Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones

Resumen Ejecutivo de Propuesta de
Solución a los retos del Sistema de
Pensiones

Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones

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Propuesta para una solución integral para las pensiones

Introducción

El presente documento resume el resultado del trabajo desarrollado por la Iniciativa Ciudadana para
las Pensiones (ICP), esfuerzo iniciado en julio de 2016, integrada por el Comité de Trabajadores en
Defensa de los Fondos de Pensiones de El Salvador (COMTRADEFOP), la Asociación Nacional de la
Empresa Privada (ANEP), la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES)
y la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones (ASAFONDOS).
El objetivo de la ICP es analizar el sistema de pensiones salvadoreño y formular una propuesta de
reformas orientadas a resolver los retos identificados en el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP),
mediante un proceso participativo, democrático y sustentado en criterios técnicos, procurando
como objetivo último, el bienestar de los trabajadores.
En 2015, el gobierno planteó una propuesta de reforma de pensiones, la cual fue presentada a la
Asamblea Legislativa en 2016, mediante el respectivo proyecto de decreto de reforma a la Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones. Según dicho proyecto, el país pasaría del sistema actual de
capitalización individual a uno mixto (un pilar de reparto y otro de capitalización).
Sin embargo, dicho proyecto de reforma se elaboró de manera unilateral por parte del gobierno, y
fue desarrollado esencialmente desde una óptica fiscal, para tratar de suavizar en el corto plazo el
impacto en las finanzas públicas que tiene el pago de la deuda previsional (del antiguo sistema
público que era administrado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional
de Pensiones de los Empleados Públicos -ISSS e INPEP-). Ese proyecto de reforma no favorece a los
afiliados, ya que propone trasladar al gobierno buena parte del ahorro previsional que actualmente
se encuentra en las Cuentas Individuales de Ahorro para Pensiones (CIAP), las cuales son propiedad
de los afiliados, confiscando sus ahorros, lo que constituye un vicio de inconstitucionalidad y,
además, deteriora beneficios y agrega incertidumbre sobre la fuente de financiamiento de los
mismos para los afiliados al SAP.
La ICP en cambio, formula una propuesta integral de reforma de pensiones alternativa, teniendo
como objetivo primordial mejorar las pensiones de los afiliados. La metodología empleada
comprendió varias fases, iniciando con la revisión de literatura especializada y de documentos que
compilan experiencias recientes de otros países sobre esta materia, así como un número importante
de documentos sobre el sistema de pensiones salvadoreño.
Un aspecto central del método seguido en la construcción de la propuesta, consistió en realizar un
importante proceso de consulta ciudadana, fase que desde la perspectiva de la ICP fue de gran
relevancia, dado el impacto que una reforma de esta naturaleza tendría sobre varias generaciones
de salvadoreños y para el país en general. Con tal propósito, se desarrolló una metodología
participativa que facilitó el trabajo grupal y la creación de un ambiente favorable para que los
asistentes expresaran sus inquietudes y recomendaciones sobre el sistema de pensiones, a través
de círculos de consulta ciudadana en talleres de trabajo realizados. Asimismo, se efectuaron varias


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audiencias con miembros de organizaciones sindicales, asociaciones de pensionados, y personas
naturales, que tienen planteamientos concretos sobre dicha temática.
Ambos mecanismos de consulta resultaron muy efectivos para escuchar a los participantes sus
puntos de vista y conocer sus planteamientos. De esta manera, la propuesta de reformas al sistema
de pensiones que ahora se presenta, recoge las proposiciones e ideas que se expresaron en los
talleres y audiencias por parte de los miembros de la sociedad civil que participaron.
Para esta consulta se llevaron a cabo tres talleres con la participación de alrededor de 55 personas
en cada uno. Asistieron rep resentantes de varias organizaciones de trabajadores, sindicatos,
gremiales empresariales, universidades, organizaciones de pensionados, centros de pensamiento,
consultores independientes, entre otros. El primer taller abordó el diagnóstico del sistema de
pensiones; en el segundo y tercero, se desarrolló la fase de discusión y elaboración de propuestas,
abordándose temas tales como: cobertura, rentabilidad de los fondos de pensiones, sostenibilidad
del sistema, suficiencia de las pensiones y beneficios. La ICP agradece a los participantes en los
talleres y audiencias, por sus aportes y decidida participación en este proceso.
La ICP, para realizar este trabajo, contó con miembros del staff técnico de las instituciones que la
conforman; además, se tuvo la asistencia técnica de un asesor externo, experto en el tema
previsional, el Dr. Augusto Iglesias, quien tiene una larga trayectoria vinculada con el tema de las
pensiones, fue subsecretario de Previsión Social en Chile durante el gobierno de Sebastián Piñera y
participó en varias comisiones creadas para proponer mejoras al sistema de pensiones chileno.
Como punto de partida, la ICP realizó un diagnóstico del sistema de pensiones salvadoreño, se
exploraron exhaustivamente los antecedentes y se identificaron los aspectos que deben mejorarse
y los problemas a superar. Con tal propósito, se revisó una cantidad importante de datos estadísticos
y documentos sobre esta temática, elaborados por diversas fuentes, gubernamentales, centros de
pensamiento, organismos internacionales y gremiales empresariales. También se recibieron los
insumos producto del taller consultivo y las audiencias.
Posteriormente, se discutió y desarrolló el conjunto de propuestas de reforma al sistema de
pensiones que ahora se presentan. Se revisaron experiencias recientes de reformas de pensiones,
se contó con un estudio actuarial elaborado por el personal técnico de las instituciones conformadas
por la ICP y validado por la firma Prima América Consultores, retomándose los insumos provistos
en los talleres y audiencias.
El sistema de pensiones salvadoreño afronta importantes desafíos, lo que no difiere
significativamente de lo que está ocurriendo en muchos otros países desarrollados y en desarrollo.
En este documento se resume una propuesta integral de reforma alternativa a la presentada por el
gobierno, la cual permitiría mejorar y/o superar muchos de los problemas identificados en el
diagnóstico, siempre que se apruebe integralmente y se ejecuten todos sus componentes, lo cual
es crucial para lograr los objetivos propuestos. Los retos del sistema de pensiones deben abordarse
con prontitud, adoptando medidas para propiciar que los afiliados puedan obtener mejores
pensiones.
Este documento resume los elementos centrales del diagnóstico efectuado y el conjunto de
propuestas que se formulan. En los próximos días se publicará el documento completo que aborda


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el trabajo realizado por la ICP durante más de siete meses, para efectos de desarrollar la propuesta
que ahora se entrega a la ciudadanía, a los actores políticos y al gobierno.

I. Resumen del diagnóstico

En diciembre de 1996, en El Salvador se aprobó la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, dando
paso a la creación de un sistema de pensiones basado en la capitalización del ahorro individual de
los afiliados, dejando atrás otro sistema que financieramente era insostenible, con régimen de
reparto, el cual otorgaba beneficios muy por encima de las contribuciones que realizaban sus
afiliados y que era administrado por el ISSS e INPEP. El cambio de sistema requiere de un período
de transición prolongado, mientras el Estado termina de reconocer los derechos ganados por los
afiliados que cotizaron a estos institutos.
El sistema basado en el ahorro individual inició operaciones en abril de 1998. Desde entonces se
observan importantes avances, pero también grandes retos de cara a sus afiliados; además, se
realizaron cambios legales que han impactado negativamente las pensiones. El patrimonio del fondo
de pensiones alcanzaba una suma de US$ 9,295.8 millones hasta noviembre de 2016, es una masa
de ahorro que ha financiado esencialmente al sector público y, en menor medida, al sector privado;
entregó pensiones a 71,984 personas (vejez, invalidez y sobrevivencia) hasta el 30 de septiembre
de 2016 y también, los que no lograron cumplir los requisitos para agenciarse una pensión por vejez,
obtuvieron la devolución de su ahorro, más la rentabilidad acumulada.
Por otra parte, el sistema de pensiones afronta importantes desafíos; en algunos casos, derivados
del entorno en el que ha realizado sus actividades, tales como el comportamiento de los mercados
laboral y financiero; en otros, por los cambios legales realizados o decisiones de política pública
adoptadas tomando en cuenta únicamente la perspectiva fiscal, muchos de los cuales acabaron
perjudicando el naciente sistema y, por ende, afectando las pensiones futuras de los afiliados.
La ICP consideró importante, como punto de partida para desarrollar una propuesta responsable y
técnicamente sostenible, examinar el sistema de pensiones tomando en cuenta los elementos
exógenos que influyen en el desarrollo de sus actividades, así como los elementos propios del
sistema, por lo que se realizó un diagnóstico. Con tal propósito se evaluaron varios aspectos, tales
como la cobertura, la rentabilidad de los fondos de pensiones, los requisitos y la suficiencia de los
beneficios que se proporcionan; el estado de la transición entre sistemas y la sostenibilidad.
Transición entre sistemas
La transición del Sistema Público de Pensiones (SPP) al Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP)
implica retos importantes para las finanzas públicas, poniendo en evidencia el déficit de sus reservas
técnicas, debido a que los beneficios prometidos en el antiguo sistema eran muy superiores a las
cotizaciones que realizaban los afiliados, resultando en un déficit difícil de subsanar en el corto
plazo, sobre todo con los afiliados activos que dejaron de cotizar a los institutos públicos y ahora
ahorran para su pensión en el régimen de capitalización individual.


