1. Iniciativa legislativa del ciudadano
La iniciativa legislativa es un derecho de participación política ciudadana directa
de la Constitución. El Perú es una república democrática, social, independiente
y soberana que tiene un gobierno representativo.
Esto significa que el pueblo, al instaurar un orden constitucional mediante el
ejercicio de su poder constituyente, determinó que no se gobernaría de manera
directa, sino que sería gobernado por diversos órganos creados por la
Constitución y denominados poderes constituidos.
Todos los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo o Judicial) ejercen sus
funciones en representación del pueblo. Es por ello que la Constitución
establece expresamente en su artículo 45 que “el poder del Estado emana del
pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades
que la Constitución y las leyes establecen”.
Pero el hecho que el pueblo haya decidido delegar en los diversos órganos del
Estado el ejercicio del poder público y del gobierno no implica, en modo alguno,
que el pueblo haya renunciado por completo a participar de manera directa en
diversos asuntos públicos que le pudieran interesar en un momento.
El pueblo se ha reservado a sí mismo la potestad de intervenir de manera
directa en determinados asuntos que están expresamente estipulados en la
Constitución Política vigente. Estas facultades políticas que el pueblo se ha
reservado a sí mismo se encuentran en dos artículos de la Constitución. El
primero es el numeral 17 del artículo 2 “los ciudadanos tienen conforme a ley,
los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de
iniciativa legislativa y de referéndum”
Estos mismos derechos fundamentales son recogidos en el capítulo de los
derechos políticos de los ciudadanos:
“Artículo 31”.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos
públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de
autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de
ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Derecho de iniciativa legislativa
El derecho de iniciativa legislativa, como su nombre lo indica, es el derecho de
la ciudadanía a presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República.
Así lo estipula expresamente el artículo constitucional transcrito (el artículo 31,
pero también el artículo 107), en el capítulo constitucional sobre la formación y
promulgación de las leyes:
2. “Artículo 107.- El Presidente de la República y los congresistas tienen derecho
de iniciativa en la formación de las leyes. También tienen el mismo derecho en
las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones
públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales. Asimismo, lo
tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley”.
La ley que regula este derecho es la Ley 26300 – Ley de Derechos de
Participación y Control Ciudadanos, y sus elementos más importantes son:
1.- El proyecto legislativo ciudadano debe estar respaldado por un número de
firmas no menor del 0.3% del electorado nacional, lo que equivale a unas
45,000 firmas aproximadamente (Art. 11)
2.- Los ciudadanos tienen los mismos derechos y limitaciones que los
congresistas para elaborar su proyecto legislativo, lo que comprende todas las
materias con la exclusión expresa de los temas tributarios o presupuestarios
(Art. 12)
3.- El proyecto legislativo ciudadano debe ser dictaminado y votado por el
Congreso en un plazo de 120 días calendario (Art. 13)
Como se puede apreciar, un proyecto legislativo presentado por la ciudadanía
al Congreso de la República no es un proyecto que pueda ser puesto de lado,
simple y llanamente. Muy por el contrario, el Congreso está en la obligación
legal de darle trámite en un lapso preciso de 120 días calendario.
“Artículo 12º.- El derecho de iniciativa en la formación de leyes comprende
todas las materias con las mismas limitaciones que sobre temas tributarios o
presupuestarios tienen los congresistas de la República. La iniciativa se
redacta en forma de proyecto articulado”.
Pero hay otro artículo de la citada Ley de Derechos de Participación y Control
Ciudadanos que tiene una gran importancia en la medida que nos introduce a
la segunda herramienta de participación política ciudadana directa: el derecho
de referéndum. En efecto, se trata del artículo 16, que dispone que “el Proyecto
de ley rechazado en el Congreso puede ser sometido a referéndum conforme a
esta ley”.
3. Pirámide de Kelsen
Las leyes
Pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas
emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento
prefijado por la Constitución.
En efecto, atendiendo a los criterios jurisprudenciales expuestos respecto de la
fuente o forma normativa ley, podemos considerar los siguientes tipos:
- Ley de reforma constitucional: Se trata de dispositivos que materializan la
reforma de la Constitución. Están sujetas al procedimiento especial previsto en
el artículo 206° de la Constitución
- Ley ordinaria: Es la expedida por el Congreso de la República (inciso 1.º del
artículo 102.º de la Constitución) y su modo de producción está regulado por
los artículos 105.º, 107.º, 108.º y 109.º de la Constitución. En rigor puede
normar cualquier materia, con excepción de las reservadas a la ley orgánica
conforme al artículo 106.º de la Constitución y las que sean materia exclusiva
de los gobiernos regionales o municipales.
- Ley de Presupuesto de la República: Los artículos 78.º, 79.º y 80.º de la
Constitución especifican las particularidades del modo de producción de la Ley
de Presupuesto; se trata por ello de una ley distinta a la ley ordinaria y a la ley
orgánica.
