Este documento discute los desafíos de garantizar asistencia a los trabajadores informales y vulnerables durante la pandemia de Covid-19 en América Latina. La mayoría de los países han ampliado los programas sociales existentes, pero estos tienen limitada cobertura. También se han introducido nuevas transferencias de emergencia, pero su cobertura y generosidad varían entre países. Aunque estas medidas ayudan a los más pobres, muchos trabajadores de ingresos medios corren el riesgo de caer en la pobreza si no pueden
2. Covid-19: El desafío de garantizar ayuda a
los trabajadores informarles y vulnerables
mayo 6, 2020 por Matías Busso | Juanita Camacho Munoz | Julián Messina | Guadalupe Montenegro | — Deja un comentario
Pocas medidas podrían ser más importantes durante la actual pandemia de la Covid-19 que
garantizar que las personas pobres y vulnerables puedan comer, comprar medicamentos y
pagar sus demás necesidades básicas mientras soportan un encierro de meses, esencial para
proteger la salud pública. Pero en América Latina donde cerca de la mitad de la población
trabaja en la economía informal, esto no es una hazaña fácil. Muchos de los trabajadores
informales dependen de salarios diarios. La mayoría de ellos, incluidos los que no son
particularmente pobres, tendrán que refugiarse en casa sin generar ingresos, y pueden llegar a
caer de nuevo en la pobreza.
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3. Todo esto ha puesto de relieve la oportunidad y la eficacia de la asistencia gubernamental
como una de las cuestiones determinantes de la política gubernamental durante la pandemia
de la Covid-19. ¿Qué tan bien están dirigiendo los gobiernos sus ayudas a los más necesitados?
¿Qué tan efectivos son los programas gubernamentales actuales para reemplazar los ingresos
perdidos? ¿Y qué nos dicen sus respuestas acerca de la estructura de los programas de
protección social en la región? Responder a estas preguntas y hacer los ajustes necesarios es
fundamental para garantizar que los pobres y vulnerables, que soportarán la mayor parte de la
carga durante el encierro, no sufran un daño desmesurado.
Reconociendo la apremiante necesidad de tomar medidas para hacer frente a la pandemia, la
mayoría de los países de la región han recurrido acertadamente a los programas sociales
existentes destinados a los hogares vulnerables. Esto tiene dos ventajas: por una parte, acelera
la orientación hacia los más necesitados y, por la otra, facilita la ejecución de los programas. Sin
embargo, este enfoque tiene dos inconvenientes. En primer lugar, las actuales transferencias
monetarias condicionadas tienen importantes limitaciones de cobertura. Incluso si su cobertura
se ampliara al 50%, aproximadamente entre el 5% y el 37% de los hogares más pobres no recibirían ninguna
transferencia, dependiendo del país.
En segundo lugar, los programas existentes no están diseñados lo suficientemente bien para
proporcionar un seguro contra los shocks transitorios. Por ejemplo, muchos de los trabajadores
en riesgo de pobreza no suelen ser beneficiarios de estos programas. En particular, la mayoría
de los trabajadores informales, incluso aquellos que no suelen ser pobres, no podrán obtener
ingresos en su hogar y corren el riesgo de volver a caer en la pobreza si el bloqueo se
prolonga. A raíz de esto, se tomó la decisión de introducir rápidamente un segundo grupo de
transferencias de emergencia para incluir a las personas en situación de riesgo que hubieran
podido quedar por fuera de los programas existentes, incluidos, entre otros, los trabajadores
autónomos y los desempleados. En el Cuadro 1 se describen los segmentos de la población
seleccionados para recibir transferencias monetarias relacionadas con la Covid-19 en nueve
países latinoamericanos hasta el 29 de abril.
Cuadro 1. Transferencias monetarias para diferentes segmentos de la población por país
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4. Fuente: Elaboración de los autores utilizando publicaciones en medios y periódicos de cada país, así como información de la
publicación semanal del Equipo de Medidas Políticas COVID-19 del Grupo BID.
