Segunda jornada de estudios electorales: desafíos para las elecciones legislativas y municipales de 2018

Segunda Jornada de Estudios Electorales: Desafíos para las elecciones legislativas y municipales de 2018
Departamento de Estudios Políticos - FUSADES 3
Prólogo 5
Biografías expertos internacionales 7
Ponencias internacionales
Procesos de democracia interna en los partidos políticos
Flavia Freidenberg - Universidad Nacional Autónoma de México 9
Mecanismos de fiscalización del financiamiento político
Ciro Murayama, Instituto Nacional Electoral (INE) de México 15
La independencia de los integrantes de los organismos electorales temporales
Raúl Ávila, consultor en temas de reforma electoral y partidos políticos 22
Uso de la tecnología en el conteo de marcas y votos, procesamiento
y transmisión de resultados electorales
Juan Manuel Herrero, consultor internacional en temas electorales 28
Panel uno:“Tendencias regionales en los procesos de reforma electoral” 36

Panel dos:“Desafíos para las elecciones legislativas y municipales de 2018” 52
ÍNDICE

4 Departamento de Estudios Políticos - FUSADES

Prólogo
Segunda Jornada de Estudios
Electorales: Desafíos para las elecciones
legislativas y municipales de 2018
Por segundo año consecutivo, el
Departamento de Estudios Políticos de
FUSADES, con el respaldo de la Fundación
Hanns Seidel y de IDEA Internacional, celebró
la Jornada de Estudios Electorales. En esta
ocasión se fijaron dos objetivos: 1. Revisar
las tendencias de reforma electoral en
América Latina sobre los siguientes temas:
fiscalización del financiamiento político,
procesos de democracia interna de los
partidos políticos, la implementación de las
listas abiertas y la ciudadanización de los
organismos electorales temporales y el uso de
la tecnología en el conteo de votos, llenado
de actas y en el procesamiento y transmisión
de resultados electorales; y 2. Debatir los
retos y desafíos de las elecciones legislativas
y municipales de 2018 teniendo en cuenta
los inconvenientes que se presentaron en el
proceso electoral del mismo tipo en 2015.
Las conferencias magistrales estuvieron a
cargo de cuatro distinguidos especialistas
internacionales:LadoctoraFlaviaFreidenberg,
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM); y los doctores Ciro Murayama,
Consejero Electoral de Instituto Nacional
Electoral de México; Raúl Ávila, consultor
en temas de reforma electoral y partidos
políticos; y Juan Manuel Herrero, consultor
internacional en tecnología electoral. Los
cuatro conferencistas incentivaron el debate
sobre los temas estratégicos identificados
para la segunda Jornada, cuya regulación
debe aprobarse e implementarse antes de las
próximas elecciones de 2018. Las ponencias
abordaronlosprocesosdedemocraciainterna
en los partidos políticos; los mecanismos
de fiscalización del financiamiento político:
el caso mexicano; la independencia de los
integrantes de los organismos Electorales
Temporales; y el uso de la tecnología en el
conteo de votos, marcas, llenado de actas,
procesamiento y transmisión de resultados.
Los expertos internacionales se incorporaron
en un panel en el que se discutió sobre las
tendencias de reforma electoral en América
Latina. La participación conjunta de los
ponentes permitió analizar de forma integral
los temas de la Segunda Jornada de Estudios

Electorales que son claves para la normal
organización y administración de los comicios
de 2018.
A la Jornada también asistieron expertos
nacionales para compartir sus impresiones
acerca de los desafíos que se enfrentarán
en las próximas elecciones legislativas y
municipales. En este espacio participaron
el Dr. Miguel Ángel Cardoza, Magistrado
Propietario del Tribunal Supremo Electoral;
el Ing. Jorge Villacorta, asesor del Instituto
Holandés para la Democracia Multipartidaria;
el Lic. Roberto Rivera Ocampo, Presidente
de Acción Ciudadana; y el Dr. Álvaro Artiga,
Docente del Departamento de Sociología
y Ciencias Políticas de la Universidad
Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).
En laSegundaJornadadeEstudiosElectorales
se presentaron aportes orientados a superar
losproblemasdelaseleccionesde2015.Noes
posible enfrentar un nuevo proceso electoral
sin una respuesta clara y efectiva ante cada
uno de los inconvenientes registrados
durante los últimos comicios legislativos y
municipales.
Tanto en el panel nacional como en el
internacional se señaló que, a pesar de las
fallas de las elecciones de 2015, el país no
entró en un escenario de ingobernabilidad ni
defaltadereconocimientodelosfuncionarios
electos. Sin embargo, la complejidad del
sistema electoral salvadoreño demanda un
trabajo integral y comprometido que permita
la celebración de una competencia electoral
transparente y equitativa en donde el uso
de la tecnología para el procesamiento y
transmisión de resultados y la fiscalización del
financiamiento político, entre otros aspectos,
no dejen lugar a dudas sobre la legitimidad
de los resultados.
Con la publicación de esta memoria y de
próximas investigaciones, y con la realización
de otros eventos en materia de estudios
electorales, el Departamento de Estudios
Políticos de FUSADES pretende contribuir al
debate informado que conduzca al país a la
revisión integral del sistema electoral.
Antiguo Cuscatlán, diciembre de 2016

Expertos internacionales
Flavia Freidenberg
Investigadora Titular “B” a Tiempo Completo
del Instituto de Investigaciones Jurídicas, de
la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) y Profesora de “Política Comparada”
del Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales
de la misma Universidad. Editora Asociada
de Política & Relaciones Internacionales de
Latin American Research Review, la revista de
la Asociación de Estudios Latinoamericanos
(LASA, por sus siglas en inglés). Doctora por
la Universidad de Salamanca y Máster en
Estudios Latinoamericanos por la misma
casa de estudios. Ha impartido docencia y
ha realizado investigación en instituciones
de Europa, Estados Unidos y América Latina.
Fue Directora del Instituto de Iberoamérica y
Directora Académica del Programa de Máster
y Doctorado en Estudios Latinoamericanos
de la Universidad de Salamanca.
Ciro Murayama
Es Doctor en Ciencias Económicas y
Empresariales por la Universidad Autónoma
de Madrid. Profesor titular nivel A en la
Facultad de Economía de la UNAM, miembro
de la Academia Mexicana de Economía
Política e integrante de la Junta de Gobierno
del Instituto de Estudios para la Transición
Democrática. Se ha desempeñado en
diferentes cargos públicos como Coordinador
Ejecutivo de Investigación, en el Instituto
Belisario Domínguez del Senado de la
República, asesor del Consejero Presidente
del Instituto Federal Electoral y actualmente
funge como Consejero del Instituto Nacional
Electoral (INE) de México.
Raúl Ávila
Es Doctor en Derecho por la UNAM y
Maestro en Estudios Latinoamericanos por
la Universidad de Texas en Austin. Profesor
y tutor de maestría y doctorado durante los
últimos 25 años en materias de Derecho
Público. Durante su trayectoria profesional ha
sido consultor en temas de reforma electoral
y partidos políticos y ha desempeñado cargos
públicos como Coordinador del Programa
de Cooperación Académica y Asistencia
Técnica de IDEA Internacional y el Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM para
México y Centroamérica.
Juan Manuel Herrero
Esconsultorinternacionalentemaselectorales,
ha colaborado con diversas instituciones
públicas y organismos internacionales como
la OEA, el PNUD y el Banco Mundial. Ha
sido responsable del “Quick Count” en las
elecciones Generales de Honduras en 2013.
Fue Director General del Registro Nacional de
Población e Identificación Personal y Director
Ejecutivo del Registro Federal de Electores en
el Instituto Federal Electoral (IFE) en México.
También se desempeña como docente en
demografía, estadística, geografía electoral,
política y territorialidad.

Quiero comenzar mi intervención
comentándoles algunas cuestiones
vinculadas a la democracia interna de los
partidos políticos. La idea es que trabajemos
en torno a cuatro temas que explican
por qué las elecciones internas se han
convertido en un elemento democratizador
de los partidos políticos en el mundo, pero
fundamentalmente en América Latina.
Segundo, ver cuáles son los diversos
marcos normativos que encontramos en
las diferentes normas de los países de la
región, para dar cuenta que no hay una sola
manera de encarar la cuestión de, a) cómo
democratizar a los partidos y, b) cómo hacer
para meterse en esas cajas negras, que es
como muchos denominamos que funcionan
esos partidos políticos, y para mostrar
que hay diferentes opciones de diseño
institucional que nos ayudan a comprender
mejor el funcionamiento interno no solo de
los partidos políticos en ese país, sino de su
cultura política. Hay que tener cuidado con
intentar llevar recetas de un contexto a otro,
descontextualizadas, siempre tenemos que
tener en cuenta que cada sistema político
tiene una tradición, es una manera de hacer
política, una manera de percibir cómo es la
política, eventos que han pasado, que han
polarizado o no la sociedad, y eso se traduce
en maneras distintas de ejercer la política
partidista con sus subculturas políticas
internas.
Eltercerpuntoesfocalizarfundamentalmente
en uno de esos procesos, el de las elecciones
internas, y ver la experiencia comparada en
Procesos de democracia interna en los partidos políticos
FlaviaFreidenberg,UniversidadNacionalAutónomadeMéxico(UNAM)

América Latina, qué aprendimos y cuáles han
sido esas buenas o malas prácticas.
La primera cuestión, entonces, tiene que
ver con las elecciones internas como el eje
democratizador en América Latina. Los
partidos de América Latina seleccionaron
candidatos desde el siglo XIX y saben que el
proceso central donde se discute el verdadero
poderestáencómoseseleccionancandidatos
y candidatas. No digo tanto candidatas,
porque en el siglo XIX, como en algunos
países en la actualidad, las candidatas parece
que estaban ausentes; normalmente eran
candidatos. Durante muchísimo tiempo a
nadieleimportó,enEuropa,enEstadosUnidos
y en América Latina, cómo se seleccionaban
esos candidatos; eran decisiones de cúpulas.
A nadie le importaba cómo se seleccionaban
candidatos, aunque esto fuera un elemento
clave de la política partidista. Se hacía de
manera común y nadie pensaba que la
democracia interna y los procesos internos
de los partidos tuvieran una correlación con
la calidad de la democracia, posiblemente
porque en América Latina no había
democracia, entonces, nadie pensaba en
cómofuncionabaninternamentelospartidos,
había otras cosas más importantes.
Desde la tercera ola de democratización,
ya llevamos 40 años, en algunos países de
la región ha habido un proceso de cambio
respecto a esta percepción; cada vez importa
más qué hacen los partidos internamente.
Está claro que cuando instauramos las
democracias no era nuestra preocupación
fundamental, pero conforme comenzamos
a rutinizar las elecciones y las elecciones se
convirtieron en lo que el politólogo español
Juan Linz llamaba “el único juego posible en
la ciudad”, cada vez más en los países de la
región comenzaron a mirar qué era lo que
pasaba al interior de esas organizaciones.
En el año 2001 publicamos en Salamanca
un libro sobre un estudio de 60 partidos de
la región; el capítulo de El Salvador lo tuvo a
cargo Álvaro Artiga, y lo interesante de ese
libro era que cuando nosotros estudiamos
esas organizaciones, en más del 60% de esos
partidos la manera de seleccionar candidatos
entre 1978 y 2001 eran las convenciones.
En la política partidista latinoamericana, las
convenciones eran el modelo a partir del cual
se seleccionaba candidatos, y nadie discutía
esto, nadie cuestionaba que esto fuera una
mala práctica, que esto fuera una mala
política. Por supuesto, hay convenciones y
convenciones; pero, aquellos partidos más
estructurados, más institucionalizados, más
organizados formalmente en su interior, lo
que hacían eran una selección sin elección.
Parece un juego de palabras, pero creo que
define bastante bien cómo se seleccionaban
candidatos, y les digo sinceramente, a mucha
gente esto no le preocupaba en realidad,
eso les parecía que era la política partidista
normal.
A partir de la década del 90 esto cambia, no
sé la razón, pero, varios partidos de América
Latina empiezan a detectar que hay que
cambiar la manera en que se seleccionan
candidatos, no obligados por las leyes del
sistemanacional,sinomásbienpordecisiones
internas de los partidos. Inicia lo que se llama
la crisis de representación, comienzan a haber
estrategias de los partidos tradicionales de

