El documento describe el procedimiento administrativo trilateral en Perú. Explica que este procedimiento permite que la administración decida un conflicto entre dos o más administrados de manera imparcial. Señala que la Ley 27444 introdujo una regulación sistemática de este procedimiento y que puede iniciarse a pedido de parte o de oficio para resolver controversias sobre asuntos de interés público.

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El Procedimiento Administrativo
Trilateral
Richard Martin Tirado
Mayo 2012

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El Procedimiento Administrativo
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• Uno de los aportes más interesantes y novedosos
que ha efectuado la Ley 27444 es la regulación
sistemática del Procedimiento Administrativo
Trilateral o Triangular (PAT).
• No obstante ello, la novedad de este tipo de
procedimiento, no se encuentra en su elaboración
conceptual (puesto que ya existía regulación en
procedimientos administrativos especiales), sino en
su incorporación en una ley de ámbito general y
expansivo a todo tipo de procedimientos
administrativos.

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• Dentro de la sistemática de la LPAG se distingue
entre la regulación del procedimiento
administrativo común o general, y luego dos
procedimientos administrativos “especiales”, como
son el trilateral o triangular, y el sancionador.
• A primera vista, pareciera que existe una materia
procedimental administrativa “especial” que sería
contrapuesta a la general. No obstante, de una
interpretación sistemática de las normas, no es así.

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• El Procedimiento Administrativo Común o General,
indica los principios o reglas básicas que deben asegurar
la eficacia y las garantías de desarrollo del
procedimiento administrativo.
• Así, se ha dicho que, el procedimiento general trata de
los principios o normas que definen la estructura
general del íter procedimental que ha de requerirse para
la realización de la actividad jurídica de la
Administración.

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• Sin embargo, en la regulación de los procedimientos
administrativos existen determinadas materias en
las que se admiten específicas diferenciaciones en la
realización de uno o varios trámites
procedimentales, que pueden ser tan importantes
que alteran la estructura básica del procedimiento
general utilizado normalmente para el
cumplimiento de una determinada finalidad
administrativa. Estamos aquí ante el supuesto de los
procedimientos administrativos especiales (como el
tributario, el concursal, el de servicios públicos, etc.)

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• Tradicionalmente, el procedimiento administrativo ha
sido concebido adoptando una estructura lineal (donde
la Administración es al mismo tiempo juez y parte), pero
modernamente se acepta que el procedimiento
administrativo pueda tener una fisonomía triangular,
pues la Administración aparece decidiendo un conflicto
entre administrativos, careciendo de la condición de
parte, pues es totalmente ajena a la relación jurídica
discutida. Esta concepción es la que fundamenta el
denominado procedimiento administrativo trilateral.

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• Ya antes de la entrada en vigencia de la Ley 27444 se
podían reconocer ejemplos de los procedimientos
trilaterales en las materias bajo la competencia del
INDECOPI (en temas marcarios, de tutela del
consumidor, de competencia desleal y
reestructuración patrimonial), de los organismos
reguladores de servicios públicos, y del Tribunal del
OSCE, entre otros organismos.
• La Administración ocupa una posición sui generis
en los PAT decidiendo un conflicto producido entre
dos o más administrados.

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Antecedentes del PAT:
• Se ha afirmado que a partir del Decreto Ley 26111, es el
que introduce normativamente por primera vez la
regulación del PAT. Ello se afirma puesto que éste
dispositivo (que elevó a rango de Ley el Reglamento
General de Procedimientos Administrativos, el D.S.
006-67-SC) modificó los alcances del Artículo 1° del
citado Reglamento, estableciendo el siguiente texto:

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• “Artículo 1º.- La presente ley rige la actuación de orden
administrativo de las entidades de la Administración
Pública, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto. En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las
diversas entidades de la Administración Pública que
resuelven cuestiones contenciosas entre dos o más
particulares, entre éstos y la Administración Pública o
entre entidades de ésta última; (…)”

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• El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que
podían suscitarse controversias en sede
administrativa en la que podían presentarse tres
clases de conflictos:
A) controversias entre dos particulares ante la
administración pública.
B) controversias entre un particular y la
administración pública.
C) controversias entre dos entidades públicas.

