Se debe derogar el decreto 497 porque confisca los ahorros de los trabajadores

1. Posición
institucional
I. ANTECEDENTES
Varios años de manejo irresponsable
del presupuesto
Los problemas de liquidez que enfrenta el gobierno
se deben al maquillaje de las cifras contables. Desde
hace años se han manipulado las cifras para tener
presupuestos a conveniencia del gobierno y que
se puedan aprobar con mayoría simple, puesto
que no requiere de endeudamiento. Así fue en el
presupuesto 2016, y el proyecto del presupuesto
2017, recién presentado a la Asamblea Legislativa,
lamentablemente contiene los mismos patrones de mal
manejo de la contabilidad financiera: sobrestimación de
ingresos y omisión y subestimación de gastos; en gran
medida, son estos desórdenes los que han causado la
crisis fiscal actual.
En los últimos años se ha registrado un aumento importante
en los ingresos tributarios, los cuales pasaron de representar el
13.5% del PIB en 2008 a 15.2% en 2015; con lo que el gobierno
dispuso de US$1,033.1 millones más en 2015 que el monto
percibido en 2008 por impuestos.
Sin embargo, a pesar de este incremento en los ingresos, los
gastos han crecido mucho más aceleradamente. La planilla
del Estado aumentó en más de 32,000 nuevos puestos de
trabajo de 2007 a 2016, lo que ha impulsado fuertemente
el gasto de remuneraciones que ha llegado a representar el
9% del PIB. Además, se observan gastos en exceso en viajes,
viáticos, comida, vehículos de lujo, seguridad, gasolina,
publicidad y otros gastos que no corresponden a una
política de austeridad.
Esta expansión del gasto ha debilitado las finanzas públicas,
con un rápido crecimiento de la deuda y problemas de
liquidez del gobierno. La precaria situación fiscal requiere de
un ajuste progresivo en las cuentas para recuperar el manejo
responsable de las finanzas públicas y frenar el crecimiento
acelerado de la deuda. Sin embargo, hasta el momento no
se observan señales de que se están haciendo los ajustes
requeridos para atacar de raíz las causas que han llevado a
esta situación complicada, y las acciones se han centrado,
sobre todo, en tratar de resolver el problema fiscal de muy
corto plazo, queriendo disponer de aquellos recursos a los
que se tiene acceso más fácilmente, como son los ahorros de
los trabajadores.
Abuso en el uso del dinero de los
trabajadores para financiar deudas
del Estado
Durante una década, el Estado de El Salvador ha tomado
prestados los ahorros de los trabajadores a una tasa tan
baja que ha sido declarada inconstitucional por violentar el
SEDEBEDEROGARELDECRETO497
PORQUECONFISCALOSAHORROSDE
LOSTRABAJADORES
(ReformasalaLeydelFideicomisode
ObligacionesPrevisionales)
Octubre de 2016
1

2. 2
derecho a la seguridad social en su manifestación de una
pensión por vejez1
. El mecanismo que emplea para tal efecto
consiste en el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, el
cual está integrado por el Ministerio de Hacienda, el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional de
Pensiones de los Empleados Públicos. Este Fideicomiso emite
títulos de deuda llamados Certificados de Inversión Previsional
(CIP) que las administradoras de fondos de pensiones (AFP)
están obligadas a comprar con los fondos que los trabajadores
ahorran en estas instituciones. El Estado, al obligar a que se
compre su deuda, impide que ese dinero se invierta de otro
modo que fuera más rentable para los trabajadores.
El pasado 29 de septiembre de 2016, el Ministerio de Hacienda
envió a la Asamblea Legislativa un proyecto de reforma a
la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (Ley
FOP). En la plenaria de ese mismo día se modificó la agenda,
a propuesta del FMLN, apoyado por GANA, PCN y PDC.
Abusando del mecanismo de dispensa de trámites, se sometió
a votación dicha reforma, sin una debida discusión legislativa
y sin contar con una base técnica que lo justificara, resultando
que dichos partidos dieron sus votos a favor, y se aprobó la
reforma con 46 votos. Esto se hizo bajo la excusa injustificada
que urgía el dinero para pagarle a los 160,000 pensionados del
sistema público de pensiones2
, cuando en realidad los fondos
no eran para este destino, sino que para solventar el problema
de falta de liquidez que tiene el Estado debido a su crítica
situación de desorden fiscal, que lo coloca en la situación de
buscar una vía rápida para pagar capital e intereses, que se
vencen a partir del 7 de octubre de 2016, el cual les debe a los
trabajadores por el dinero que le han prestado al Gobierno
para el pago de pensiones del antiguo sistema. Los diputados
1 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23 de
diciembre de 2014 en los procesos de inconstitucionalidad 42-2012/61-2013/62-2013.
