PRODUCTO UNO Desarrollo de una propuesta para ajustar el perfil del egresado Esapistaa los retos y requisitos de la gestión pública actual y optimizar el despliegue de la ESAP, a través de sus servicios, en el territorio.

“Desarrollo de una propuesta para ajustar el perfil del egresado
Esapista a los retos y requisitos de la gestión pública actual y
optimizar el despliegue de la ESAP, a través de sus servicios, en
el territorio.”
PRODUCTO UNO
Bogotá, 5 de noviembre de 2014

Tabla de Contenido
Introducción.............................................................................................................1
1. Tendencias del Estado a nivel mundial – reflexiones desde la literatura y los
organismos multilaterales ........................................................................................3
1.1 Entre los beneficios y los costos de la intervención estatal. ........................... 3
1.1.1 El Estado de bienestar................................................................................ 3
1.1.2 Regreso al liberalismo – El neoliberalismo ............................................... 5
1.1.3 El modelo de Estado en Colombia ............................................................. 6
1.2 Hacia un modelo de Estado Contemporáneo. Las características del Estado
en el Siglo XXI. .............................................................................................................. 8
1.3 Reflexiones de los organismos multilaterales: Las principales tendencias del
Estado a nivel mundial..............................................................................................9
1.3.1 Desarrollo sostenible................................................................................... 10
1.3.2 Gobernanza y Gobernabilidad Democrática .............................................. 13
1.3.3 Globalización................................................................................................ 19
2. Reformas de los últimos gobiernos y acciones sobre la Administración Pública
colombiana ............................................................................................................ 22
2.1 Énfasis de las reformas en la última década ....................................................... 24
2.1.1 Período 2002-2010......................................................................................... 24
2.1.2 Período 2010- 2014 ........................................................................................... 26
3. Tendencias del Estado colombiano y asuntos estratégicos de la Administración
Pública – una mirada desde los expertos................................................................. 33
3.1 Tendencias del Estado colombiano ..................................................................... 33
3.2 Asuntos estratégicos de la Administración Pública............................................ 36
3.3 Algunas reflexiones para la ESAP........................................................................ 45
4. El desafío de ingreso a la OCDE ........................................................................... 52
5. Conclusiones ...................................................................................................... 61
6. Bibliografía...................................................................................................... 64
7. Tabla de Anexos .............................................................................................. 67

1
Introducción
En el marco de las tendencias mundiales y las dinámicas internas resulta de vital
importancia identificar los retos que se le presentan a la administración pública y en
particular a la formación de futuros funcionarios y líderes para la gestión pública. Es así
como la ESAP ha venido liderando una reflexión en torno a su quehacer, para ponerse a
tono con los desafíos que tiene en el cumplimiento de su misión.
En este sentido, el presente documento tiene como propósito examinar las tendencias
globales del Estado para comprender los cambios más significativos en el rol que éste
ha asumido en las últimas décadas y a partir de allí, identificar las principales tendencias
que enmarcan hacia dónde va el Estado colombiano. Atendiendo a este contexto y como
consecuencia de dichos cambios, la administración pública también ha tenido que
adecuarse a los propósitos del Estado. Por ello el documento a su vez contribuye a
revisar desde diferentes puntos de vista las dinámicas que han caracterizado las
adecuaciones de la administración y los desafíos que actualmente debe enfrentar,
incluso de cara al ingreso del país a la OCDE.
Estos asuntos tocan de manera natural el quehacer de la ESAP y representan, sin duda,
un insumo en varios sentidos. De una parte al ubicar el rol que ha asumido el Estado, sus
principales cambios, los avances y desafíos en términos de la administración pública, los
cuales le demandan orientar ajustes en el papel que debería jugar la Escuela para
insertarse en estas dinámicas.
De otra parte y en línea directa con lo anterior, se requiere introducir arreglos en la
formación del administrador público de tal manera que adquiera las competencias
necesarias que lo habiliten para desempeñarse en un mundo globalizado y para que
responda de manera pertinente a las nuevas exigencias de la administración pública.
Este último aspecto será abordado en el segundo producto de la consultoría que da
cuenta del perfil general del egresado profesional de la Facultad de Pregrado y para lo
cual, el contenido de este escrito representa un referente substancial.
Igualmente, este documento se inscribe dentro de un conjunto de documentos de
apoyo a la Reforma Académica los cuales tienen como fin aportar elementos para
“responder con oportunidad, calidad y proporcionalidad a los retos y expectativas que
demanda el Estado colombiano tanto en el orden nacional como en el orden
territorial”.1
Atendiendo a todo lo anterior, en el primer capítulo se ilustrará brevemente el debate
en torno al papel del Estado en la sociedad, las diferentes crisis que llevaron a un cambio
de paradigma en el modelo de Estado, las características de éste en la actualidad, y un
desarrollo sobre sus tendencias a nivel mundial de acuerdo a las líneas temáticas de los
organismos multilaterales.
1 ESAP (2014). Documento preliminar de la Reforma Académica.