4. - Ley de la Cuenta General de la República: El artículo 81.º de la
Constitución establece el procedimiento para la aprobación de este tipo de ley
con características especiales.
- Ley Orgánica: Es expedida por el Congreso de la República y su modo de
producción debe cumplir los requisitos formales y materiales previstos en el
artículo 106.º de la Constitución. Con relación a los requisitos formales dicho
artículo dispone:
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquier
proyecto de ley y para su aprobación o modificación, se
requiere el voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso.
Las otras materias sujetas a reserva de ley orgánica a que se refieren los
artículos 31.º, 66.º y 200.º de la Constitución son: el derecho de ser elegido y
de elegir libremente a sus representantes, las condiciones de utilización y
otorgamiento a particulares de los recursos naturales y el ejercicio de las
garantías constitucionales, respectivamente.
Resoluciones legislativas
Se trata de actos parlamentarios que generalmente regulan casos de manera
particular y concreto. Representan la excepción a la característica de
generalidad de la ley. Tienen rango de ley porque el inciso 1.º del artículo 102.º
de la Constitución y el artículo 4.º del Reglamento del Congreso le confieren
implícitamente una jerarquía homóloga a la ley.
En efecto, el artículo 102º, inciso 1 de la Constitución establece que son
atribuciones del Congreso de la República dar resoluciones legislativas.
Conforme al artículo 72.º del Reglamento del Congreso, mediante el
procedimiento legislativo, se aprueban “resoluciones legislativas” y
“resoluciones legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas
del Congreso”. Por tanto, existen dos tipos de resoluciones legislativas, cuyas
particularidades serán distinguidas en el presente apartado.
El artículo 75.º del mencionado reglamento establece que las
proposiciones de resolución legislativa se sujetarán a los mismos
requisitos que los de ley, en lo que fuera aplicable. Conforme al
artículo 76.º del mismo Reglamento.
Tratados
Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus
homólogos o con organismos extra nacionales, y que se rigen por las normas,
costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad,
expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es
decir, entre Estados, organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.
5. Implican un conjunto de reglas de comportamiento a futuro concertados por los
sujetos de derecho internacional público. Son, por excelencia, la manifestación
más objetiva de la vida de relación de los miembros de la comunidad
internacional.
El tratado como forma normativa en el derecho interno tiene algunas
características especiales que lo diferencian de las otras fuentes normativas.
Ello porque, por un lado, los órganos de producción de dicha fuente desarrollan
su actividad productora en el ámbito del derecho internacional, y por otro,
porque su modo de producción se rige por el derecho internacional público.
Los artículos 56.º y 57.º de la Constitución distinguen internamente a los
tratados celebrados por el Estado peruano de la manera siguiente:
a) Tratados con habilitación legislativa: Su contenido afecta
disposiciones constitucionales; por ende, deben ser aprobados por el
mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de
ser ratificados por el Presidente de la República.
b) Tratados ordinarios: Son los que específicamente versan sobre
derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado;
defensa nacional u obligaciones financieras del Estado. Igualmente,
se encuentran comprendidas bajo dicha denominación aquellos
tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen
modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas
legislativas para su ejecución.
Estos tratados deben ser necesariamente aprobados por el
Congreso antes de su ratificación por el Presidente de la República.
c) Convenios internacionales ejecutivos: Son aquellos que el Presidente
de la República puede elaborar o ratificar o adherir sin el requisito de
la aprobación previa del Congreso, puesto que se refieren a materias
no contempladas para los tratados ordinarios.
La Constitución señala que, efectuado el acto de celebración,
ratificación o adhesión presidencial, se debe dar cuenta al Congreso.
A diferencia de las demás formas normativas que se producen en el ámbito del
derecho interno peruano, los tratados son fuente normativa, no porque se
produzcan internamente, sino porque la Constitución así lo dispone. Para ello,
la Constitución, a diferencia de las otras formas normativas, prevé la técnica de
la recepción o integración de los tratados en el derecho interno peruano.
Reglamento delCongreso
El artículo 94.º de la Constitución dispone que “El Congreso elabora y aprueba
Reglamento, que tiene fuerza de ley”. Sobre ello el Tribunal Constitucional ha
establecido que: ”El Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del
6. derecho, no tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la propia
Carta Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido que dicha
norma tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente primaria del derecho y,
como tal, sólo se somete a la Constitución”
En igual sentido se manifestó respecto al Reglamento del Congreso, que este
no sólo tiene fuerza de ley, sino también naturaleza de ley orgánica.
DecretosLegislativos
Esta forma normativa de fuente con rango de ley está prevista en el artículo
104.º de la Constitución. El decreto legislativo tiene al Poder Ejecutivo como
órgano productor. Sin embargo, el Congreso de la República también tiene una
intervención indirecta, toda vez que fija la materia y el plazo de la delegación.