intentar adaptarse a los cambios que le está
generando el ambiente.
La cuestión está en que partidos que
históricamente eran oligárquicos, sin que
los sistemas electorales los obligaran,
comenzaron a generar cambios internos
para adaptarse a las nuevas demandas de la
ciudadanía. Nuevos partidos que surgían a la
palestra política comienzan a decir “hay que
hacer una nueva manera de hacer política”,
y entonces encuentran en la manera en que
se seleccionan candidatos una identidad
para decir “yo hago nueva política”, y luego
los partidos que están en los gobiernos
modifican las reglas del sistema político para
introducir esta norma.
La cuestión está en que, influenciados
posiblemente por las transformaciones del
Partido Laborista inglés, se inició un proceso
en el que comienzan a realizarse elecciones
internas, donde cada persona es un voto,
como una estrategia para sacar el peso de los
sindicatos ingleses sobre la vida interna de
estos partidos. Empieza a crearse la idea de
que hay que hacer el proceso electoral que
se hace normalmente en la sociedad, en la
eleccióngeneral,alinteriordelaorganización.
En algunos países a esto le llamamos
primarias, pero esto no son primarias; estas
son elecciones internas, una persona-un
voto, es un proceso muy distinto a lo que
son las primarias norteamericanas. Pero es
cierto que en Panamá o en Honduras se les
llama primarias en la ley a este mecanismo
de elecciones internas, por eso me parece
que hay una confusión; el espíritu común era
decir una persona-un voto.
Y les cuento que en al menos 13 países,
Costa Rica, Honduras, Colombia, Paraguay,
Chile, Panamá, Uruguay, Bolivia, Venezuela,
Argentina, Perú, República Dominicana,
Ecuador, se empezaron a introducir estos
mecanismos en el sistema electoral, para
decir “no es una decisión interna de los
partidos, sino es una decisión que viene dada
desde el diseño institucional, por tanto, no es
una elección, sino es una obligación”.
Y esas reformas para introducir más
competencia y mayor competitividad al
interior de las organizaciones como un
elemento democratizador, que junto a
la transparencia, son los dos pilares que
debemos tener en cuenta al momento
de intentar mejorar el funcionamiento
interno de los partidos, no fueron reformas
homogéneas y no respondían todas a los
mismos problemas sino que respondían más
bien a coyunturas diferentes.
Refirámonos ahora a los marcos normativos
que uno encuentra en los países de la región
para el proceso de selección de candidaturas
como eje de democratización. Los sistemas
normativos se pueden estructurar de dos
maneras: como aquellos sistemas en donde
se obliga a los partidos a hacer elecciones
simultáneas organizadas y financiadas por
el Estado o aquellos donde las elecciones no
son obligatorias.
Las que son obligatorias organizadas por el
Estado, un mismo día, simultáneas para todos
los partidos, por ejemplo, Argentina, Uruguay
y Honduras, son modelos en donde el Estado
tiene una intervención altísima sobre el
proceso de selección de candidatos, no

porque intervenga en quién resulta ganador,
sino porque interviene en la organización,
en el financiamiento de ese proceso. Se hace
todos el mismo día, está muy regulado en
el diseño electoral y están financiadas por
el Estado. En este modelo, se trata de poner
racionalidad en el proceso, se trata de reducir
costos en la política, para que cada partido no
tenga que abordar el tema de organizar solo
un proceso de esta envergadura. En algunos
países, no en estos, pero, en algunos hay
incluso financiamiento para la precampaña,
para dar dinero a los precandidatos del
proceso interno.
En el caso de Argentina se hace con voto
obligatorio del electorado, es decir, nosotros
como ciudadanos argentinos estamos
obligados a votar en al menos uno de esos,
por alguno de esos partidos políticos; en el
caso del Uruguay no es un voto obligatorio,
y en el caso de Honduras, existe la excepción
que si solo hay un movimiento político,
no se presentan a la elección. En el caso
de Argentina y Uruguay sí se tienen que
presentar a la elección, aunque sea una sola
corriente interna la que presenta candidatos.
Esteeselmodelo,digamos,dealgunamanera,
más intervencionista del Estado sobre la vida
interna de los partidos, repito, elecciones
obligatorias, simultáneas, organizadas,
simultáneas para todos los partidos, el mismo
día, organizadas y financiadas por el Estado.
Dentro de las elecciones obligatorias, es decir,
que la ley te dice “tienes que organizar estas
elecciones internas”, están las no simultáneas,
es decir, que cada partido la pueda hacer
en el momento que quiera y que el órgano
electoral pueda ayudar en la organización
en el momento en que el partido lo quiera.
Esto es Perú, por ejemplo, la Oficina Nacional
de Procesos Electorales (ONPE) tiene que ir a
poner las urnas para los procesos internos de
los partidos.
Les decía, en algunos países le dan dinero a
las precampañas, esto es Panamá, o hay otros
paísescomoParaguay,CostaRicayVenezuela,
que se obliga a hacer elecciones cuando los
partidos quieran, pero no se financian ni hay
control del órgano electoral.
Donde no se obliga a hacer elecciones
internas tenemos aquellos como Colombia
y Chile, que le dicen a los partidos “usted
puede seleccionar a los candidatos como
usted quiera, pero, en el caso de utilizar
el mecanismo de elecciones internas, hay
una ley específica y usted tiene que hacer
esos mecanismos de elecciones internas
siguiendo esta ley”, y si es así, bueno, estas
son las características que tiene que tener ese
proceso para ser válido, incluso en Colombia
le dan dinero para organizar esas campañas.
Y hay unos países donde no están reguladas,
donde no dice nada la normativa, como
Guatemala, Brasil, Nicaragua, Bolivia o
República Dominicana, que lleva 16 años
discutiendo la Ley de Partidos.
Hay dos casos muy interesantes donde la
normativa dice que los partidos tienen que
hacer procesos democráticos o tienen que
llevar un proceso que sea respetando el voto
libre, secreto e igualitario, pero no dice cómo
es ese mecanismo: México y El Salvador.

Ahora abordaremos cuáles han sido las
experiencias negativas y positivas respecto
a hacer primarias. Los aprendizajes positivos
han sido varios. Primero, las elecciones
internas causan un shock al interior de las
organizaciones, hacen que estructuras que
estaban estancadas tengan que moverse;
hacen que la gente tenga que movilizarse
en pos de uno u otro candidato, hacen
que la ciudadanía perciba que los partidos
están haciendo esfuerzos para mejorar su
vida interna y, por tanto, ser externamente
democráticos.
Hay un autor norteamericano que solía
decir, “por qué les exigimos a los partidos
democracia interna cuando en realidad
lo que nos importa es cómo son en el
exterior, no cómo son internamente”; eso
es un poco la famosa hipótesis de Robert
Michels, los partidos son oligarquías, tienen
la ley de hierro y la oligarquía al interior, es
imposible que sean democráticos. Hay otros
autores que dicen “no se les puede dejar
pasar a los partidos el hecho de que no
sean internamente democráticos si no son
capaces, democráticos en su interior, cómo
van a poder ser democráticos en el exterior”.
La cuestión está en que la ciudadanía
latinoamericana en muchos países está
convencida que este tipo de procesos supone
democracia interna; incluso, en muchos
países de la región solo se han utilizado las
elecciones internas para elegir al candidato
presidencial, no es que para todas las
candidaturas se utiliza este proceso; pero,
así la gente cree que esto transparenta, que
esto genera oxígeno, que esto genera más
visibilidad de lo que está pasando al interior
de la organización.
Yo he hecho varios estudios evaluando los
diferentes procesos que se han hecho en
la región, son más de 240 procesos y lo que
he encontrado es que las elecciones han
supuesto que el partido es más competitivo,
mejora la percepción de los ciudadanos,
minimizan y resuelven conflictos cuando los
partidos tienen muchas fracciones dentro y
permiten que los candidatos de las bases se
impongan a las candidaturas.
Ahora, así como hay aspectos positivos,
también hay aspectos negativos, y el
principal aspecto negativo de las elecciones
internas, es que no hacen ganar elecciones,
no hay una correlación positiva. Puede darse
que el partido hace elecciones internas
competitivas,quesetransforma,quehaceque
todos compitan, que son más transparentes,
van a la elección general y ¿qué ocurre?,
pierden. Nosotros hemos analizado todos
esos procesos y lo que hemos encontrado
es que los que ganaron las elecciones no
necesariamente hicieron elecciones internas
competitivas. Yo no estoy diciendo con
esto de que no hay que presionar para la
democratización interna de los partidos; lo
que estoy diciendo es “no jueguen todas las
cartas al mismo caballo ganador, porque
puede ser que no ganen”.
Como me enseñó un político dominicano
hace muchos años, “el que paga manda en la
política dominicana”, me decía él, eso quiere
decir el que tiene dinero es el que va a ganar
la elección interna, por tanto, lo que usted

está haciendo es que los que tengan más
recursos sean los que van a ser los candidatos
competitivos, y no siempre los mejores
candidatos son los que tienen más recursos.
Y el tercer elemento negativo es que
en algunos países, como Panamá, como
Dominicana, el hecho de hacer primarias
lo que les genera es tener fatiga electoral.
Mucho espacio antes de las elecciones
generales tienes al partido en movimiento,
generando una dinámica de competencia
que hace que cuando llegan a la elección
general están absolutamente agotados los
políticos que participan en el proceso interno
y ni les cuento el electorado.
Entonces, hay elementos positivos y hay
elementos negativos de estos procesos. Para
cerrar, si tuviera que recomendarles hacia
dónde ir en un proceso de reforma vinculado
al proceso de selección de candidatos, creo
que lo que hay que hacer es darle contenido
a ese principio que se está diciendo en la
norma de que los procedimientos tienen que
ser internamente democráticos.
El sistema más equilibrado, más intermedio
es aquel en donde hay elecciones
simultáneas; con resultados vinculantes; de
registro automático; donde las elecciones
son obligatorias a todos los cargos de
representación popular, no solamente al
cargo de presidente, sino también a los
cargos de legisladores, también a nivel local
y municipal; elecciones cerradas solo a los
militantes, y para eso ustedes tienen que
tener un padrón de militantes y que cada
partido sepa quiénes son los militantes,
porque si no, no hay manera de cerrar esas
elecciones internas.Tienen que ser elecciones
supervisadas, financiadas y organizadas por
el organismo electoral para eliminar el doble
costo, o el triple o el cuádruple costo de hacer
cada partido una campaña, se elige un día y
ese día todos los partidos hacen la elección;
si el órgano electoral sabe hacer elecciones
generales, puede organizar una elección
interna, donde cada partido tenga un órgano
fiscalizador interno y un sitio donde se
puedan recoger las quejas al interior de la
organización.
Las internas tienen que ser realizadas post
alianzas partidistas, es decir, no se pueden
seleccionarcandidatosydespuésiranegociar
candidatos con otros partidos para armar
alianzas, porque generas mal ánimo del
candidato interno del partido que ya ganó
la interna, así que las alianzas tienen que ser
primero y luego tienen que ser los procesos
de selección de candidatos, determinando
qué escaños van a ser para cada partido de la
alianza y de esa manera no generas disputas
internas innecesarias.
Y las elecciones internas tendrían que ser
parte de la cultura política de la ciudadanía
de cada uno de nuestros países; para eso
necesitamos organizaciones de la sociedad
civil, de las universidades, pero también el
organismo electoral que esté educando en la
competencia.

