrativos de-
finitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que deter-
minen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan in-
defensión. La contradicción de los restantes actos de trámite deberá
alegarla el interesado en la impugnación interpuesta contra el acto de-
finitivo. De otro lado, no cabe la impugnación de actos que sean re-
producción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los
confirmatorios de actos consentidos, por no haber sido recurridos en
el tiempo y/o forma de ley.
A efectos del presente trabajo, se entenderán como recursos a to-
dos aquellos actos que realice el administrado con el fin de consultar,
observar, reclamar o impugnar un acto administrativo dentro de la con-
tratación estatal.
I. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL: PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS
CONTRATACIONES
La contratación estatal tiene un cariz singular que lo diferencia de
cualquier acuerdo de voluntades entre particulares, ya que al estar
comprometidos recursos y finalidades públicas, resulta necesaria una
especial regulación que permita una adecuada transparencia en las
operaciones (STC Exp. N° 0020-2003-AI, 17 de mayo de 2004).
La función constitucional del artículo 76 de la Constitución es deter-
minar y, a su vez, garantizar que las contrataciones estatales se efec-
túen necesariamente mediante un procedimiento peculiar que asegu-
re que los bienes, servicios u obras se obtengan de manera oportuna,
con la mejor oferta económica y técnica, y respetando principios ta-
les como la transparencia en las operaciones, la imparcialidad, la libre
competencia y el trato justo e igualitario a los potenciales proveedo-
res. En conclusión, su objeto es lograr el mayor grado de eficiencia en
las adquisiciones o enajenaciones efectuadas por el Estado, sustenta-
do en el activo rol de principios antes señalados para evitar la corrup-
ción y malversación de fondos públicos (STC Exp. N° 0020-2003-AI,
17 de mayo de 2004). Así, la Administración Pública obtiene todas sus
competencias, así como los límites de su actuación, dentro del marco
normativo establecido en la Constitución Política peruana, por lo que
se prevé que su actuación se desarrolle dentro de dicho marco nor-
mativo, así como en las normas de superior jerarquía que contienen

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los preceptos sobre los cuales se asienta el Estado Social de Derecho
(STC Exp. N° 1711-2005-PHC/TC, 11 de setiembre de 2006).
Nótese aquí que el principio de legalidad en el Estado constitucio-
nal no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de
lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compati-
bilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales;
examen que la Administración Pública debe realizar aplicando criterios
de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de con-
cebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artículo
III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, cuando señala que la actuación de la Administración Pública tie-
ne como finalidad la protección del interés general, pero ello solo es
posible de ser realizado “(...) garantizando los derechos e intereses de
los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurí-
dico en general”.De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucio-
nal por parte de la Administración Pública implica vaciar de contenido
el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza
normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad
en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, estableci-
do en los artículos 38, 51 y 201 de la Constitución; lo cual subvierte los
fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático (STC
Exp. N° 3741-2004-AA/TC, 14 de noviembre de 2005).
Es en esa línea que el artículo 3 de la Ley N° 27584 establece, de
conformidad con el principio de exclusividad, que las actuaciones de
la Administración Pública solo pueden ser impugnadas en el proce-
so contencioso-administrativo, salvo en los casos en que se pueda re-
currir a los procesos constitucionales; es decir, salvo en los casos en
los que la actuación (u omisión) de la Administración Pública genere la
afectación del contenido directamente protegido por un derecho cons-
titucional (Exp. N° 1417-2005-AA/TC, 8 de julio de 2005).
La eficiencia en el manejo de recursos no solo será exigible en la
adjudicación a la mejor oferta técnica y económica, sino también en
el diseño del propio programa anual de adquisiciones que cada en-
tidad efectúe respecto a sus necesidades. Deben agregarse otras
garantías como la intervención de la Contraloría General a través de
adecuados mecanismos de fiscalización; asimismo, conforme se ad-
vierte de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, existen

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mecanismos de sanción a los proveedores, contratistas o postores a
través del Consucode, cuando incumplan sus obligaciones con el Esta-
do y la ley. La finalidad de eficiencia y transparencia en las adquisicio-
nes puede conseguirse de mejor modo mediante procesos de selec-
ción como los establecidos por el TUO de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, pues la serie de etapas que presenta (con-
vocatoria, apertura de propuestas técnicas y económicas, y adjudica-
ción de la buena pro, las cuales son supervisadas por un comité espe-
cial encargado de llevar a cabo el proceso y sobre el cual descansa la
responsabilidad del mismo), garantizan, en cierto modo, la imparciali-
dad frente a los postores y la mejor decisión a favor del uso de recur-
sos públicos (STC Exp. N° 0020-2003-AI, 17 de mayo de 2004).
Por otro lado, las disposiciones contenidas en las bases deben ob-
servar y ser congruentes con el principio de libre competencia, en cuya
virtud los procedimientos de adquisiciones y contrataciones deben in-
cluir regulaciones o tratamientos que por su simplicidad y eficiencia fo-
menten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores; lo que, a su vez, sitúa al Estado en mejores
condiciones para la elección de una opción adecuada desde la pers-
pectiva técnica y económica (Res. N° 145-2009-TC-S1, 19 de enero de
2009).
Ahora, si bien las contrataciones y adquisiciones del Estado deben
efectuarse en forma ágil para satisfacer oportunamente las necesida-
des de la entidad y de la colectividad en general, no es menos cierto
también que estas deben observar, entre otros, los principios de efi-
ciencia, transparencia, trato justo e igualitario y libre competencia, así
como las normas que garantizan el debido procedimiento administra-
tivo, cuya aplicación no puede ser soslayada por el comité especial y
la propia entidad, menos si de los antecedentes que obran en autos
queda claro que si bien es cierto que las bases han establecido el ob-
jeto, el detalle de las características técnicas y los factores de evalua-
ción del servicio requerido, también lo es que dichos aspectos no han
sido determinados en estricta observancia de la normativa de la mate-
ria, situación que impide a la entidad efectuar una compra de acuerdo a
sus reales necesidades, con lo cual se afecta irremediablemente la efi-
ciencia en la contratación pública (Res. N° 052-2009-TC-S1, 9 de enero
de 2009). Igualmente, la falta de indicación de las razones que motiva-
ron la descalificación del postor transgrede los principios de moralidad,

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libre competencia, imparcialidad, transparencia y de trato justo e igua-
litario (Res. N° 389-2008-TC-S1, 4 de febrero de 2008).
Debe recalcarse que el principio de transparencia estará garanti-
zado cuando haya publicidad en la convocatoria, en el adecuado con-
trol de calidad en los productos a adquirir, en los resultados de la eva-
luación de propuestas, y en el manejo de los recursos destinados a la
compra en general. Por su parte, habrá trato igualitario cuando bajo
ninguna circunstancia se advierta preferencia o tendencia destinada a
beneficiar a algún postor determinado (STC Exp. N° 0020-2003-AI, 17
de mayo de 2004). Por su lado, el principio de imparcialidad consagra-
do en la normativa de contrataciones y adquisiciones del Estado reco-
noce que los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y dependen-
cias responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad,
se adoptarán en estricta aplicación de la ley y su reglamento, así como
en atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el trata-
miento a los postores y contratistas (Res. N° 3754-2008-TC-S2, 31 de
diciembre de 2008).
Corresponde descalificar al postor cuando se ha demostrado feha-
cientemente la trasgresión a los principios de moralidad y presunción
de veracidad que rigen la participación de los postores en los proce-
sos de selección convocados por el Estado (Res. N° 1492-2007/TC-S2,
29 de setiembre de 2007). Ello sin perjuicio de que todas las declara-
ciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la infor-
mación incluida en los escritos y formularios que presenten los ad-
ministrados para la realización de procedimientos administrativos se
presumen verificados por quienes hacen uso de ellos, así como de
contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario
(Res. N° 125-2009-TC-S1, 16 de enero de 2009). En esa misma línea,
corresponde declarar fundado el recurso de apelación interpuesto, de
conformidad con el principio de presunción de veracidad (Res. N° 284-
2009-TC-S1, 29 de enero de 2009). Por otro lado, la infracción referi-
da a información inexacta se configura ante la presentación de decla-
raciones no concordantes con la realidad, que constituye una forma de
falseamiento de la misma, a través del quebrantamiento de los princi-
pios de moralidad y presunción de veracidad que amparan dicha infor-
mación, de conformidad con el inciso 1 del artículo 3 del Texto Úni-
co Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
aprobado por Decreto Supremo N° 083-2004-PCM –en lo sucesivo, la

