El documento resume una sentencia del Consejo de Estado de Colombia que decidió un recurso de apelación relacionado con una demanda presentada por varias empresas contra resoluciones del Ministerio del Trabajo que les impusieron multas. El Tribunal Administrativo de Santander había negado las pretensiones de la demanda.

1. CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015).
CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.
REF.: Expediente núm. 2013-00249-01.
Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de
febrero de 2014, proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander.
Actoras: OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. Y OTRAS.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte
accionante contra la sentencia de 20 de febrero de 2014, proferida por el
Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se deniegan
las pretensiones de la demanda; se condena en costas a los demandantes
y se fija por concepto de agencias en derecho el uno por ciento (1%) del
valor de las pretensiones negadas.
I.- ANTECEDENTES.
I.1.- La sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y las
Cooperativas de Trabajo Asociado CTA COOTRASEPAL, CTA EL
PROGRESO, CTA COOTRASOG, CTA HORTRACOOP y CTA
COOPRAIZ, actuando a través de apoderada judicial, y en ejercicio del

2. medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado
en el artículo 138 del C.P.A.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal
Administrativo de Santander, tendiente a que mediante sentencia, se
declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 000024 de 27 de enero de
2012 y 000344 del 30 de abril de 2012, proferidas por la Dirección
Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, igualmente de la
Resolución núm. 00001512 del 3 de agosto de 2012, expedida por la
Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del
Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales se impone una sanción de
multa a las demandantes y se resuelven los recursos interpuestos.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitan el reconocimiento
de los daños y perjuicios de todo orden que le han ocasionado a las
accionantes con la expedición de los actos administrativos demandados.
I.2- Los hechos de la demanda.
La Sala resume a continuación los fundamentos fácticos de la demanda:
Que en la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo se
adelantó el trámite dentro del Expediente núm. 14368-42-02-0738,
contra las entidades demandantes, y en el que se profirió decisión de
primera instancia mediante Resolución núm. 000024 de 27 de enero de
2012, disponiendo sancionar a las actoras con multa económica a favor

3. del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, por vulnerar las
disposiciones contenidas en los artículos 17 del Decreto 4588 de 2006, 7º
de la Ley 1233 de 2008, 63 de la Ley 1429 de 2010, 1º y 2º del Decreto
2025 de 2011, y los literales b), c), f) y g) del artículo 3º del Decreto
2025 de 2011, de conformidad con el Decreto 2025 de 2011, artículo 1º.
Aducen que en el expediente administrativo se evidenció que
OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., suscribió el día 31 de enero de 2011,
oferta mercantil con las Cooperativas de Trabajo Asociado VEREDA LA
HORTENCIA, LA RAÍZ, COOTRASEPAL, COOTRASOG y EL
PROGRESO.
Señalan que entre la sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y las
Cooperativas enunciadas, se suscribieron el día 1o. de marzo de 2011,
contratos de comodato, en los cuales se pactó la entrega por parte de
OLEAGINOSAS, de bienes tales como carretas, búfalos, caballos y mulas,
con el objeto de ser destinados única y exclusivamente a la orden de
compra, entendida según la oferta mercantil. De igual forma, el comodato
incluye inmuebles correspondientes a vivienda en “mulería” destinados
para que los asociados de las cooperativas de trabajo tengan sitio donde
vivir.

4. Que la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo,
mediante Resolución núm. 000344 de 30 de abril de 2012, desató el
recurso de reposición interpuesto por las accionantes, decidiendo
confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución núm. 000024
de 27 de enero de 2012.
Que la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del
Ministerio del Trabajo, mediante Resolución núm. 00001512 del 3 de
agosto de 2012, desató el recurso de apelación interpuesto por las
sociedades demandantes, resolviendo confirmar en su totalidad los
artículos primero, cuarto, séptimo, decimotercero, decimosexto,
decimoctavo y vigésimo, de la Resolución núm. 000024 de 27 de enero
de 2012, proferida por la Dirección Territorial de Santander.
Manifiestan que la parte resolutiva de la Resolución núm. 00001512 del 3
de agosto de 2012, omitió referirse expresamente al numeral décimo de
la Resolución núm. 000024 del 27 de enero de 2012, en el cual se
sancionó a la Cooperativa de Trabajo Asociado COOTRASOG, con multa
de $1.586’760.000 m/l, equivalentes a dos mil ochocientos salarios
mínimos legales mensuales vigentes (2800 s.m.l.m.v.), por vulnerar las
disposiciones allí señaladas de las Leyes 1233 de 2008 y 1429 de 2010,
así como los Decretos 4588 de 2006 y 2025 de 2011.