2
Los dos ejes de este capítulo pretenden ilustrar las características del Estado en la
actualidad, y las tendencias en torno a su gestión para enfrentar los principales retos de
la administración pública en el siglo XXI.
En el segundo capítulo se relacionan las reformas administrativas al Estado más
relevantes adelantadas en los últimos gobiernos, señalando los principales objetivos de
política que las inspiraron y los aspectos institucionales más sobresalientes desde los
cuales se empiezan a marcar varias dinámicas de la administración pública actual.
Para complementar la revisión panorámica, a partir de la consulta a un grupo de
expertos de alto nivel, en el tercer capítulo se pone en contexto con la realidad nacional
las tendencias globales y con base en las contribuciones de estos conocedores de
diferentes temáticas, se enriquece la respuesta al siguiente interrogante: ¿Hacia dónde
va el Estado colombiano?
A su vez, se organizan en ideas fuerza los aportes de los expertos sobre los asuntos
estratégicos de la administración pública, que corroboran, amplían y cuestionan algunas
de las miradas y proponen otras, las cuales tendrán repercusiones en la próxima década
en el país. Para cerrar este aparte, se relacionan las incidencias y lineamientos de acción
que las dinámicas identificadas tienen para la ESAP, en función de su misión.
Dada la visita del Presidente Juan Manuel Santos a la sede de le OCDE en Paris en Enero
de 2011, en donde manifestó todo el interés de Colombia en ser miembro de la
Organización, obliga la referencia a los estándares que promueve esta organización
internacional, que sin duda permea en diferentes formas la vida de la Escuela. En este
sentido, se señalan los principales frentes que caracterizan las tendencias y desafíos de
la administración pública colombiana de acuerdo a la OCDE, y en el último capítulo se
presentan las conclusiones generales.
En suma, este documento tiene el propósito de acompañar la reforma académica de la
Escuela ofreciendo una mirada de temas y desafíos que tiene la ESAP actualmente,
desde un punto de vista externo. El documento es el primero que se presenta en el
marco de la consultoría y le siguen otros análisis complementarios que serán entregados
posteriormente.

3
1. Tendencias del Estado a nivel mundial – reflexiones desde la literatura y los
organismos multilaterales
Desde el surgimiento del Estado liberal durante el Siglo XIX, las sociedades se han
preguntado hasta dónde el aparato estatal debe prestar los diferentes servicios a la
ciudadanía, regular la economía y la sociedad en general, más allá de sus
responsabilidades principales, que son garantizar la seguridad de sus ciudadanos, la
soberanía nacional, el monopolio de la fuerza y del imperio de la ley. El debate en torno
al tamaño del Estado ha llevado a dos concepciones principales, al modelo de Estado de
Bienestar y a los que defienden una concepción liberal de Estado mínimo.
En el contexto del debate global frente al modelo de Estado, en la actualidad, las
dinámicas de la globalización y las características del sistema internacional han
fomentado el surgimiento de organismos multilaterales de carácter supranacional,
como el Sistema de Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), entre otros, los cuales marcan la pauta frente a la gestión del Estado a nivel
mundial, al emanar la legitimidad de la comunidad de Estados a los cuales representan.
En conjunto, los organismos mencionados han identificado una serie de mega temas que
han sido integrados en tres tendencias principales para el objetivo de la consultoría,
Desarrollo Sostenible, Gobernanza y Globalización.
El surgimiento de nuevas tecnologías de información y comunicación ha facilitado el
acceso a la información, la movilidad de mercancías y personas, y la interacción de las
sociedades a nivel mundial. Este fenómeno de globalización, evidente por la creciente
interacción e interdependencia entre las economías y las empresas a nivel mundial, ha
generado nuevas dinámicas entre el Estado y sus ciudadanos, un papel protagónico del
sector privado y también de ONGs en el proceso de toma de decisiones, y nuevos
mecanismos de gobernanza que profundizan los procesos de participación. En este
sentido, el papel del Estado ha cambiado, no sólo en términos de modelo de gestión,
intervención y regulación, sino frente a sus responsabilidades de cara a una ciudadanía
global, con exigencias cada vez mayores.
1.1 Entre los beneficios y los costos de la intervención estatal.
1.1.1 El Estado de bienestar
Durante el siglo XX, dos grandes crisis del modelo Estatal de democracia capitalista
produjeron los más importantes cambios de paradigma frente al papel del Estado en la
sociedad. El primero, ocasionado por la gran depresión de 1929, y por los efectos de la
segunda guerra mundial, requirió una amplia intervención del Estado en la economía
para evitar el colapso del sistema económico capitalista, y consolidó un modelo de
Estado benefactor (Welfare State). Su principal papel fue garantizar el bienestar de la
población además de una fuerte regulación de la economía, establecer el papel central