Quisiera iniciar con un breve repaso histórico.
México fue durante buena parte del siglo
XX un país que tuvo un régimen político de
partido hegemónico, donde el partido que se
construyó después de la Revolución Mexicana
tenía las 31 gobernaturas de los estados, la
presidencia de la república; en la ciudad de
México no se elegía al gobernante, el 100%
de los asientos del Senado pertenecían al
mismo partido, más del 85% de diputados,
de tal manera que era una sola fuerza política
la que ocupaba los puestos de gobierno y de
representación.
Poco a poco, el propio desarrollo de la
sociedad mexicana rebasó ese molde de
partido hegemónico y fue a partir de 1977
que se dio la apertura política, la primera
reforma que permitió que distintos partidos,
incluso antes prohibidos legalmente, en
particular la izquierda, pudieran incorporarse
a la arena electoral.
Así llegamos a 1988, la primera elección
presidencial muy competida, y el diseño,
entonces, de las reglas y de las instituciones
electorales no pudo procesar la pluralidad
política que ya se expresó en las urnas, y
eso nos llevó a la reconstrucción de nuestro
sistema electoral a partir de los años 90,
cuando nació el Instituto Federal Electoral, el
IFE, como se le conoció en América Latina.
Para 1994 fuimos a una elección, en un
año muy complicado, fue cuando se dio
el alzamiento zapatista en Chiapas y el
asesinato del candidato presidencial del
Partido Revolucionario Institucional (PRI),
Luis Donaldo Colosio. Precisamente este
último hecho dio lugar a que se hiciera una
Mecanismos de fiscalización del financiamiento político
CiroMurayama,InstitutoNacionalElectoral(INE)deMéxico

reforma electoral que incorporó consejeros
ciudadanos al consejo del Instituto Federal
Electoral y se tuvieron las elecciones que el
propio ganador, el presidente Zedillo, dijo
que habían sido unas elecciones limpias, pero
inequitativas.
Así que el tema de las condiciones de la
competencia, del acceso al dinero y la
regulación se puso en el centro de la agenda
electoral mexicana a mediados de los años
90. En 1996 avanzamos a un modelo de
financiamiento público predominante
con acceso permanente a los medios de
comunicación, si bien todavía comprando
buena parte de la publicidad por parte de los
actores políticos en radio y televisión. Se creó
una comisión de fiscalización permanente
de los recursos públicos y privados de los
partidos políticos y se dotó de autonomía
constitucional a la autoridad electoral.
Después de esta reforma se equilibran las
condiciones de la competencia y empiezan
a producirse lo que eran grandes novedades
en la vida política mexicana. Para 1997 se
elige por primera vez a los gobernantes de
la Ciudad de México, del Distrito Federal,
que ahora está cambiando de nombre y va
a ser Ciudad de México, y gana la izquierda
por primera vez el gobierno de una entidad
federativa en el país.
El presidente y su partido no obtienen la
mayoría de los asientos en la Cámara de
Diputados, con lo cual se ven obligados a
pactarlasleyes,lospresupuestos,todocambio
con la oposición, de tal manera que la división
de poderes entre Ejecutivo y Legislativo se
vuelve real, porque en el pasado, aunque
estaba en la letra constitucional, al tener el
propio presidente con su partido la mayoría
calificada, pues, no necesitaba pactar, y en los
hechos era el presidente el artífice de todo
cambio político y el último decisor.
En2000serenuevalapresidenciayseproduce
la primera alternancia en siete décadas y en el
Senado tampoco el nuevo presidente alcanza
la mayoría, de tal manera que tanto las dos
cámaras que tenemos en México, Senado y
Cámara de Diputados, tienen una integración
sin mayorías, lo cual abre otra pista de
negociación y de contrapesos de poder.
La alternancia se produce cada vez con mayor
intensidad a nivel municipal y en los estados
de la república, de forma tal que tenemos
una vida con las características propias de
una democracia desde el punto de vista de
los resultados electorales, de los contrapesos
de poder, y esto, por supuesto, porque el
voto se respetaba, pero también porque las
condiciones de la competencia rompieron
la histórica asimetría que daba ventajas al
partido hegemónico.
En 2007 se modifica la Constitución, porque si
bien habíamos tenido todas estas novedades
democráticas, también se empezó a detectar
que en términos de equidad en la contienda,
había un problema, porque el grueso de los
recursos se iban a pagar publicidad en radio
y televisión, en una industria altamente
concentrada en México, oligopólica, y eran
las grandes empresas las que decidían al final
cuál era la presencia de los distintos actores
políticos, cobraban tarifas diferenciadas y eso

llevó a que se acordara un acceso con cargo a
tiempos del Estado y prohibir la compraventa
de publicidad en radio y televisión.
En 2014 se crea el Instituto Nacional Electoral
(INE), se trasciende el modelo del Instituto
Federal Electoral y al INE se le da la atribución
de fiscalizar los recursos en las contiendas
electorales, no solo a nivel federal, es decir,
las elecciones a la Presidencia, al Senado y
a la Cámara de Diputados, sino a nivel local,
en las 32 entidades federativas, la elección
de los ejecutivos, de todos los presidentes
municipales y de la conformación de los
congresos locales.
La fiscalización se hace en tiempo real, se
revisa el 100% de las operaciones de ingreso
y gasto, se audita el financiamiento ordinario,
es decir, el que se da todos los años; en México
el financiamiento público es permanente
y se amplía en años de campaña, se da un
50% más; por ejemplo, en la elección de
presidente o gobernador, en el ámbito local,
y un 30% si se trata de una elección donde
solo se renueve alguno de los poderes, por
ejemplo, el Legislativo o los ayuntamientos.
Los resultados de esta revisión de cuentas
a los partidos tienen que producirse unos
cuantos días después de celebrados los
comicios, y el rebase en el gasto puede ser
causal de nulidad de una elección.
Se fiscaliza a partidos políticos locales y
nacionales, a precandidatos, a candidatos,
a aspirantes y candidatos independientes
-aspirantes se les dice a quienes quieren
tener una candidatura independiente y,
entonces, deben reunir cierto número de
firmas, generalmente es el uno por ciento
del censo electoral de la circunscripción,
el espacio donde se quiera competir, y esa
búsqueda de apoyo también es fiscalizada
por la autoridad electoral -, a las agrupaciones
políticas nacionales y también se audita a los
observadores electorales que suelen recibir
financiamiento público en el caso de México.
¿Qué se verifica en la fiscalización? el origen
lícito de las operaciones de ingreso, el que
se cumpla con los objetivos del gasto, es
decir, que no haya desvíos hacia patrimonios
personales de los recursos de los partidos,
que se respete los límites y prohibiciones al
financiamiento privado y, por supuesto, que
no se rebasen los topes que se establecen
para cada campaña electoral.
El reporte de todas las operaciones se hace
a través del sistema integral de fiscalización,
que es un desarrollo tecnológico que realizó
el Instituto Nacional Electoral junto con la
Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), y los partidos y candidatos están
obligados a ir informando en tiempo real de
todos los ingresos que tienen y de los gastos
que hacen, y cada candidato debe tener una
cuenta bancaria por la que pasen todos sus
movimientos. Si el partido va a darle recursos,
los debe depositar en esa cuenta bancaria;
si el propio candidato hace aportaciones de
su bolsillo, ahí aparecen; si los simpatizantes
quieren hacer aportaciones, también deben ir
a esa cuenta bancaria y deben de quedar las
salidas también asentadas. Las operaciones,
deben ir respaldadas con facturas, contratos,
transferencias bancarias que sustenten la
evidencia de todo lo que se recibe y se eroga.

El INE revisa que los recursos no provengan
de personas prohibidas ¿quiénes son las
personas prohibidas?, las no identificadas,
es decir, están prohibidas las donaciones
anónimas. Tampoco puede haber
aportaciones públicas por fuera de lo que
la ley expresamente señala, y lo que la ley
señala implica asignación de recursos a través
de las autoridades electorales, ya sea del INE a
nivel nacional o de la autoridad local en cada
entidad, pero ya un municipio, la Cámara de
Diputados local no puede estar haciendo
aportaciones; tampoco el poder Judicial,
por supuesto, ninguna dependencia de la
administración gubernamental, empresas
paraestatales, etcétera.
Para mantener el principio de laicidad del
Estado, está prohibido que las iglesias y
los ministros de culto aporten dinero a las
campañas políticas; tampoco pueden las
empresas, pero también a sindicatos, que en
elcasodeMéxicohayalgunosmuypoderosos
que han incursionado incluso creando
partidos. No se permiten las aportaciones
desde el extranjero, incluso si se trata de
mexicanos residentes en el extranjero, y de
organismos internacionales.
En relación a los egresos, no se puede
contratar publicidad en radio y televisión, el
acceso es con cargo a los tiempos del Estado.
El Estado mexicano tiene un total de 48
minutos en cada canal de televisión y estación
de radio concesionados a los radiodifusores,
y es ese el tiempo que se ocupa durante las
campañas electorales. Además tenemos un
registro nacional de proveedores, en donde
se inscriben todas las empresas que quieren
hacer algún contrato de prestación de
bienes o servicios con los partidos políticos,
y están obligados los partidos a contratar con
empresas dadas de alta en este sistema.
A partir de este padrón de proveedores
nosotros intercambiamos información con
la Unidad de Inteligencia Financiera, con
el Sistema de Administración Tributaria,
para saber que se trata de empresas reales,
de empresas que están al corriente de sus
obligaciones fiscales y empresas que no han
sido reportadas, por ejemplo, por actividades
de lavado de dinero.
Lo único que se puede repartir en las
campañas ahora son utilitarios textiles, es
decir, alguna camiseta, alguna gorra, pero no
estar dando cosas que puedan ser entendidas
como dádivas a los ciudadanos: aparatos
electrodomésticos, etcétera, cosas que, pues,
se llegan a entregar en las campañas, está
prohibido.
Y si bien el financiamiento privado está
permitido, hay límites a las aportaciones que
puedan dar los militantes, los simpatizantes y
el propio candidato, todo esto en función de
los montos de financiamiento que se definen
para los partidos o de los límites de gasto.
El tope de gasto que se establece para cada
elección, así sea del municipio más pequeño
o para la Presidencia de la República, tiene
fórmulas legales predeterminadas, y en caso
de que se rebase en más de cinco por ciento
el tope en una elección donde la diferencia
entre primero y segundo lugar pueda ser
inferioralcincoporciento,elTribunalElectoral