5. Anotan que la anterior omisión configuró el acto ficto producto del silencio
administrativo negativo nacido de no haberse desatado por parte de la
Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del
Ministerio del Trabajo, el recurso de apelación interpuesto por la
Cooperativa de Trabajo Asociado COOTRASOG contra la Resolución núm.
000024 del 27 de enero de 2012.
I.3- Considera la parte actora que con la expedición de los actos
administrativos acusados se violaron las siguientes normas:
- Constitución Política de Colombia, artículos 1º, 29, 83 y 209.
- Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo): artículo 137.
Señala, en síntesis, el alcance del Concepto de Violación, así:
Que los actos enjuiciados se acusan por haber sido proferidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse, en forma irregular y
con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.
Manifiestan que en el expediente administrativo se estableció que las
ofertas comerciales y los contratos de comodato se suscribieron antes del

6. 8 de junio de 2011, fecha de publicación del Decreto 2025 de 2011, y
antes del 16 de junio de 2011, fecha de publicación de la Ley 1450 de
2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.
Aseguran que el principio de legalidad de la sanción, en cuanto hace parte
integrante del debido proceso, puede concretarse en la exigencia de
existencia de una ley previa que fije la conducta objeto de sanción, la cual
debe ser precisa en la determinación de la conducta o hecho objeto de
reproche y la sanción que ha de imponerse, pues con ello se busca limitar
al máximo la facultad discrecional de la Administración en ejercicio del
poder sancionatorio que le es conferido.
Indican que la Administración incurrió en error y de paso en violación al
principio de legalidad y del debido proceso, por cuanto el Decreto 2025 de
2011 no es norma preexistente a los hechos que se juzgan, ya que las
ofertas mercantiles fueron suscritas el día 31 de enero de 2011 y los
contratos de comodato fueron firmados el 1o. de marzo de 2011.
Consideran que los actos administrativos enjuiciados sancionan a las
accionantes por la suscripción de las ofertas mercantiles de fecha 31 de
enero de 2011 y por la celebración de los contratos de comodato de fecha
1o. de marzo de 2011, conductas que se cristalizaron cuando aún no

7. había empezado a regir el Decreto 2025 de 2011, en consecuencia se
aplicó una sanción por unas conductas que se habrían realizado con
anterioridad a la entrada en vigencia del citado Decreto.
Reiteran que la conducta no debió juzgarse a la luz del Decreto 2025 de
2011, por cuanto no era preexistente a los hechos investigados, luego se
violó el principio de legalidad de la pena, esencial al debido proceso, de
allí que el cargo de violación del derecho consignado en el artículo 29 de
la Constitución Política, tenga vocación de prosperidad.
Por otra parte, señalan que el Ministerio del Trabajo, con la expedición de
los actos demandados, violó el principio de la confianza legítima, por
cuanto en lugar de continuar y cumplir con los puntos convenidos en las
mesas de seguimiento, sorprendió a las accionantes en su buena fe.
Expresan que, en el presente asunto, las accionantes actuaron de buena
fe, cumpliendo con el cronograma de visitas; atendieron las mesas de
seguimiento; se encontraban siempre atentas a elaborar el plan para
subsanar las observaciones por aquellas conductas que resultaran como
indicativas de violación, según lo acordado el día 23 de noviembre de
2011; como resultado de las visitas que debieron iniciarse el día 11 de
noviembre de 2011 presentaron el informe respectivo.

8. Advierten que la entidad accionada, con su proceder, desconoció el
principio de confianza legítima, por cuanto las actoras confiaron en los
acuerdos y en los compromisos pactados con el Gobierno Nacional en
cabeza del Ministerio del Trabajo, en las actividades de inspección y
vigilancia acordadas para dar cumplimiento al artículo 63 de la Ley 1429
de 2010 y al Decreto 2015 de 2011, sin sospechar que dicho Ministerio
estaba preparando la expedición de los actos administrativos impugnados.
Finalizan reiterando que con la expedición de los actos demandados, la
entidad accionada desconoció el principio de confianza legítima contenido
en el artículo 83 de la Constitución Política, en razón a que el Gobierno
Nacional le creó expectativas favorables a las demandantes, pero luego,
de manera súbita, les sorprendió con las sanciones económicas
enunciadas, razón de más para que se decrete la nulidad de los actos
administrativos cuestionados.
I.4- La demanda fue oportunamente contestada por el apoderado judicial
de la entidad demandada, quien en su escrito propone las excepciones de
caducidad de la acción y de ejecutoriedad de los actos administrativos.
Arguye que tal como se observa del texto de la demanda, así como del