Como ya se precisó anteriormente, los artículos 104.º y 101.º, inciso 4, de la
Constitución establecen que el Congreso de la República no puede delegar al
Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma constitucional, aprobación de
tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la
Cuenta General de la República.
Por ello, la regulación a través de este tipo normativo, el decreto legislativo,
está limitada directamente por la Constitución y también por la ley autoritativa.
Podía darse el caso de que el Congreso de la República delegue una materia
prohibida, con lo cual no sólo será inconstitucional la ley autoritativa, sino
también el decreto legislativo que regula la materia en cuestión. De otro lado,
también puede darse el caso de que la ley autoritativa delegue una materia
permitida por la Constitución y, sin embargo, el decreto legislativo se exceda en
la materia delegada, con lo cual, en este caso también se configurará un
supuesto de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 104.º de la
Constitución.
Decretosde urgencia
Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la
Constitución establece que corresponde al Presidente de la República.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y
materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia.
Si bien es cierto que los requisitos formales y materiales son indispensables
para la producción de los decretos de urgencia, el Tribunal Constitucional ha
reconocido las existencia de determinados criterios para evaluar, caso por
caso, si las circunstancias fácticas que sirvieron de justificación para la
expedición del decreto de urgencia respondían a las exigencias previstas por el
inciso 19 del artículo 118.º de la Constitución y por el inciso c) del artículo 91.º
del Reglamento del Congreso.
Finalmente, el artículo 74º de la Constitución dispone que los decretos de
urgencia no pueden contener materia tributaria. Debe tenerse presente que,
conforme al artículo 135.º de la Constitución, esta forma normativa con rango
7. de ley será la que el Poder Ejecutivo use para legislar en el interregno
parlamentario, y de ella dará cuenta a la Comisión Permanente para que la
examine y la eleve al Congreso, una vez que éste se instale.
Las ordenanzasregionales
El artículo 191.º de la Constitución dispone que los gobiernos regionales tienen
autonomía política. El inciso 6.º del artículo 192.º de la Constitución establece
que los gobiernos regionales son competentes para dictar normas inherentes a
la gestión regional. A su turno, el inciso 4 del artículo 200.º de la Norma
Suprema confiere rango de ley a las normas regionales de carácter general.
Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales se
constituyen en los órganos productores de normas regionales de carácter
general con rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se
denominan ordenanzas regionales, conforme al artículo 37.º de la Ley N.º
27867, Ley Orgánica de Regiones.
Las ordenanzasmunicipales
El artículo 194.º de la Constitución dispone que las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno local y tienen autonomía
política. A su turno, el inciso 4.º del artículo 200.º de la Constitución confiere
rango de ley a las ordenanzas municipales. Consecuentemente, la facultad
normativa de las municipalidades que se deriva de la autonomía política
también las convierte en órganos productores de normas generales en el
ámbito de sus competencias. La ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades,
dispone en su artículo 40.º que:
“Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia
de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en
la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración y supervisión de los
servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia
normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios,
tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos
por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripción para su vigencia.”
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido que:
“La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango de ley
que la propia Constitución les otorga –artículo 200°, inciso 4 de la Constitución.
Se trata, por tanto, de normas que, aun cuando no provengan de una fuente
formal como la parlamentaria, son equivalentes a las emitidas por ella y, como
8. tales, se diferencian por el principio de competencia y no por el de jerarquía
normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un
instrumento importante a través del cual las municipalidades pueden ejercer y
manifestar su autonomía.
Fuentes normativas con rango distinto a la ley
El inciso 8.º del artículo 118.º de la Constitución dispone que corresponde al
Presidente de la República:
“Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y,
dentro de tales límites dictar decretos y resoluciones.”
Conforme a la norma citada, el Presidente de la República es el órgano
constitucional encargado de producir los reglamentos, decretos y resoluciones.
Sin embargo, para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus
ministros, toda vez que, conforme al artículo 120.º de la Constitución, son nulos
los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación
ministerial. Por tanto, la competencia para producir reglamentos de las leyes,
decretos y resoluciones corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro
ordenamiento jurídico lo conforman el Presidente de la República y el Consejo
de Ministros.
Por otro lado, dicha disposición constitucional establece los límites a la
potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, consistentes en que la fuente
normativa denominada reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las
leyes que pretende reglamentar. Estos mismos límites, conforme al mandato
constitucional, delimitan la expedición de los decretos y resoluciones.
Ahora bien, es necesario considerar que en nuestro modelo constitucional
algunos órganos constitucionales también expiden reglamentos, y si bien, en
rigor no son aquellos a los que alude el inciso 8 del artículo 118.º de la
Constitución, es evidente que tales reglamentos también constituyen fuente
normativa porque desarrollan diversos ámbitos de sus leyes orgánicas o leyes
de creación.