puede, a partir de ahí, decidir la anulación de
la elección, en la cual no podrá participar la
persona que violó el tope.
¿Cómo es que nosotros fiscalizamos estos
recursos? Bueno, tenemos el sistema integral
de fiscalización, donde los partidos y los
candidatos van cargando su información,
pero no se trata solo de quedarnos con el
dicho de los actores políticos ni es tampoco
solo una fiscalización de gabinete; salimos
a las calles, recorremos carreteras, barrios,
con los aparatos de geolocalización vamos
tomando fotografías de toda la publicidad
que encontramos, espectaculares, bardas,
vallas, en fin, y eso lo cruzamos con lo dicho
por los partidos para ver si lo que están
gastando en campo se corresponde con
lo que están diciendo. Al mismo tiempo,
revisamos todas las publicaciones, las que
tenemos identificadas, para ver la publicidad
que también se está pagando ahí, y hacemos
monitoreos de páginas web y redes sociales.
El tema de las redes sociales es algo
novedoso, no solo para nosotros, sino para
todo el mundo. Cada vez más los partidos y
candidatos invierten en estrategias digitales,
lo cual es legítimo; en nuestro caso lo que no
es legítimo es que oculten ese gasto. En las
campañas que tuvieron lugar entre abril y
mayo de este 2016, tuvimos 8,200 candidatos,
nosotros solicitamos información a Facebook
y la empresa nos informó que un 10% de
los aspirantes tenían páginas de Facebook
individuales o bien sus equipos de campaña,
y de ellos 100 habían pagado a la empresa
para potenciar la llegada de sus mensajes,
eran montos por varios millones de dólares
y era información que los candidatos nos
ocultaron; gracias a lo que nos dio la empresa,
pudimos establecer sanciones. Recuerdo los
candidatos a la gobernatura de Veracruz, de
Tamaulipas, gastaron solo en Facebook arriba
de 100 mil dólares. No tuvimos información
de Twitter, pero son terrenos nuevos en
donde estamos aprendiendo a fiscalizar y
esperamos contar con la colaboración de las
empresas.
También hacemos visitas de verificación a los
eventos de los candidatos y vemos cuántos
autobuses transportando simpatizantes
aparecen por ahí, si hay equipos de sonido, si
se están repartiendo cosas, en fin, visitamos
las casas de campaña para ver el material que
tienen los partidos políticos y los recorridos.
Después, en la auditoría, revisamos los
comprobantes, verificamos las operaciones
con los proveedores del registro nacional de
proveedores, confrontamos el dicho de los
partidos con nuestra evidencia recabada en
campo y cruzamos información con fuentes
externas, el Sistema de Administración
Tributaria y con las propias quejas que vamos
nosotros procesando, que interponen los
distintos actores políticos. Es decir, a lo largo
de las campañas se suele acusar por estar
gastandodemás,nosinformandedóndeestán
realizando los gastos, nosotros acudimos,
hacemos diligencias y, si encontramos cosas
que no hubiesen sido detectadas en nuestro
trabajo programado de fiscalización, las
incorporamos al expediente y, en caso de
que resulte cierto, acumulamos esos gastos
o esos ingresos al dictamen que hacemos
de las campañas. Hace unos meses tuvimos
la oportunidad de invitar a algunos de los
integrantes delTribunal Supremo Electoral de

El Salvador a que nos visitara en México, junto
con otras autoridades de América Latina, para
presentar este sistema.
Tenemosconvenioscondistintasautoridades,
como la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores. El INE no tiene como barrera el
secreto bancario, fiduciario y fiscal; esto se
consiguió primero en batallas que llegaron
a la Suprema Corte a inicios de la década
pasada, y ya desde 2007 se introdujo en la
Constitución que para fines de fiscalización
de los recursos a la política, no puede
interponerse el secreto bancario, fiduciario y
fiscal para la autoridad electoral. Por supuesto
que si nosotros trascendemos estos secretos
no es para exponer al contribuyente, pero sí
para llegar al fondo de las investigaciones.
Una característica del sistema electoral
mexicano en materia de fiscalización es que
tienequeserenmuypocotiempoquesellega
a conclusiones. Cuando inicia la campaña, a
los partidos les damos una clave de acceso
al sistema y ellos a partir de ahí generan
otras claves y tienen tantos usuarios como
organicen su vida interna, en eso nosotros no
nos metemos.
Cadacandidatoesuncentrodecostoyahívan
ellos reportando, cargando la información en
tiempo real; tres días después de concluida
la campaña deben de cerrar sus informes y
nosotros tenemos 10 días para hacer lo que
se llama un oficio de errores y omisiones,
entregárselos al partido con los problemas
que encontramos en su contabilidad, ellos a
suveztienencincodíaspararesolver,tenemos
otros 10 días para hacer el dictamen, llevarlo
a la comisión de fiscalización y al consejo
general del Instituto Nacional Electoral y
votarlo. De tal manera que estamos hablando
de 40-45 días después de realizada la elección
cuando se llegan a las conclusiones; este año
la elección fue el primer domingo de junio y
para el 14 de julio votamos los dictámenes de
8,200 candidatos.
Las sanciones van desde amonestaciones,
sanciones económicas, interrupción de
propaganda en radio y televisión o incluso la
cancelaciónderegistro,estassonlassanciones
previstas para las distintas violaciones a las
normas electorales en el país.
En este proceso electoral de 2016, donde
se renovaron poderes en tres estados y
en la capital del país, se hizo una elección
atípica, porque se nombró a un Congreso
constituyente que va a hacer la Constitución
de la Ciudad de México, entonces, fueron
14 procesos electorales; pusimos multas
por, ya lo ven ustedes, $23 millones, aunque
el financiamiento público rondó los $210
millones.
Permítanme señalar, para terminar, que
una cosa es tener una buena norma y otra
es tener una buena práctica; nosotros nos
enfrentamos con un problema de retraso
de los partidos para rendir cuentas, para
entregar su contabilidad, para cargar en el
sistema la información; afortunadamente,
fuimos presentando informes a lo largo de la
campaña alertando de esta situación y hubo
una opinión pública, digamos, favorable a la
exigencia de la autoridad electoral.

Al principio de la campaña, en abril, había
muy pocas operaciones informadas, en una
semana 67, y la última semana cargaron
53 mil operaciones, en total tuvimos 123
mil operaciones y en cada operación hay
contratos, facturas, evidencia de lo que
compraron, en fin, no es que haya 123
mil cargas, sino que cada una de estas
operaciones tiene cinco o más documentos
que las sustentan.
Yaconcluidalacampañaydespuésderealizada
la jornada electoral, en respuesta al oficio de
erroresyomisiones,ellosnosentregaronotras
28 mil operaciones, de tal manera que gracias
a lo que habíamos encontrado, los forzamos a
revelar información que no estaban dando y,
por el simple hecho de entregar tardíamente
la información, les pusimos una sanción del
30% del monto involucrado y, por fortuna,
el Tribunal electoral del Poder Judicial de
la Federación, que es quien revisa todas las
decisiones de la autoridad administrativa del
INE, confirmó estos criterios.
Confiamos en que estas sanciones, que
fueron altas por esta conducta de informar
hasta el final y no permitirnos hacer de la
mejor manera la fiscalización en tiempo
real, inhiba esta conducta y nos permita
que en 2018, cuando tenemos renovación
de la Presidencia de la República, de todo el
Congreso de la Unión y elecciones en 29 de
las 32 entidades federativas que componen la
república mexicana, que los partidos rindan
cuentas a tiempo.
Nosotros vemos la fiscalización no como un
instrumento punitivo contra los partidos,
sino como una herramienta necesaria para
la rendición de cuentas y la transparencia, y
a estas como condición indispensable para
poder revertir el descrédito de la política. La
tensión entre dinero y democracia llegó para
quedarse y lo adecuado es ir desarrollando
los mecanismos que permitan transparentar
esta relación y evitar que el dinero se vuelva
disruptivo para la credibilidad de las propias
elecciones.

Me voy a permitir hacer tres reflexiones
en torno al tema que me ocupa: primero,
una reflexión en torno al derecho como un
sistema de garantías; segundo, una reflexión
en torno a las garantías institucionales de
los organismos electorales y del proceso
electoral, y tercero, en particular, al tema de
las mesas electorales, las llamadas mesas
receptoras de la votación.
Con esto pretendo presentar a ustedes un
conjunto de planteamientos en relación con
las condiciones que permiten precisamente
asegurar o proteger la integridad y la
calidad del acto de votar y de los derechos
político-electorales justo en el momento
en que se ejerce la soberanía popular, que
es al decidir el voto, acudir a la mesa de
votación y depositarlo ahí. De esa magnitud
es la importancia del trabajo que realizan los
integrantes de las mesas receptoras de los
votos.
La primera reflexión: hace 100 años el jurista
Hans Kelsen planteó que el derecho no es sino
un orden coactivo de la conducta humana;
orden coactivo, dijo en su libro de Teoría
Pura del Derecho, en el sentido de sistema.
El derecho, dijo, es un sistema que contiene
normas jurídicas coactivas de la conducta
humanay,paraasegurarqueestassecumplan,
existen fundamentalmente los tribunales. En
otro de sus libros Kelsen estableció que el
tribunal constitucional debe estar alejado de
La independencia de los integrantes de los
organismos electorales temporales
RaúlÁvila,consultorentemasdereformaelectoralypartidospolíticos

los partidos, debe ser un órgano técnico en el
cual, en última instancia, se pueda controlar
desde la jurisdicción la Constitución y hoy
decimos que también la democracia. Cien
años después, ese planteamiento de Kelsen
ha sido superado. Superado no quiere decir
negado; superado quiere decir retomado y
colocado dentro de un nuevo paradigma que
está en construcción y desarrollo.
Hoy el derecho no es solamente un orden
coactivo de la industria humana. El derecho
es un sistema de garantías para asegurar
que se cumple el pacto político escrito en
lenguaje jurídico. Otra vez: el derecho no solo
es un orden coactivo de la conducta humana;
es también un sistema de garantías para
asegurar o proteger el cumplimiento de los
pactos políticos que se expresan en forma de
lenguaje jurídico.
Y el órgano garante no solamente es el
tribunal constitucional, o una Sala de lo
Constitucional o un órgano de última
instancia dentro del país de que se trate,
sino que hemos multiplicado, diversificado y
estamos en la construcción teórica, doctrinal,
institucional y práctica de estos mecanismos
de control, porque también los congresos,
los poderes legislativos son garantías de la
democracia o deben ser así entendidos; los
partidos son garantía de la democracia y del
orden jurídico; los poderes ejecutivos son
garantía de la democracia y desde luego, de
los derechos.
Entonces, toda la arquitectura del Estado,
que está consagrada en las constituciones
y en las leyes, pueden ser vistas como
garantías de la democracia y garantías del
propio cumplimiento de lo estipulado; ¿lo
estipulado en dónde?, en la Constitución y en
los compromisos internacionales.
El Estado constitucional es garantía de la
democracia y la democracia garantía del
Estado constitucional; los derechos que están
estipulados en la Constitución, las leyes y los
tratados, pueden ser vistos también como
garantías de la propia separación de poderes,
porque si los ejercemos, podemos hacer que
esa división se preserve.
Al revés: la división y el equilibrio de poderes,
entre poderes y hacia dentro de cada uno de
los poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la
formacomoestánestructurados,organizados,
la manera cómo funcionan, también implican
técnicas de garantía, porque si no se divide
el poder y, al revés, también si no colaboran
los poderes entre ellos adecuadamente,
entonces, pueden atentar, restringir o negar
los derechos.
Todos los sistemas de control administrativo,
jurisdiccional, incluso en las comisiones
legislativas de los congresos, cuando realizan
funciones de control de la administración,
cumplen al mismo tiempo con funciones de
garantía.
En otras palabras, el sistema jurídico y por
supuesto que el sistema electoral es una
gran caja con instrumentos de garantía
de los derechos, y esto es lo que quiero
subrayar, porque hoy, virtud al desarrollo de
la civilización, al desarrollo del derecho y de
los procesos democráticos, tenemos también