9. material probatorio, los actos administrativos atacados son de septiembre
de 2012, y la fecha de presentación de la correspondiente demanda
supera el término señalado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Expone que no se trató de un acto arbitrario, repentino, improvisado y
mucho menos contrario a derecho, en la medida en que el tema materia
de sanción, esto es, la configuración de la “intermediación laboral” por
parte de cooperativas y empresas, son conductas previstas con mucha
anterioridad a la expedición del Decreto 20225 de 2011. Que dicha figura
jurídica data desde el Decreto 4588 de 2006 y la Ley 1233 de 2008,
donde se tipificó la conducta, y lo que hizo el Decreto 2025 de 2011 fue
reglamentar aspectos generales sobre intermediación laboral.
En cuanto a las visitas que el Ministerio del Trabajo realiza
periódicamente, señala que éste, además de las funciones sancionatorias,
tiene una función preventiva, la cual tiende a establecer falencias en las
empresas y proceder a fijar pautas, plazos, términos y límites para que
los empleadores subsanen dichas conductas atípicas, pero que dicha
conducta no conlleva a que se cree una idea de permisibilidad o de
autorización para seguir en dicho incumplimiento, lo que significa que no
se han creado expectativas favorables a ninguna de las partes.

10. Frente a la intermediación laboral observa que existió injerencia por parte
de la empresa contratante en la selección de los supuestos asociados de
las cooperativas que le prestarían los servicios a la empresa y en la
supervisión del funcionamiento de los organismos solidarios, facultades
que se entienden como conductas constitutivas de subordinación laboral,
para lo cual el legislador previó su sanción a través de la figura de la
intermediación laboral, como forma de materializar el principio de
protección al trabajador.
Agrega, de conformidad con lo anterior, que tal como se aprobó y se
consignó en el acto sancionatorio, existe intermediación laboral porque es
la contratante la que se involucra en toda la administración de la
cooperativa.
A su juicio, los actos acusados no vulneran ningún principio ni
normatividad legal ni constitucional, pues se garantizó el debido proceso y
fueron fundamentados en la situación fáctica evidenciada en el expediente
y en la normatividad jurídica vigente.
II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA.

11. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia
impugnada, de fecha 20 de febrero de 2014, denegó las súplicas de la
demanda; condenó en costas a las demandantes solidariamente, y fijó
por concepto de agencias en derecho el equivalente al uno por ciento
(1%) del valor de las pretensiones denegadas. En resumen, consideró el
a-quo:
Que no se configuró el acto ficto producto del silencio administrativo
negativo, alegado por las actoras por no haberse desatado por parte de la
Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del
Ministerio del Trabajo el recurso de apelación interpuesto por la
Cooperativa de Trabajo Asociado COOTRASOG contra la Resolución núm.
000024 de 27 de enero de 2012, que le impone la sanción, ya que de sus
consideraciones se concluye que el recurso interpuesto fue despachado
desfavorablemente.
Señala que los actos administrativos no fueron expedidos con infracción
de las normas en que debían fundarse, al juzgarse por parte del Ministerio
del Trabajo las conductas investigadas y por las que se sancionó a las
demandantes con fundamento en el Decreto 2025 de 2011, ya que fueron
expedidos al amparo de las normas legales correspondientes,

12. preexistentes a los hechos por los que fueron sancionadas las
accionantes.
A juicio del Tribunal, las Resoluciones sancionatorias demandadas no
fueron expedidas con violación al debido proceso de las demandantes, en
tanto no resulta inobservado por parte de la entidad demandada el
principio de la confianza legítima, buena fe o seguridad jurídica, pues no
se creó expectativa justificada para ninguno de los accionantes que
imponga su aplicación.
Agrega el a-quo que no se encuentran falsamente motivados los actos
acusados por inexistencia de elementos de juicio que permitan indicar que
las Cooperativas de Trabajo Asociado demandantes hayan actuado en
calidad de intermediario laboral de la sociedad OLEAGINOSAS LAS
BRISAS S.A., debido a que las sanciones contenidas en los actos
acusados, encuentran fundamento en las pruebas practicadas por el
Ministerio del Trabajo cuyas conclusiones no fueron desvirtuadas en el
presente proceso.
Advierte que no puede la parte actora, so pretexto de la existencia de
estipulaciones contractuales, desconocer la autonomía, autogobierno y
autogestión de las cooperativas, para intervenir, directa o indirectamente,