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Dichas reservas se agotaron a partir del año 2002, y hubo necesidad de que el Estado incluyera una
partida dentro del Presupuesto General de la Nación para transferir recursos a estos institutos a fin
de que hicieran efectivo el pago de pensiones a su población afiliada y el reconocimiento de
derechos a los afiliados al nuevo sistema que cotizaron previamente con ellos. En este último caso,
en varias oportunidades, se efectuaron cambios a la manera de reconocer esos derechos (2001,
2003, y 2006), ocasionando un incremento en el costo a cargo del Estado durante la transición, ya
que implicaron mejorar beneficios a estos segmentos de la población afiliada al SAP (optados),
aumentando las presiones fiscales y la deuda, al no establecerse una fuente de recursos propios
para cumplir estos compromisos de pago.
El Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) se creó en 2006, desde entonces se ha utilizado
este mecanismo para financiamiento del Estado a efecto de pagar las pensiones del ISSS e INPEP.
Según las disposiciones legales, los fondos de pensiones están obligados a invertirse en los títulos
que emite el FOP (Certificado de Inversión Previsional, CIP). El principal problema con esta figura, es
que los CIP devengan una tasa de interés baja1
, por lo que los fondos de pensiones han visto afectada
su rentabilidad por esta inversión obligatoria, como se comenta más adelante. Las inversiones en
CIP (A y B), a noviembre de 2016 alcanzaron US$5,539.3 millones, equivalente a 60.7% de las
inversiones de los fondos de pensiones.
Por su parte, el Estado, en los diez años de funcionamiento del FOP, ha erogado recursos
presupuestarios para el servicio de la deuda (capital e intereses), alcanzando un acumulado de
US$976 millones a diciembre de 2016 y las emisiones de CIP-A, que son los usados para financiar el
pago de las pensiones del ISSS e INPEP, alcanzaron US$4,278 millones; de continuar operando este
mecanismo, en los años venideros hasta 2032, se proyecta una erogación de US$13,390 millones, y
el saldo de CIP-A, alcanzaría US$11,015 millones (21% del PIB).
En conclusión, el esquema de financiamiento de la transición mediante la emisión de deuda por
parte del FOP, si bien ha permitido al Estado erogar montos relativamente bajos para el pago de
intereses y amortización de capital de CIP, a futuro, las necesidades de financiamiento se irán
incrementando; además, ha perjudicado la rentabilidad de los fondos de pensiones, debido a la
inversión obligatoria en CIP a tasas fuera de mercado, por lo que se necesita que se establezca un
mecanismo de financiamiento sostenible y que no vaya en detrimento de las pensiones futuras de
los afiliados al SAP.
Cobertura
Los sistemas de pensiones son mecanismos que establecen los países con el objeto de proporcionar
un ingreso suficiente para satisfacer las necesidades básicas de los adultos mayores, y, evitar las
caídas abruptas en la capacidad de consumo al llegar a la edad de jubilación; para ello, los individuos
aportan durante su vida laboral. En tal sentido, en gran parte de América Latina y el Caribe, el
objetivo de estos sistemas es asegurar a los asalariados que tienen una relación de dependencia con

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Inicialmente era LIBOR a 6 meses más 0.75%. En 2016, tras la sentencia de la Sala de lo Constitucional sobre
la inconstitucionalidad de usar la tasa LIBOR de referencia de 2014, la Asamblea Legislativa mediante Decreto
estableció un rango de 3.5% a 5.5%, el cual se aplicará de manera gradual a las nuevas emisiones, dejando la
cuestionada tasa al saldo que corresponde a las emisiones previas.


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un patrono. Esto implica que quienes no tienen un trabajo formal, ni poseen capacidad de ahorrar
para la vejez, se quedan fuera (Bosch, et al, 2013). Por tanto, por diseño, la cobertura de los sistemas
de previsión social obligatorios sería baja en la región, explicado por la alta informalidad en los
mercados laborales observada en Latinoamérica.
En El Salvador la situación no es diferente, alcanzar una cobertura previsional amplia es un enorme
desafío de país, por la alta informalidad, la cual se estima que en 2014 rondaba 70%2
. Para ese
mismo año, solo el 28.4% de la población económicamente activa (PEA) estaba cubierto por algún
sistema de seguridad social privado o público3
y desde 1998 hasta 2014 el porcentaje más alto de
cobertura se logró en 2007 (31.1%). La baja cobertura está asociada con la poca capacidad de
generación de empleo formal de la economía, ya que el crecimiento del producto interno bruto (PIB)
real ha sido bajo (1.9% en promedio en los últimos 15 años) y la inversión también es baja. Otros
indicadores muestran la misma situación, usando los mismos datos de la encuesta indicada; se
observa que en 2014, solo 22% de las personas en edad de jubilación tenían una pensión, cifra que
se ha mantenido en niveles cercanos al indicado en los años recientes.
En lo relativo al SAP, los indicadores muestran una baja cobertura. A noviembre de 2016, si bien los
afiliados al sistema superaban la PEA (101.8%), el porcentaje de cotizantes efectivos en relación con
la PEA era de 24.7% y en relación con los afiliados exhibió 24.3%. Estos ratios y los indicados
previamente, atisban el enorme desafío que afronta el país en el campo de la cobertura previsional,
y se vincula estrechamente con las características del mercado laboral salvadoreño, en el cual
predomina la alta informalidad, por lo que la mayoría de la PEA no es cotizante activo para su
jubilación.
Resultados del SAP
Al 30 de junio de 2016, el SAP registraba 2,858,609 afiliados, incluye principalmente trabajadores
dependientes, así como algunos independientes y otros que aún no se incorporan al mercado
laboral, pero que se prevé que a futuro lo harán.
Durante el primer semestre de 2016, los afiliados que efectivamente cotizaron oscilaron entre
669,000 y 690,000 personas, equivalente a 24% del total de afiliados y 56% de los afiliados
registrados como trabajadores dependientes; sin embargo, estos últimos, legalmente están
obligados a cotizar. Esta brecha se explica, en parte, por las fluctuaciones del empleo, y también
existen casos en los que la ausencia de cotizaciones está relacionada con incumplimientos o evasión
de la obligación de retener y enterar las cotizaciones previsionales por parte de los empleadores.
Como indicio de esta situación, se observa que sistemáticamente se mantiene una diferencia entre
el número de cotizantes al Régimen de Salud administrado por el ISSS y los sistemas de pensiones,
situación que debe remediarse (para alrededor de 100,000 afiliados, los empleadores solo cumplen
con la obligación de cotizar al Régimen de Salud).
La tasa de cotización en el SAP es del 13% del Ingreso Base de Cotización (IBC) del trabajador,
porcentaje constituido por un 6.25% que es aportado por el trabajador y un 6.75% por el empleador.
De este porcentaje, un 10.8% se destina a la cuenta individual de ahorro para pensiones del

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Estimación elaborada por FUSADES con datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2014.
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Ibíd.