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ley– y el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar y el artículo 42
de la Ley N° 27444, del Procedimiento Administrativo General (Res.
N° 3702-2008-TC-S3, 24 de diciembre de 2008).
Si bien es cierto que la Ley de Contrataciones del Estado represen-
ta la norma de desarrollo constitucional que recoge los principios se-
ñalados en el artículo 76 de la Constitución, también lo es que el con-
texto socioeconómico puede determinar la necesidad de establecer
mecanismos excepcionales de adquisición, conforme lo señala la pro-
pia Constitución, y cuya única condición exigible será que estén regu-
lados por ley y que respeten los principios constitucionales que rigen
toda adquisición pública. Es claro, entonces, que ningún mecanismo
de adquisición será válido si no respeta los principios de eﬁciencia,
transparencia y trato igualitario En efecto, la Constitución sí permite
mecanismos alternos, siempre y cuando estén previstos por ley, res-
peten los principios que subyacen en el artículo 76 de la Constitución,
y representen la consecución de mayores ventajas para el Estado y la
sociedad en general. En ningún caso el mecanismo alterno y de ex-
cepción estará exento de ﬁscalización previa o posterior, ni tampoco
de la determinación de eventuales responsabilidades a que hubiera lu-
gar. En estricto, en el artículo 76 de la Constitución existe una reserva
de ley para determinar los procedimientos, las excepciones y respon-
sabilidades en las obras, adquisición de bienes y contratación de servi-
cios. Ese es el caso de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, que constituye una norma de desarrollo constitucional, y en la
que se establecen los casos en los cuales el Estado está exceptuado
de efectuar adquisiciones bajo los procesos de selección en ella seña-
lados (artículos 19 y 20 de la ley), así como las responsabilidades soli-
darias para el caso de los miembros del comité especial encargado de
llevar a cabo el proceso de selección (STC Exp. N° 0020-2003-AI, 17
de mayo de 2004).
Los procesos de contratación se rigen por varios principios regula-
dos legalmente y desarrollados por la jurisprudencia administrativa, ju-
risdiccional o constitucional, sin perjuicio de la aplicación de otros prin-
cipios generales del derecho público, como los establecidos en la Ley
General del Procedimiento Administrativo General. En suma, los prin-
cipios que rigen las contrataciones son los siguientes:

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a) Principio de promoción del desarrollo humano: por este principio
la contratación pública debe coadyuvar al desarrollo humano en
el ámbito nacional, de conformidad con los estándares universal-
mente aceptados sobre la materia.
b) Principio de moralidad: en cuya virtud, todos los actos referidos
a los procesos de contratación de las entidades estarán suje-
tos a las reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y
probidad.
c) Principio de libre concurrencia y competencia: con este princi-
pio se busca que en los procesos de contrataciones se inclu-
yan regulaciones o tratamientos que fomenten la más amplia,
objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación de
postores.
d) Principio de imparcialidad: por el cual los acuerdos y resoluciones
de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones
de la entidad, se adoptarán en estricta aplicación de la normativa
vigente; así como en atención a criterios técnicos que permitan
objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas.
e) Principio de razonabilidad: implica que en todos los procesos de
selección el objeto de los contratos debe ser razonable, en tér-
minos cuantitativos y cualitativos, para satisfacer el interés públi-
co y el resultado esperado.
f) Principio de eficiencia: con el cual se busca que las entidades
efectúen las contrataciones bajo las mejores condiciones de ca-
lidad, precio y plazos de ejecución y entrega, y con el mejor uso
de los recursos materiales y humanos disponibles. Implica que
las contrataciones observen criterios de celeridad, economía y
eficacia.
g) Principio de publicidad: por el cual las convocatorias de los pro-
cesos de selección y los actos que se dicten, deberán ser objeto
de publicidad y difusión adecuada y suficiente a fin de garantizar
la libre concurrencia de los potenciales postores.
h) Principio de transparencia: busca que toda contratación se rea-
lice sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, susten-
tadas y accesibles a los postores. Los postores tendrán acceso

20
durante el proceso de selección a la documentación correspon-
diente, salvo las excepciones previstas en la normativa. La con-
vocatoria, el otorgamiento de la buena pro y los resultados de-
ben ser de público conocimiento.
i) Principio de economía: por este principio, la administración debe
aplicar en toda contratación criterios de simplicidad, austeridad,
concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas
de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones
recaídos sobre ellos, debiéndose evitar exigencias y formalida-
des costosas e innecesarias en las bases y en los contratos.
j) Principio de vigencia tecnológica: este principio apunta a que los
bienes, servicios o la ejecución de obras reúnan las condiciones
de calidad y modernidad tecnológicas necesarias para cumplir
con efectividad los ﬁnes para los que son requeridos, desde el
mismo momento en que son contratados, y por un determinado
y previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, in-
tegrarse y repotenciarse si fuera el caso, con los avances cientí-
ﬁcos y tecnológicos.
k) Principio de trato justo e igualitario: principio que guarda rela-
ción con mandatos constitucionales, por lo que todo postor de
bienes, servicios o de obras tiene participación y acceso para
contratar con las entidades en condiciones semejantes, estando
prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas.
l) Principio de equidad: busca que las prestaciones y derechos de
las partes guarden una razonable relación de equivalencia y pro-
porcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al
Estado en la gestión del interés general.
m)Principio de sostenibilidad ambiental: por el cual se procura que
en toda contratación se apliquen criterios que garanticen la sos-
tenibilidad ambiental, y se eviten impactos ambientales negati-
vos en concordancia con las normas de la materia.
Entonces, estos principios servirán de criterio interpretativo e inte-
grador para la actuación de los funcionarios y órganos responsables de
las contrataciones.

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II. APLICACIÓN DE REGLAS DEL DEBIDO PROCESO:DEBIDO PROCE-
DIMIENTO
Como cuestión previa, es preciso dejar a un lado la errónea tesis
conforme a la cual la Administración Pública se encuentra vinculada a
la ley o a las normas expedidas por las entidades de gobierno, sin po-
der cuestionar su constitucionalidad. El artículo 38 de la Constitución
es meridianamente claro al señalar que todos los peruanos (la Admi-
nistración Pública incluida, desde luego) tienen el deber de respetarla
y defenderla. En tal sentido, en los supuestos de maniﬁesta inconsti-
tucionalidad de normas legales o reglamentarias, la Administración no
solo tiene la facultad sino el deber de desconocer la supuesta obliga-
toriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la apli-
cación directa de la Constitución (Exp. N° 0050-2004-AI, 3 de junio de
2005).
Por otro lado, el derecho al debido proceso, consagrado en el ar-
tículo 139, inciso 3, de la Constitución, es una garantía que, si bien tie-
ne su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ám-
bito de los procedimientos administrativos, que tiene su formulación
legislativa en el artículo IV, numeral 1.2., del Título Preliminar de la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (STC Exp.
N° 0091-2005-AA, 18 de febrero de 2005). En efecto, el debido proce-
so y los derechos que conforman su contenido esencial están garan-
tizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el
ámbito del procedimiento administrativo (STC Exp. N° 8605-2005-AA,
14 de noviembre de 2005). Luego, no solo los principios materiales
del derecho sancionador del Estado son aplicables al ámbito del dere-
cho administrativo sancionador y disciplinario. También lo son las ga-
rantías adjetivas que en aquel se deben de respetar; pues el derecho
reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo
tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende
también a sede “administrativa” (STC Exp. N° 2050-2002-AA, 16 de
abril de 2003).
Es de notar que no siempre y en todos los casos, es posible ex-
trapolar acríticamente las garantías del debido proceso judicial al de-
recho al debido procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, si en
sede judicial uno de los contenidos del derecho en referencia lo cons-
tituye el de la necesidad de respetarse el juez natural o la pluralidad de

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instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio,
que el acto haya sido expedido por un órgano incompetente genera un
vicio de incompetencia, pero no la violación del derecho constitucio-
nal. Y, en el caso de que no se pueda acudir a una instancia administra-
tiva superior por haber sido expedido el acto por la última instancia en
esa sede, ello desde luego no supone, en modo alguno, que se haya
lesionado el derecho a la pluralidad de instancias (Exp. N° 2209-2002-
AA/TC, 12 de mayo de 2003). Empero, lo cierto es que cualquier ac-
tuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea
este administrativo, o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso,
derecho de rango constitucional que implica obtener una decisión ba-
sada en los principios de razonabilidad, proporcionalidad, interdicción
de la arbitrariedad y motivación de las resoluciones (Res. N° 388-2008-
TC-S1, 4 de febrero de 2008).
Por su parte, las manifestaciones de la tutela jurisdiccional efectiva
y del debido proceso, son extensibles al procedimiento administrativo
siempre que así se derive de la naturaleza de aquellas y de los fines
constitucionales que cada una persigue. En tal sentido, así como los
derechos fundamentales a la tutela jurisdiccional efectiva y al debido
proceso no suponen el respeto inexorable a cada una de las reglas pro-
cedimentales fijadas en el ordenamiento procesal de configuración le-
gal, sino solo de aquellas derivadas del contenido constitucionalmente
protegido de sus respectivas manifestaciones, lo propio ocurre con el
debido procedimiento administrativo (STC Exp. N° 2730-2006-PA/TC,
29 de marzo de 2006).
El reconocimiento, y la necesidad de que el derecho al debido pro-
ceso se tutele al procedimiento administrativo, no se extiende a cual-
quier clase de procedimiento. Así sucede, por ejemplo, con los de-
nominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se
forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias re-
lacionadas con su gestión ordinaria (v. gr. la necesidad de comprar de-
terminados bienes, etc.). Como indica el artículo IV, fracción 1.2 (...) de
la Ley del Procedimiento Administrativo General, “la institución del de-
bido procedimiento administrativo se rige por los principios del dere-
cho administrativo” (STC Exp. N° 1690-2005-AA, 21 de abril de 2005).
Al destacarse la necesidad de extender los alcances del derecho al de-
bido proceso al ámbito del procedimiento administrativo, tal extensión
debe considerarse en relación con los procedimientos, prima facie,