garantías de control de las decisiones
de los órganos nacionales en el ámbito
supranacional.
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos o la Corte Interamericana de
Derechos Humanos son dos ejemplos de
esta función de control supranacional,
que representan garantías adicionales o
complementarias, en nuestro caso o nuestro
tema, para proteger y asegurar que lo que
está estipulado, que queremos elecciones
libres,auténticasyperiódicas,comoestablece
la Declaración Universal, el Pacto de San
José o la Constitución de El Salvador, pues,
efectivamente se cumpla.
Elderechoelectoralesunsistemadegarantías
para que se cumplan con los principios y los
valores que justifican que construyamos
todo el entramado de reglas, que pasa
desde la convocatoria a las elecciones hasta
la declaratoria del triunfo, la entrega de la
constancia y la toma de posesión del electo.
Todo el proceso electoral está pertrechado
de un muy tupido pasto de reglas por
donde corre o donde se juega, el juego de la
competencia electoral, y tiene o responde a
problemas tan simples como la integración
de una mesa receptora de votos, hasta lo que
nos ha reiterado el doctor Ciro Murayama, la
necesidad, la obligación de que esas garantías
protejan y hagan cumplir el que la cancha no
se incline y que haya equidad en la contienda.
Dejo ahí la primera reflexión.
La segunda reflexión es que se ha
desarrollado en la doctrina el tema de las
garantías, precisamente de las garantías
institucionales para los órganos electorales
o las autoridades electorales, tanto para los
órganos supremos electorales como para los
órganosintermediosylosórganosqueactúan
el día de la jornada, las mesas receptoras de
votos. Estamos hablando básicamente de
garantías orgánicas, de garantías procesales y
de garantías especiales.
Lasgarantíasorgánicassontodasaquellasque
tienen que ver con las reglas que aseguran la
independencia del órgano o de la autoridad
electoral, la forma del nombramiento, la
duraciónenelcargo,lamaneraenquepueden
ser suspendidos, renovados o cancelados
esos mandatos, el tema presupuestal, la
capacidad de reglamentación del órgano
correspondiente, léase el Tribunal Supremo
Electoral.
Las garantías procesales son todas las que
tienen que ver con la debida diligencia o el
debido proceso legal, desde la demanda,
la denuncia, la impugnación, la audiencia,
las pruebas, los alegatos, las conclusiones,
la sentencia, la tutela efectiva; hoy también
la transparencia y el acceso a la información
pública, que afecta tanto a las garantías
procesales como a las garantías orgánicas.
Y luego las garantías especiales, porque
cada sistema organiza la autoridad electoral
de una o de otra forma de acuerdo con el
contexto histórico del país de que se trate.
Así, por ejemplo, en la mitad de los países de
América Latina, particularmente el Cono Sur,
México, República Dominicana, tenemos un
sistema electoral con garantías que incluyen
una dualidad de organismos electorales, dos
o más incluso, una pluralidad de organismos

electorales. En México tenemos el Instituto
Nacional Electoral, el Tribunal Electoral,
tenemosinclusoalaSupremaCortedeJusticia
en funciones de control de constitucionalidad
y a una Fiscalía especializada para la atención
de los delitos electorales; en los seis países
de América Central sabemos que existe una
sola autoridad electoral que cumple las dos
funciones, pero en un contexto que, digamos,
justifica que hasta ahora así se maneje.
Las garantías orgánicas, procesales y
especiales tienen la misión de hacer cumplir,
de proteger, de asegurar que ocurra lo que
se prevé que deba ocurrir, y que es la pureza
y la integridad del sufragio, condiciones
equitativas en la contienda y, por lo tanto, una
elección de calidad, que sea creíble, legítima
y que permita que precisamente emerjan de
ahí gobiernos legítimos.
La independencia, que es mi tema, de las
autoridades electorales pasa, por lo tanto, por
la forma del nombramiento, las características
de los integrantes de los órganos electorales,
tanto permanentes como temporales, y las
inhabilidades, impedimentos, los requisitos,
por lo tanto, para integrar estos órganos.
Paso a la tercera y última parte de mi reflexión.
Todos sabemos perfectamente que una de
estas garantías, de las más importantes, es la
que corresponde, en el caso de El Salvador,
pero en todos los países de América Latina,
en los 18 países continentales de América
Latina más República Dominicana, hay
reglas establecidas muy precisamente y
muy detalladamente para integrar, para
poner a funcionar y para hacer que los
órganos electorales supremos y no supremos
permanentes y no permanentes, los que
funcionan siempre y los que funcionan
solo el día de la elección o con algunos
meses de antelación y luego desaparecen,
puedan mantener la característica de la
independencia y la imparcialidad.
No me es ajeno, desde luego, y en particular
tengo mucho interés en hacer esta última
reflexión en torno al debate que nuestros
hermanos salvadoreños han venido
sosteniendo en los últimos años en relación
con, precisamente las garantías relativas
a la independencia de los integrantes de
los órganos electorales temporales. Estos
organismos electorales temporales que son
precisamente las juntas departamentales,
las juntas municipales y las mesas en las que
se recibe la votación, y me estoy refiriendo
a este debate entre el diseño legislativo, en
donde se expresa una técnica de garantía que
los partidos y los legisladores han definido
a través de un acuerdo político escrito con
lenguaje jurídico, para poder garantizar al
máximo posible la pulcritud en la estructura
y el funcionamiento de estos órganos
temporales.
Queda claro que el Congreso salvadoreño,
desde los Acuerdos de Paz en adelante,
establecióquepodíanlosórganostemporales
provenir no solo de una postulación de sus
miembros por parte de los partidos políticos,
con ciertas fórmulas, sino que incluso no
hay reserva para que los puedan integrar, es
decir, los ciudadanos con afiliación política
partidista, de hecho lo hacen con el órgano
supremo electoral, es un acuerdo político
que tiene una expresión jurídica. Pero,
también sabemos que precisamente con el

desarrollo del derecho como un sistema de
garantías, los tribunales constitucionales, las
salas constitucionales han venido definiendo,
matizando e incluso construyendo normas
jurídicas a partir de las disposiciones
legislativas.
Estas normas jurídicas en el caso de El
Salvador, como bien sabemos, virtud a las
sentencias de los años pasados de la Sala de
lo Constitucional, tiene que ver precisamente
con un punto que me parece importantísimo
y sobre el cual hay que reflexionar, esto es, si
los integrantes de los organismos electorales
temporales deban ser obligatoria o
necesariamente restringidos en sus derechos
de afiliación política o en qué grado, con base
en qué ponderación y hasta qué medida
es necesario, es idóneo y es proporcional
restringir sus derechos de militancia, de
pertenencia a un partido o de ejercicio de
un cargo de representación o dentro de
un partido para ser miembro de una mesa
receptora de votos, o para ser miembro en
general de un órgano electoral temporal.
A mí me parece que, como en la mayoría
de los asuntos más delicados de la vida
jurídica, política y pública de nuestros
países, este es uno de los ejercicios más
sensibles de ponderación y depende no
solo de los conceptos en general que guían
hoy el lenguaje democrático y la práctica
democrática en nuestros países, sino también
del contexto, como bien decía hace un
momento el consejero Ciro Murayama.
Y para concluir y dejar para una etapa
posterior algún otro comentario al respecto,
sí quiero mencionar que los garantes de
la democracia y de la Constitución no
son solo los tribunales constitucionales,
son todos los sujetos que participamos,
incluidos centralmente los ciudadanos, en la
construccióndelademocraciayenelejercicio
y el cumplimiento de la Constitución, que es
decir el ejercicio y cumplimiento de nuestros
derechos constitucionales, entre otros los
derechos políticos.
Qué pasa cuando el órgano garante o
controlador, como bien pensaba Kelsen,
desde la jurisdicción constitucional, que
es el garante de la Constitución, en este
caso de la democracia en última instancia,
también desproporciona, porque puede no
ser perfecto, la medida de la ponderación
y restringe algún derecho y provoca una
colisión de derechos; me parece que aquí
tendríamos que inventar una forma o tratar
de presentar alguna acción que permitiera
controlar a su vez al controlador.
¿Aquémerefiero?,merefieroaquesielórgano
garante, desde la perspectiva jurisdiccional,
constitucional, restringe el derecho de
afiliación política a un partido político para
favorecer la independencia de un organismo
electoral por la vía del perfil o del estatuto
de sus miembros, tendría que justificarlo de
una manera especialmente agravada, porque
se trata de un derecho que es igualmente
fundamental,elderechoaparticiparenlavida
de un partido y que probablemente no por
limitarlo, restringirlo o incluso anularlo va a
producir automáticamente la independencia
de quienes integran el órgano electoral
temporal, llámese un tribunal o una junta
receptora de votos.

En ningún otro país de América Latina está
restringido absolutamente el derecho de un
ciudadano a tener una militancia partidista
o una filiación partidaria y al mismo tiempo
desempeñar un cargo en un organismo
electoral; los señores consejeros del INE o los
magistrados del Tribunal, el día de la jornada
electoral suspenden la sesión y van a votar.
Sí se aceptan restricciones en toda América
Latina del tenor de que un integrante de una
mesa directiva o una mesa receptora de votos
no debe ser, al mismo tiempo, dirigente de un
partidoorepresentantepopular. Hayungrado
de restricción que es necesario, es además
idóneo y es proporcional, pero, lo que a mí
me parece que no sería proporcional no está
así regulado en la mayoría o en prácticamente
todos los 18 países de América Latina, es
que el integrante de una mesa receptora de
votos no deba tener siquiera una afiliación
política partidaria, porque la restricción de
ese derecho sería de tal grado que le estaría
negando un derecho fundamental. Termino
con esto, la tercera reflexión, porque tiene
un fondo muy técnico constitucional, que
creo que debe ser analizado todavía con más
cuidado.