4
del Estado en la prestación de servicios públicos, y a través de grandes programas
sociales destinados a garantizar niveles mínimos de bienestar en la población.
“El Estado del bienestar nace como un Estado intervencionista. La radical separación
entre Estado y sociedad propugnada por el Estado liberal será fuertemente cuestionada.
En primer lugar, porque el supuesto automatismo regulador de la economía en que se
basaba el sistema liberal demostró reiteradamente su incapacidad para evitar que se
produjeran graves crisis económicas, siempre acompañadas de elevados costes sociales.
Y en segundo lugar, porque la democratización de las instituciones representativas
comportó la exigencia de que la igualdad formal ante la ley tuviera una plena efectividad
social y económica.”2
El Estado de bienestar respondió a las demandas de la época para velar por el bien
común, interpretado como la protección de los intereses de la mayoría de la población
ante las fuerzas del mercado, vistas por los gobiernos como las causantes de la gran
depresión de los años 30. Por lo tanto, fue la forma de paliar la crisis que se vivió en la
gran depresión.
Para el Estado de bienestar, los intereses del mercado iban en contra de la estabilidad
macroeconómica y en detrimento del bien común, y necesitaban una fuerte regulación.
“Especialmente, la gran necesidad de intervención estatal ante los altos niveles de
desempleo y pobreza requirieron el cambio desde provisiones selectivas de servicios
sociales hacia un sistema integral que cubriera a toda la población. Por su parte, la
prosperidad de post segunda guerra mundial creó las bases para los programas de
bienestar “Great Society” en Estados Unidos durante la administración de Lyndon B.
Johnson.3
En países como Estados Unidos y sus aliados en Europa Occidental, el modelo benefactor
también fue una respuesta del sistema democrático capitalista al auge del comunismo
y la amenaza que representó durante los años 50 para el establecimiento occidental.4
El modelo de Estado de bienestar, cuyo tamaño alcanzó grandes proporciones en
muchos países del mundo, generó un proceso importante de industrialización y de
bienestar en la población, pero a su vez la política proteccionista generó caídas en los
niveles de productividad y competitividad, convirtiendo al Estado en el único garante
del sector industrial y de la economía en general. El Estado necesitaba políticas de
fomento al crecimiento, desarrollo de la competitividad nacional e integrarse con la
economía internacional.
Por lo tanto, presionados por la nueva realidad macroeconómica de la globalización, “los
gobiernos se han visto obligados a reorientar las prioridades de la política económica y
2 Alfred Vernis y Xavier Mendoza. (Julio 2009). Una aproximación a la conceptualización del nuevo rol del Estado: el
Estado relacional. Revista del CLAD Reforma y Democracia., No. 44., Pg. 4
3 Zecevic, Ivana. How well is the Welfare State? Consultado el 10/30/2014. Disponible en
http://harvardpolitics.com/covers/how-well-is-the-welfare-state/
4 Forman, Fonna. The Adam Smith Review, Volume 7. Routledge, Nov 7, 2013. Pg 322