23
de carácter sancionador (STC Exp. N° 2928-2002-HC, 30 de enero de
2003).
Ahora bien, una afectación del derecho al debido proceso no solo se
practica cuando se afectan algunas de sus garantías formales, sino in-
cluso cuando la actuación administrativa no observa un mínimo criterio
de justicia, que no es la justicia del cadí, sino un criterio perfectamen-
te objetivable a través de los principios de razonabilidad y proporciona-
lidad (STC Exp. N° 875-2000-AA/TC, 21 de diciembre de 2000). El de-
recho al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3, de la
Constitución, tal como lo ha recordado este Tribunal en reiterada juris-
prudencia, es una garantía que, si bien tiene su ámbito natural en sede
judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos ad-
ministrativos sancionatorios. En ese sentido, el debido proceso –y los
derechos que lo conforman, p. ej. el derecho de defensa y la debida
motivación de las resoluciones administrativas– resultan aplicables al
interior de la actividad institucional de cualquier persona jurídica (STC
Exp. N° 5514-2005-PA/TC, 13 de marzo de 2007).
La dimensión sustantiva del debido proceso administrativo se satis-
face, no tanto porque la decisión sancionatoria se haya expedido con
respeto de los derechos constitucionales de orden procesal, sino por-
que la sanción impuesta a una persona no se encuentra debidamente
fundamentada, sea irrazonable o excesiva, de cara a las supuestas fal-
tas que se hubieran podido cometer (Exp. N° 2868-2004-AA, 24 de no-
viembre de 2004).
En suma, el debido procedimiento en sede administrativa supone
una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado du-
rante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica,
por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas pre-
viamente establecidas, las cuales no pueden signiﬁcar restricciones a
las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicio-
namientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la
práctica (STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, 14 de noviembre de 2005).
No es simplemente un conjunto de principios o reglas articuladas re-
ferencialmente, a efectos de que la Administración pueda utilizarlas
o prescindir de ellas cuando lo considere conveniente. De su objetivi-
dad y su respeto depende la canalización del procedimiento adminis-
trativo en una forma que resulte compatible con la justicia como valor

24
y la garantía para el administrado de que es adecuada o correctamen-
te procesado (Exp. N° 3075-2006-PA/TC, 20 de setiembre de 2006).
Ahora bien, el acto administrativo que no comprenda un análisis de
los elementos probatorios presentados por el administrado, implicará
una afectación al debido proceso al restringirse el derecho de defensa
de aquel; lo cual constituye un vicio en el acto por la omisión de uno de
sus requisitos de validez, como es el que su contenido debe ajustar-
se a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y que el mismo debe es-
tar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme a tal
ordenamiento jurídico. Así, la referida afectación al debido proceso im-
portará una contravención del principio del debido procedimiento, con-
sagrado por el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, así como del artículo 139,
numeral 3, de la Constitución Política (Res. N° 218-2003-OS-CD, 24 de
noviembre de 2003).
A efectos de salvaguardar el principio del debido procedimiento y el
ejercicio del legítimo derecho de defensa, el comité especial debe mo-
tivar y comunicar al impugnante las causas que ocasionaron su des-
calificación, lo que resulta fundamental, a fin de ejercer el derecho de
contradicción, cuyo fin es garantizar que las partes ejerzan su derecho
a exponer sus argumentos, y a ofrecer y producir las pruebas que con-
sideren pertinentes. Así, pues, la contradicción constituye una garan-
tía del debido proceso, cuya omisión constituye un vicio trascenden-
te en la tramitación del presente proceso (Res. N° 350/2007.TC-S2, 4
de abril de 2007). Y es que, en la medida que una sanción administra-
tiva supone la afectación de derechos, su motivación no solo consti-
tuye una obligación legal impuesta a la Administración, sino también
un derecho del administrado, a efectos de que este pueda hacer va-
ler los recursos de impugnación que la legislación prevea, cuestionan-
do o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad
y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado, tratán-
dose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Admi-
nistración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria, sino
que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho
y su sistema de fuentes (STC Exp. N° 2192-2004-AA, 11 de octubre
de 2004).

25
Vale dejar en claro que la motivación de las decisiones administra-
tivas no tiene referente constitucional directo. No obstante, se trata
de un principio constitucional implícito en la organización del Estado
Democrático que se define en los artículos 3 y 43 de la Constitución,
como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitra-
rio. En el Estado Constitucional Democrático, el poder público está so-
metido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación
de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de des-
pejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las
decisiones de la Administración deben contener una adecuada moti-
vación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o
el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso
(Exp. N° 11-10-04, S1, 2192-2004-AA, FJ. 8). Por otro lado, la motiva-
ción de la resolución de la Administración puede generarse previamen-
te a la decisión –mediante los informes o dictámenes correspondien-
tes– o concurrentemente con la resolución, esto es, puede elaborarse
simultáneamente con la decisión. En cualquier caso, siempre deberá
quedar consignada en la resolución. La Administración puede cumplir
la exigencia de la motivación a través de la incorporación expresa, de
modo escueto o extenso, de sus propias razones en los consideran-
dos de la resolución, como también a través de la aceptación íntegra y
exclusiva de lo establecido en los dictámenes o informes previos emi-
tidos por sus instancias consultivas, en cuyo caso los hará suyos con
mención expresa en el texto de la resolución, identificándolos adecua-
damente por número, fecha y órgano emisor (Exp. N° 4289-2004-AA/
TC, 17 de febrero de 2005).
En un caso concreto, si cada una de las empresas que conforman el
consorcio cumplieron con presentar la declaración jurada de no tener
impedimento para participar en el proceso de selección ni para contra-
tar con el Estado, aun cuando estas omitieran presentar la declaración
jurada de no tener sanción vigente, debe considerarse que la sanción
en nuestro sistema de adquisición estatal se manifiesta a través de la
inhabilitación temporal o definitiva que, precisamente, es uno de los
impedimentos establecidos en la Ley de Contrataciones y Adquisicio-
nes del Estado, y sobre el cual sí presentaron declaración jurada cada
una de las empresas. En ese orden de ideas, la descalificación carece
de sentido, al incidir en un aspecto puramente formal, considerando
que las declaraciones presentadas cumplen con el objetivo de la nor-
ma (Res. N° 140/2007.TC-SU, 6 de febrero de 2007).

26
En la actualidad, el debido proceso es concebido en nuestra juris-
prudencia de forma amplia, reconociéndose su aplicación a nivel judi-
cial, administrativo (en este caso en su manifestación de debido pro-
cedimiento), e incluso en los procedimientos en entidades privadas.
Asimismo, la ﬁgura no se restringe al llamado debido proceso formal,
que conlleva la efectivización de determinadas garantías procesales o
procedimentales, sino que según el Tribunal Constitucional incluye a
su vez el debido proceso sustantivo, exigiéndose que toda actuación
procesal o administrativa observe criterios mínimos de justicia, proscri-
biéndose la arbitrariedad, desproporcionalidad o falta de razonabilidad
en las actuaciones estatales. Este criterio, sin embargo, ha generado
cierta problemática, con la extensión de competencias por parte del
Tribunal Constitucional al análisis de fondo de los fallos jurisdicciona-
les bajo la excusa de la violación del debido proceso “sustantivo”. Fi-
nalmente, la garantía del debido proceso es de plena aplicación en los
procesos de selección, y con mayor énfasis en la aplicación de sancio-
nes administrativas ante el incumplimiento de la normativa aplicable.

Capítulo2
Cuestiones generales
sobre la impugnación
en el proceso de
contratación

29
INTRODUCCIÓN
Como toda actividad humana en la que existen diversos intereses
en juego, los procesos de contratación no pueden ser ajenos al acon-
tecimiento de controversias que responden a diferentes razones o mo-
tivos. Siendo esto así, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido un
conjunto de acciones que tanto los administrados como la administra-
ción tienen que observar en tales supuestos, para el planteamiento de
los recursos y su trámite.
I. NOCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO
Se puede deﬁnir el acto administrativo como la declaración de la
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la admi-
nistración en ejercicio de una potestad administrativa, distinta a la po-
testad reglamentaria en esta línea de pensamiento, sostiene que en la
administración, la expresión de estados intelectuales de juicio, de co-
nocimiento, o de deseo, son habituales. El acto administrativo tiene
dos connotaciones; una estricta o restringida y otra lata o amplia; por la
primera se entiende que el acto administrativo es toda declaración de
autoridad que decide una cuestión planteada en sede administrativa,
y por la segunda el acto administrativo no solo está referido a las deci-
siones de autoridad, sino también a todas las manifestaciones de jui-
cio, de deseo o de simple conocimiento de la autoridad, siempre que
de ellas puedan derivarse consecuencias jurídicas para los administra-
dos (Cas. N° 1831-2006-LIMA, 25 de abril del 2007).
Capítulo
22
Cuestiones generales
sobre la impugnación en el
proceso de contratación