13. en la organización y funcionamiento de éstas, más aun cuando el vínculo
contractual entre éstas y la empresa contratante surgió para el
desempeño de funciones permanentes y propias del objeto social de esta
última.
Concluye expresando que, en ese orden de ideas, la parte actora no pudo
desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las Resoluciones
sancionatorias demandadas, y por la no prosperidad de los cargos
endilgados, deniega las súplicas de la demanda.
Finalmente, sostuvo el Tribunal de instancia que, de conformidad con el
artículo 392.1 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión
expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, condena en costas a las
accionantes, de manera solidaria, a favor de la entidad accionada, fijando
como agencias en derecho el uno por ciento (1%) del valor de las
pretensiones de la demanda, de conformidad con el artículo 3.1.2 del
Acuerdo núm. 1887 de 2003.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

14. La parte demandante, dentro del término procesal correspondiente,
interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera
instancia, con base en argumentos que agrupa en dos (2) acápites
y que a Sala resume a continuación:
• VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Que en el expediente administrativo se establece que las ofertas
comerciales y los contratos de comodato, se suscribieron antes del
8 de junio de 2011, fecha de publicación del Decreto 2025 de 2011
y antes del 16 de junio de 2011, fecha de publicación de la Ley
1450 de 2011, por medio de la cual se expide el Plan nacional de
Desarrollo 2010-2014.
Que es claro que el principio de legalidad de la sanción, en cuanto
hace parte integrante del debido proceso, se concreta en la
exigencia de existencia de una ley previa que fije la conducta objeto
de sanción, la cual debe ser precisa en la determinación de la
conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de
imponerse, pues con ello se busca limitar al máximo la facultad

15. discrecional de la Administración o de los Jueces en ejercicio del
poder sancionatorio que les es confiado.
Manifiesta que en los actos administrativos impugnados, la entidad
accionada incurre en error y de paso en violación al principio de
legalidad y del derecho al debido proceso, por cuanto el Decreto
2025 de 2011 no es norma preexistente a los hechos que se
juzgan.
Sostiene la parte actora que los actos administrativos enjuiciados
sancionan a las demandantes por la suscripción de las ofertas
mercantiles de fecha 31 de enero de 2011 y por la suscripción de
los contratos de comodatos de fechas 1o. de marzo de 2011,
conductas que se cristalizaron cuando aún no había empezado a
regir el Decreto 2025 de 2011, en consecuencia, se les aplicó una
sanción por unas conductas que se habrían realizado con
anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2025 de 2011.
Reiteran que su conducta no debió juzgarse a la luz del Decreto
2025 de 2011, debido a que no era norma preexistente a los

16. hechos investigados, luego se violó el principio de legalidad de toda
acción punitiva, esencial al debido proceso.
Consideran las actoras que si en el fallo impugnado se hubiera
estudiado este cargo de violación referente al principio de legalidad,
la conclusión hubiera sido otra. En consecuencia, solicitan la
revocatoria de tal providencia para que, en su lugar, se acceda a las
súplicas de la demanda.
• VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.
Manifiesta la parte demandante que el Gobierno Nacional, a través
del Ministerio del Trabajo, desconoció los principios de buena fe,
seguridad jurídica y confianza legítima al sorprenderlas con la
expedición de los actos administrativo demandados.
Expresa que el principio de la confianza legítima es un mandato
inspirado y retroalimentado por el principio de buena fe y por el
concepto de Estado Social de Derecho, que consiste en que la
Administración no puede repentinamente cambiar unas condiciones
que directa o indirectamente permitía a los administrados ciertas