2 Constancia de publicación del Diario Oficial del DL 497 en la que consta que las
reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales serán publicadas en
el Diario Oficial No. 180, Tomo No. 412, correspondiente al 29 de septiembre de 2016.
justificaron que era necesaria dicha reforma por ser
la única vía viable para no caer en impago de dichas
pensiones, lo cual no es cierto, por las razones que más
adelante se exponen.
El decreto consiste en un artificio en el cual el Estado,
ante este desorden, en lugar de pagar, se autoconcede
un refinanciamiento que degenera en un círculo vicioso
donde puede pagar lo que debe con el mismo dinero del
acreedor, hasta que un día los trabajadores que cotizan a
las AFP se jubilen, y se encuentren con que el dinero que
ahorraron ha sido tomado prestado por el gobierno sin
que haya sido restituido.
Sorprende el hecho que este decreto fue recibido
en la Asamblea Legislativa en la tarde del 29 de
septiembre y sometido a votación y a aprobación
a pocas horas, y luego enviado con sospechosa
celeridad a Casa Presidencial para que fuera
sancionado y mandado a publicar en el Diario
Oficial de ese mismo día.
Esta es una reforma inconstitucional por vulnerar dos
derechos fundamentales de los trabajadores; por un lado,
el derecho a la seguridad social y, por el otro, el derecho a
la propiedad privada, y a su garantía de no confiscación. A
la fecha, ante la preocupación ciudadana por la violación
de derechos fundamentales de los trabajadores, se han
presentado tres demandas de inconstitucionalidad contra
el Decreto 497.
El decreto de reforma es un claro ejemplo que los
trabajadores y su bienestar, no son prioridad del Estado,
ya que en el decreto aprobado el objetivo primordial fue
solventarle al gobierno su problema fiscal causado por el
desorden que se ha generado a raíz del mal manejo en la
administración de las finanzas públicas.

3. 3
II. ANÁLISIS DE LAS IMPLICACIONES
LEGALESY ECONÓMICAS DE LA
REFORMA A LA LEY FOP
Implicaciones legales de la reforma
La reforma de la Ley FOP es un retroceso en materia de
protección y respeto de los derechos fundamentales
de los trabajadores, y preocupa que siendo el Estado el
primer llamado a cumplir la Constitución de la República
(Cn.) y a respetar los derechos allí consagrados, haga
todo lo contrario con esta reforma aprobada afectando
directamente a los trabajadores.
a. Vulneración al derecho a la seguridad
social (Art. 50 Cn.)
El primer señalamiento que debe hacerse a este
decreto de reforma, es que pone en grave riesgo el
derecho constitucional de seguridad social en su
dimensión por vejez, que tienen los trabajadores.
Esta vulneración se da, no porque dejen de tener este
derecho, sino porque se dificulta la posibilidad de que lo
lleguen a gozar materialmente, en la medida que el Estado
no tenga la disponibilidad de pagar con efectivo lo que les
adeuda. Esto implica una violación al art. 50 Cn. La Sala de
lo Constitucional ha considerado que una tasa de interés
baja afecta el derecho de los cotizantes a una pensión
por vejez, ya que no permite cumplir con la exigencia de
utilización óptima de los recursos de seguridad social,
afectando negativamente el nivel de rentabilidad que
obtendrán los ahorros de los cotizantes3
.
En este sentido, cabe destacar que la reforma aprobada,
riñe con lo señalado por la Sala, en la medida que impacta
directa y negativamente en la rentabilidad de los ahorros de
3 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23 de
diciembre de 2014 en los procesos de inconstitucionalidad 42-2012/61-2013/62-2013.
los trabajadores, ya que castiga a los mismos, al no permitir
que su dinero se invierta en títulos más rentables, sino que
les obliga a fungir como prestamistas del Estado, para que
use ese dinero para el pago de las deudas que tiene con
los mismos trabajadores, es decir, que el Estado en lugar
de pagarle la deuda con dinero en efectivo, bajo el nuevo
mecanismo, le estaría pagando con Certificados de Inversión
Previsional (CIP). Este es un mecanismo inconstitucional
y perverso que se puede convertir en un círculo vicioso,
en el cual el Estado continúe prestando reiteradamente,
hasta llegar un día en el cual los trabajadores actuales
se jubilen, y en el fondo de pensiones no haya dinero
líquido por falta de pago del Estado, por lo que las AFP
solo tengan bonos (CIP) para ofrecerles en concepto de
pensión y no dinero en efectivo.
b. Abuso del mecanismo de dispensa de
trámites (Art. 135 Cn.)