30
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades en el
marco de las normas de derecho público, que están destinadas a pro-
ducir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de los administrados dentro de una situación concreta. Por ende, no
son actos administrativos los actos de la administración interna de las
entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias acti-
vidades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujeción a las disposiciones de la normativa específica. De lo seña-
lado, se puede desprender que en nuestro ordenamiento jurídico el
acto administrativo contiene seis elementos: a) la declaración tiene
que provenir de cualquier entidad; b) es un acto destinado a produ-
cir efectos jurídicos externos; c) es un acto donde sus efectos recaen
sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados; d) es
un acto que versa sobre una situación concreta; e) es emitido en el
marco del derecho público; y, f) puede tener efectos individualizados
o individualizables.
Dentro de los actos administrativos, el acto administrativo firme es
aquel que pone fin al asunto administrativo, siendo entonces un acto
definitivo. Se diferencia del acto de trámite, que no pone fin al proce-
dimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio.
La distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto
administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera
de las instancias del respectivo procedimiento administrativo. La for-
ma usual de poner fin al procedimiento es la resolución terminal pro-
nunciándose sobre el fondo del asunto, sea estimando o desestiman-
do el petitorio, o definiendo el tema de oficio. Pero también se reputa
como acto definitivo la resolución que acepte un desistimiento, decla-
re el abandono o cualquier otra modalidad legalmente prevista para
concluir el procedimiento regularmente.
Por acto administrativo de trámite, en cambio, se entiende a todo
aquel acto instrumental y preparatorio del acto definitivo, compren-
diendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas diri-
gidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisión final. A
diferencia del acto definitivo que, propiamente, contiene una declara-
ción de voluntad, los actos de trámite contienen por lo general decla-
raciones de conocimiento o de juicio y, solo excepcionalmente, de vo-
luntad administrativa.

31
II. IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El debido procedimiento administrativo comprende, entre otros as-
pectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien
mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento admi-
nistrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el
contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este úl-
timo supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la adminis-
tración confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no
existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o
cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final
de la administración (STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, 14 de noviembre
de 2005).
Cabe aclarar, sin embargo, que el derecho a la pluralidad de instan-
cias no es un contenido esencial del derecho al “debido proceso admi-
nistrativo” –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada
en dicha sede–; pero sí lo es del derecho al debido proceso “judicial”,
pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que
las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por
los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, im-
parcial y competente, sede esta en la que, además, se debe posibilitar
que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisa-
do, cuando menos, por un órgano judicial superior (STC Exp. N° 0010-
2001-AI/TC, 26 de agosto de 2003). Por otro lado, todo cobro que se
haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como
condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia
administración pública, es contrario a los derechos constitucionales
al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y,
por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse
a partir de la publicación de la presente sentencia (STC Exp. N° 3741-
2004-AA/TC, 14 de noviembre de 2005).
Ahora bien, el artículo 206, numeral 2, de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General dispone que solo son impugnables los ac-
tos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produz-
can indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite de-
berá alegarse por los interesados para su consideración en el acto
que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso

32
administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo
(Resolución de Gerencia General N° 013-2004-SUNASS-GG, 5 de ju-
nio de 2004).
Es de notar que el acto administrativo firme es distinto del acto ad-
ministrativo que causa estado, pues este último es el que, por haber-
se seguido la vía administrativa hasta agotarla, es susceptible de ser
recurrido ante el órgano jurisdiccional mediante el proceso contencio-
so administrativo, situación que no puede darse en los actos firmes ad-
ministrativos en la que el administrado no planteó a tiempo los medios
impugnatorios establecidos en la ley, y dejó que el acto administrati-
vo quedara consentido, no siendo posible que dicho acto o su conte-
nido, sea revisado por el órgano jurisdiccional (Exp. N° 1417-2005-AA/
TC, 8 de julio de 2005).
En suma, un acto administrativo firme es aquel acto administrativo
expreso frente al cual no se puede interponer ningún recurso adminis-
trativo o contencioso administrativo, al haberse extinguido los plazos
para que se pueda ejercer el derecho de contradicción o que habién-
dolo ejercido se haya realizado de manera incorrecta sin haberlo sub-
sanado (Exp. N° 01965-2002, 12 de junio de 2007).
En la STC N° 0168-2005-PC, de 29 de setiembre de 2005, y en el
marco de su función de ordenación que le es inherente y en la bús-
queda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, el Tribu-
nal Constitucional ha precisado, con carácter vinculante, los requisitos
mínimos que debe reunir el mandato contenido en una norma legal o
en un acto administrativo, para que sea exigible a través del proceso
constitucional indicado. En los fundamentos 14 al 16 de la sentencia
precitada, que constituye precedente vinculante conforme a lo previs-
to por el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Consti-
tucional, este tribunal ha señalado que para que mediante un proceso
constitucional –que carece de estación probatoria– se pueda expedir
una sentencia estimatoria, es preciso que, además, de la renuencia
del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en
un acto administrativo reúna determinados requisitos; a saber: a) ser
un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe
inferirse indubitablemente de la norma legal; c) no estar sujeto a con-
troversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible
y obligatorio cumplimiento, y e) ser incondicional. Excepcionalmente

33
podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satis-
facción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicio-
nalmente, para el caso del cumplimiento de un acto administrativo,
además de los requisitos mínimos comunes mencionados, el manda-
to deberá: a) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y b)
permitir individualizar al beneficiario (STC Exp. N° 05766-2007-PC/TC,
22 de setiembre de 2008).
Como lo afirma en general la doctrina nacional, el único acto im-
pugnable regularmente es el acto administrativo. Asimismo, la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 determina sus al-
cances solo para los actos administrativos, no así para los actos de ad-
ministración interna (que deben ser regulados por cada entidad) ni para
la actividad material de la administración; además de regular los requi-
sitos para que un acto administrativo sea correctamente impugnado
desde los aspectos formales.
III. OBLIGACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN Y RESOLUCIÓN DE RE-
CURSOS
Constituye facultad de la entidad definir los factores de evaluación
que se considerarán para la evaluación de las propuestas y la mane-
ra en que estos se aplicarán para seleccionar la mejor oferta. Sin em-
bargo, dicha facultad no es irrestricta (Res. N° 041-2009-TC-S2, 9 de
enero de 2009). En este punto, las entidades deben ser conscientes
de los esfuerzos y costos en los que incurren las empresas que parti-
cipan en los procesos de selección que el Estado convoca, por lo que
deben fomentar tratamientos y acciones que beneficien el dinamismo
de las contrataciones públicas, así como su transparencia e imparciali-
dad, evitando con ello circunstancias o conductas que perjudiquen in-
necesariamente a los postores y, por ende, encarezcan los costos de
transacción (Res. N° 821/2007.TC-S1, 11 de julio de 2007).
Las entidades deben basar sus decisiones en lo establecido en las
bases, sin imponer tratamientos, requisitos o interpretaciones que di-
ficulten la concurrencia de potenciales postores, originen la descalifi-
cación o perjudiquen la calificación de los mismos, por motivos insus-
tanciales o poco relevantes para el fin de la contratación pública y los
principios que rigen esta (Res. N° 1057-2007/TC-S2, 6 de agosto de
2007).

34
Es de notar que las convocatorias sucesivas que se efectúen res-
pecto de un mismo proceso no necesariamente deben desarrollarse
bajo las mismas condiciones y parámetros, habida cuenta de la obliga-
ción que impone la normativa a las autoridades competentes de ana-
lizar y rectificar las causas que motivaron que la primera convocatoria
quedase trunca a fin que ellas no se repitan en las posteriores. Más
allá que el objeto del proceso permanezca invariable por representar la
necesidad que la entidad requiere satisfacer, debe tenerse en cuenta
que sus diversas convocatorias suponen procedimientos autónomos
e independientes, cuyos requisitos, características y especificaciones
son establecidos en las correspondientes bases (Res. N° 556/2004.
TC-SU, 23 de setiembre de 2004).
Para la evaluación de las propuestas, debe considerarse dos aspec-
tos claramente diferenciados: por un lado, los requerimientos técnicos
mínimos, cuya función es la de asegurar a la entidad que el postor ofer-
tará lo mínimo necesario e indispensable para cubrir adecuadamente la
operatividad y funcionalidad del bien objeto de adquisición, habilitando
con ello a las propuestas que ingresarán en competencia y que serán
evaluadas posteriormente; y, por el otro, los factores de evaluación,
que contienen los elementos a partir de los cuales se establecerá la
calidad de los bienes ofertados y que se efectivizan mediante la asig-
nación de puntajes con la finalidad de seleccionar la mejor propuesta
(Res. N° 795/2004.TC-SU, 6 de diciembre de 2004).
Las decisiones adoptadas por la administración deben estar debi-
damente fundamentadas, ceñirse a los principios que rigen las con-
trataciones y adquisiciones del Estado y el procedimiento administra-
tivo general. Las entidades deben ser diligentes a fin de no afectar
innecesariamente los derechos de los administrados, originar demo-
ras, suspicacia y onerosidad en los procesos de contratación pública
(Res. N° 784/2005.TC-SU, 17 de agosto de 2005).
Por otro lado, asiste a la Administración Pública la obligación de re-
solver los recursos planteados por los administrados, en la medida
que estos cumplan con las formalidades y requisitos de validez deter-
minados expresamente por mandato de la ley (Res. N° 093-2009-TC-
S4, 14 de enero de 2009). El Tribunal de Contrataciones del Estado
debe remitirse a conocer y resolver controversias en las cuales tenga