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trabajador y el 2.2% restante se utiliza para cubrir la comisión por administración de la cuenta y la
contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia. La tasa de cotización de 13% se encuentra en
un nivel medio en comparación con las tasas establecidas en otros países latinoamericanos.
En los sistemas de capitalización individual, las cotizaciones regulares que realice cada trabajador y
empleador, permiten que se vaya acumulando el ahorro a lo largo de la vida activa para financiar la
pensión al jubilarse, por lo que la densidad de cotización es relevante -proporción de meses que un
afiliado ha realizado cotizaciones respecto del tiempo que ha permanecido afiliado al sistema de
pensiones-. Para tener derecho a una pensión se necesita registrar al menos 25 años de cotizaciones
continuas o discontinuas (de allí la relevancia de la densidad) además de cumplir la edad legal -55
años las mujeres y 60 los hombres-.
Dadas las características del mercado laboral salvadoreño, cumplir este requisito es un reto, ya que
la densidad promedio de los cotizantes activos al SAP al cierre de 2015 se estimó en 47.5%4
. Además,
la densidad se vuelve un factor crítico diferenciado entre niveles de ingresos, los cotizantes con
ingresos más bajos tienen menor densidad de cotización, reflejo de que están más expuestos a la
inestabilidad laboral. Solo el 24% de los cotizantes con sueldos hasta dos salarios mínimos presentan
una densidad de cotización de más del 60%, incrementándose a 82% para los segmentos
poblacionales con niveles salariales arriba de seis salarios mínimos. Al no poder cumplir con el
requisito de los 25 años cotizados, muchos afiliados solicitan la devolución del saldo de su cuenta
individual de pensiones, y se quedan sin cobertura del seguro de salud.
Por otra parte, la Ley SAP establece la posibilidad del ahorro voluntario para pensiones. Sin embargo
su desarrollo es marginal, ya que no existen los incentivos para motivar a los afiliados a realizarlo,
no es atractivo, y adicionalmente no goza de liquidez. Hasta junio de 2016, el saldo de este tipo de
ahorro rondaba US$5.7 millones pertenecientes a 225,000 afiliados.
Rentabilidad de los fondos de pensiones
Otro factor de gran relevancia para alcanzar mejores beneficios en los sistemas de capitalización
individual, es la rentabilidad del ahorro previsional, ya que es la única forma de multiplicarlo, por lo
que es muy importante generar la mayor rentabilidad posible para alcanzar mejores pensiones.
La trayectoria de la rentabilidad promedio histórica de los fondos de pensiones rondaba 6% hasta
diciembre de 2016; sin embargo, cuando se observa el ratio de corto plazo (últimos doce meses), la
tendencia es decreciente. Hasta diciembre de 2015, esta rentabilidad en términos nominales era de
2.28% (1.26% real); en cambio, en 2004 exhibió 7.78% (2.28% real); también se registran años en
los que la rentabilidad real fue negativa, como 2008 (-2.21%) y 2011(-2.12%).
Este desempeño se atribuye a varios factores, entre otros, resaltan los siguientes: i) bajo retorno de
las inversiones obligatorias, hasta agosto de 2016 se estima que los fondos de pensiones tuvieron
un costo que ronda US$2,000 millones por efectuar las inversiones obligatorias en CIP a tasas
inferiores a las de mercado, ya que la concentración en dichos instrumentos representaba cerca del

4
Estimación de ASAFONDOS.


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60% del total; ii) bajas tasas de interés internacionales por un período prolongado tras la crisis
financiera internacional desatada en 2008; iii) poco desarrollo del mercado de capitales local.
Los portafolios de los fondos de pensiones están altamente concentrados en títulos públicos desde
que inició el SAP; hasta diciembre de 2016, estos títulos representaban el 80.9%, seguidos por
instrumentos de bancos (6.6%), fondos de titularización (6.1%), valores extranjeros (5.6%), y muy
poca colocación en instrumentos emitidos por sociedades locales (0.5%) y por organismos
financieros internacionales (0.2%).
Entre los principales impulsores de la rentabilidad de los fondos de pensiones, destaca la regulación,
particularmente, los límites de inversión y el uso de los mismos, ya que la diversificación que se
logre de los portafolios acorde con el perfil de riesgo es muy importante (FIAP, 2009); también incide
que exista una amplia oferta pública de valores de largo plazo. En el caso de El Salvador, estos
factores no han favorecido el logro de una rentabilidad mayor para el ahorro previsional del país.
El marco legal aplicable a las inversiones de los fondos de pensiones es excesivamente restrictivo.
Las administradoras de fondos de pensiones (AFP) afrontan muchas restricciones para realizar las
inversiones del ahorro previsional, las cuales impiden desarrollar una estrategia conducente a
mejorar la rentabilidad. No se les permite realizar inversiones en el exterior, y tienen un porcentaje
alto de inversiones obligatorias, como se comentó previamente; también concurren restricciones
por el lado del poco desarrollo del mercado de capitales local y escasa oferta pública de valores de
largo plazo.
Desde el inicio del SAP existen disposiciones legales que señalan inversiones obligatorias para los
fondos de pensiones, las cuales devengan una tasa de interés inferior que la observada en el
mercado financiero para otros títulos de similares características –certificados del Fondo Social para
la Vivienda, Certificados de Traspaso (CT); Certificados de Traspaso Complementario (CTC); y
Certificados de Inversión Previsional (CIP, serie A y B)-. En consecuencia, la rentabilidad de los fondos
de pensiones ha sufrido un impacto negativo, afectando las pensiones futuras de los afiliados, dado
que los fondos de pensiones han dejado de percibir recursos; en el caso de los CIP, el costo se estima
cercano a dos mil millones de dólares hasta agosto de 2016, como se indicó previamente.
Beneficios
El SAP cubre los riesgos de vejez, invalidez y muerte, las dos últimas por causas comunes. La invalidez
y fallecimiento por riesgos profesionales se encuentra incluida dentro de las coberturas del Régimen
de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales del ISSS para todos los afiliados a ese instituto.
Al 30 de septiembre de 2016, en el SAP se contaba con 39,689 pensionados por vejez, 2,135 por
invalidez y 30,160 beneficiarios de pensión por sobrevivencia, totalizando 71,984 personas. Por su
parte, en el SPP se reporta a esa misma fecha un total de 97,763 personas pensionadas, de las cuales
67,860 son por vejez, 734 por invalidez y 29,169 por sobrevivencia. Los montos pagados anualmente
en el SAP en el 2016 ascienden aproximadamente a US$369.9 millones, mientras que en el SPP son
aproximadamente US$505 millones.
En relación con la pensión por vejez, para que el afiliado adquiera el derecho de pensionarse, los
hombres deben haber cumplido 60 años y las mujeres 55, y acreditar un mínimo de 25 años de