17. situaciones, sin que se otorgue un período razonable de tiempo o
una solución para los problemas derivados de su acción u omisión.
Indica que en el fallo impugnado, al analizar el concepto de
violación por desconocimiento de la confianza legítima, se omitió en
su valoración el contenido del documento denominado “Acta de
Cumplimiento y Seguimiento”, ya que el Ministerio del Trabajo
ordenó iniciar investigación administrativa, que culminó con las
sanciones aquí cuestionadas.
Culmina reiterando su solicitud de revocatoria de la decisión de
primera instancia y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones
de la demanda.
IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
La Agencia del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra
partidaria de que se confirme la sentencia apelada.
Aduce que, en relación con la violación al principio de legalidad, si bien al
momento de suscribir los contratos y ofertas mercantiles mencionadas, no
estaban vigentes el artículo 63 de la Ley 1450 de 2010 ni el Decreto 2025

18. de 2011, lo cierto es que a la fecha en que entraron en vigencia dichas
normas, esto es, el 16 de julio y el 8 de junio ambas de 2011,
respectivamente, los mencionados contratos se estaban ejecutando,
razón por la que, entonces, eran aplicables las normas señaladas frente a
las conductas y actividades realizadas en desarrollo de los mismos, por lo
que, en consecuencia, no existe violación alguna al principio de legalidad
por cuanto se aplicaron dichas normas a las conductas y hechos ocurridos
con posterioridad a su entrada en vigencia.
Respecto de la violación al principio de confianza legítima, sostiene, luego
de hacer un esbozo jurisprudencial sobre la noción y alcance de tal
principio, que no hubo quebrantamiento del mismo, debido a que la
Administración en momento alguno creó expectativas favorables a la
sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y a las Cooperativas de
Trabajo Asociado, que fungen como demandantes en este proceso, en
torno a que las conductas que contravienen el ordenamiento jurídico no
serían investigadas y sancionadas.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los
siguientes puntos: 1). De los actos administrativos acusados; 2). De la

19. violación del Principio de Legalidad; y, 3). De la violación del Principio de
Confianza Legítima.
1). De los actos administrativos acusados.
Los actos administrativos demandados se encuentran contenidos en las
Resoluciones núms. 000024 de 27 de enero de 2012, “por la cual se
decide una investigación administrativa”; 000344 de 30 de abril de 2012,
“por la cual se deciden unos recursos de reposición”; y, 01512 de 3 de
agosto de 2012, “por la cual se resuelve un recurso de apelación”,
expedidas por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del
Trabajo, que por su extensión no se transcriben, sin perjuicio de las citas
específicas que se realizarán en atención a los cargos formulados por el
apelante.
Mediante dichos actos se sancionó con multa por violación a la prohibición
concerniente a la intermediación laboral a la sociedad OLEAGINOSAS
LAS BRISAS S.A. y a las Cooperativas de Trabajo Asociado
COOTRASEPAL, EL PROGRESO COOTRASOG, HORTRACOOP y
COOPRAIZ, y por conductas relacionadas con incumplimiento de normas
sobre riesgos profesionales y salud ocupacional, hoy riesgos laborales.

20. Se precisó en tales actos, en síntesis, que para el cumplimiento del objeto
social de OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., se debieron adelantar
procesos y subprocesos tendientes a la siembra, corte de racimos,
recolección de fruto, disposición de hojas, fertilización, labores de sanidad
vegetal y mantenimiento de lotes; actividades que corresponden en su
totalidad a la obligación contraída por las Cooperativas de Trabajo
Asociado COOTRASEPAL, EL PROGRESO COOTRASOG, HORTRACOOP
y COOPRAIZ en la oferta mercantil suscrita, encontrando que tanto las
Cooperativas como la sociedad OLEAGINOSAS vulneraron el
señalamiento contenido en el artículo 1º del Decreto 2025 de 2011, que
prohíbe a las Cooperativas ejecutar actividades relacionadas con la
producción del bien o giro propio del objeto social de la empresa,
realizando las atinentes a la denominada intermediación laboral.
Agregan los actos demandados que se vulneró igualmente lo dispuesto en
los artículos 17 del Decreto 4588 de 2006 y 7º de la Ley 1233 de 2008,
que establecen la prohibición expresa a las Cooperativas de Trabajo
Asociado de actuar como empresas de intermediación laboral.
Que, en consonancia con lo demostrado en la investigación administrativa
y lo consignado en las ofertas mercantiles, la empresa contratante
intervino directamente en las decisiones internas de las Cooperativas así