35
competencia debidamente delegada (Res. N° 522-2009-TC-S1, 18 de
febrero de 2009).
Si la entidad rechaza la interposición del recurso de apelación por
parte de la impugnante, no solo vulnera las normas legales del derecho
administrativo, sino también vulnera un derecho constitucionalmente
reconocido, que es el derecho de contradecir un acto administrativo
que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legíti-
mo (Res. N° 185/2006.TC-SU, 24 de marzo de 2006).
Como la administración tiene la obligación de establecer reglas cla-
ras para el desarrollo de los procesos de contratación, la entidad es-
tatal específica de que se trate tiene el deber de elaborar las bases
acorde al bien solicitado y de calificar las propuestas conforme a las
especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación es-
tablecidos, que deben ser congruentes con la necesidad de la adquisi-
ción a efectuar y con los principios que rigen las contrataciones y ad-
quisiciones del Estado. En caso contrario, los administrados podrán
interponer los medios impugnatorios ante los órganos competentes.
IV. ACTOS IMPUGNABLES
Son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia
y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión (Res. N° 544-2009-TC-S3, 20
de febrero de 2009). Atendiendo al artículo 206 de la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, es preciso indicar que
los actos administrativos susceptibles de impugnación mediante un
recurso administrativo como el recurso de reconsideración, son los ac-
tos definitivos, es decir, los que resuelven sobre el fondo del proce-
dimiento, pero que no causen estado ni estén firmes; por otra parte
los actos que sin ser definitivos se equiparan a estos, porque impiden
directa o indirectamente la tramitación del procedimiento. Adicional-
mente, los actos preparatorios, producen efectos jurídicos de mane-
ra indirecta sobre el trámite del procedimiento, mas no sobre el fondo,
quedando estos excluidos de la posibilidad de ser impugnados con re-
cursos administrativos; solo en el caso que, estos afectaran o lesiona-
ran un derecho subjetivo o interés legítimo, podrían ser materia de im-
pugnación (Res. N° 348/2007.TC-S1, 4 de abril de 2007).

36
Los actos pasibles de impugnación a través de los recursos admi-
nistrativos contemplados en la norma de la materia no son solo aque-
llos que se realizan con posterioridad a la presentación de propuestas,
a fin que sea el postor el único que pueda impugnar un acto que se
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, sino
que al ser posible los cuestionamientos contra actos efectuados des-
de la convocatoria, no cabe duda que los mismos pueden ser plantea-
dos por los participantes del proceso. Por consiguiente, en la medida
que exista actos administrativos que afecten el derecho o interés de
un participante, este se encuentra legitimado para interponer los recur-
sos de apelación y revisión, según corresponda (Res. N° 152/2006.TC-
SU, 9 de marzo de 2006) J1 .
Cabe anotar que si bien el ordenamiento legal contempla una se-
rie de mecanismos a través de la facultad de contradicción administra-
tiva, a que se refiere el artículo 206.1 de la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General; no obstante, no resulta lícito que el impugnante
ejerza dicha facultad de manera abusiva, con un ánimo ostensiblemen-
te dilatorio del proceso de selección, a sabiendas y con ánimo de fa-
vorecerse indebidamente (Res. N° 1757-2007-TC-S4, 29 de noviem-
bre de 2007).
Los actos impugnables dentro de las contrataciones estatales son,
en primer lugar, los dictados por el comité especial o el órgano encar-
gado de las contrataciones, según corresponda, durante el desarrollo
del proceso de selección. Luego, los actos expedidos después de ha-
berse otorgado la buena pro y hasta antes de la celebración del con-
trato. Y finalmente, los actos emitidos por el titular de la entidad que
afecten la continuación del proceso de selección, distintos de aquellos
que resuelven recursos de apelación, tales como la nulidad de oficio, la
cancelación u otros. Esto guarda coherencia con nuestro ordenamien-
to jurídico administrativo general, que establece que solo podrán ser
objeto de impugnaciones los actos administrativos y no los actos de
administración.
V. ACTOS NO IMPUGNABLES
Se verifica la configuración de la causal de improcedencia previs-
ta en el numeral 3) del artículo 157 del Reglamento, cuando el recur-
so haya sido interpuesto contra actos y actuaciones no impugnables
(Res. N° 122-2009-TC-S1, 16 de enero de 2009). De otro lado, no cabe

37
la impugnación de actos administrativos que no causan agravio al im-
pugnante (Res. N° 834/2004.TC-SU, 10 de diciembre de 2004).
El recurso de apelación interpuesto contra las bases será declara-
do improcedente (Res. N° 583-2009-TC-S4, 24 de febrero de 2009). En
efecto, cuando los postores impugnen las bases y/o su integración, el
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado deberá declarar
improcedente el recurso de apelación presentado (Res. N° 468-2009-
TC-S2, 13 de febrero de 2009).
Por otro lado, una resolución administrativa por medio de la cual
se instituye un proceso administrativo disciplinario, constituye un acto
administrativo preparatorio emitido con el fin de hacer posible un acto
posterior. Tratándose de un acto que no extingue ni modifica una rela-
ción de derecho ni vulnera derecho subjetivo alguno, el mismo no po-
drá ser objeto de impugnación (Res. N° 231-2001-PROMUDEH, 7 de
junio de 2001).
La resolución administrativa por medio de la cual se autoriza la inter-
posición de las acciones judiciales pertinentes contra servidores que
han cometido actos ilícitos, constituye asimismo un acto de adminis-
tración preparatorio, emitido con el fin de hacer posible la acción judi-
cial posterior. No podrá impugnarse un acto de dicha naturaleza por no
tratarse de un acto administrativo, contra los que sí procede el recurso
administrativo (R.M. N° 332-2001-PRES, 13 de setiembre de 2001). En
efecto, la autorización efectuada por una entidad pública para el inicio
de las acciones legales a uno de sus funcionarios por la presunta co-
misión de ilícitos penales, constituye un acto de administración interna
de la propia entidad, que como tal resulta inimpugnable, de acuerdo a
lo establecido por el artículo 1, numeral 2, de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General, que diferencia entre los actos administra-
tivos y los de administración (Res. N° 167-2003-CG, 26 de mayo de
2003). Fue el caso, por ejemplo, de la autorización a un procurador pú-
blico para el inicio de las acciones legales correspondientes en contra
de un funcionario de la Contraloría General de la República por la pre-
sunta comisión de delitos, lo que tuvo la calidad de acto de adminis-
tración interna, por estar destinado a hacer funcionar a la propia enti-
dad a fin de que sean sus propias autoridades competentes las que
realicen el acto que produce sus efectos jurídicos de forma directa so-
bre uno de sus funcionarios; por lo que dicho acto era inimpugnable,

38
de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1.2 del artículo 1 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General (Res. N° 176-2003-CG,
27 de mayo de 2003).
De otro lado, de acuerdo al artículo 16 de la Ley del Sistema Nacio-
nal de Control, los informes y/o dictámenes resultado de una acción
de control emitidos por cualquier órgano del Sistema tienen la calidad
de prueba preconstituida para la iniciación de las acciones administra-
tivas y/o legales a que hubiera lugar; en tal sentido, constituyen actos
preparatorios emitidos para hacer posible una acción posterior, la de
interponer las acciones legales correspondientes, contra los cuales no
procederá recurso impugnativo alguno por tratarse de actos de admi-
nistración (R.M. N° 319-2001-PRES, 5 de setiembre de 2001).
Finalmente, no cabe la impugnación de actos que sean reproduc-
ción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confir-
matorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiem-
po y forma, de acuerdo con el numeral 206.3 del artículo 206 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (Res.
N° 280/2007.TC-S1, 22 de marzo de 2007). En efecto, el artículo 206.3
de la Ley del Procedimiento Administrativo General dispone que no
cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros ante-
riores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma; de lo cual
se entiende, que si el tema reclamado por el administrado ya fue re-
suelto por la administración en anterior resolución, la que quedó admi-
nistrativamente como cosa decidida, y, posteriormente, como un acto
firme, no puede ser objeto de impugnación. Así tenemos que, siguien-
do a Enrique Sayagues, la interposición de los recursos obliga a la ad-
ministración a dictar un pronunciamiento confirmando, modificando o
revocando el acto impugnado. Este pronunciamiento constituye la pa-
labra final de la administración sobre la cuestión planteada, con lo cual
el acto adquiere carácter definitivo. Igualmente el acto adquiere carác-
ter definitivo si el administrado omite recurrir dentro de los plazos es-
tablecidos (Res. N° 098-2003-OS-CD, 17 de junio de 2003).
La normativa establece que no son impugnables en los procesos de
contrataciones estatales las actuaciones y actos preparatorios de la en-
tidad convocante, destinados a organizar la realización de los procesos
de selección. Asimismo, no son impugnables las bases del proceso de