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cotizaciones continuas o discontinuas. Estas edades para obtener una pensión establecida en el país,
son menores que las vigentes en los países centroamericanos. También existe el beneficio de
“pensión por vejez anticipada”, el cual -sin cumplir los requisitos antes indicados- aplica si el saldo
acumulado en la cuenta de ahorro del afiliado es suficiente para financiarse una pensión equivalente
como mínimo al 60% del promedio de su salario básico regulador y, a la vez, igual o superior al 160%
al monto de la pensión mínima vigente.
En la práctica, solo el 38% de los afiliados cumple requisitos para obtener una pensión y, por el
contrario, el 62% que alcanzan edad legal de retiro no cuentan con un mínimo de 25 años cotizados.
En estos casos la ley les da la opción de obtener la devolución del saldo de su cuenta individual de
ahorro para pensiones.
En el caso de la pensión por vejez, según la Ley, los afiliados que se pensionan del SAP, tendrán la
posibilidad de elegir entre tres modalidades para el pago de su pensión: renta programada, renta
vitalicia y renta programada con renta vitalicia diferida. Sin embargo, actualmente solo está
disponible la renta programada, debido a que las reformas de 2001, 2003 y 2006 que modificaron
la forma de reconocer y pagar los derechos de los afiliados al SAP que en su oportunidad cotizaron
al ISSS e INPEP, imposibilitaron en la práctica el surgimiento de las rentas vitalicias.
El actual sistema de pensiones otorga tratamiento diferenciado a los distintos grupos de población
derivados de la reforma de 1996 y sus modificaciones posteriores. Así, las pensiones otorgadas por
el anterior sistema de reparto (que era administrado por el ISSS e INPEP) y para el grupo que tuvo
la opción de trasladarse al SAP (optados), corresponden a tasas de reemplazo por encima de 63%,
las cuales son producto de un sistema desfinanciado e insostenible en el tiempo. Además, dentro
del grupo de “optados”, se incluyen dos subgrupos; el “A” (jubilados con base al DL 1217 y previo a
la vigencia del DL 100) quienes al agotarse el saldo de su cuenta de ahorro individual, les
correspondería una pensión mínima; y, el “B” (jubilados con base al DL 100), quienes tienen una
pensión vitalicia financiada en una primera etapa con su ahorro individual, y al agotarse el saldo, les
pagará el Estado. En cambio, en el caso de las personas que de acuerdo con la Ley están obligadas
a afiliarse al SAP, las estimaciones de las tasas de reemplazo varían según su densidad de cotización,
ya que se encuentran en función al ahorro acumulado en su cuenta individual, y en caso de agotarse
su ahorro, les correspondería la pensión mínima.
En general, en los sistemas de capitalización individual, la pensión y por consiguiente la tasa de
reemplazo, depende de las aportaciones, la rentabilidad, y de la etapa pasiva (período de tiempo
que se recibe pensión).
Por lo anterior, es necesario que la propuesta de reformas que se plantee, contemple medidas para
corregir los problemas identificados en las diferentes áreas –cobertura, rentabilidad de los fondos
de pensiones, beneficios, etc.- lo que contribuirá a mejorar las tasas de reemplazo, es decir,
mejores pensiones para los afiliados.


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II. Propuesta para una solución integral para las pensiones
En este apartado se presenta de manera conceptual la propuesta integral para pensiones elaborada
por la ICP. Como se indicó previamente, el trabajo desarrollado incluyó varias etapas, siendo una
de las esenciales la consulta ciudadana de pensiones, con participación de más de cincuenta
organizaciones de la sociedad civil. Las principales peticiones resultantes de los participantes en la
consulta, fueron las siguientes: respeto a la propiedad individual; no incrementar la edad de retiro;
mejorar la rentabilidad de los fondos de pensiones; mayores pensiones; limitar o prohibir las
inversiones obligatorias; mayor participación de los afiliados en las decisiones; ajuste de las
comisiones de las AFP; pensiones estables y vitalicias; mayor cobertura; acceso del afiliado a su
ahorro.
Hasta hoy, las alternativas visualizadas ante la problemática de las pensiones, son las siguientes:
i) Pasar a un sistema mixto. Es la propuesta gubernamental y tiene graves implicaciones,
tales como: confiscación de ahorros que pertenecen a los trabajadores; trasladar al
gobierno un control absoluto del ahorro previsional; no existe garantía de pago futuro
de pensiones; el sistema de reparto ha demostrado ser inviable en el país; no se mejoran
las pensiones, ni la cobertura; mayor endeudamiento público futuro y riesgo de
aumentar la carga fiscal por pensiones. Por lo tanto, no es una opción viable.
ii) Dejar las cosas como están. La ICP considera que no es una alternativa viable después
del análisis respectivo y la consulta realizada, ya que implicaría, entre otros: continuar
aumentando la espiral de la deuda pública y el pago de intereses; se agudizaría la crisis
fiscal al alcanzarse el límite de inversión en CIP; mayor deterioro del rendimiento de los
ahorros previsionales por la inversión obligatoria, en perjuicio de las pensiones futuras;
riesgo de que se use el ahorro de los trabajadores para fines distintos a las pensiones.

Por lo antes planteado, la ICP concluyó que es necesario presentar una mejor propuesta, que sea
integral, y sobre todo, que ponga en el centro el interés de los trabajadores. Así, la propuesta que
ahora se entrega consta de tres componentes que están articulados: A) mayor cobertura, más y
mejores beneficios para el trabajador; B) mayor rentabilidad del ahorro personal; y, C) sostenibilidad
de las pensiones. Esta propuesta recoge, en gran medida, las peticiones resultantes de la consulta
ciudadana desarrollada; y para lograr los objetivos que se persiguen, debe aprobarse con todos sus
componentes, ya que si se desarticula, no será sostenible, su base de cálculo supone que se ejecutan
todos y cada uno de los elementos que la conforman.

A. Mayor cobertura, más y mejores beneficios para el trabajador

1. Opción de retiro anticipado y parcial del ahorro previsional
Objetivo
Dar beneficios adicionales al afiliado, brindándole la oportunidad de utilizar parcialmente su ahorro
previsional para solventar necesidades esenciales durante su vida laboral activa, con facilidades para


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el reintegro del mismo bajo las condiciones que le sean más favorables al trabajador, sin que esto
afecte el monto de su pensión.
Justificación
Actualmente el ahorro que acumulan los trabajadores en sus cuentas individuales de ahorro para
pensiones (CIAP) solo puede ser utilizado para el financiamiento de beneficios por vejez, invalidez o
sobrevivencia.
Sin embargo, se considera que los afiliados, bajo ciertas condiciones, deberían poder acceder
parcialmente a sus ahorros para cubrir necesidades esenciales, siempre que no tenga afectación
para el fin previsional.
Esta medida genera mayor cercanía y refuerza el sentido de propiedad del ahorro; además,
incentiva el pago de cotizaciones previsionales y le otorga al trabajador mayor flexibilidad para
acceder a su cuenta.
Propuesta
Otorgar el derecho a hacer un retiro parcial de su CIAP a los afiliados no pensionados que cuenten
con un mínimo de 10 años de cotizaciones, para el financiamiento de necesidades personales,
incluyendo, entre otros, prima para la adquisición de vivienda, cesantía, cobertura de estudios o
gastos por enfermedades. El monto a retirar podrá ser hasta de un máximo del 25% del saldo
acumulado en su cuenta individual de ahorro para pensiones.
Dicho retiro podrá reintegrarse en el plazo y forma que le sea más conveniente al afiliado. En caso
que el mismo no se reintegre totalmente al momento de cumplir la edad de retiro, el afiliado deberá
postergar el goce de beneficio por vejez que le corresponda hasta que haya reintegrado la totalidad
del dinero o bien postergar su retiro hasta completar el saldo suficiente para que el beneficio a
otorgar sea equivalente al que le hubiera correspondido al cumplimiento de requisitos. En todo
caso, el período a postergar no será mayor a cinco años, momento en el que tendrá derecho a que
se le otorgue el beneficio que le corresponda, financiado con el saldo que tenga disponible en su
cuenta individual.
Esta medida se aplicará gradualmente, dando prioridad a las personas que se encuentren más
próximas a cumplir la edad de retiro.
2. Mayor acceso a beneficios de vejez
Objetivo
Proveer un ingreso mensual a los afiliados que no cumplen los requisitos para pensionarse por vejez,
que además de garantizarles un flujo de ingreso temporal, les permita también contar con acceso a
los servicios de salud que presta el ISSS.
Justificación
En la actualidad, alrededor de un 60% de los afiliados que alcanzan la edad de retiro, no cumplen el
requisito de tiempo de cotización mínimo exigido por la Ley para pensionarse por vejez, por lo que
acceden al beneficio alternativo de recibir la devolución del saldo de su cuenta en un solo monto.