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• Sin embargo, a nuestro criterio, ya antes de la entrada en
vigencia del Decreto Ley 26111, existían en normas
especiales como el Decreto Legislativo 701, 807, y las
leyes sectoriales sobre reestructuración patrimonial y
derecho de marcas, ya se recogían procedimientos
administrativos trilaterales en buena regla, ya que en
dichas normas se configuraban la resolución de
conflictos entre administrados por una entidad de la
administración.
• La LPAG resulta innovadora por el tratamiento integral y
de marco general que otorga a la regulación del PAT en
su acápite respectivo.

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Características del procedimiento
administrativo trilateral:
• Es necesario establecer algunas pautas o parámetros
para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no
nos establece criterios al respecto, pero de su regulación
normativa se pueden encontrar tres características
fundamentales:
a) Debe tratarse de un procedimiento especial
(aquel tipo de procedimiento que ha sido pensado para
una hipótesis particular);

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b) La materia de dicho procedimiento debe
corresponder a una propia de la Administración
Pública (sugiriendo una controversia respecto de la
actuación de una entidad pública o de un asunto de
interés público, sobre una materia calificada como
singular);
c) Las autoridades que resuelven las controversias
propias de este tipo de procedimientos deben ser
imparciales (rompiendo con el criterio por el cual la
autoridad que resuelve los procedimientos
administrativos siempre es juez y parte).

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Marco legal del PAT:
• El Artículo 220º señala que el PAT se rige por lo
dispuesto en el capítulo correspondiente de la LPAG y en
lo demás que ésta contiene en lo que fuere aplicable. A
continuación, señala que respecto de los PAT, sus reglas
tendrán únicamente carácter supletorio.
• Esta salvedad que hace la Ley, remite al problema de la
aplicación supletoria del Código Procesal Civil a los
procedimientos trilaterales, puesto que durante mucho
tiempo se ha venido aplicando supletoriamente dicha
norma procesal a la instrucción del PAT.

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• Sin embargo, conforme al Artículo V.1 del Título
Preliminar de la LPAG, las normas del llamado “bloque
de normatividad administrativa” son de aplicación
preferente con respecto a toda normas que no constituya
materia administrativa. En tal sentido, la LPAG dota a
los procedimientos triangulares de un marco jurídico
adecuado, por lo que la remisión al CPC debe ser evitada
en lo posible.

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Inicio del PAT:
• El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de
parte, conforme al Artículo 221 de la LPAG.
• Los procedimientos que se inician de oficio,
pueden darse por voluntad propia de la
administración a partir de una decisión en dicho
sentido, o por la admisión a trámite de una
denuncia al amparo del Artículo 105 de la LPAG.

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• Al respecto, es necesario señalar que deben diferenciarse
los procedimientos administrativos sancionadores de los
trilaterales, puesto que muchas veces se inician PAT’s
que culminan en la imposición de una sanción
administrativa (casos de libre competencia o
competencia desleal). En ese sentido, corresponde
analizar que tanto la materia del sancionador como la del
trilateral son distintas, siendo que en algunos PAT’s la
imposición de sanciones surge como una consecuencia
accesoria de la existencia de una controversia.

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• El Artículo 221.2 establece un deber a cargo de las
entidades, de procurar la solución conciliada de las
controversias suscitadas y que se encuentren bajo su
instrucción. Dicha prescripción debe ser conciliada con
los alcances del Artículo 228° de la LPAG que favorece el
empleo de medios alternativos de resolución de
conflictos para solucionar las controversias entre los
administrados bajo el régimen de un PAT. Sin embargo,
la autoridad debe ser cuidadosa al momento de aprobar
dichos convenios, puesto que debe evaluar la afectación
de intereses de terceros o el interés general.

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• De otro lado, el Artículo 221.3 establece la vigencia del
denominado principio de contradicción procesal en la
evaluación del PAT, puesto que debe preservarse la
igualdad de las partes en el procedimiento, siendo que
siempre debe admitirse la contestación a la reclamación.
Sin embargo, este numeral debe ser concordado con los
alcances del Artículo 224, que se prohibe la réplica a las
contestaciones de las reclamaciones.

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Los sujetos del PAT y la noción jurídica de
administrado:
• Conforme a la definición del Artículo 219.1 de la
LPAG, los sujetos del PAT son de un lado, una
entidad de la Administración Pública que aparece
resolviendo un conflicto suscitado, y del otro, dos o
más administrados que concurren ante dicha
entidad instructora, a raíz de la existencia de un
conflicto de intereses entre ambos.