39
selección y/o su integración, ni las actuaciones materiales relativas a la
programación de los procesos de selección en el Seace ni las referidas
a la inscripción de participantes.
Quedan también fuera de una posible impugnación los actos que
aprueban la exoneración del proceso de selección; ello en concordan-
cia con la normativa general administrativa, que establece que este
tipo de actuaciones están dirigidas a la propia administración o sus de-
pendencias, para que activen sus funciones y competencias, y que
al no estar dirigidos a los particulares no lesionan derechos subjeti-
vos. Carecen así del carácter de decisión ejecutiva susceptible de cau-
sar agravio, de lo cual resulta su carácter inimpugnable como actos
administrativos.
En conclusión, no son susceptibles de ser impugnados en la vía
destinada exclusivamente al cuestionamiento de los actos administra-
tivos, los actos de administración interna de las entidades, orientados
a organizar o hacer funcionar las propias actividades o servicios y que
son regulados por cada entidad, ni tampoco los comportamientos o ac-
tividades materiales de estas. No califican así como “actos administra-
tivos impugnables” aquellos que se agotan en el ámbito interno de la
propia administración.
VI. ACTUACIÓN DEL COMITÉ ESPECIAL
El establecimiento de los criterios de evaluación y calificación que
el comité especial debe aplicar no solo encuentra amparo en la norma
positiva, sino que constituyen en sí mismos parámetros objetivos, cla-
ros, fijos y predecibles de actuación de la autoridad administrativa, que
tienen por finalidad evitar conductas revestidas de subjetividad que
puedan ulteriormente desembocar en situaciones arbitrarias, garanti-
zando con ello un marco de seguridad jurídica que se sostiene en los
principios de la contratación pública, y, en particular, en el principio de
transparencia (Res. N° 704/2005.TC-SU, 22 de julio de 2005).
De no especificar las bases administrativas cuáles son los docu-
mentos de presentación obligatoria, es decir, documentos que acre-
diten requerimientos técnicos mínimos con el fin que las propues-
tas presentadas por los postores sean admitidas; el comité no debe
descalificar las propuestas por omisión de alguno de los documentos
(Res. N° 1993-2007-TC-S1, 21 de noviembre de 2007). Por otro lado,

40
un impugnante no puede exigir que el comité especial realice un acto
adicional a lo originalmente establecido en las bases, mucho menos
cuando dicho comportamiento va a beneficiarlo en desmedro del prin-
cipio de igualdad de trato y, por tanto, de los demás postores. En ese
sentido, mal habría hecho el comité especial en un caso al exigirle al
resto de postores la presentación del documento que acredite una co-
legiatura y al impugnante no exigirle dicho documento, sino solo veri-
ficar en la página web del Colegio respectivo el cumplimiento del re-
querimiento técnico mínimo (Res. N° 491-2009-TC-S4, 19 de febrero
de 2009).
El comité especial se encuentra obligado a exponer las razones que
motivan la descalificación del postor a fin que este, de ser el caso, pue-
da cuestionar dicha decisión a través de los recursos administrativos
que la ley franquea, en la medida que solo se puede impugnar aquello
que se conoce en forma oportuna y cabal (Res. N° 259/2006.TC-SU, 27
de abril de 2006) J2 . No obstante, la resolución que se pronuncia so-
bre el recurso de apelación no puede estar sustentada en un informe
técnico y/o legal del comité especial, pues este como órgano colegia-
do encargado de conducir el proceso de selección no puede influir en
la decisión de la entidad o del funcionario en quien hubiere recaído la
facultad de resolver el recurso de apelación, garantizándose así la im-
parcialidad del pronunciamiento que se emita (Res. N° 031/2006.TC-
SU, 11 de enero de 2006).
Finalmente, el comité especial no puede continuar con la tramita-
ción de un proceso de selección si no ha cumplido con implementar
en su totalidad y adecuadamente lo dispuesto en un pronunciamiento
emitido por Consucode a propósito del proceso de selección que con-
duce, bajo sanción de nulidad y sin perjuicio de las responsabilidades a
que hubiere lugar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116
del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Esta-
do (Res. N° 536-2009-TC-S4, 19 de febrero de 2009).
El comité especial es el órgano de la entidad encargado de llevar a
cabo el procedimiento de selección, por lo cual le serán inherentes una
serie de facultades para realizar su función. En las licitaciones públicas
y concursos públicos, la entidad necesariamente debe designar un co-
mité especial que conduzca el proceso. Para las adjudicaciones direc-
tas, en cambio, el reglamento establece reglas para la designación y

41
conformación de comités especiales permanentes o el nombramien-
to de un comité especial ad hoc. El órgano encargado de las contra-
taciones asimismo tendrá a su cargo la realización de los procesos de
adjudicación de menor cuantía; en estos casos el titular de la entidad
podrá designar a un comité especial ad hoc o permanente, cuando lo
considere conveniente. El comité especial estará integrado por tres (3)
miembros, de los cuales uno (1) deberá pertenecer al área usuaria de
los bienes, servicios u obras materia de la convocatoria, y otro al ór-
gano encargado de las contrataciones de la entidad. Necesariamen-
te alguno de los miembros deberá tener conocimiento técnico en el
objeto de la contratación. En el caso de bienes sofisticados, servicios
especializados, obras o cuando la entidad no cuente con un especia-
lista, podrán integrar el comité especial uno o más expertos indepen-
dientes, ya sean personas naturales o jurídicas que no laboren en la
entidad contratante o funcionarios que laboran en otras entidades. El
comité especial tendrá a su cargo la elaboración de las bases y la orga-
nización, conducción y ejecución del proceso de selección, hasta que
la buena pro quede consentida o administrativamente firme, o se can-
cele el proceso de selección. Ahora, una de las obligaciones del comi-
té especial es que si toma conocimiento que en las propuestas obra un
documento sobre cuya veracidad o exactitud existe duda razonable, in-
formará el hecho al órgano encargado de las contrataciones para que
efectúe la inmediata fiscalización. Ello no suspenderá, en ningún caso,
la continuidad del proceso de selección.
VII. CARGA DE LA PRUEBA
Los impugnantes deben probar los hechos alegados en los recla-
mos e impugnaciones interpuestas ante el tribunal (Res. N° 480-2009-
TC-S4, 16 de febrero de 2009). Debe tenerse en cuenta que quien
hace un cuestionamiento referido a alguna conducta que suponga el
vicio dentro de un proceso de selección, debe adjuntar pruebas con-
tundentes y fehacientes sobre la imputación efectuada, toda vez que
la seguridad jurídica no permite que se deje sin efecto un acto adminis-
trativo sobre la base de meros indicios, suposiciones o sospechas, su-
puestos que requieren, en todo caso, del trámite de un procedimiento
investigatorio (Res. N° 229-2009-TC-S1, 23 de enero de 2009).
Como de ordinario lo fija el ordenamiento jurídico, el que afirma
determinados hechos está en la obligación de probarlos y con ello

42
hacerse merecedor de la satisfacción de su interés pretendido. Las
contrataciones del Estado no son ajenas a este razonamiento, por lo
que se establece que en los casos en que un administrado no esté de
acuerdo con las actuaciones de la administración, ya sea porque con-
sidera que afectan su interés, o porque el actuar de ella transgrede las
estipulaciones previstas en la normativa; tendrá la obligación de pro-
bar sus aseveraciones.
VIII. RECTIFICACIÓN DE ERRORES
Los errores materiales o aritméticos contenidos en los actos admi-
nistrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no
se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión, se-
gún lo prescrito en el artículo 201 inciso 1 de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (Res. N° 176-2009-TC-S4, 21 de
enero de 2009).
En tal sentido, se debe amparar la pretensión del impugnante al ha-
berse identificado un error tipográfico en un documento presentado, el
cual resulte subsanable, al amparo de lo establecido en el artículo 125
del Reglamento por no modificar, el alcance de la oferta (Res. N° 099-
2009-TC-S1, 15 de enero de 2009). Como se ha dicho, estos errores
pueden ser rectificados con efecto retroactivo, siempre que no se al-
tere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión (Res.
N° 139-2009-TC-S4, 19 de enero de 2009).
Por englobar operaciones aritméticas y matemáticas, en las contra-
taciones estatales se suele presentar la dificultad, sea en la oferta al-
canzada por el postor como en los cálculos realizados por la entidad,
de que se incurra en errores materiales, lo que no debe generar la inva-
lidez del procedimiento. Además de los errores matemáticos o numé-
ricos, pueden ser rectificados igualmente errores tipográficos de cual-
quier clase, si no distorsionan o cambian sustantivamente el proceso,
siguiéndose las reglas establecidas a tal efecto.