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Para brindar más opciones a los afiliados para el goce de beneficios temporales o permanentes por
vejez, como alternativa a la devolución de saldo, se crean Beneficios Económicos Temporales o
Permanentes dependiendo del tiempo de cotización que los trabajadores registren en el sistema de
pensiones.
Propuestas
Brindar la opción a los trabajadores que registren tiempos de cotización comprendidos entre diez
y veinte años de gozar de un Beneficio Económico Temporal (BET), consistente en el pago mensual
de una suma de dinero con cargo a su cuenta individual de ahorro para pensiones (CIAP). El goce
de este beneficio económico estará en función de los años cotizados y se mantendrá hasta el
agotamiento de su saldo.
Adicionalmente, para los trabajadores que registren tiempos de cotización superiores a los veinte
años y menores a veinticinco, se les otorga la posibilidad de optar por un Beneficio Económico
Permanente (BEP), consistente en el pago mensual de una suma de dinero con cargo a su CIAP por
veinte años y al agotamiento de la misma, con cargo a la Reserva de Pensión Vitalicia (RPV).
Los BET y los BEP no generan beneficios por sobrevivencia, salvo herencia en los casos en que el
afiliado beneficiario fallezca con saldo en su cuenta.
3. Cobertura de salud para todos los afiliados retirados
Objetivo
Garantizar el acceso a los servicios de salud que presta el ISSS a los afiliados que gocen de un
Beneficio Económico Temporal o Permanente y a los beneficiarios de devolución de saldo, que
actualmente no pueden acceder a estos servicios vitales durante la tercera edad.
Justificación
Esta medida permitirá el acceso al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales a
todos los afiliados a partir del goce de una prestación por vejez, según les corresponda, lo que les
evitará tener que enfrentar desembolsos significativos asociados a consultas médicas,
medicamentos y hospitalizaciones que representan una proporción importante de las necesidades
de los adultos mayores.
Propuesta
En el caso de los afiliados a quienes corresponda devolución de saldo por vejez, Beneficio
Económico Temporal y Beneficio Económico Permanente, se les cotizará el 7.8% del beneficio que
les corresponde, siendo responsabilidad de la AFP el traslado mensual de dichas cotizaciones al ISSS.
A cambio de estas cotizaciones, el ISSS les brindará los mismos servicios que presta a los afiliados
pensionados de manera vitalicia.
4. Condiciones especiales de pensión en caso de enfermedades graves
Objetivo
Brindar a los afiliados más flexibilidad para la utilización de su ahorro previsional en casos de
necesidades particulares y urgentes.


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Justificación
Actualmente, la Ley define que un afiliado que no cumple con el tiempo mínimo de cotización se
hace acreedor al beneficio alternativo de recibir una devolución de saldo y si el tiempo de cotización
iguala o excede los 25 años, gozará automáticamente del derecho a pensión. Esta condición, que
funciona adecuadamente para la generalidad de los casos, deja poca flexibilidad y marco de acción
para casos excepcionales, como el de personas que padecen una enfermedad terminal y que
cuentan con una expectativa de vida reducida y que de contar con un mínimo de 25 años de
cotización, al llegar a la edad de retiro se les otorga una pensión.
Aunque estos sucesos son pocos, se propone que en caso de enfermedades terminales, se permita
al afiliado someterse a una evaluación ante la Comisión Calificadora de Invalidez, para que
determine si adolece de una condición que justifique la devolución del saldo de su cuenta,
independientemente de cualquiera de los requisitos de tiempo cotizado.
Propuesta
Establecer una disposición para que en casos excepcionales de afiliados que alcancen la edad de
retiro y padecen de enfermedades graves que pongan en riesgo significativamente su vida, se les dé
la oportunidad de optar por recibir la devolución del saldo de su cuenta individual,
independientemente del tiempo de cotización que registren. Para tal efecto, el afiliado deberá ser
evaluado por la Comisión Calificadora de Invalidez, la cual determinará si el afiliado podrá acogerse
a esta excepción.
5. Mayor participación de los trabajadores en la toma de decisiones

Objetivo

Dar participación a trabajadores y empleadores en la delimitación del riesgo de las inversiones de
los fondos de pensiones.

Justificación

Se hace necesario contar con una institucionalidad adecuada para determinar los límites de
inversión de los fondos de pensiones y calificaciones mínimas de riesgo de los instrumentos en que
estos pueden ser invertidos, institucionalidad en la que estén representadas, además del Gobierno,
trabajadores y empleadores, asegurando de esa forma, equilibrio y mayor transparencia en la toma
de decisiones.

Propuesta
Ampliar la composición de la Comisión de Riesgo para que participen representantes de
trabajadores y empleadores. Al mismo tiempo, se propone eliminar la participación del Ministerio
de Hacienda o de su representante, por conflicto de intereses al ser el Gobierno un emisor relevante
en el Fondo de Pensiones.


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6. Sostenibilidad y financiamiento de beneficios previsionales estables y vitalicios
Objetivo
Aumentar y garantizar estabilidad y continuidad en el pago de beneficios, a través de cambios en el
cálculo de las pensiones y el establecimiento de un mecanismo que cubre el riesgo de longevidad
de los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones.
Disminuir la carga fiscal producto de la transición del sistema previsional y procurar mayor equidad
entre los diferentes grupos poblacionales de afiliados a los sistemas de pensiones, así como el
equilibrio y congruencia entre las cotizaciones realizadas y las prestaciones recibidas, que le den
sostenibilidad a la fuente de financiamiento de las mismas.
Justificación
Las bajas tasas de rentabilidad que durante los últimos 8 años han estado devengando los fondos
de pensiones, como producto principalmente de la tasa de interés pagada por los CIP que se
adquieren obligatoriamente, ha producido un efecto negativo en el monto de las pensiones a
otorgar y en la suficiencia del saldo para cubrir un beneficio a lo largo de la expectativa de vida del
pensionado, que bajo las condiciones actuales de la Ley, implica que al agotarse el saldo de su
cuenta, pasarían a percibir una pensión mínima. Ante esta situación, se hace necesario crear un
mecanismo que garantice que los afiliados que cumplan los requisitos para acceder a una pensión
por vejez, gocen de un beneficio de forma estable y vitalicia, disminuyendo así los efectos negativos
de la inversión obligatoria.
Asimismo, desde la entrada en vigencia del Decreto 100 se establecieron beneficios definidos no
financiados con la cuenta de ahorro individual a ciertos grupos afiliados al SAP, por lo que se hace
necesario realizar una propuesta que garantice el financiamiento y que busque resolver inequidades
en el otorgamiento de los beneficios.
Finalmente, y dado que se están proponiendo cambios importantes en la metodología de cálculo
de los beneficios por vejez, se hace necesario también ajustar los parámetros con base en los que
se otorgarán los beneficios por invalidez y sobrevivencia.
Propuestas
a. Pensiones estables y vitalicias para los optados “A”

Se propone otorgar a los afiliados de este grupo a quienes se les agote el saldo de su cuenta
individual, un beneficio mayor a la pensión mínima que les correspondería actualmente ante
dicho evento, el cual sería equivalente al 75% de la pensión en curso de pago, siempre y cuando
el monto así calculado, no sea menor a la pensión mínima.

b. Pensiones estables y vitalicias para los afiliados obligados

Se propone modificar la metodología de cálculo de la pensión otorgada bajo la modalidad de
renta programada, distribuyendo el saldo de la cuenta individual en un periodo acotado de 20
años con el objetivo de incrementar el monto de la pensión otorgada con su saldo. Con


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posterioridad a este período, se le otorgará una pensión equivalente a la que tenía en curso de
pago, financiada con la RPV, a la que contribuyó durante su vida laboral activa.

Para los casos de beneficios por invalidez y sobrevivencia, su financiamiento se realizará con
recursos de la cuenta de individual y de la RPV, según corresponda.

c. Cambio en la tabla del cálculo de pensiones del Sistema de Pensiones Público

Se propone racionalizar el método de cálculo de los beneficios otorgados por el Sistema de
Pensiones Público y en consecuencia, de los afiliados del SAP cuyos beneficios se calculan
basados en ese mismo método. La racionalización consiste en establecer una tasa de reemplazo
mínima de 42% por 25 años de cotizaciones para el otorgamiento de pensiones de vejez e
invalidez total, y del 33.2% para los casos de invalidez parcial.

d. Aporte solidario para financiamiento de la RPV
Se propone establecer un aporte solidario de 3% de la pensión de los afiliados optados, que
perciban pensiones mayores a la pensión mínima.