La segunda vulneración constitucional que debe
señalarse es la que se refiere a la forma inconsulta en la
que se aprobó la reforma, contrariando con ello principios
básicos de un sistema democrático. La Asamblea
Legislativa sorprendió a los trabajadores y a la población
en general, pues recurriendo abusivamente al mecanismo
de dispensa de trámites, violó el proceso de formación
de ley establecido en el Art. 135 Cn., que obliga que todo
proyecto de ley debe ser discutido antes de su aprobación,
ya que obvió dicha discusión y procedió a aprobar la reforma
sin discusión ni base técnica que sustentara a la misma. Debe
recordarse que toda reforma que se lleve a cabo a un sistema
previsional, se requiere de estudios técnicos actuariales de
alta calidad, ya que sus efectos tienen impacto tanto en el
corto como en el largo plazo. Asimismo, se necesita de un
serio proceso de consultas en las cuales se tomen en cuenta
actores prioritarios como la clase trabajadora, ya que son los
afectados directamente con cualquier modificación que se
haga al sistema de pensiones.

4. La reforma inconsulta, como la que se consumó con este
decreto, es una expresión de la falta de responsabilidad
para afrontar la crisis fiscal que se ha venido anunciando
por diferentes sectores del país, así como el reflejo que
para el Estado, el bienestar de los trabajadores no era
la prioridad de esta reforma ya que ni siquiera fueron
consultados. Es necesario poner en marcha negociaciones
políticas productivas, que logren compromisos honestos
para afrontar las responsabilidades del Estado, al mismo
tiempo que se respeten las leyes y la Constitución.
c. Violación al derecho de propiedad y a la
garantía de prohibición de confiscación
(arts. 2, 11, 22, 103 y 106 Cn.)
En tercer lugar, es preciso señalar la afectación al derecho
de propiedad y a la garantía de prohibición de confiscación
establecida en el art. 106 Cn. como garantía al derecho de
propiedad reconocido en los arts. 2 inc. 1°, 11 inc. 1°, 22, y
103 inc. 1° Cn. La Sala de lo Constitucional ha sostenido que
“[…] podría afirmarse que el contenido esencial del derecho
de propiedad radica en el beneficio privado que el bien reporta
para su dueño. Ahora, lo propio de la dimensión subjetiva
es que el derecho de propiedad asegura a su titular que no
será privado ilegítimamente de su derecho –y las facultades
que éste comprende–, por parte de los poderes públicos o
de los particulares”(Resolución de admisión del 22-V-2013
inc. 42-2012). La jurisprudencia constitucional también ha
establecido que la confiscación no se refiere solo al despojo
de la totalidad de los bienes, sino también a la privación
de ciertos bienes determinados (sentencia del 15-VI-1999,
amparo 21-S-95).
Los trabajadores son dueños de los fondos que administran
las AFP, así lo establece la misma Ley del Sistema de Ahorro
para Pensiones (art. 2, literal e). El mecanismo ideado por
el gobierno permite que este siga emitiendo papeles
de deuda a perpetuidad sin que llegue incluso alguna
vez a devolver en efectivo a los trabajadores los fondos
que ha tomado en préstamo, ni los intereses que estos
devengan por ello. Siendo así, podría llegar el día en
que las AFP necesiten esos recursos para pagar las
pensiones que pertenecen a los trabajadores y solo
puedan ofrecer a ellos, los papeles que el Estado les ha
dado en pago. Eso implica que se imposibilita el derecho a
su pensión, el cual tienen los cotizantes por los fondos que
han aportado ellos y sus patronos a la cuenta de ahorro
para pensiones. Esto no es otra cosa que un auténtico
despojo de la propiedad.
III. IMPLICACIONES ECONÓMICAS
Desde la perspectiva económica, la reforma trae consigo
una serie de implicaciones negativas para los fondos
de pensiones de los trabajadores, y por ende, para sus
pensiones futuras, tales como las siguientes:
a. Insostenibilidad
Si no se cambia esta regla, los fondos de pensiones nunca
recuperarían los préstamos que por ley le otorgan al Estado.