21. como en la selección de los trabajadores asociados, ya que los
contratantes convinieron, de conformidad con el numeral 2.1 de la oferta
mercantil, en aceptar que OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., efectuara
“…los cambios en las programaciones diarias cuando por casos fortuitos y
de acuerdo al criterio de ustedes, las condiciones lo exijan”; aspecto que
además evidencia que las Cooperativas de Trabajo Asociado no tenían
autonomía en la ejecución de los procesos contratados y en la ejecución
de la labor de los trabajadores asociados en circunstancias de tiempo,
modo y lugar, violando, en consecuencia, los literales f) y g) del artículo
3º del Decreto 2025 de 2011, que prohíben a dichas Cooperativas y al
tercero que contrate con estas, estar involucrado en las conductas allí
descritas.
Del acto ficto.
Cabe destacar que asistió razón al a quo en cuanto consideró que no se
está en presencia de un acto ficto, en lo que respecta al recurso de
apelación interpuesto por COOTRASOG, toda vez que del contenido de la
Resolución núm. 000344 de 30 de abril de 2012, que confirmó en todas
sus partes la Resolución núm. 000024 de 27 de enero de 2012, se deduce
que se concedió el recurso de apelación únicamente en lo concerniente al
tema relacionado con la intermediación laboral. De ahí que, consecuente

22. con ese acto, la Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión
Territorial del Ministerio del Trabajo, enfatizara en la Resolución núm.
00001512 de 3 de agosto de 2012, que su competencia radicaba
solamente frente al tema de la intermediación laboral, no así en lo
tocante al incumplimiento de normas sobre riesgos profesionales.
2). De la violación del Principio de Legalidad.
Aducen las recurrentes, en síntesis, que se violó el principio de legalidad,
toda vez que el Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, sólo podía ser
aplicado a conductas o hechos ocurridos con posterioridad a su entrada
en vigencia.
Para facilitar la comprensión del asunto, procede la Sala, de conformidad
con lo acreditado dentro del expediente, a efectuar una relación sucinta
del trámite o recorrido de la actuación administrativa adelantada por la
entidad accionada a efectos de tener claridad del procedimiento
adelantado contra las demandantes.
Mediante Auto núm. 14368-0837 de 15 de noviembre de 2011, la
entonces Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo
comisiona a unos funcionarios de dicha Dirección para que se trasladen a

23. las instalaciones de las Cooperativas de Trabajo Asociado del Sector
Palmero, con el fin de realizar visita general y en las cuales se allegaron
documentos tales como relación total de asociados, certificados de la
Superintendencia Solidaria, contratos de comodato y arrendamientos
suscritos con OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., ofertas mercantiles,
pagos a la seguridad social integral, etc.
Mediante Auto núm. 14368-1772 del 25 de noviembre de 2011, la
Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, comisiona a
una inspectora de trabajo para iniciar investigación administrativa a la
sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y a las Cooperativas de
Trabajo Asociados demandantes en este proceso, con el fin de verificar la
presunta intermediación laboral e incumplimiento de normas laborales, de
conformidad con los hallazgos encontrados en las visitas realizadas.
Mediante Auto núm. 14368-1876 de 21 de diciembre de 2011, la
inspectora de trabajo comisionada ordena la práctica de pruebas.
A través de oficios y correos electrónicos se comunica a las investigadas
acerca del auto de apertura de investigación administrativa y
correspondiente decreto de pruebas dentro de las cuales se requerían
contratos de prestación de servicios y documentos referentes a la
verificación del cumplimiento de las normas de salud ocupacional, así

24. como la recepción de testimonios e igualmente declaraciones libres de
apremio a los representantes legales de las empresas investigadas.
Concluida la práctica de pruebas, se evaluó el total de las mismas y se
determinó sancionar a las investigadas, estableciéndose, dentro de la
actuación administrativa, la intermediación laboral presentada al darse el
sistema de contratación de OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. con las
Cooperativas de Trabajo Asociado investigadas.
En las Resoluciones demandadas, se concluyó la vulneración de los
artículos 18 del Decreto 4588 de 2006, 7º de la Ley 1233 de 2008, el
inciso primero del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y los literales c) y f)
del artículo 3º del Decreto 2025 de 2011, “toda vez que en la
contratación con la Cooperativas de Trabajo Asociado se evidenció con
claridad la figura de la intermediación laboral”.
Las citadas disposiciones prevén, en lo pertinente:
- Artículo 18 del Decreto 4588 de 27 de diciembre de 2006:
“Artículo 18. Prohibición para quienes contraten con las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. Sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 92 a 97 de la Ley 79 de