7. Incrementar la cobertura previsional de los trabajadores
Objetivo
Asegurar la cobertura integral de la seguridad social, que comprende el Régimen de Enfermedad,
Maternidad y Riesgos Profesionales, así como los Sistemas de Pensiones.
Justificación
De acuerdo con las estadísticas oficiales, existe una brecha entre el número de cotizantes del
Sistema de Pensiones y los que cotizan al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos
Profesionales del ISSS, que ronda un número cercano a 100,000 personas, por lo que se considera
oportuna la utilización de una base de datos única, que sea utilizada para la elaboración de las
planillas correspondientes a ambos regímenes, de modo que el trabajo coordinado de la
institucionalidad pública y privada, asegure mayor cobertura para los trabajadores.
El cotizar de forma constante, permite a los trabajadores acumular capital para el financiamiento
de sus pensiones y cobertura ante riesgos de invalidez y sobrevivencia.
Propuesta
Definir como obligatoria la elaboración de planillas por medios electrónicos, utilizando para ello, la
misma base de datos de empleados tanto para el Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos
Profesionales del ISSS como las que corresponden a los Sistemas de Pensiones.


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B. Mayor rentabilidad del ahorro personal

1. Autorizar nuevas opciones de inversión para los Fondos de Pensiones
Objetivo
Ampliar opciones de inversión para los fondos de pensiones para diversificar los riesgos de los
portafolios que administran.
Justificación
• La regulación vigente únicamente permite realizar inversiones en la Bolsa de Valores local, lo
que se convierte en una limitante para efectos de diversificar el riesgo del portafolio y acceso a
títulos valores de mejor rentabilidad.
• Como consecuencia, el portafolio de inversiones está extremadamente concentrado en
emisores del sector público. En 2005 el 80.9% se concentraba en este tipo de emisores, seguido
por bancos (13%) y organismos financieros de desarrollo (4.3%). Diez años más tarde, la
concentración en el sector público se mantiene, pero con la diferencia que los tipos de títulos
han desmejorado, ya que solo las inversiones obligatorias en CIP registraban un peso relativo
de 58% en el total, los cuales devengan una tasa de interés baja (LIBOR a 6 meses más 0.75%)
cercana a 1.5% en diciembre 2015. Si agregamos otros emisores públicos (22%), al cierre de
2015 este sector concentraba el 80% del portafolio total.
• Dicha concentración tienen un impacto negativo en la rentabilidad de los fondos, y, por lo tanto,
incide directamente en el monto de las pensiones.
• Asimismo, es necesario diversificar el riesgo y los mercados a los que tienen acceso los
portafolios de inversiones. Durante 2016 en menos de cuatro meses, las calificadoras Moody’s
y Standard & Poor’s degradaron la calificación de riesgo soberano de El Salvador, debido a la
continua polarización que enfrenta el país, bajo crecimiento, alto nivel de endeudamiento y la
erosión de su perfil fiscal. A diciembre de 2016, la calificación asignada al país es: Moodys: B3;
Standard & Poor´s: B- ; y, Fitch: B (febrero de 2017).
• En 2012 se aprobó la Ley de Fondos de Inversión en el país, y se requiere realizar ajustes en el
artículo 91 y 96 de la Ley del SAP, a efecto de que se puedan canalizar recursos de los fondos de
pensiones para invertirlos en cuotas de participación en fondos de inversión.
• Mejorar el potencial del sistema para financiar inversiones que contribuyen al crecimiento
económico del país.

Propuesta
El régimen de las inversiones que las AFP pueden realizar con recursos de los fondos de pensiones,
se regula en el artículo 91 y siguientes de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Se propone
reformar los artículos pertinentes, de tal manera que los fondos de pensiones puedan invertirse en
cuotas de fondos de inversión abiertos y cerrados, tanto locales como extranjeros, así como otros
títulos extranjeros e instrumentos de cobertura negociados internacionalmente.


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También se incluye la posibilidad de realizar inversiones de corto plazo como reportos y depósitos
a plazo fijo para el manejo de la liquidez de los Fondos de Pensiones.

2. MULTIFONDOS
Objetivo
Autorizar a las AFP a gestionar portafolios de inversión diferenciados, entre los cuales los afiliados
puedan escoger para la inversión de sus ahorros previsionales, con el objeto de aumentar el valor
esperado de las pensiones futuras.

Justificación
Los niveles de riesgo que los trabajadores están dispuestos a asumir con la inversión de sus ahorros
previsionales, dependen, entre otras variables, de su edad y de sus características socioeconómicas.
A menor edad, mayor tolerancia al riesgo, pues existe la expectativa de mayor retorno de largo plazo
y el horizonte de inversión es más prolongado. Al envejecer, en cambio, se privilegia la estabilidad
de los retornos, pues al aproximarse la edad de pensión no se quiere correr el riesgo de pérdidas en
el valor del capital acumulado, pues el tiempo disponible para revertir esas pérdidas es menor.
A su vez, quienes tienen otras fuentes de ingreso, distintas a la pensión, pueden tolerar variaciones
en el monto del ahorro previsional mayores que quienes dependen exclusivamente de la misma
como fuente de ingreso para su vejez.
Se justifica, entonces, ofrecer a los afiliados la posibilidad de escoger entre portafolios que se
ajusten a sus condiciones personales. Así también, en el caso de quienes no deseen elegir o no se
sientan capacitados para hacerlo, deben existir reglas que los ayuden a proteger los beneficios
asociados al cambio de portafolios a lo largo del ciclo de vida, sin imponerles costos de decisiones
complejas.
En cualquier caso, para construir estos portafolios diferenciados, deben existir suficientes opciones
de inversión, especialmente entre renta variable y renta fija. Por lo tanto, esta medida está
condicionada a que se acepte e implemente la propuesta por mayores alternativas de inversión.
También para dar sostenibilidad a esta propuesta es necesario crear un fondo de afiliados optados
y pensionados al SAP en donde se les garantice una estructura de financiamiento y estabilidad de
sus pensiones.

Propuesta
Establecer hasta cuatro tipos diferentes de portafolio que podrán ser ofrecidos por las AFP a sus
afiliados, denominados Fondos Tipo Crecimiento, Moderado, Conservador y Especial de Retiro.
Estos portafolios se diferenciarían según los porcentajes mínimos y máximos que estén autorizados
a invertir en instrumentos de renta variable, según lo siguiente:


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• Fondo Crecimiento: Un mínimo de 30% y un máximo de 45% en renta variable.
• Fondo Moderado: Un mínimo de 20% y un máximo de 30% en renta variable.
• Fondo Conservador: Un máximo de 20% en renta variable.
• Fondo Especial de Retiro: Sin autorización para invertir en renta variable

Los afiliados podrán escoger entre estos portafolios según su edad. Se podrán cambiar de fondo
una vez al año. En cualquier caso, quienes no elijan, llegado el momento, serán asignados
automáticamente a los fondos correspondientes a su edad.
El Fondo Especial de Retiro, al estar conformado por las cuentas individuales de los afiliados
optados y pensionados, quienes tienen condiciones especiales para el otorgamiento de sus
beneficios, contará con una política de inversión especial y limitaciones para el traslado a otro
tipo de Fondos.

3. Cambio a las condiciones financieras de los Certificados de Inversión Previsionales
Objetivo
Incrementar la rentabilidad de los ahorros de los trabajadores para que perciban mejores pensiones
en el futuro y cumplir con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
Justificación
El saldo de las emisiones de CIP de las series A y B al 30 de noviembre de 2016 era alrededor de
US$5,593 millones y de acuerdo con el programa de amortización de capital y pago de intereses,
durante 2017 deberán destinarse cerca de US$220 millones para el pago, aun cuando los casi
US$4,000 millones emitidos antes de 2015, siguen devengando LIBOR + 0.75%, que bajo las
condiciones actuales, implica una tasa cercana al 2% anual.
Propuesta
Reestructurar los CIP A y B ya emitidos por nuevos CIP, los cuales tendrían diferentes características
que las actuales:
a) Ampliación del plazo de vencimiento entre 25 y 30 años.
b) Incrementar la tasa de interés de los CIP.
c) Modificar el esquema de amortización, pasando a un sistema de saldos decrecientes con
pagos lineales de servicio de la deuda.