Nota: El análisis en esta nota tiene información actualizada hasta el 29 de abril de 2020. Tenga en cuenta que algunos países
podrían haber modificado algunas de estas políticas posteriormente.
¿Son suficientes estas transferencias para compensar la pérdida de ingresos laborales? La
mayoría de los hogares pobres e informales no tienen ahorros de precaución. Incluso las
transferencias bien intencionadas corren el riesgo de ser insuficientes si no logran compensar
una fracción significativa de los ya magros ingresos de sus beneficiarios. Con el fin de evaluar si
las transferencias son lo suficientemente grandes, comparamos la elegibilidad para las
transferencias de emergencia de la Covid-19 con la última encuesta de hogares disponible para
cada país (generalmente 2018). Luego ajustamos los ingresos laborales de los beneficiarios a
los precios de 2020 y los comparamos con las cantidades propuestas por cada programa.
Después elaboramos indicadores de la cobertura potencial de los programas y su tasa de
reemplazo en diferentes segmentos de la población, que dividimos en tercios sgún sus
ingresos laborales (también llamados terciles de ingresos). Aquí nos concentramos en la
cobertura y la generosidad entre los dos terciles más pobres.
El Gráfico 1 muestra el porcentaje de hogares que se espera que reciban las nuevas
transferencias en el tercio más bajo de la población (primer tercil, barra verde) y en el tercio
medio (barra azul). Las transferencias en la mayoría de los países deberían llegar a más del 75%
de los hogares del primer tercil. Esto es positivo porque el primer tercil está casi
exclusivamente compuesto por trabajadores autónomos e informales, que son quienes tienen
mayor probabilidad de verse afectados por las medidas de distanciamiento social, ya que
tienden a trabajar en gran proximidad con otras personas y en empleos que no son adecuados para el
teletrabajo. Obsérvese, sin embargo, que hay una variación sustancial entre los países con casos
como Brasil o Perú con una cobertura del 100% y 98% en el primer tercil y casos como
Uruguay o Chile con una cobertura en el primer tercil del 52% y 35%, respectivamente.
Gráfico 1. Porcentaje de hogares potencialmente beneficiarios según el tercil de ingreso laboral
habitual monetario per cápita
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5. Fuente: Cálculos del personal del BID basados en un mapeo de los programas de emergencia con respecto a las características
de los hogares. Para evaluar dichas características se usaron las “Encuestas de hogares armonizadas de América Latina y el
Caribe” del BID para 2018 en todos los países excepto Chile (2017).
La cobertura es menor en el segundo tercil, lo que sugiere una cierta focalización de los
programas de emergencia y el hecho de que muchas transferencias se basan en programas
preexistentes dirigidos a los pobres. Los trabajadores informales y autónomos que suelen tener
un ingreso que les permite superar el umbral de pobreza son más difíciles de identificar. Esto
puede ser más problemático en algunos países que en otros. Por ejemplo, en Chile y Uruguay
la cobertura es baja, pero la mayoría de los hogares del segundo tercil de la población son de
clase media y tienen algunos miembros en el sector formal, posiblemente con acceso a otros
programas y redes de seguridad. Entretanto, la situación en Colombia, Ecuador y República
Dominicana es más preocupante, con tasas de cobertura inferiores al 30% en el segundo tercil,
donde la población está compuesta fundamentalmente por hogares vulnerables sin miembros
en el sector formal.