Latareadeorganizarelecciones,quealfinalsus
resultados manifiesten fielmente la voluntad
de los ciudadanos, implica un esfuerzo que va
más allá de aquel propiamente llevado a cabo
el día de la jornada electoral.
Actualmente, y en la mayoría de los países,
los procesos electorales se integran de una
serie de componentes que se interrelacionan
entre sí y que a su vez son interdependientes,
debido a que una falla en alguno de los
procedimientospuedetenerunefectodirecto
sobre todos los demás. En ese contexto,
todas las etapas que conforman un proceso
electoral son relevantes y requieren de una
planeación y ejecución minuciosa y eficiente.
Desde el inicio del periodo electoral,
normalmente unos meses previos a la jornada
de votación, hasta la calificación de validez de
los comicios, cada fase o componente implica
un ejercicio de apego a la ley, concertación
política y eficiencia administrativa.
Normalmente, esta larga cadena de tareas se
va resolviendo de forma lineal con los plazos
que marca la norma; así, las que aparecen
al principio se atienden primero, el famoso
“primeras en entrar, primeras en salir”, como
puede ser la definición de recursos asignados
a los partidos, prerrogativas, la ubicación de
los centros de votación, la definición de las
boletas y actas de escrutinio o el registro de
candidatos.
Uso de la tecnología en el conteo de marcas y votos,
procesamiento y transmisión de resultados electorales
JuanManuelHerrero,consultorinternacionalentemaselectorales

Enestalargafiladeactividades,laorganización
de los mecanismos de generación y
publicidad de resultados suele aparecer cerca
del final del proceso y en muchas ocasiones
así es atendido, al final, siendo que requiere
de grandes recursos humanos, materiales
y financieros y sobre todo, y esto va a ser
reiterado en toda la ponencia, de tiempo para
su preparación y ejecución.
No es extraño que los programas de
resultados electorales carezcan de la debida
atención de la institución responsable,
porque se privilegian otros asuntos y porque
el perfil de los funcionarios, en su mayoría, no
tiene carácter tecnológico.
Al estudiar la experiencia de América
Latina existe una ausencia de personal
en los órganos electorales que tenga una
formación de carácter técnico o tecnológico,
y normalmente se va atendiendo el proceso
electoral en etapas, y las últimas etapas
son precisamente las de los resultados
preliminares.
La falta, tardanza o insuficiencia de datos de
la jornada va creando un ambiente negativo
a la elección y pone al órgano electoral en
entredicho y a la elección misma. Los partidos
políticos aprovechan para señalarse como
vencedores y los medios de comunicación
se suman a la suspicacia dándole más
importancia de la que esto tiene. No se
puede decir que el no contar con información
oportuna provenga de una elección
manipulada o fraudulenta, pero eso es lo que
los mismos actores provocan sesgando a la
opinión pública.
Es por ello que un programa de resultados
preliminares debe ser considerado como
componente importante en la planeación del
proceso electoral. La prontitud con que los
resultados lleguen a las regiones y a la capital
depende de diversos factores, uno de los
cuales, por supuesto, es la tecnología.
Hagamos un ejercicio ficticio acerca de las
posibilidades de uso de la tecnología y si ello
es o no viable en dos contextos diferentes.
Supongamos la situación ideal y a partir de
ello revisemos si esta se puede cumplir o no.
Voy a hacer un ejercicio, me voy a apoyar
en un país como Holanda, en donde
seguramente los problemas que se nos
presentan en América Latina ellos los tienen
muy rebasados. Me voy a apoyar también
en un principio matemático que es el de los
modelos de optimización, en donde hay una
ecuación que hay que resolver, en este caso
lo que hay que resolver es resultados prontos
y confiables, sí, pero sujeto a una serie
de restricciones. Esos son los modelos de
optimización matemática, así se construyen,
así construimos el sistema de distritación en
México,unaecuación,esaecuaciónloquenos
dice es “resuélveme este problema”, y ¿cuál
es el problema?, que tengamos resultados
preliminares muy rápidos y confiables, y
luego vienen las restricciones.
Bueno, pues, evidentemente, en Holanda
el problema no existe, o sea, si yo tengo
que llegar a votar y hay la exigencia que me
identifique, pongo mi dedito en un lector
óptico, quedo identificado, viene, hay una
pantalla, toco la pantalla, emito mi sufragio y

esa pantalla inmediatamente manda el voto
a una base de datos central, y podríamos
decir que a los pocos minutos del cierre
de la jornada electoral se pueden tener los
resultados preliminares; ese, digamos, que es
el ideal.
Por supuesto, ese ideal se topa con muchos
problemas, pero, es importante decir que la
tecnología existe, o sea, no es un problema
de ausencia de tecnología, eso lo tenemos
sin ningún problema, hoy el elector se puede
identificar a partir de medios sencillos y cada
vez más accesibles económicamente; en
particular, los lectores ópticos y sobre todo
estos lectores ópticos tipo escáner cada día
existen en muy variadas modalidades y cada
vez con precios mucho más bajos.
En Holanda puede pasar esto porque es
un país con recursos financieros. No tiene
problemas de conectividad, no podemos
hablarderegionesinalcanzables,nopodemos
hablar de problemas de comunicación y
suponemos, y este es otro tema fundamental,
que existe una cultura que acepta el uso de
la tecnología y que confía en sus autoridades.
Todo esto puede suceder si todas estas
restricciones no existen, y en un país de este
tipo ese problema no existe.
De hecho, la tecnología permitiría votar
en cualquier lugar y no hacerlo de manera
obligada en la circunscripción donde uno
vive, a esto se le llama romper la geografía.
Imagínense, ustedes pueden estar en
cualquier lugar del país, en el momento en
que se identifican, la máquina sabe por qué
lugar están ustedes votando, dónde están
ustedes domiciliados. De alguna manera, se
puede aprovechar ya hoy en día los cajeros
automáticosdelosbancosoaún,losteléfonos
celulares.
Ahora, qué pasa si, por ejemplo, el padrón
no contiene elementos biométricos de los
electores, estos tendrían que identificarse
con el elemento que se les generó, que es una
credencial normalmente, la búsqueda del
ciudadano se puede hacer en listas impresas
deláreadondelecorrespondesufragarotener
una máquina computadora que contenga
el archivo de los que están autorizados para
votar en ese centro, es decir, ya entramos en
una identificación, en un proceso manual,
estamos dejando parcialmente la tecnología.
En los casos donde se cuenta con un padrón
con datos biométricos, también es posible
poner lectores ópticos de huellas digitales
y con ello acreditar la identidad, y esta
tecnología, ya lo decía yo, está cada vez más
sencilla y cada vez más barata. ¿En dónde
está el problema?, es que cada restricción de
la que voy a hablar implica una competencia
entre el manejo del papel y la electrónica por
razones presupuestales.
En cuanto a qué restricciones se pueden
presentar en este punto del proceso, hay
que considerar, y esto es normal, una
mala captación de los datos biométricos
que no permitan la lectura, o una falta de
actualización del padrón, lo que obligaría
a tener un plan alterno para el tratamiento
de excepciones. Además, en nuestros países
suele haber zonas donde no hay energía
eléctrica y el uso de baterías es necesario, la
identificación de los votantes la hacemos con
credencial y con listas.

A la hora de sufragar, que yo sé que no es el
tema de interés particular, pero es un punto
importante, hoy hay máquinas electrónicas
que permiten el sufragio sin el uso de boletas
en papel, ejemplos de ellos encontramos en
muchos lugares de la región. En México se
han hecho pruebas en votaciones locales, en
parte de la geografía, los resultados han sido
satisfactorios; el temor que se tenía de que
estos instrumentos no fueran aceptados por
las fuerzas políticas no se dio.
Y este es otro tema fundamental, el uso
de la tecnología requiere la confiabilidad
del instrumento, es decir, que las fuerzas
políticas estén de acuerdo en que es algo
que nos va a ayudar, que nos va a permitir
transitar al final de la jornada de una manera
adecuada. Siempre es un reto, todo cambio
o innovación en procesos electorales que
no va acompañado de la presencia de las
fuerzas políticas tiene alta probabilidad de
ser rechazado.
Desde los estudios de viabilidad técnica,
la revisión de la legislación y en su caso
adecuación, la investigación de opciones
tecnológicas, las pruebas a las mismas, la
selección del proveedor o proveedores, las
auditorías por entes externos a cada paso,
hasta la instalación y prueba de los sistemas,
debe haber presencia de los actores políticos.
Una fórmula que ha funcionado bien para
desactivar las discusiones que tienen
intencionalidad política es nombrar un
grupo de apoyo o un grupo consultivo, de
preferencia de académicos y de especialistas
reconocidos, que sean el amortiguador entre
la autoridad electoral y los partidos, y además
que auxilie en el seguimiento de las tareas
que el proveedor tenga que realizar tanto en
tiempo como en contenidos.
Los equipos electrónicos estarán alimentados
por algoritmos que, entre otras cosas,
tendrán que identificar el voto, definir la
validez o no de las marcas, hacer las sumas
que correspondan y enviar los datos a un
centro de acopio y difusión de los mismos.
Para poder hacer esto, los órganos electorales
tienen que definir la boleta y las actas que se
utilizarán durante la jornada; este es un tema
central en la obtención de resultados, ya sean
preliminares o definitivos.
La definición de los instrumentos con los
cuales se van a captar el voto y a generar
las actas de resultados tiene que ser de las
tareas primarias, para que no retrasen todo
el sistema de resultados preliminares. Esa
definiciónesunodelostemasfundamentales.
De las mayores complicaciones que existen
en una elección es diseñar una boleta que sea
comprensible para el elector.
En algún momento todos los estudios, las
definiciones, las discusiones que se tienen
en este foro, sería muy pertinente tomar en
consideración lo que piensa el ciudadano
y la capacidad del ciudadano, y probar si
realmente lo que estamos inventando el
ciudadano lo entiende, lo hace práctico, lo
puede utilizar. Normalmente se definen cosas
en foros en donde el ciudadano no es tomado
en cuenta, y cuando lo ponemos en práctica
entramos en problemas.
Si la elección tiene alianzas o coaliciones,
la presentación de opciones y el recuento

de votos no es simple; el voto cruzado, que
entiende muy bien quien se dedica a las
tareas electorales, habría que preguntar si el
ciudadano lo entiende también de la misma
manera. Recordemos que son personas
no vinculadas a los temas electorales los
que recibirán los votos y los que llenarán
las boletas, y que normalmente es en este
tema, en ausencia de medios electrónicos,
donde los resultados no fluyen con rapidez
debido a las horas que implica el conteo, la
decisión de qué boletas invalidar y el llenado
de las actas, mismas que serán el instrumento
de transmisión al sistema de resultados
electorales.
En la capacitación se puede reducir esta
problemática, pero seguramente habrá
problemas. Está comprobado que a los
funcionarios de centros de votación no se les
debe pedir realizar sumas, pues el porcentaje
de error puede llevar a la anulación de los
resultados de un centro, una región o hasta
niveles geográficos mayores. Imaginen
ustedes, si no estamos capacitados para hacer
sumas, qué pasa si nos metemos a hacer el
conteo de los votos cruzados, o sea, ese es un
tema primordial que hay que atender.
Eso también lo resuelve el uso de la
tecnología, pero si las condiciones sobre
todo económicas no permiten la adquisición
de estos materiales, la elección se hará por
medios tradicionales, y el uso del papel para
el conteo y llenado de actas será manual,
teniendo en este punto el primer gran
problema de desfase para poder obtener
resultados prontos y confiables. Y, además,
cuando el escrutinio se hace manual, los
resultados electorales seguirán otro rumbo.
Normalmente, en una elección en México,
al cierre de la mesa receptora de votos,
fácilmente se pueden llevar de dos a cuatro
horas en la parte de escrutinio y llenado de
actas, y eso, a partir del cierre. Lo normal es
que de ahí se trasladen a una oficina distrital,
en donde hay un centro de acopio y del
centro de acopio la captura y el envío, con
lo cual la autoridad electoral entra en un
riesgo enorme. Este es el procedimiento más
utilizado en América Latina. También hace
uso de la tecnología, pero a un nivel menor y
asumiendo ciertos riesgos.
La ubicación y número de centros de acopio
y captura estará en función de los estudios de
simulación de la llegada de las actas y de las
distancias y tiempos que se lleva su traslado
a estos lugares; esto es una tarea que las
áreas de organización de los tribunales y de
los órganos electorales tienen que hacer con
mucha anticipación, porque desde ahí nace
hasta la posible demanda a una empresa de
tecnología. Si no tenemos claro en dónde hay
que ubicar esos centros de acopio, cuál va a
ser la carga de esos centros de acopio, en qué
momento puede haber una saturación de
actas que están llegando, podemos tener un
problema.
Estoy insistiendo mucho en algo que
evidentementeesunaexperienciadevida,yes
ser el responsable de resultados preliminares,
en donde es uno “la cola del proceso”. Al ser
la cola del proceso, todo lo que les estoy
diciendo se agolpa en muy corto tiempo y
a final de cuentas provoca errores, y aquí
los errores son muy graves, los errores o las
tardanzas en dar resultados de una elección
generan un ambiente muy difícil.