La emisión de CIP a futuro deberá realizarse bajo condiciones similares a las establecidas para los
CIP reestructurados, salvo en lo referido al plazo, pudiendo ser mayor.
Esta medida en sí misma tiene un impacto significativo en el monto de las pensiones, ya que según
estimaciones realizadas, la rentabilidad promedio de los Fondos de Pensiones podría incrementarse
en un 3%.


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4. Promover el ahorro voluntario
Objetivo
Facilitar que los afiliados cuenten con nuevas opciones de ahorro voluntario con fines previsionales.
Justificación
Es conveniente estimular mecanismos que permitan aumentar la masa de ahorro que se usará para
cubrir los gastos de vida del adulto mayor a través del ahorro voluntario, el cual complementará los
recursos que los afiliados logren acumular mediante el mecanismo de ahorro obligatorio.
El ahorro voluntario requiere que se creen los incentivos apropiados, para que los trabajadores se
persuadan de su conveniencia y los beneficios que a futuro les podría generar.
Propuesta
Promover el ahorro voluntario para pensiones como un instrumento financiero de alcance masivo
en el país, con los incentivos alineados para que los trabajadores perciban las ventajas de tomar
planes de ahorro voluntario para pensiones.
Se propone también introducir los siguientes cambios a la regulación del ahorro previsional
voluntario en el país:
• Se permitiría realizar ahorro voluntario a todas las personas naturales incluyendo
trabajadores independientes y salvadoreños residentes en el exterior, incluyendo a los que
no aportan obligatoriamente a su cuenta individual.
• Entregar mayor flexibilidad para el diseño de los planes, aunque exigiendo que todos ellos
tengan un componente de ahorro previsional.
• Crear un marco regulatorio especial para el desarrollo de planes de ahorro voluntario con
aportes del empleador.
• Facultar a las diferentes instituciones financieras reguladas y supervisadas para ofrecer
productos de ahorro previsional voluntario.

5. Medidas para incrementar la recaudación
Objetivo
Implantar medidas orientadas a incrementar la efectividad de la recaudación de las cotizaciones
previsionales.

Justificación
Cada una de las cotizaciones al sistema de pensiones genera la posibilidad de acceder a beneficios
de invalidez, vejez y muerte establecidos en la Ley, por lo cual es necesario aplicar y actualizar
permanentemente los mecanismos a través de los cuales esas cotizaciones se registran
oportunamente en las respectivas cuentas de ahorro para pensiones. La cantidad de empleadores


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con empleados en relación de dependencia laboral, sobrepasan las 18,000 entidades que remiten
dichas cotizaciones mensualmente.
En tal sentido, después de más de dieciocho años de operaciones, y con el crecimiento en el número
de cuentas individuales administradas y recaudación de cotizaciones, se hace necesario hacer más
expeditos los procesos de cobro, a través de diversos instrumentos y adecuación de plazos hacia
una mayor viabilidad en la recuperación de las cotizaciones.
La inclusión de incumplimientos previsionales dentro de la información disponible en los burós de
crédito, puede contribuir a que tanto las instituciones financieras como comerciales que otorgan
crédito, tomen en cuenta esta información a la hora de analizar las solicitudes de crédito y sirva
como un incentivo adicional para que haya un mayor cumplimiento de las obligaciones previsionales
por parte de los empleadores.
Ampliar la obligación de que contratistas y subcontratistas estén solventes no solo al momento de
la contratación, sino a lo largo de la ejecución del contrato y hasta su liquidación, se considera como
un elemento que contribuirá a que se garantice un mayor cumplimiento de las obligaciones de pago
por parte de los empleadores que son proveedores de productos y servicios al Estado.
Propuestas
a) Incluir la información de empleadores en mora dentro de la Central de Riesgos y burós de
crédito.

b) Eliminar resolución de la Superintendencia del Sistema Financiero en la que se exime a las
instituciones públicas del pago de la rentabilidad dejada de percibir por parte de sus
trabajadores, en los casos en que realicen pagos extemporáneos.

c) Fortalecer los mecanismos disponibles para que las AFP gestionen con mayor eficacia la
recuperación de cotizaciones en mora.

d) Modificar la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP),
estableciendo la obligatoriedad en lo relativo a la exigencia de solvencias de pago de
seguridad social (salud y pensiones), ampliándola de la situación actual en que es exigible
únicamente para los contratistas, adicionando también a los subcontratistas. De igual
forma, se deberá modificar dicha Ley a fin de que sea exigible la presentación de solvencia
al momento en que se deban realizar pagos parciales o totales de los respectivos contratos.
Deberá desarrollarse un esquema de comunicación electrónica entre las instituciones
administradoras, Unidad de Pensiones del ISSS (UPISSS), el Instituto Nacional de Pensiones
de los Empleados Públicos (INPEP) e ISSS con la Unidad Normativa de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública, a fin de que se establezca un esquema de
verificación electrónica de la situación de solvencia, de forma similar al que funciona
actualmente con la Dirección General de Aduanas.


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C. Sostenibilidad de las pensiones

1. Creación de la Reserva de Pensión Vitalicia (RPV)
Objetivo
Garantizar la sostenibilidad y continuidad de pago de pensiones de todos los afiliados al Sistema de
Ahorro para Pensiones a través de un mecanismo de financiamiento transparente, solidario y
administrado dentro del mismo Fondo de Pensiones, que complemente y fortalezca el esfuerzo
individual de ahorro de los trabajadores.
Como un objetivo secundario, también se busca aliviar la carga fiscal asociada a la deuda previsional
del ISSS e INPEP, en lo relativo al reconocimiento de los derechos derivados de las cotizaciones que
realizaron a esos Institutos los trabajadores que optaron por afiliarse al Sistema de Ahorro para
Pensiones.
Justificación
Es necesario otorgar pensiones estables y vitalicias que cubran el riesgo de longevidad de los
afiliados mediante un mecanismo autosostenible, solidario y propio de los trabajadores dueños de
los Fondos de Pensiones. Con esto, también se busca minimizar la dependencia de recursos del
Estado que son escasos e inciertos, para cubrir las obligaciones derivadas de la Garantía de Pensión
Mínima que actualmente le corresponde cubrir al Estado, y para respaldar los compromisos del ISSS
e INPEP con los afiliados que optaron al SAP.
Esta iniciativa genera un ahorro anual aproximado para el Estado del orden de 0.5% del PIB y reduce
a cerca de la mitad la deuda actual del ISSS y del INPEP.
Propuesta
Crear una reserva dentro del patrimonio del Fondo de Pensiones que sea propiedad exclusiva de los
afiliados del SAP y se utilice únicamente para financiar los siguientes beneficios:
• Certificados de Traspaso y pensiones de afiliados optados, al agotarse el saldo de su Cuenta
Individual.
• Pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia.
• Pensiones de los afiliados obligados de manera vitalicia luego de agotarse su saldo.
Para implementar esta medida, la RPV se administrará dentro del Fondo de Pensiones Conservador
y se constituirá con los aportes detallados a continuación:
• Un incremento de 2% en la tasa de cotización, de la siguiente forma:
– 1% adicional por los empleadores (de 6.75% a 7.75%) y
– 1% adicional por los trabajadores (de 6.25% a 7.25%)
• Reducción de la comisión neta de las AFP en un 16% (de 1.26% a 1.06%)


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• Aportes de afiliados optados pensionados por vejez equivalentes al 3% de su pensión,
excluyendo a los que perciben una pensión mínima.
De la nueva tasa de cotización del 15%, se hace la siguiente distribución inicial:
– 5% se destina al financiamiento de la RPV y el
– 10% restante a la Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones (CIAP) el pago de
comisión y seguro de invalidez y sobrevivencia.
Considerando que la RPV utilizará recursos para el financiamiento de los beneficios de los afiliados
optados, los cuales irán disminuyendo en el tiempo, la distribución de las cotizaciones se irá
ajustando para destinar mayores recursos a la cuenta individual de ahorro para pensiones y
decreciendo lo que se destina a la RPV.

2. Asegurar revisión periódica de los parámetros del sistema, sobre bases técnicas

Objetivo
Establecer una instancia técnica que, sobre la base de consideraciones y elementos objetivos, revise
periódicamente los parámetros del Sistema de Pensiones, y recomiende los ajustes necesarios para
que sus resultados sean consistentes con los objetivos que se fije.