5
a redimensionar el sector público. Así, se produce una renuncia al empleo de políticas
artificiales de crecimiento y creación de empleo a corto plazo, que son reemplazadas por
políticas orientadas al mantenimiento y mejora de la competitividad.”5
Los grandes costos económicos que asumió el Estado protegiendo las industrias, con los
beneficios brindados a la ciudadanía, y con la gran burocracia estatal encargada de
prestar servicios públicos bajo una lógica costosa, llevó al colapso del modelo durante
las décadas de los 70 y 80. Pareciera que el modelo de Estado que ganó protagonismo
por la crisis de los años 30 ya había cumplido su papel y necesitaba un cambio para
garantizar la sostenibilidad del modelo capitalista.
“En definitiva, para muchos de los ciudadanos y de los medios de comunicación
occidentales, el modelo del Estado del bienestar entró en “crisis” a principios de los
ochenta por la sencilla razón de que no podía pagarse… las auténticas causas de la crisis
están relacionadas con la manera en que históricamente se ha construido el Estado del
bienestar y con la nueva realidad económica internacional, siendo la incapacidad
financiera del Estado el resultado o expresión de las mismas.”6
1.1.2 Regreso al liberalismo – El neoliberalismo
Como parte del proceso de desarrollo del sistema económico capitalista, la
insostenibilidad fiscal del modelo de bienestar en tiempos de crisis, llevó al cambio de
paradigma en el modelo estatal durante las décadas de los 70 y 80. Ante la crisis
económica, el Estado no podía continuar su ritmo de gasto y sus políticas proteccionistas
fueron reemplazadas por la apertura económica y el libre mercado.
“La internacionalización de la economía constituye un hecho determinante que pone en
entredicho, de una manera radical, el incrementalismo característico del Estado de
bienestar. La internacionalización tiene un significado muy concreto: los niveles de
bienestar de una sociedad pasan a depender de manera creciente de la capacidad de su
economía para competir en los mercados internacionales. En este nuevo contexto, la
actuación de los poderes públicos constituye un factor de primer orden en la
determinación tanto del nivel de competitividad externa de la producción de un país
como del grado de atractivo que éste ofrece a las empresas internacionales para que se
localicen en su territorio.”7
El papel del Estado se redujo gradualmente y en especial perdió su papel central en la
actividad económica. El nuevo paradigma de economía liberal basada en el libre
mercado, o neoliberalismo, fue posicionándose como la tendencia preponderante en el
mundo a partir de la década de los 90.
5 Alfred Vernis y Xavier Mendoza. (Julio 2009). Una aproximación a la conceptualización del nuevo rol del Estado: el
Estado relacional. Revista del CLAD Reforma y Democracia., No. 44. Pg 5.
6 Idem.
7 Idem.

6
De acuerdo a David Harvey, en su libro “A Brief History of Neoliberalism” 8, en términos
teóricos, “el Neoliberalismo es en primera instancia una teoría política de prácticas
económicas que propone que el desarrollo del bienestar del ser humano puede
alcanzarse permitiendo las libertades y potenciales emprendedoras individuales dentro
de un marco caracterizado por un fuerte componente de derechos de propiedad privada,
libre mercado y libre comercio….
….El papel del Estado es crear y preservar un marco institucional apropiado para las
prácticas mencionadas. El Estado debe garantizar, por ejemplo, la calidad e integridad
del dinero. Debe fortalecer las estructuras militares, de policía, legales y de defensa y las
demás funciones requeridas para asegurar los derechos a la propiedad privada y
garantizar, por medio de la fuerza si es necesario, el funcionamiento adecuado de los
mercados…
El autor continúa explicando que…”si los mercados no existen (en áreas como la tierra,
el agua, educación, servicios sociales y de salud, medio ambiente), deben ser creados por
medio de la acción del Estado si es necesario. Pero más allá de estas tareas, el Estado no
debe intervenir. En cuanto al mercado, el neoliberalismo plantea que la intervención
estatal debe ser mínima porque, según la teoría, éste no tiene la información suficiente
para predecir y fijar los precios del mercado, además por la presencia de poderosos
grupos de interés que inevitablemente distorsionarán y sesgarán la intervención del
Estado en los mercados para su propio beneficio (particularmente en democracias).”
En este sentido, la tendencia mundial entorno al papel del Estado durante la década de
los 90 hasta principios del siglo XXI se desarrolló en torno a la idea de la capacidad de
autorregulación del mercado, el libre comercio de bienes y servicios, la creciente
interconexión de la economía global, y una creciente tendencia hacia la prestación de
muchos servicios por parte del sector privado que tradicionalmente eran del Estado. El
Estado se reduce a su papel tradicional liberal de garantizar la seguridad, dirigir la
política exterior y proteger la institucionalidad que garantiza la propiedad privada, el
funcionamiento del mercado y los derechos civiles y políticos de los ciudadanos.
1.1.3 El modelo de Estado en Colombia
De acuerdo a la constitución política de 19919, “Colombia es un Estado Social de
Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del interés general.”
Los fines esenciales del Estado Colombiano de acuerdo a la constitución son: “servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
8 Harvey, David (2005): A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford University Press Pg. 2.
9 Consejo Superior de la Judicatura (2010). Constitución Política de Colombia, 1991 actualizada al año 2010. Ver
http://www.ramajudicial.gov.co/documents/10228/1547471/CONSTITUCION-Interiores.pdf/8b580886-d987-4668-
a7a8-53f026f0f3a2