Estos centros deben garantizar la existencia
de energía eléctrica, de conectividad
y de medios alternos como baterías o
transporte; en algún momento el centro
de acopio A puede no tener condiciones e
inmediatamente se sabe que se va uno a una
alternativa, al centro B. Cada centro de acopio
debe tener un remplazo previendo cualquier
hecho inesperado; las áreas de organización
electoral tendrán que hacer los estudios de
la ubicación de cada centro, el volumen de
votantes, la hora en la que tradicionalmente
culmina la votación, los medios y tiempos
de traslado a un posible centro de acopio,
la saturación de estos centros de acopio, la
definición de un centro alterno, el personal a
reclutar, capacitar y contratar, el número de
equipos y sus reservas, y todo ello tenerlo listo
antesdellevaracabolaadquisicióndeequipos
de escaneo y captura. Esta información es
básica para poder presupuestar la revisión de
sitios en el país donde exista la posibilidad de
transmitir datos y las opciones secundarias
que hay que considerar en casos de fallas o
saturación.
Tambiénsedebedimensionarlascapacidades
de los equipos, de los escáneres, de los anchos
de banda a contratar. Ya sea el proveedor o la
institución tendrá que desarrollar los sistemas
de salida de la información y tener preparados
los protocolos de auditoría para mostrar que
los sistemas hacen lo que se espera de ellos,
y que los servidores que almacenarán y
procesarán las bases de datos estén vacíos al
inicio de la jornada.
En la publicidad o difusión de resultados, las
pantallas tienen que mostrar información
que no deje dudas a la interpretación. Miren,
hay ejemplos de elecciones en donde una
mala presentación de resultados, sobre todo
de manejo de porcentajes, generó problemas
terribles, porque quien hizo el software para
presentar resultados no sabía de porcentajes.
Todo lo mencionado con anterioridad aplica
para El Salvador, pero, hay que destacar
algunas particularidades; por un lado, la
ausencia de una legislación que precise
las responsabilidades de un programa de
resultados preliminares. Los mexicanos nos
fuimos al otro extremo, nuestra ley, más que
una ley, parece un manual, o sea, dice todo lo
que hay que hacer.
El proceso que se defina para la obtención
de resultados preliminares tiene que estar
presente en la ley o cuando menos celebrar
acuerdos con todos los actores políticos
donde conste, paso a paso, el responsable,
cómo, quiénes y con qué se va a llevar a cabo
esteproyecto.Nosolosetienequecontemplar
la cuestión tecnológica, que es vital, sino las
fases de diseño, la relevancia de pruebas y
auditorías, pensar en el ciudadano común
que será quien participe en el recuento;
elaborar un plan ambicioso de capacitación.
Miren, entendiendo cómo funciona el sistema
en El Salvador, yo me atrevo a hacerles
una recomendación, adelanten lo más que
puedan la capacitación. Este es un asunto
de repetición, de práctica; si todo se hace al
final, seguro no va a salir bien, y más bajo el
supuesto de que no hubiera una máquina
lectora para el voto cruzado, si eso lo tuvieran
quehacerpersonalenloscentrosdevotación,
la probabilidad de que haya un porcentaje de
error alto es muy visible.

No solo se tiene que contemplar la cuestión
tecnológica, ya lo estaba diciendo, sino la
fase de diseño, la relevancia de pruebas y
auditorías, pensar en el ciudadano común,
que es quien participa en el conteo, un amplio
programa de capacitación a los miembros de
las juntas receptoras de votos, experimentar
cuál sería el nivel de acopio, estudiar las
opciones tecnológicas y presupuestales,
conocer la infraestructura de comunicaciones
del país a detalle, analizar las estrategias de
acercamiento de información de lugares
poco comunicados a localidades donde sea
posible la transmisión, elaborar un plan de
riesgo y, como consecuencia, planes alternos
de solución. Todo ello desde el inicio del año
electoral, no en la cola del proceso.
Por otra parte, ha sido probado que el voto
cruzado es complejo de ser reportado de
manera fiel sin que en ello se den actos
de mala fe, sino falta de entendimiento
o capacitación para comprender cómo
registrarlo. Si la simple suma de votos lleva
a errores no despreciables, es claro que el
registro del voto cruzado es mucho más
complejo. Es una prioridad definir el tipo de
tecnología que acompaña esta actividad,
pues en términos de costo-beneficio debe
ser vista como una inversión. La tecnología
para captar las marcas, para hacer lectura de
marcas y de voto cruzado no es un costo; es
una inversión, o sea, así debe ser visto.
Contar con la tecnología no disminuye la
relevancia de una capacitación mucho más
sólida, con ejercicios diversos, pues durante
la jornada no es posible confiar en una sola
vía; si las comunicaciones, la energía o la
tecnología falla, que no es poco probable,
habrá que actuar de manera tradicional.
La tecnología contemplaría los algoritmos
que validan marcas y que calculan el voto
cruzado, dándole certeza a los resultados
de la elección; esta tecnología existe y esta
tecnología hoy en día, la de lectura, la de
lectoras o escaneo, no es muy costosa. Las
propuestas de Fusades van en ese sentido,
pero requieren mucha precisión legal y
técnica.
Insisto en la necesidad de crear un grupo
asesor con personal académico y profesional
reconocido que auxilie en la elaboración de
normas o acuerdos para dejar claro cómo
se debe considerar el uso de la tecnología y
que este grupo acompañe alTribunal durante
todos los trabajos que lleve a cabo la empresa
o empresas encargadas de dotar la parte
tecnológica.
Laexperienciaquehayalrespectoesqueante
un órgano electoral que no tiene experiencia
en el tema, las empresas hacen lo que quieren
y se corre el riesgo, por cuestiones de tiempo,
de aceptar condiciones que no corresponden
a lo contratado o, aún peor, que no se
corresponden con la ley. Hay muchos casos
en donde la empresa llegó, se instaló, no
tuvo una contraparte en el órgano electoral
que pudiera tener una interlocución valiosa y
acabó haciendo la empresa lo que quiso.
Para finalizar, habrá que mencionar, y
esto es a modo de resumen, existe ya el
interés de llevar a cabo la adopción de la
tecnología como herramienta eficaz en

el desarrollo de los procesos electorales.
Muchos países están investigando o por lo
menos contemplando las implicaciones de
la tecnología electoral; la tecnología existe.
Para facilitar la implementación de nuevos
sistemas y procesos, cada organismo electoral
deberá desarrollar o adaptar componentes
tecnológicos en acuerdo a la idiosincrasia
de su país, es decir, en torno a la condición
política, nivel de desarrollo, tradición y
práctica.
El presupuesto para hacer uso de la
tecnología es una restricción fuerte, el órgano
electoral debe realizar estudios sobre las
distintas opciones de tecnología y desarrollar
un estudio de mercado, apoyándose en
especialistas que trabajen para la institución,
nodejarenmanosdelasempresasladecisión.
Seguramente la experiencia de otras naciones
en donde la tecnología ha rendido beneficios
servirá de pauta para que en nuestros países
seavanceenlaincorporacióndeella,tratando
de adaptarla a nuestras realidades.
La transmisión de datos de manera expedita
contribuye a la paz social. En algunos países
se han tenido conflictos derivados de la
falta o retraso en la emisión de resultados.
Resulta conveniente avanzar sobre la forma
de transparentar y dar confiabilidad a cada
proceso a través del empleo de la tecnología.
Es fundamental planear con suficiente
anticipación todo el programa de
investigación, adquisición y puesta en marcha
del programa de resultados preliminares.
En todos los pasos del proyecto tiene que
existir un plan de riesgos y alternativas. Debe
permear en todos los funcionarios electorales
que la tecnología es tan solo una herramienta;
las grandes decisiones están en el diseño y en
la capacitación del personal.
Enmuchospaísesseconsiderallevaracaboun
conteo rápido que de alguna manera sea una
especie de seguro de la institución de obtener
resultados a buena hora, pero, eso cada quien
decide si lo hace o no. El órgano electoral,
que evidentemente tiene que hacer una serie
de contrataciones para poder hacerse de la
tecnología, debe buscar la manera que haya
transferencia de conocimiento. Los órganos
electorales tienen que irse alimentando de
este tipo de cosas y debe existir el personal
capacitado para que el día de mañana sea
desde el propio órgano electoral que las
cosas se puedan llevar a cabo.