¿Qué tan generosas son estas transferencias? El Gráfico 2 muestra el peso de las transferencias
de efectivo como proporción de los ingresos laborales monetarios mensuales habituales (los
obtenidos en 2018) para los hogares de los terciles 1 y 2. La tasa de reemplazo de los hogares
más vulnerables (aquellos del primer tercil) es generalmente alta, pero hay algunas
excepciones. En Brasil, Perú, El Salvador, y hasta cierto punto en Argentina y Bolivia, las tasas
de reemplazo cubren más del 50% de los ingresos laborales regulares. Ecuador y República
Dominicana son casos intermedios, con tasas de reemplazo inferiores al 25%. Mientras que
Chile y Uruguay tienen las tasas de reemplazo más bajas. En esos dos países, alrededor del
50% o más de los hogares del primer tercil obtendrán menos del 25% de sus ingresos laborales
regulares a través de estas transferencias si sus miembros no pueden trabajar durante el
encierro.
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6. Con algunas excepciones dignas de mención, las tasas de reemplazo son mucho más bajas
entre los hogares del segundo tercil. En Brasil, El Salvador y Perú, más del 60% de los
beneficiarios en este tercil podrán obtener transferencias que superan el 50% de sus ingresos
laborales regulares. En el otro extremo de la distribución, más de dos tercios de los
beneficiarios del segundo tercil en Bolivia, Colombia, Chile, Uruguay y Ecuador obtendrían
menos del 25% de sus ingresos laborales previos y potencialmente perdidos.
Gráfico 2: Peso de la transferencia monetaria en los ingresos laborales mensuales habituales de
los hogares focalizados en los terciles 1 y 2
Fuente: cálculos del personal del BID basados en un mapeo de los programas de emergencia con respecto a las características
de los hogares y sus ingresos. Para evaluar dichas características se usaron las “Encuestas de hogares armonizadas de América
Latina y el Caribe” del BID para 2018 en todos los países, excepto Chile (2017), llevando los salarios e ingresos del hogar de
dichos periodos a precios de 2020.
Este análisis, desde luego, tiene algunas limitaciones. En algunos casos, la coincidencia de los
criterios de elegibilidad en los diferentes programas no se correspondía directamente con las
características observables en las encuestas de hogares (p. ej., algunos programas están
dirigidos a las mujeres embarazadas en la actualidad, y solo observamos características de los
hogares en 2018). Nuestro análisis solo nos permite observar la relación entre las transferencias
propuestas en cada programa y los ingresos preexistentes del mercado laboral. La mayoría de
los trabajadores del primer tercil de la población son informales con una capacidad muy
limitada para hacer teletrabajo, por lo que no es descabellado pensar que sus ingresos
laborales durante el encierro se van a evaporar. Esto no se traduce automáticamente en
ingresos iguales a cero. Algunos hogares de este grupo también pueden recibir ayudas no
monetarias, como vales para alimentos, donaciones en especie y ayuda de familiares. Del
mismo modo, algunos miembros de la familia, en particular en el segundo tercil de la
distribución de ingresos laborales, pueden haber mantenido su capacidad de trabajo, o podrían
también beneficiarse de otras medidas. Por último, evaluamos el programa suponiendo que
todos los posibles beneficiarios fueran a obtener la ayuda.
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7. A pesar de estas reservas, algunas conclusiones generales parecen claras. Las medidas de
emergencia propuestas en general cumplen una buena labor al estar dirigidas a los hogares
más vulnerables: los del primer tercil de la distribución de ingresos laborales. Si los programas
se implementan de manera rápida y eficiente – una labor ya de por sí difícil – es posible que las
transferencias propuestas logren mantener las medidas de confinamiento por algún tiempo
entre estos hogares. Sin embargo, la situación en el segundo tercil de ingresos es más
complicada. Con las notables excepciones de Brasil y El Salvador, la baja cobertura o las bajas
tasas de reemplazo parecen poner en entredicho la efectividad de los programas tal como
están formulados actualmente.