25. 1988, las personas naturales o jurídicas que contraten con las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán
ser miembros, ni intervenir directa o indirectamente en su
organización y funcionamiento.”
- Artículo 7º de la Ley 1233 de 22 de julio de 2008:
“Artículo 7°. Prohibiciones:
1. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no
podrán actuar como empresas de intermediación laboral, ni
disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de
obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en
misión. En ningún caso, el contratante podrá intervenir directa o
indirectamente en las decisiones internas de la cooperativa y en
especial en la selección del trabajador asociado.
2. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no
podrán actuar como asociaciones o agremiaciones para la
afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de
Seguridad Social ni como asociaciones mutuales para los
mismos efectos.
3. Cuando se comprueben prácticas de intermediación laboral o
actividades propias de las empresas de servicios temporales, el
tercero contratante y las cooperativas o las precooperativas de
trabajo asociado, serán solidariamente responsables por las
obligaciones que se causen a favor del trabajador asociado y las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado quedarán
incursas en las causales de disolución y liquidación previstas en
la ley, sin perjuicio del debido proceso, y les será cancelada la
personería jurídica.
4. Tanto la potestad reglamentaria como la disciplinaria sólo
será ejercida por la precooperativa o cooperativa de trabajo
asociado. En ningún caso, tales potestades podrán ser ejercidas
por el tercero contratante. Si esto llegare a suceder se
configurará de manera automática un contrato de trabajo
realidad y, además, el contratante deberá soportar los efectos

26. previstos en el numeral anterior, sin perjuicio de otras
consecuencias legales”.
- Artículo 63, inciso primero, de la Ley 1429 de 29 de diciembre de 2010:
“ARTÍCULO 63. CONTRATACIÓN DE PERSONAL A TRAVÉS
DE COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO. El personal
requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada
para el desarrollo de las actividades misionales permanentes
no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio
de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo
ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos
constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las
normas laborales vigentes. …”.
- Artículo 3°, literales c) y f), del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011:
“Artículo 3°. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado y el tercero que contrate con estas y esté
involucrado en una o más de las siguientes conductas será
objeto de las sanciones de ley cuando:
… c) La cooperativa o precooperativa no tenga la propiedad y
la autonomía en el uso de los medios de producción, ni en la
ejecución de los procesos o subprocesos que se contraten.
… f) Las instrucciones para la ejecución de la labor de los
trabajadores asociados en circunstancias de tiempo, modo y
lugar no sean impartidas por la cooperativa o precooperativa.
…”.

27. Advierte la Sala, respecto del cargo aducido por las actoras en su recurso
de apelación, que el Decreto 2025 de 2011, dado su carácter
reglamentario, contiene disposiciones generales para facilitar la aplicación
de normas superiores y anteriores a él, tales como la Ley 1233 de 2008 y
el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.
Ahora bien, se observa que la decisión sancionatoria no tuvo su
fundamento único en las ofertas mercantiles y los contratos de comodatos
suscritos los días 31 de enero y 1º de marzo de 2011, sino también en los
hallazgos efectuados en las visitas, en los interrogatorios y versiones
libres de los representantes legales de las entidades demandantes, en el
incumplimiento de los compromisos adquiridos de acuerdo con los
hallazgos encontrados en las visitas realizadas, todo lo cual se desarrolló
con posterioridad a la vigencia del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011.
De la lectura de los actos administrativos acusados, advierte la Sala,
igualmente, que las sanciones económicas que se impusieron a las
demandantes, no solo se fundamentaron en la violación al Decreto 2025
de 2011, sino también en la vulneración de otras disposiciones iguales o
superiores a ésta, como el Decreto 4588 de 2006 y las Leyes 1233 de
2008 y 1429 de 2011, cuyo texto se inscribió anteriormente.