A futuro, los afiliados tendrían como respaldo de su cuenta
individual de ahorro para pensiones, principalmente títulos
representativos de una deuda del Estado (CIP). Al efectuar
inversiones por montos más altos en CIP, el límite de inversión
en estos instrumentos legalmente establecido, de 45% del
fondo de pensiones se agotará muy pronto, posiblemente el
año entrante. Además, la reforma implica un mayor deterioro
del portafolio de inversiones de los fondos de pensiones,
debido a la elevada concentración en un solo instrumento
financiero y el deterioro financiero del emisor.
b. Pensiones más bajas
Se incrementará el costo de prestarle al Estado a una tasa de
interés baja por parte de los fondos de pensiones. A la fecha,
4

5. el costo de invertir en CIP, por su bajo retorno, se estima en
US$2,000 millones. Esto trae como consecuencia menor
ahorro por la baja rentabilidad de los fondos de pensiones, y a
futuro, los trabajadores tendrán menores pensiones.
c. Se traslada el pago de la deuda a futuras
generaciones
No hay almuerzo gratis, al no amortizar hoy la deuda
de CIP, ni sus intereses, el endeudamiento crece como
bola de nieve, y eventualmente el fondo de ahorro
para pensiones agotará sus recursos y si el Estado está
pendiente de pagar esta deuda, se tendría que hacer
cargando con más impuestos a los trabajadores activos
del momento, creando inequidad intergeneracional.
d. Implicaciones para el presupuesto y la
seguridad social
En una situación de iliquidez, es grande la tentación de
usar el ahorro de los trabajadores cotizantes del Sistema
de Ahorro para Pensiones, cuyo patrimonio ascendía a
US$9,136.4 millones a agosto de este año. Sin embargo,
esta tabla salvadora temporal de los problemas de liquidez del
Estado a través del uso de estos ahorros, ya sea confiscándolos,
pagando una rentabilidad por debajo de la de mercado, o
limitando cada vez más al Fondo de invertir en otros títulos
más rentables y poder diversificar el riesgo de la inversión, no
solo no resuelven el problema fiscal, sino que, además, atentan
directamente contra la seguridad social de los cotizantes.
Se pone en peligro el funcionamiento del Fondo de Pensiones,
y la baja rentabilidad significa pensiones más bajas para los
futuros jubilados; si peligra el Fondo también se ponen en
peligro las pensiones del antiguo sistema. En el caso de la
última reforma que se ha realizado a la Ley FOP, estos daños se
magnifican, como ya fue explicado anteriormente.
El artículo 50 de la Constitución dice que la seguridad social
es un servicio público de carácter obligatorio; para que esto
se cumpla, el Estado está obligado a salvaguardar y evitar
cualquier medida que atente contra la seguridad social de
los ciudadanos.
La prioridad que el Estado da a este derecho ciudadano
debería estar reflejada en el presupuesto; no obstante, lo que
se ha observado es que la seguridad social de los cotizantes
no ha sido prioritaria para el Estado y se ha vulnerado. En el
presupuesto de 2016, se asignó sólo US$106.8 millones para
el pago del capital e intereses de la deuda que el gobierno
tiene con el Fondo de Pensiones, es decir con los trabajadores.
Este monto es menor a lo que efectivamente hay que pagar
en 2016 que asciende a US$178.3 millones, es decir, hubo un
faltante de US$71.5 millones, que es el hecho que originó que
el gobierno buscara financiamiento adicional, lo que condujo
a la reforma de la Ley FOP.
Alrededor de US$68.8 millones de este faltante, era un gasto
previsible, con un programa de pago de deuda, que ya se
sabía de antemano a cuánto ascendía. Lo único que no era
esperado era un aumento de alrededor de US$2.7 millones,
que resultó de un incremento de la tasa de interés de 3% a
3.5% para las nuevas emisiones, decretado en febrero de 2016.
El proyecto de presupuesto para 2017 es aún menos
transparente con la reforma, y se quebranta aún más la
situación de los cotizantes. El Gobierno Central se desliga
completamente de su responsabilidad de pagar capital e
intereses por la deuda que tiene con los trabajadores dueños
del Fondo de Pensiones; ya que se elimina la partida“costo
previsional”donde se registra este pago.
Para dejar más en firme que no se pagará como antes
esta deuda, el gobierno, en el artículo 10 del proyecto
de presupuesto 2017 establece que “Debido a la difícil
situación de las Finanzas Públicas, y los pocos espacios
fiscales existentes, se suspende para el Ejercicio Fiscal
2017 los aportes del Estado para el Fondo de Amortización
para el pago de las pensiones y gastos administrativos del

6. Sistema de Pensiones Público, así como de la redención de
los Certificados de Traspaso a que se refiere el Art. 224 de la
Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones”.