Los gobiernos han tomado medidas agresivas para salvar vidas, ordenando regímenes de
confinamiento en el lugar. Han implementado de forma rápida e inmediata programas de
compensación para sostener los ingresos y facilitar las órdenes de quedarse en casa. Esas
medidas son todas encomiables. Sin embargo, como se sostiene en el Informe macroeconómico de
América Latina y el Caribe 2020, el espacio fiscal sigue reduciéndose en la región y suscita
preocupación acerca de la sostenibilidad de estas políticas a largo plazo. Las respuestas de los
gobiernos también ponen de relieve problemas estructurales de la región: el carácter
fragmentado de los sistemas de protección social, que complican la entrega de ayudas
económicas a los trabajadores informales que no son lo suficientemente pobres para
beneficiarse de la asistencia social pero que carecen de otros estabilizadores automáticos,
como los seguros de desempleo, que podrían aliviar los efectos de los shocks temporales.
Aún desconocemos y no se han visto plenamente las repercusiones de estas deficiencias de los
sistemas de protección social durante el actual brote. Pero América Latina necesita pensar
seriamente en reformas que proporcionen una ayuda más eficaz y ágil a los que pasan
desapercibidos en tiempos de crisis. Lograr esto hará que la región sea más resiliente.
[Nota editorial: Los autores agradecen a Eric Parrado, Andrew Powell y Norbert Schady por
sus valiosos comentarios. Cualquier error es de los autores. Las medidas de los gobiernos en
los que se basa este análisis cambian rápidamente. Puede encontrar aquí una versión de la tabla
y gráficos anteriores con información más actualizada así como detalles de la metodología
utilizada.]
Archivado Bajo: Temas sociales
Etiquetado con: coronavirus COVID-19
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8. Matías Busso
Matias Busso es Economista Líder en el Departamento de Investigación del Banco
Interamericano de Desarrollo. Es también Economista Investigador en el Centro de
Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) de La Plata Argentina y
miembro del comité ejecutivo del Network of Inequality and Poverty en LACEA. Su
investigación utiliza teoría y evidencia empírica para analizar el diseño de políticas
publicas más efectivas en áreas relacionadas con el mercado laboral, educación y
productividad. Matias obtuvo su Doctorado en Economía en la Universidad de
Michigan en 2008. Ha publicado artículos de investigación en la"American Economic
Review" y en "The Review of Economics and Statistics" entre otros.
Juanita Camacho Munoz
Juanita Camacho Munoz is a research assistant in the Research Department of the
Inter-American Development Bank. Her work focuses on development and education
issues, such as peer effects. A native of Colombia, she holds a master's and a
bachelor's degree in economics from the Universidad de los Andes in Bogotá.
Julián Messina
Julián Messina es actualmente economista investigador del Departamento de
Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Antes de unirse al BID,
trabajó en el Banco Mundial y el Banco Central Europeo. Fue profesor en las
Universidades de Barcelona GSE, Georgetown, Girona, Frankfurt y Mainz. Sus
proyectos de investigación incluyen la economía del trabajo, la macroeconomía
aplicada y la economía de la educación. Es autor de tres libros, incluyendo dos de los
informes más importantes sobre América Latina del Banco Mundial. Su trabajo ha Privacidad - Condiciones
9. sido publicado en revistas académicas el American Economic Journal:
Macroeconomics, Journal of Economic Perspectives, Economic Journal, Journal of
the European Economic Association y Labour Economics. Frecuentemente aparece
en blogs populares y medios de comunicación, incluyendo The Economist. Tiene
altos niveles de experiencia en asesoría a gobiernos en América Latina, Europa y
Asia. En 2002 Dr. Messina obtuvo un PhD del Instituto Universitario Europeo.
Guadalupe Montenegro
Guadalupe Montenegro es asistente de investigación en el Departamento de
Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sus intereses se centran
en temas de desarrollo de capital humano y evaluación de impacto, y, actualmente
su trabajo está enfocado a temas de desigualdad y mercado laboral. De nacionalidad
peruana, cuenta con una maestría en Economía y Finanzas de la Barcelona Graduate
School of Economics- Universitat Pompeu Fabra en España y con una licenciatura en
economía de la Universidad del Pacífico (Lima, Peru).
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