Capítulo3
Observación y
consulta de las bases

45
INTRODUCCIÓN
Al ser un procedimiento administrativo, el procedimiento de contra-
taciones estatales es un conjunto de actos y diligencias tramitados en
las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre inte-
reses, obligaciones o derechos de los administrados. Especíﬁcamen-
te, serán todos aquellos actos y diligencias llevadas a cabo durante un
proceso de selección, que respetando las estipulaciones preestable-
cidas en la normativa aplicable, culminarán con el otorgamiento de la
buena pro y la suscripción de un contrato. Dentro de este procedimien-
to se presentan varias etapas, pudiendo de inicio efectuarse observa-
ciones a las bases ﬁjadas por la entidad. En este punto, se revisarán
los requisitos o elementos que deben constar de modo indispensable
en las bases y los mecanismos existentes con miras a efectuar deter-
minados cuestionamientos, que incluso podrían llevar a la nulidad del
procedimiento.
I. CONTENIDO Y CUESTIONAMIENTO DE LAS BASES
La normativa de contrataciones y adquisiciones del Estado ha esta-
blecido que los mecanismos de consultas y observaciones son las vías
idóneas para cuestionar las bases de un proceso de selección (Res.
N° 1121.2007/TC-S2, 15 de agosto de 2007). Así, de acuerdo con la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento,
frente a las dudas de los postores, es posible la presentación de con-
sultas o aclaraciones a las bases. Incluso es posible que los postores
Capítulo
33
Observación y consulta
de las bases

46
presenten observaciones que finalmente pueden merecer un pronun-
ciamiento de los órganos competentes del Consejo Superior de Con-
trataciones y Adquisiciones del Estado (Res. N° 278/2006.TC-SU, 3 de
mayo de 2006) J3 .
En suma, la normativa de contrataciones y adquisiciones del Esta-
do prevé los mecanismos pertinentes por los cuales se puede solici-
tar aclaraciones a las bases o cuestionarlas por considerarlas contra-
rias a alguna norma jurídica de nuestro ordenamiento legal, a través de
la formulación de consultas y observaciones, respectivamente (Res.
N° 157/2006.TC-SU, 10 de marzo de 2006).
Por su parte, las bases administrativas de un proceso de selección
deben contener las condiciones mínimas que establece la normati-
va de contrataciones y los factores de evaluación, cuya finalidad está
orientada a elegir la mejor propuesta sobre la base de criterios y califi-
caciones objetivas, a fin de evitar conductas revestidas de subjetividad
y discrecionalidad que puedan ulteriormente desembocar en situacio-
nes arbitrarias (Res. N° 339-2009-TC-S1, 3 de febrero de 2009).
Las bases administrativas no solo contienen las especificaciones
técnicas y los requerimientos técnicos mínimos, sino que también in-
cluyen la metodología de calificación y evaluación de propuestas, las
cuales, suponen la existencia de reglas claras y objetivas que posibili-
ten identificar la mejor oferta (Res. N° 161-2009-TC-S1, 20 de enero de
2009). Además, el artículo 62 del Reglamento de la Ley de Contrata-
ciones y Adquisiciones del Estado, en lo sucesivo el reglamento, esta-
blece que los requerimientos técnicos mínimos son las características
técnicas, normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido
como tal en las bases y en las disposiciones legales que regulan el ob-
jeto materia de la adquisición o contratación. Dada la naturaleza de los
requerimientos mínimos, el artículo 63 del Reglamento prescribe que
ellos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para
que la propuesta sea admitida. Como consecuencia de lo anterior, el
artículo 69 del Reglamento señala que para efectos de la admisión de
las propuestas, el comité especial verificará que las ofertas cumplan
con los requerimientos técnicos mínimos establecidos en las bases.
Solo una vez admitidas las propuestas, el comité especial aplicará los
factores de evaluación previstos en las bases y asignará los puntajes

47
correspondientes, conforme a los criterios establecidos para cada fac-
tor (Res. N° 3753-2008-TC-S4, 30 de diciembre de 2008).
Por otro lado, las disposiciones contenidas en las bases deben ob-
servar y ser congruentes con el principio de libre competencia, en cuya
virtud los procedimientos de adquisiciones y contrataciones deben in-
cluir regulaciones o tratamientos que por su simplicidad y eficiencia fo-
menten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores; lo que, a su vez, sitúa al Estado en mejores
condiciones para la elección de una opción adecuada desde la pers-
pectiva técnica y económica (Res. N° 145-2009-TC-S1, 19 de enero de
2009).
Las exigencias, tanto formales como sustanciales, establecidas
como reglas definitivas de un determinado proceso de selección, no
deben obedecer en modo alguno a un propósito arbitrario ni aislado de
todo contexto sino que, por el contrario, deben responder a la necesi-
dad de garantizar el adecuado marco en el que, dentro de un contex-
to de libre competencia, se equilibren el óptimo uso de los recursos
públicos y el derecho de las personas naturales y jurídicas a participar
como proveedores del Estado, acorde con la consecución de los fines
del Estado (Res. N° 358/2007.TC-S2, 13 de abril de 2007).
La determinación de las especificaciones técnicas de los bienes a
contratar se realizará en función de las propias necesidades de la en-
tidad y no en función de las posibilidades de que aquellos sean sumi-
nistrados por un determinado sector de proveedores, siendo que a tra-
vés de la determinación de dichos requisitos, la entidad podrá adquirir
aquellos bienes que correspondan a su real necesidad. Conforme a
ello, el impugnante no puede pretender que la entidad adquiera bienes
que no respondan a las especificaciones técnicas requeridas por las
bases (Res. N° 396-2009-TC-S4, 9 de febrero de 2009).
Finalmente, las bases deben recoger obligatoriamente lo estableci-
do en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su regla-
mento, sin exigir mayores formalidades que las establecidas en dichos
cuerpos normativos (Res. N° 766/2007.TC-S2, 4 de julio de 2007). De
acuerdo con lo señalado, tanto la entidad como los postores se en-
cuentran obligados a cumplir con lo establecido en las bases. Es así
que la entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a
las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación

48
detallados en las bases, las que deben ser congruentes con la contra-
tación a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que ri-
gen las contrataciones y adquisiciones del Estado. Por su parte, el ar-
tículo 123 del Reglamento señala que es obligatoria la presentación de
todos los documentos requeridos y que el comité especial comproba-
rá que los documentos presentados por cada postor sean los solicita-
dos por las bases y las leyes de la materia. En ese sentido, los crite-
rios de evaluación y calificación que el comité especial aplique deben
constituir en sí mismos parámetros objetivos, claros, fijos y predeci-
bles de la actuación de la autoridad administrativa, que tienen por fi-
nalidad evitar conductas revestidas de subjetividad y discrecionalidad
que puedan ulteriormente desembocar en situaciones arbitrarias, ase-
gurando con ello la seguridad jurídica que debe garantizar el marco en
el cual se desenvuelve la contratación pública (Res. N° 3751-2008-TC-
S1, 30 de diciembre de 2008).
Las bases son las que enmarcan el proceso de selección en sí. Son
aprobadas por el titular de la entidad o por el funcionario al que se le
haya delegado esta facultad. Con las excepciones establecidas en el
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (en adelante, el
Reglamento) para la adjudicación de menor cuantía, las bases debe-
rán contener obligatoriamente lo siguiente: a) los mecanismos que fo-
menten la mayor concurrencia y participación de postores en función
al objeto del proceso y la obtención de la propuesta técnica y econó-
mica más favorable; en este caso no constituye tratamiento discrimi-
natorio la exigencia de requisitos técnicos y comerciales de carácter
general establecidos por las bases; b) el detalle de las características
técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar de entre-
ga, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según
el caso; este detalle puede constar en un anexo de especificaciones
técnicas o, en el caso de obras, en un expediente técnico; c) las garan-
tías, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento; d) los plazos y me-
canismos de publicidad que garanticen la efectiva posibilidad de parti-
cipación de los postores; e) la definición del sistema y/o modalidad a
seguir, conforme a lo dispuesto en la presente norma y su Reglamen-
to; f) el cronograma del proceso de selección; g) el método de evalua-
ción y calificación de propuestas; h) la proforma de contrato, en la que
se señale las condiciones de la contratación, salvo que corresponda
solo la emisión de una orden de compra o de servicios; en el caso de

49
contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos el crono-
grama general de ejecución de la obra, el cronograma de los desem-
bolsos previstos presupuestalmente y el expediente técnico; i) el va-
lor referencial y las fórmulas de reajuste en los casos que determine el
reglamento; j) las normas que se aplicarán en caso de financiamiento
otorgado por entidades multilaterales o agencias gubernamentales; k)
los mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas;
e, i) lo establecido en las bases, en la Ley de Contrataciones del Esta-
do (en adelante, la ley) y su reglamento obliga a todos los postores y a
la entidad convocante; el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado-Osce, mediante directivas, aprobará bases estandarizadas,
cuyo uso será obligatorio por las entidades.
II. NATURALEZA E INTERPRETACIÓN DE LAS BASES
Las bases administrativas son el reflejo de la voluntad de la entidad,
por lo cual su aprobación por la autoridad respectiva deviene en requi-
sito necesario para su validez. De las bases y las especificaciones téc-
nicas contenidas en ellas resultan las reglas de juego del proceso de
selección y obligan a quienes participan en él, así como las consultas
de los postores y las respuestas de la entidad se consideran parte in-
tegrante de las bases del proceso (Res. N° 646/2005.TC-SU, 8 de ju-
lio de 2005).
En sí, las bases constituyen las reglas del proceso de selección y
es en función a ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación
de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según el cual lo estableci-
do en la bases, en la presente ley y su reglamento obliga a todos los
postores y a la entidad convocante. Una vez absueltas todas las con-
sultas y/u observaciones, o si estas no se han presentado, las bases
quedarán integradas como reglas definitivas, de acuerdo con el sexto
párrafo del artículo 117 del Reglamento (Res. N° 375/2007.TC-S2, 20
de abril de 2007).
La convocatoria a un proceso de selección constituye una invita-
ción a ofrecer, debiendo observar los oferentes las disposiciones con-
signadas en las bases y los requerimientos técnicos expresados en di-
cho documento. En este sentido, atendiendo a la invitación formulada,
los postores deben formular sus ofertas, las que deben ser comple-
tas, de modo que para el perfeccionamiento del contrato lo único que