Pero, además, la eliminación de esta obligación para
el gobierno -que ascendió a US$106.8 millones en el
presupuesto 2016-, no representará un ahorro en 2017, ya que
el monto total del Proyecto de Presupuesto para el próximo
año en lugar de disminuir aumenta US$97 millones, lo que
indica que esa deuda que se dejará de pagar ha liberado
un espacio fiscal ficticio que le permite ahora al gobierno
emplear esos fondos en otros rubros, aunque no tenga
el financiamiento.
Por todo lo anterior, es claro que la seguridad social
de miles de trabajadores no ha sido prioridad en el
presupuesto 2016, y hay una mayor amenaza en el
proyecto de presupuesto 2017.
IV. CONCLUSIONES
El decreto de reformas a la Ley del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales, es inconstitucional e
inconveniente al atentar contra el derecho constitucional
de seguridad social en su manifestación de una pensión
por vejez, en la medida que se dificulta la garantía material
de este derecho, al no existir la certeza que el Estado podrá
honrar la deuda que tiene con los trabajadores que cotizan
en las AFP.
La reforma es confiscatoria de los ahorros de los
trabajadores, ya que crea un círculo vicioso mediante
el cual podría generar que los trabajadores no logren
disfrutar de su derecho a su pensión para el que están
destinadas las cuentas de ahorro para pensiones, es
decir, una pensión digna. Esto implica un despojo
material de sus fondos y una violación al derecho de
propiedad y la garantía de no confiscación.
El abuso de la dispensa de trámites para obviar la discusión
legislativa que ordena la Constitución, demuestra la poca
transparencia e irresponsabilidad que existen para tratar
temas tan sensibles para los trabajadores y para la población,
tal y como sucedió con la aprobación del decreto 497.
El decreto 497 es inconstitucional porque vulnera
los derechos de los trabajadores consagrado en la
Constitución y por eso debe ser derogado.
En el ámbito financiero, existen varios caminos para atender
el compromiso de pagar una deuda, esto aplica también al
sector público. En el caso del pago de los US$71.5 millones
de capital e intereses que el Estado adeuda a los fondos
de pensiones de los trabajadores, existen otras opciones
alternativas al DL No. 492 aprobado la semana anterior, y
poder atender esta obligación oportunamente.
Entre las opciones pueden señalarse algunas inmediatas y
transitorias, como la emisión de Letes para colocarlas en el
mercado financiero y usar estos fondos para el pago de la
citada obligación –como se usan para cubrir otros pagos-;
también, podría utilizarse parte de los fondos depositados
en bancos locales, en las cuentas del Estado que no
estuviesen vinculados con otro pago específico. Así, podrían
buscarse otras opciones, las cuales darían un compás de
espera, mientras se alcanza un acuerdo político que permita
un reordenamiento de las finanzas públicas y definir un
camino para solventar otros compromisos de pago, como la
emisión de un bono. Es importante recordar que el Estado
salvadoreño posee un magnífico historial de pago de la
deuda que adquiere, el cual debe preservarse, pero sin
menoscabar el ahorro para pensiones de los trabajadores.
Se recomienda enmendar el Proyecto de Presupuesto 2017,
o de lo contrario no debe ser aprobado por la Asamblea
Legislativa, ya que como un principio básico y fundamental
de la buena gestión financiera, el Presupuesto General de la
República debe presentar correctamente todos los ingresos

7. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org
y egresos, así como prioridades tan importantes como el
pago a la seguridad social de los trabajadores.
Es necesario que todas las fuerzas políticas negocien una
salida a la crisis fiscal que respete los fundamentos del
ordenamiento jurídico y los derechos constitucionales de
los ciudadanos, pues las medidas que se están tomando no
afrontan integralmente la problemática. El trabajo de los
políticos es resolver asuntos de Estado, como la crisis fiscal a
la que ha llegado El Salvador.
Es importante que cesen todas las acciones
gubernamentales y legislativas tendientes a vulnerar
los derechos constitucionales de los trabajadores y
como salvadoreños debemos exigir que toda reforma
que se quiera hacer al sistema de pensiones debe ser
bajo estricto apego a la Constitución, con criterios
técnicos, con la máxima transparencia y poniendo al
centro a los trabajadores.