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• Al respecto, existe una posición según la cual el PAT
sería aplicable únicamente cuando la administración
resuelve respecto de conflictos suscitados entre
administrados, equiparando este concepto al de
particular.
• En tal sentido, con relación a los sujetos del PAT,
existen dos posiciones, que en realidad, difieren en
los alcances de la noción jurídica de administrado.
Una es la tesis que denominaremos restrictiva, y la
otra la que denominaremos amplia.

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• La tesis restrictiva, concibe al PAT como un
contencioso, donde la Administración actúa
como un tercero imparcial, decidiendo un
conflicto suscitado entre dos o más particulares,
puesto se asume la conceptualización del
administrado como una persona física o jurídica
considerada desde su posición privada frente a la
Administración. Esta lectura aparece de la
interpretación aislada del Artículo 51° de la
LPAG.

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• En cambio, la tesis que adoptamos, y que denominamos
amplia, considera que pueden ser materia de
composición a través del PAT, los conflictos suscitados
entre dos o más administrados, entre la administración y
administrados, y entre entidades de la administración.
Ello depende de la lectura que se de al segundo párrafo
del numeral 1 del Artículo 50° de la LPAG, que señala
que “cuando una entidad interviene en un
procedimiento como administrado, se somete a las
normas que lo disciplinan en igualdad de facultades o
deberes que los demás administrados”

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• En tal sentido, el PAT está diseñado para resolver las
siguientes clases de conflictos o controversias:
A) Conflictos entre administrados: La LPAG concibe
al PAT como un procedimiento contencioso. Al respecto,
debe considerarse que la relevancia del conflicto
sometido a la competencia de la entidad se encuentra
íntimamente relacionada con el interés público presente
en la resolución del conflicto de intereses suscitado. Se
aplica la denominada doctrina de la jurisdicción
administrativa primaria o jurisdicción retenida.

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B) Conflictos entre una entidad pública y
un particular: estas controversias se suscitan
con motivo de una actuación previa efectuada
por una entidad pública, sucedida de una
impugnación ante una instancia superior. Es por
ejemplo el caso de las actuaciones ante el
Tribunal de OSCE, donde las entidades públicas
que tienen conflictos con particulares, acuden
como administrados al procedimiento, sin
invocar privilegios ni facultades propias.

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C) Conflictos entre entidades públicas: Partiendo de la
premisa que, en virtud del Artículo 50.1 de la LPAG, las
entidades pueden participar en un procedimiento
administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existe
inconveniente para sustentar que dos entidades que actúen en
un procedimiento como administrados, pueden tener un
conflicto que se resuelve en el marco del PAT.
• Esta posición ha sido impugnada señalándose que las
entidades públicas no tienen derechos, sino competencias, por
lo que la forma mediante las cuales resuelven sus conflictos, es
a través de la contienda competencial.

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• Sin embargo, conforme a los alcances del
Artículo 50.1 de la LPAG ello es perfectamente
posible, debiendo considerarse particularmente
el hecho que la entidad participa como
administrado en tal procedimiento, despojada de
sus prerrogativas propias, de imperio, o sus
atribuciones conferidas con ley, como un
administrado simple.

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La autoridad administrativa ante la que se
desarrolla el procedimiento:
• Se ha afirmado que en la regulación del PAT se
asiste a lo que se denomina la “judicialización del
procedimiento administrativo”.
• Cuando la Administración actúa decidiendo
respecto de un PAT, asume un rol arbitral o similar
al que desarrollan los órganos jurisdiccionales
cuando resuelven un conflicto de intereses con
relevancia jurídica.

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• Ello se relaciona con la característica de
imparcialidad que debe tener la entidad de la
administración, que instruye y resuelve respecto de
un PAT, debiendo atender las posiciones de cada
parte, conforme lo señalan los Artículos 222 y 223
de la LPAG.
• La imparcialidad garantiza el respecto de la igualdad
de las partes en su posición en el procedimiento, así
como la vigencia del principio de contradicción en el
desarrollo del mismo y la del debido procedimiento

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El valor de la prueba en el PAT y el principio de
verdad material:
• En los procesos civiles se aplica el principio general de
carga de la prueba “quien afirma un hecho debe
probarlo”. Se aplica el principio de verdad formal, puesto
que el juez debe juzgar de acuerdo a las pruebas
ordenadas por las partes, sin sustituir ésta carga.
• En cambio, en sede procedimental administrativa, la
autoridad que resuelve el procedimiento se rige de
acuerdo a los principios de verdad material y de impulso
de oficio, aunque con matices.