Claudia Umaña Araujo- Vicepresidenta de
FUSADES
Se acercan las elecciones de 2018, y en la
última oportunidad encontramos una serie
de desafíos que creemos que si los vemos
con tiempo, vamos a poder resolverlos.
Desde Fusades, y es una preocupación que
compartimos con Aliados por la Democracia,
sabemos que no hay tema más importante en
la agenda nacional que el construir nuestra
joven democracia, y eso pasa por una serie de
reformas.
Nosotros hemos hecho recomendaciones de
propuestas de reforma legislativa, porque
claramente la reforma política en El Salvador
ha sido impulsada por los ciudadanos a través
de inconstitucionalidades presentadas ante la
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia (CSJ), y eso ha presionado a los
partidos políticos para tratar de interpretar y
legislar sobre esas sentencias.
Reconocemos el trabajo del Tribunal
Supremo Electoral, y sabemos que lo quieren
hacer con toda la capacidad en las próximas
elecciones, así que, que todo esto sirva para
Panel uno:“Tendencias regionales en los procesos
de reforma electoral”
Panelistas:FlaviaFreidenberg,CiroMurayama,
RáulÁvilayJuanManuelHerrero
Moderadora:ClaudiaUmañaAraujo,VicepresidentadeFUSADES

mejorar, para analizar, para prepararnos, todo
en un ambiente de concordia, de armonía y
de trabajo conjunto.
Flavia, tú decías algo muy interesante acerca
de la democracia interna; para nosotros es
muy bueno que se abran espacios en este
momento, pero vemos que uno de los retos
que no está verdaderamente cristalizado es
el del voto secreto, libre, directo e igualitario.
Apenas empezamos a transitar desde el
“dedazo” a una democracia interna, y todavía
no lo vemos como un cambio de aplicación
permanente.
Nos preocupa que en ocasiones, como tú lo
afirmas, estos procesos más bien generan
fisuras internas y no se ganan elecciones,
entonces,aquíestamosconunaspretensiones
que van en un sentido, pero que tú, a través
de tus estudios, has demostrado evidencia
que va en otro, así que, bueno, esto genera
alguna complejidad.
Por otra parte ¿es posible una candidatura
única en los procesos de elección interna?
Flavia Freidenberg – Universidad
Autónoma de México
Para mí son desafíos sumamente interesantes,
porque supone democratizar la democracia,
entonces, claro, cuando tú hablas de
profundizar en las prácticas y en la manera en
que hacemos política, siempre son desafíos
sumamente interesantes. La idea es generar
consensos en torno a cómo enfrentamos
esos desafíos, y yo creo que un buen desafío
adicional es incentivar diálogos que permiten
construir acuerdos en torno a cuáles son los
mejores mecanismos.
La historia latinoamericana muestra que
normalmente los partidos políticos per se,
no ceden poder ni hacen prácticas que
en principio supongan democratizar la
democracia; cuando lo hacen, lo hacen
normalmente porque pasa algo, o porque
tuvieron una gran derrota electoral, o porque
están viendo un antagonista que parece
que les va a ganar en la próxima elección o
porque piensan que van a perder cuota de
poder en el próximo proceso, entonces, se
están inoculando, es decir, que normalmente
los partidos políticos per se no hacen estas
reformas democratizadoras. También pueden
darse porque viene un liderazgo innovador
que se está anticipando una crisis de
representación, y entonces dicen “tenemos
que transformarnos y cambiarlo, porque
tenemos que mejorar la manera”.
El hecho de que la Sala de lo Constitucional
haya otorgado la razón al demandante
en relación con esta reforma, parte de un
proceso que está ocurriendo en otros países
de América Latina; en México, por ejemplo,
toda la cuestión de género tiene un aliado
muy importante en las sentencias y en el
propio Instituto Nacional Electoral, que están
comprometidos con que lo que dice la norma
hay que llevarlo a la práctica.
Es decir que yo no me asustaría de que
nuevos actores participen en el proceso
de democratización, es algo que también
ocurrió en Costa Rica, también con temas de
democracia interna y con el tema de selección
de candidatos, desde los propios organismos

electorales, el Tribunal Superior de Elecciones
ha tenido una agenda muy activa también en
generar lo que se llama un activismo judicial,
en cambiar las reglas de juego.
Esto ha ocurrido así en algunos países de la
región debido precisamente a la resistencia
delasélitespolíticasenimpulsarellosdesdela
legislaciónloscambiosylastransformaciones.
Entonces, yo no estaría tan preocupada por
este activismo judicial; lo que entendería es
que es una nueva etapa en la que nuevos
actores participan en la democratización.
Ahora, lo que sí sería interesante es poder
especificar qué significa, como tú bien lo
señalabas, voto secreto, libre y directo,
porque cuando le dejamos a los partidos la
libre interpretación, ustedes bien saben que
pueden interpretar muchas cosas que no
necesariamente sean elecciones internas,
puede ser que sí o puede ser que no.
Entonces, creo que un espacio para la agenda
de discusión pública de cara a las reformas
electorales es precisar qué modelo, qué
diseño El Salvador está queriendo tener;
está claro que tiene que ser un modelo de
regulación obligatorio, está claro que en la
legislación tiene que aparecer, porque ya está
marcado por la Sala; lo que no está claro es
cómo sería ese proceso.
Y, entonces, si ustedes, por ejemplo, quieren
impulsar elecciones internas cerradas, como
ya alguno de los partidos salvadoreños lo hizo
durante mucho tiempo en su historia anterior,
tienen que tomar algunas consideraciones:
el tema de que si es obligatorio, que los
padrones estén actualizados, definir quién
la organiza, si la organiza cada partido o la
organizan conjuntamente y, por último, quién
financia las precampañas.
Entonces, creo que ahí hay un desafío
sumamente interesante que tiene que ser
producto de un consenso de Estado, es decir,
que los partidos ahora tienen que empezar
a discutir, creo que la sociedad civil puede
generar estos espacios de reflexión para
que entre todos encuentren el modelo más
idóneo.
Lo que no deberían esperar es que en la
primera horneada de procesos, los partidos
digan, bueno, nosotros hacemos internas y
luego tener la expectativa que por seleccionar
candidatos van a ganar las elecciones, lo que
no es una correlación directa entre el tipo
de proceso que tú llevas a cabo y el éxito
electoral, pero si lo tienen en cuenta y la
ciudadanía lo tiene en cuenta, es cosa de no
generar expectativas por encima de lo que las
elecciones internas pueden generar.
Claudia Umaña Araujo- Vicepresidenta de
FUSADES
Iniciamos la primera ronda de preguntas,
en esta primera fase me voy a permitir
retomar algunas reflexiones para incentivar
la conversación, posteriormente tendremos
una segunda ronda con las preguntas que
ustedes nos hagan llegar.
Doctor Murayama !qué tema tan interesante
el del financiamiento de la política! En El
Salvador esto ha sido uno de los secretos
mejor guardados, de hecho estamos en un
punto en el que se prefiere pagar multas y

no entregar la información. El tema es difícil
y claramente es la sociedad civil la que lo ha
impulsado a través de la Ley de Acceso a la
Información.
Otra de las preocupaciones que surge en este
contexto es cómo se puede mejorar la labor
del Tribunal Supremo Electoral cuando esta
autoridad organiza elecciones, aplica justicia
y si además se le atribuye la fiscalización
del financiamiento de los partidos políticos,
cuando se tiene una institucionalidad
bastante recargada y hasta cierto punto con
algunas áreas internas con altos niveles de
politización.
Así que agradeceríamos sus comentarios
y además valoramos lo que usted nos
expresaba sobre el cruce de información que
realizan en México, entre lo otorgado por
los partidos y la información verificada en
campo. Me parece que esta práctica es muy
sana, ya que se verifica, se investiga y luego se
cuenta con los elementos para implementar
multas, situación que dista mucho de lo que
observamos en El Salvador.
Ciro Murayama – Instituto Nacional
Electoral
Muchas gracias. Tengo la impresión que el
tema de dinero y política, llegó para quedarse
en todas las democracias, no es un problema
mexicano, ni salvadoreño, ni latinoamericano.
Si ustedes recuerdan al canciller Helmut Kohl,
unificador de Alemania, acabó su carrera
política en un escándalo de financiamiento
electoral a su partido, y estos escándalos se
dan en Japón, se dan en democracias jóvenes
y en democracias consolidadas. De tal manera
que no estamos libres de esos problemas ni lo
estaremos, pero el hecho de reconocer que es
un problema universal no quiere decir que no
lo enfrentemos.
Esto es como las enfermedades, siempre
va a haber retos en materia de salud, pero
lo que hay que hacer es estar desarrollando
tratamientos, procedimientos, vacunas para
ir trascendiendo estas enfermedades, aunque
los virus muten y nos enfrentemos a nuevas
emergencias epidemiológicas, así es lo del
dinero.
Pero a diferencia de la salud, a lo mejor la
vacuna se inventa en un país y la importamos,
esonoocurreenmateriapolítica;necesitamos
nuestros propios instrumentos adecuados a
la realidad, porque si queremos por decreto
decir que vamos a tener el mismo sistema
de fiscalización que otro país y no lo hemos
construido, el fracaso va a ser mayor.
En política no hay apariciones, no se
nos aparece un sistema político con
unas características, un resultado; hay
construcciones y lo que hay que tener claro es
quesenecesitaunasecuenciadeconstrucción,
hay que ser muy realistas, porque en esta
materia prometer algo y no hacerlo puede
ser peor que no tenerlo, porque contribuye al
descrédito de la autoridad electoral.
Ahora ¿debe ser el Tribunal Electoral
el encargado, debe ser una agencia
especializada,debeserelorganismoquesigue
las cuentas en el país? No lo sé. Lo importante
no es quién, sino algunas características del
fiscalizador.

Una es que tenga plena autonomía, si está
capturado por los partidos políticos, por los
sujetos regulados, no llegaremos muy lejos.
Dos, que cuente con los recursos para hacer
su trabajo, humanos, financieros, técnicos
y materiales. Les doy un ejemplo, yo ahora
les presentaba los datos de las sanciones en
México, de la fiscalización que hizo el INE, esta
misma fiscalización la hicieron las autoridades
electorales locales hasta antes de 2014, es
decir, las elecciones de 2016, las anteriores
equivalentes a nivel local, la fiscalización
la hicieron las autoridades locales y las
sanciones equivalieron a cinco millones de
pesos mexicanos y ahora a 400 millones de
pesos.
Eso quiere decir que el músculo de la
autoridad es mucho más fuerte, la capacidad
de sancionar, porque las autoridades locales
lo que hacían era contratar a un despacho
contable que revisara los papeles de los
partidos, como si estuviesen auditando
una papelería, un taller mecánico. No era
una fiscalización especializada en materia
electoral y contrataban a estos despachos de
contadores porque no tenían la capacidad;
entonces, hay que fortalecer las capacidades.
Sí creo que se trata de aprovechar la ola
de indignación y de escrutinio hacia la
política. En efecto, es difícil que los propios
actores pongan estos temas al principio de
la agenda o incluso si los llegan a concretar
como en el caso de México, no es lo mismo
redactar una norma exigente, porque todos
los actores políticos redactan normas muy
exigentes, pensando que se les va a aplicar a
su adversario, pero esa norma, cuando se les
aplica a ellos, la tratan de eludir y les parece
excesiva y, la autoridad, odiosa.
De tal manera que la autoridad debe
perseverar contra los partidos, porque aquí, a
diferencia de otras cosas, en la capacitación
electoral para el voto cruzado, en motivar
a la gente a participar, autoridad electoral y
partidos van de la mano, pero hay un punto
en donde autoridad electoral y partidos se
van a confrontar, y no pueden ser aliados, que
es lo de la fiscalización, ahí yo soy la autoridad
que va a chocar contigo, y eso implica cierto
desgaste para la autoridad electoral.
Hay que decidir si la autoridad que tiene
que organizar la elección y contar los votos
es la misma que los va a fiscalizar, porque
los partidos la van a atacar, eso queda claro;
pero aquí, paradójicamente, es de las pocas
veces que los ataques de los partidos, que
una confrontación partidos-autoridad
electoral fortalece a la autoridad de cara a la
ciudadanía, es de las pocas veces y, entonces,
hay que aprovechar ese reclamo ciudadano
desde la autoridad electoral.
Ahora bien, en el tema de las sanciones, es
importante tenerlas, porque si no, no hay
desincentivos, pero incluso alimentando esta
reflexión de la experiencia mexicana, no hay
que perder de vista que al final lo importante
que debemos de cuidar y preservar en un
proceso electoral es el sufragio, y hay que
cuidar que no sean decisiones administrativas
por asuntos accesorios, frente a un voto
emitido en libertad, lo que comprometa una
elección.

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