28. Destaca la Sala que el Decreto 2025 del 8 de junio de 2011, que entró en
vigencia el citado día, tras haberse publicado en el Diario Oficial núm.
48094, es reglamentario del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, artículo
que, como ya se vio, claramente prohíbe la vinculación del personal
requerido en toda institución o empresa pública o privada para el
desarrollo de actividades misionales permanentes, a través de
cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral y
contempla la sanción de multas de hasta cinco mil salarios mínimos
legales mensuales vigentes (5000 s.m.l.m.v), por lo que con base en esta
sola Ley se hacía procedente la sanción impuesta, de ahí que para la Sala,
el cargo en estudio, relativo a la violación del principio de legalidad, no
tenga vocación de prosperidad.
3). De la violación del Principio de Confianza Legítima.
Consideran las recurrentes que se violentó el principio de confianza
legítima al no valorar el contenido del “Acta de Cumplimiento y
Seguimiento” en la cual se acordó la constitución de mesas en las que se

29. vigilaría el cumplimiento de las observaciones efectuadas por el Ministerio
del Trabajo.
Reprochan, pues, que mientras se suscribía el mencionado documento, el
Ministerio del Trabajo seguidamente iniciaba investigación administrativa
por los mismos hechos.
En orden al estudio de esta censura, resulta oportuno traer a colación la
noción y alcance del principio controvertido.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-717 de 2012, señaló:
“El principio de confianza legítima tiene fundamento en
el principio de buena fe estipulado en el artículo 83 de
la Constitución.
A partir de la norma constitucional, esta Corporación
expresó que la confianza legítima “consiste en que la
administración por medio de su conducta uniforme
hace entender al administrado que su actuación es
tolerada. Es decir, que las acciones de la administración
durante un tiempo prudencial hacen nacer en el
administrado la expectativa de que su comportamiento
es ajustado a derecho.
Más adelante añade la Corte los elementos que se
deben presentar para que pueda configurarse la
confianza legítima:
“El principio de confianza legítima, particularmente, se
basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de
preservar de manera perentoria el interés público; (ii)

30. una desestabilización cierta, razonable y evidente en la
relación entre la administración y los administrados; y
(iii) la necesidad de adoptar medidas por un período
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su
dimensión de confianza legítima, compele a las
autoridades y a los particulares a conservar una
coherencia en sus actuaciones, un respeto por los
compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y
durabilidad de la situación que objetivamente permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del
tráfico jurídico”.
De acuerdo con lo anterior, la Administración no puede
en forma sorpresiva modificar las condiciones en que se
encuentra el administrado, el cual está convencido de
que su actuar se ajusta a derecho. Así, según la Corte,
este principio pretende proteger a los ciudadanos de los
cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades.
En tal sentido, el principio de confianza legítima
previene a los operadores jurídicos de “contravenir sus
actuaciones precedentes y de defraudar las
expectativas que se generan en los demás, a la vez que
compelen a las autoridades y a los particulares a
conservar una coherencia en sus actuaciones, un
respeto por los compromisos adquiridos y una garantía
de estabilidad y durabilidad de las situaciones que
objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las
reglas propias del tráfico jurídico”
Este principio ha sido aplicado por la Corte
Constitucional en diferentes escenarios, como en el de
los vendedores ambulantes, en el que se suscitaba un
conflicto entre el derecho al trabajo y el espacio
público”.
Observa la Sala, del contenido del “Acta de Cumplimiento y Seguimiento”
(visible a folios 286 a 289 del cuaderno principal), que en momento

31. alguno la Administración creó expectativas favorables y razonables a las
demandantes, en torno a que las conductas constitutivas como violatorias
del ordenamiento jurídico no serían investigadas y sancionadas.
Entiende la Sala que el propósito de la reunión que dio lugar a las
suscripción del mencionado documento fue el levantamiento del cese de
actividades en el Municipio de Puerto Wilches, así como el
restablecimiento de la normalidad laboral de las empresas ubicadas allí,
pactándose mecanismos para subsanar las situaciones que pudieran
desconocer la ley sin que se suponga en el documento que la
Administración pública deba abstenerse de cumplir su deber legal de
iniciar, sustanciar, tramitar y culminar, con apego al debido proceso
constitucional, las investigaciones administrativas referentes a violaciones
al ordenamiento jurídico.
Así pues, para la Sala, tampoco tiene vocación de prosperidad este cargo,
por lo que confirmará la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:

32. CONFÍRMASE la sentencia del 20 de febrero de 2014, proferida por el
Tribunal Administrativo de Santander.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida
y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de marzo de 2015.
MARÍACLAUDIAROJASLASSO MARÍAELIZABETHGARCÍAGONZÁLEZ
Presidenta
GUILLERMOVARGASAYALA MARCOANTONIOVELILLAMORENO