Justificación
Los resultados del Sistema de Pensiones dependen, en parte, de los cambios en las expectativas de
vida de los pensionados, de los cambios en condiciones del mercado del trabajo, los ajustes en el
nivel de la pensión mínima y la edad a partir de la cual se comenzaría a gozar la pensión de
longevidad.
Por lo que cualquier cambio que se proponga a los parámetros del Sistema de Pensiones, antes de
incorporarse a un proyecto de ley o de reforma normativa, debe ser sometido a una revisión técnica,
con el objeto de evaluar su impacto y financiamiento.
En consecuencia, es necesaria la creación de un comité técnico y especializado que evalúe estos
parámetros periódicamente. Además, los efectos de algunos de ellos se manifiestan en el largo
plazo. Es necesario que este proceso de revisión se desarrolle continuamente en el tiempo y que las
recomendaciones se hagan con la debida antelación.

Propuesta
Crear un Comité Actuarial, integrado por cinco miembros, que tendría la responsabilidad de
recopilar información y evaluar el impacto de los cambios en expectativas de vida y condiciones del
mercado laboral sobre los resultados del Sistema de Pensiones, incluyendo el costo de las pensiones


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de longevidad. Con base en el resultado de estos trabajos, el Comité podrá hacer recomendaciones
para ajustar o mantener la edad de pensión, la tasa de cotización y otros parámetros del Sistema de
Ahorro para Pensiones, de tal forma que las tasas de reemplazo y los costos del sistema se
mantengan en línea con los objetivos previsionales.
Cada vez que se prepare un proyecto de ley o cambio normativo que pueda tener impacto sobre el
nivel de pensiones y la situación financiera del sistema, las propuestas respectivas deberán
someterse al Comité Actuarial para que esta emita una opinión al respecto.
El Comité estará integrado con representantes del Órgano Ejecutivo, la academia, empleadores,
Trabajadores y de la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Todos los integrantes del Comité, deberán contar con título universitario, ser profesionales de
reconocido prestigio con experiencia en el ámbito de la economía, demografía y la seguridad social.
No podrán ser dirigentes de partidos políticos, sindicales o gremiales. La participación en la Comisión
no exige dedicación exclusiva. Durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser reelectos
solamente una vez.

D. Conclusiones
La propuesta que presenta la ICP es la opción de menor costo y de mayores beneficios para los
trabajadores y el país. Es una propuesta ganar- ganar, en la cual todos aportan y todos se benefician.
Desde el punto de vista de los trabajadores, se mantiene la propiedad de su ahorro para pensiones;
no se aumenta la edad de jubilación; se reafirma la certeza del pago de su pensión; se incorpora la
opción de acceso al uso de parte de su ahorro, sin dañar su pensión; garantiza una pensión estable
y vitalicia; mayor rentabilidad y diversificación del ahorro previsional; acceso a salud para los
afiliados retirados.
Para el país, se plantea una solución sostenible para el financiamiento de las obligaciones
previsionales del Estado; se elimina la presión por mayor recaudación de impuestos para gastos
asociados con pensiones; brinda una fuente financiera controlada y transparente; cierra los espacios
para confiscación del ahorro; con la apertura del régimen de inversiones se facilita la posibilidad de
financiar proyectos que apuntalen el desarrollo económico; implica mayor estabilidad y menor
incertidumbre.
Por otra parte, es importante tener presente que esta propuesta como desarrollo de lo dispuesto
en el artículo 50 de la Constitución de la Republica, mantiene la responsabilidad por parte del Estado
del financiamiento y pago de las pensiones del ISSS y del INPEP, del pago de capital e intereses de
los CIP emitidos y los que en el futuro puedan emitirse y la responsabilidad subsidiaria del Sistema
de Ahorro para Pensiones.

E. De cara al futuro
Desde la perspectiva de la ICP, la propuesta presentada ofrece la oportunidad de mejorar los
beneficios del sistema de pensiones para los afiliados y fortalecer su sostenibilidad. Si bien, de cara


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al futuro, el sistema de pensiones debe continuarse fortaleciendo y perfeccionando, ya que, como
se mencionó anteriormente, el país afronta otros desafíos en materia de previsión social, los cuáles
requieren que continúen desarrollándose análisis más puntuales para encontrar opciones de
medidas que contribuyan a la solución, tal es el caso de la baja cobertura debido a la alta
informalidad de la economía, que excluye la participación en sistemas de pensión contributivos, y
también afecta la densidad de cotización para muchos.
Como se mencionó en apartados anteriores, la propuesta involucra medidas que pretenden mejorar
la cobertura, aunque el desafío del país es que cada vez más salvadoreños tengan acceso a una
pensión cuando llegue la etapa de retiro, considerando la alta informalidad que caracteriza el
mercado laboral. Dada la heterogeneidad del sector informal, la ICP estima que este sector debe ser
analizado, abordándose de manera específica los diferentes segmentos que lo conforman, conocer
sus condiciones y características, a efecto de determinar mecanismos y medidas concretas que
faciliten que estos segmentos poblacionales puedan ahorrar y tener acceso a pensiones al finalizar
su vida laboral activa.
De acuerdo con un estudio de 2009 realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se
incluye para los trabajadores independientes una propuesta para que se realice un análisis y se
identifique si existiría la factibilidad de establecer la obligatoriedad de cotizar para los que tienen
mayores ingresos, es decir, aquéllos que declaran y pagan impuesto sobre la renta, como es el caso
de Uruguay y más recientemente Chile, que en la reforma de 2008 estableció la obligatoriedad de
cotizar a partir del año 2015 para este grupo poblacional que percibe honorarios por servicios,
definiendo que entre el año de aprobación y el de plena vigencia de la medida, estos pudieran seguir
cotizando de forma voluntaria.

Para los trabajadores del sector informal de la economía, que son los que generalmente registran
menores coberturas dentro de los sistemas contributivos, el reto es flexibilizar los requisitos
actuales que obligan a que todos los trabajadores declaren y paguen las cotizaciones de forma
mensual, sobre ingresos no menores al salario mínimo vigente, a fin de que ahorren atendiendo a
su menor capacidad y analizando mecanismos complementarios de apoyo asistencial para estos
grupos, que deberían ser diseñados de forma tal que se premie a las personas que hayan realizado
un mayor esfuerzo de ahorro, evitando así que no tengan incentivo para hacerlo.

Finalmente, también existe un reto importante en propiciar que los salvadoreños residentes en el
exterior quienes en muchos casos han emigrado bajo condiciones en las que en sus países de destino
no pueden acceder a los beneficios de la seguridad social, coticen de forma regular y obtengan, al
cumplir los requisitos, beneficios por vejez en El Salvador. En la actualidad, la ley permite su
afiliación y cotización de forma voluntaria, pero hacen falta identificar las causas que dificultan que
lo hagan de forma regular. Incentivar el ahorro previsional en El Salvador de esta población que
reside en el extranjero tendría la ventaja de asegurarles un ingreso independientemente de que
sigan residiendo en el exterior o en El Salvador, manteniendo así un vínculo importante con su país.


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Siglas utilizadas en el documento "Propuesta para una solución integral para las pensiones
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
ASAFONDOS Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones
BEP Beneficio Económico Permanente
BET Beneficio Económico Temporal
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CIAP Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones
CIP Certificado de Inversión Previsional
COMTRADEFOP Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones de El Salvador
CT Certificado de Traspaso
CTC Certificado de Traspaso Complementario
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
IBC Ingreso Base de Cotización
ICP Iniciativa Ciudadana para las Pensiones
INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
PEA Población económicamente activa
PIB Producto interno bruto
RPV Reserva de Pensión Vitalicia
SAP Sistema de Ahorro para Pensiones
SPP Sistema Público de Pensiones
UPISSS Unidad de Pensiones del ISSS


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Bibliografía

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solución a sus dilemas. Serie de investigación 1-2014. Departamento de Estudios
Económicos. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES).

Un esfuerzo participativo impulsado por:
COMTRADEFOP
FUSADES
ASAFONDOS
ANEP

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