50
haga falta sea la aceptación de la oferta por parte de la entidad licitan-
te (Res. N° 2055-2007/TC-S4, 27 de noviembre de 2007).
La interpretación de las bases que efectúe el comité especial, la
entidad o el tribunal en instancia de revisión, deberá optar por aque-
lla interpretación que guarde coherencia con el objeto materia de con-
vocatoria y con el fin perseguido con la exigencia de cada uno de los
requisitos necesarios para la admisibilidad de la propuesta técnica de
un postor determinado. Lo contrario, implicaría fomentar interpretacio-
nes aisladamente formales que en nada contribuirían a obtener la me-
jor oferta en las mejores condiciones posibles (Res. N° 803/2004.TC-
SU, 9 de diciembre de 2004).
Al ser las bases un conjunto de exigencias y definiciones de índole
administrativa que regulan el proceso de contratación estatal, tienen
importancia determinante en el inicio y desarrollo de este último. Así,
dependen de ellas la adecuación en un primer momento de las ofertas
presentadas y todos los actos posteriores que culminarán con el otor-
gamiento de la buena pro y la suscripción del contrato.
III. CALIFICACIÓN DE ACUERDO CON LAS BASES
Tanto la entidad como los postores se encuentran obligados a cum-
plir con lo establecido en las bases. Es así que la entidad tiene el deber
de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y
a los criterios objetivos de evaluación detallados en las bases, las que
deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciar-
se conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisicio-
nes del Estado (Res. N° 817/2007.TC-S1, 11 de julio de 2007).
La interpretación y posterior aplicación de los criterios de evaluación
establecidos en las bases no deben incidir en la adopción de decisiones
extremadamente formalistas y carentes de razonabilidad que impidan o
discriminen la libre concurrencia de postores y, por ende, perjudiquen
la selección de la oferta de mejor calidad y de menor costo posible para
el Estado (Res. N° 182/2007.TC-SU, 16 de febrero de 2007).
Así, pues, si se determina que el documento presentado para de-
terminar cuál era el puntaje que debió adjudicársele al impugnante
en este factor no se ajusta a las características requeridas por las ba-
ses y, por tanto que no debió otorgársele puntaje alguno, no resulta

51
necesario pronunciarse sobre las demás afirmaciones hechas por el
impugnante (Res. N° 269-2009-TC-S4, 28 de enero de 2009).
La calificación de las propuestas dentro de las contrataciones esta-
tales se efectúa de acuerdo a lo preestablecido en las bases adminis-
trativas, las cuales constituyen, en términos prácticos, las reglas de
juego del procedimiento a realizarse. Como las bases no pueden ser
modificadas por el comité especial –autoridad competente dentro del
proceso de contratación de la entidad– este debe calificar las propues-
tas respetando las reglas allí establecidas, bajo responsabilidad.
IV. NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO POR CAUSA DE LAS BASES Y RE-
FORMULACIÓN
Es nulo el proceso de selección cuyas bases administrativas con-
tienen reglas que contravienen la normativa de contrataciones y adqui-
siciones del Estado vigente (Res. N° 024-2009-TC-S1, 7 de enero de
2009).
Luego, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 57 del Texto Úni-
co Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
y el numeral 4) del artículo 163 de su Reglamento, debe declarase la
nulidad del proceso de selección y disponer que se retrotraiga hasta la
convocatoria, previa reformulación de las bases (Res. N° 056-2009-TC-
S2, 9 de enero de 2009).
Cuando las bases han sido establecidas sin observancia a la Cons-
titución, de la normativa sobre contrataciones o no responden a las di-
rectivas emitidas por el máximo tribunal de contrataciones; no serán
consideradas como válidas para sustentar o permitir llevar a cabo un
proceso de selección en una contratación estatal.
Declarado nulo el proceso de selección por violación de las disposi-
ciones legales en la formulación de las bases, deberá retrotraerse este
hasta la etapa de formulación de las bases, las que deberán ser refor-
muladas, esta vez respetándose la normatividad aplicable.
V. INIMPUGNABILIDAD DE LAS BASES
Conforme a lo dispuesto por el numeral 2) del artículo 151 del Re-
glamento, no resultan impugnables, entre otros, las bases y/o su inte-
gración (Res. N° 501-2009-TC-S2, 17 de febrero de 2009).

52
En efecto, las bases del proceso de selección y/o su integración no
son impugnables, por lo que el cuestionamiento a los requerimientos
técnicos mínimos genera que el recurso de apelación devenga impro-
cedente (Res. N° 140-2009-TC-S4, 19 de enero de 2009). Por lo tanto,
cuando los postores impugnen las bases y/o su integración, el Tribu-
nal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado deberá declarar im-
procedente el recurso de apelación presentado (Res. N° 047-2009-TC-
S2, 9 de enero de 2009).
Ni las bases ni su integración pueden ser susceptibles de impug-
nación alguna, puesto que constituyen actuaciones de la entidad den-
tro de su actuar interno. Lo que pueden realizar los administrados es
la observación o consulta respectiva ante el órgano competente –co-
mité especial–, para que este absuelva o conteste en el plazo legal
establecido.
VI. FORMULACIÓN Y ABSOLUCIÓN DE CONSULTAS Y OBSERVACIO-
NES
Las disposiciones de las bases integradas no deben ni pueden ser in-
terpretadas de manera aislada, sino que deben ser concordadas y apre-
ciadas de manera conjunta, teniéndose en cuenta en su interpretación
las absoluciones dadas por el comité especial a las consultas u observa-
ciones formuladas por los participantes, las mismas que a tenor del ar-
tículo 117 del reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, forman parte de las reglas definitivas del proceso de selec-
ción (Res. N° 380-2009-TC-S1, 6 de febrero de 2009).
Una vez absueltas todas las consultas y/u observaciones, o si las
mismas no se han presentado, las bases quedarán integradas como
reglas definitivas y no podrán ser cuestionadas en ninguna otra vía ni
modificadas por autoridad administrativa alguna, bajo responsabilidad
del titular o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, según
sea el caso. En los casos en que no se hubiere elevado al Consucode
el expediente respectivo, corresponde al comité especial, bajo respon-
sabilidad, integrar las bases conforme a lo dispuesto en los pliegos de
absolución de consultas y de absolución de observaciones; de lo con-
trario, el proceso de selección resultará inválido; de conformidad con lo
señalado en el artículo 117 del reglamento (Res. N° 443-2009-TC-S1,
12 de febrero de 2009).

53
Las respuestas que se proporcionen en la etapa de consultas en
modo alguno pueden desnaturalizar el objetivo de la convocatoria, ni
su congruencia con los requisitos o condiciones establecidas en las ba-
ses o en la normativa de la materia. Las precisiones que efectúe el co-
mité especial no deben resultar desproporcionadas ni incongruentes
con el objeto de la convocatoria (Res. N° 727/2005.TC-SU, 3 de agos-
to de 2005).
Específicamente, las observaciones a las bases constituyen un me-
canismo mediante el cual los postores pueden de manera debidamen-
te fundamentada presentar cuestionamientos que versen sobre el
incumplimiento de las condiciones mínimas. En los procesos de adju-
dicación directa, la normativa de contrataciones establece que se fu-
sionarán en una sola las etapas de presentación y absolución de con-
sultas, y de formulación de observaciones a las bases, absolución de
observaciones e integración de estas, las cuales se desarrollarán si-
multáneamente (Res. N° 178/2006.TC-SU, 21 de marzo de 2006).
Es obligación del comité especial absolver las consultas y observa-
ciones en forma clara y precisa, debiendo pronunciarse expresamen-
te sobre las peticiones formuladas, de manera sustentada. El cum-
plimiento de este deber es sumamente importante, toda vez que las
absoluciones a las consultas y el acogimiento de las observaciones se-
rán parte integrante de las bases, las que a su vez constituirán las re-
glas definitivas del proceso de selección (Res. N° 591/2004.TC-SU, 14
de julio de 2004).
A través de la consulta, los participantes de un proceso de selec-
ción pueden solicitar la aclaración de cualquiera de los extremos de las
bases, o plantear solicitudes respecto a ellas. Será el comité especial
el órgano encargado de absolverla mediante un pliego absolutorio, de-
bidamente fundamentado, el que deberá contener la identificación del
participante que la formuló, el tenor de la consulta y la respuesta de la
entidad. El pliego será notificado a través del Seace (Sistema Electrónico
de Adquisiciones y Contrataciones del Estado) y a los correos electróni-
cos de los participantes, de ser el caso. La respuesta se considera parte
integrante de las bases y, consecuentemente, del contrato a celebrarse.
El comité especial, que es, como ya hemos señalado, el órgano
competente para resolver y absolver las consultas y observaciones,
recibirá las consultas por un periodo mínimo de cinco (5) días hábiles

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