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• El PAT se asemeja a los procesos judiciales, en cuanto la
autoridad que resuelve, debe atenuar el principio general
de prueba en el procedimiento (regido por el principio de
verdad material), debiendo resolver, en principio, sobre
la base de lo que aporten los administrados. Se presenta
una atenuación de los principios de verdad material,
puesto que se presume que las partes actúan en igualdad
de condiciones en el PAT, rigiendo el principio de
contradicción procesal.

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• Sin embargo, cuando la autoridad advierta que existe una situación
de desigualdad entre las partes intervinientes en el procedimiento
puede efectuar una inversión de la carga de la prueba a favor de
quien tiene mejor posición para aportarla al procedimiento (por
ejemplo, en temas de defensa del consumidor). Esto se ha
reafirmado en la jurisprudencia administrativa del Tribunal de
INDECOPI.
• Debe prestarse atención a los alcances del Artículo 225° de la LPAG,
por cuanto se establece que la administración puede prescindir de
las pruebas ofrecidas por las partes por acuerdo unánime de éstas,
puesto que se produce una remisión a los principios de impulso de
oficio y de verdad material para cargar sobre la administración un
deber probatorio.

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Medidas cautelares:
• En el decurso de los PAT’s, la administración, de
oficio o a pedido de parte puede ordenar medidas
medidas cautelares, conforme al Artículo 146° de la
LPAG.
• Es importante señalar que toda vez que la medida
cautelar constituye una decisión administrativa
ejecutiva y ejecutoria, cuando el obligado a cumplir
con ésta, se manifieste renuente a acatar lo
ordenado, se aplican las normas sobre ejecución
forzosa contenidas en la LPAG.

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• El Artículo 226.3 contiene una importante referencia al
principio de contradicción procesal, y que asemeja al
PAT con un proceso judicial, puesto que se consagra la
posibilidad de impugnar en cuerda separada la decisión
de otorgar una medida cautelar, ante el superior
jerárquico de la autoridad que la otorga.

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Régimen de impugnación:
• Por su naturaleza, los PAT’s son instruidos ante
Tribunales Administrativos, los mismos que
generalmente deciden respecto de una controversia
con carácter definitivo en sede administrativa,
aunque es admisible la configuración de PAT’s ante
autoridades unipersonales, o ante órganos
colegiados que actúen como primera instancia
administrativa.

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• El Artículo 227.1 señala que contra las decisiones
recaídas en los PAT’s, sólo procede la interposición
del recurso de apelación, cabiendo solamente la
interposición de recurso de reconsideración cuando
no existe superior jerárquico.
• En general, el trámite de los recursos en los PAT’s,
recurre a una fórmula de contradictorio, propia de
los procesos civiles, incluyendo una obligación de la
autoridad que resuelve el recurso de atender las
posiciones de ambas partes e incluir una vista de la
causa del procedimiento.

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Cuestiones adicionales:
• Debe distinguirse entre la regulación jurídica del
PAT y el arbitraje de derecho administrativo,
puesto que existe una confusión doctrinaria por
el empleo de la categoría de la “actividad
administrativa arbitral”. Al respecto, ambas
figuras difieren por completo en sus caracteres,
la eficacia de las decisiones y sus consecuencias.

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• Asimismo, la regulación del PAT que realiza la Ley, sobre
todo en los Artículos 221 a 224, así como el Artículo 226,
remiten a considerar que existe una excesiva
judicialización y formalismo en la ordenación normativa
del mismo. Sobre el particular, debe recordarse que el
procedimiento administrativo de por sí es flexible,
debiendo interpretarse de manera restrictiva algunas de
las formalidades implantadas en la regulación de la
LPAG en aras del respeto de las garantías jurídicas y los
derechos de los administrados intervinientes en el
procedimiento.

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¡GRACIAS!