7
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural
de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”
En términos de política exterior, el mandato de la constitución es fomentar la apertura
económica y la “integración latinoamericana y del Caribe”. En el título II de la
constitución se contempla la protección integral a los derechos civiles y políticos, así
como los derechos sociales, económicos y culturales de la población. Asimismo en el
capítulo III se hace alusión a los derechos colectivos y de medio ambiente.
En el artículo 334, la constitución le otorga al Estado responsabilidades económicas y
sociales de Estado de Bienestar, al determinar “que la dirección general de la economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano… El Estado, de manera especial, intervendrá para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.”
Por su parte, en el título VII, otorga facultades al Ejecutivo para regular la prestación de
todos los servicios que impactan los derechos de los ciudadanos, como la salud, la
educación y la prestación de servicios públicos. Este punto es interesante porque
contempla la posibilidad de intervención de otros actores no estatales en la prestación
de servicios públicos, una tendencia liberal contemporánea de asociación público
privada.
El modelo de Estado en Colombia, de acuerdo a su composición constitucional,
corresponde a un modelo de Estado que reúne características de bienestar preservando
las prerrogativas hacia la libertad de mercado del modelo neoliberal. Cuenta también
con características contemporáneas frente a su papel regulador y otros aspectos propios
de la globalización que se explicarán con mayor detenimiento en el punto 1.2

8
1.2 Hacia un modelo de Estado Contemporáneo. Las características del Estado en
el Siglo XXI.
La desregulación de la economía y de los mercados por parte del Estado, en especial en
las principales economías del mundo fue una de las principales razones que explican la
aguda crisis financiera a nivel mundial en el 2008, la cual tuvo un alto impacto social
alrededor del mundo. De nuevo la intervención del Estado fue crucial para salvaguardar
los fundamentos económicos de las principales economías del planeta, en particular de
Estados Unidos, principal defensor del modelo neoliberal, y de la desregulación de los
mercados.10
Sin embargo, la crisis mundial de 2008 no generó nuevos paradigmas en torno a la
intervención del Estado, y tampoco ocasionó un giro hacia un modelo significativamente
diferente. La globalización y la interdependencia entre las diferentes economías y
sistemas financieros en el mundo han consolidado la independencia del mercado y del
modelo económico liberal.
A su vez, ha generado el auge de diferentes actores trasnacionales con gran influencia
en la política económica y exterior de los Estados. Sin embargo, sí cuestionó las bases
del modelo neoliberal sobre la capacidad de autorregulación del mercado y de nuevo
forzó la intervención estatal para corregir los desequilibrios sociales causados por la
crisis.11 12
“Los trabajos pioneros de Keohane y Nye introdujeron los conceptos de relaciones y
actores trasnacionales. Desde entonces, las empresas multinacionales han crecido en
poder e influencia, y su relación con los Estados es también determinante para entender
el nuevo rol que estos han de asumir en el siglo XXI”.13
Las nuevas características del Estado son reunidas por Neil Gilbert, a través de la
concepción norteamericana de Estado Facilitador (Enabling State) y por las teorizaciones
sobre Estado Relacional como un aporte del CLAD.
Gilbert plantea que la principal característica del Estado facilitador es su aproximación
orientada a promover los beneficios tributarios desde el gobierno hacia el sector privado
para estimular la responsabilidad individual con los servicios sociales, la innovación del
sector privado y su mandato para que asuma algunos costos sociales del bienestar,
teniendo en cuenta las ventajas comparativas entre los dos sectores (público y privado).
10 Rohde, Lars. OECD (2011). Lessons from the last financial crisis and the future role of institutional investors
11 Idem.
12United Nations. (2012). The Global Social Crisis. Consultado el 10/30/2014. Disponible en
http://rio20.net/en/documentos/the-global-social-crisis
13 Alfred Vernis y Xavier Mendoza. (Julio 2009). Una aproximación a la conceptualización del nuevo rol
del Estado: el Estado relacional. Revista del CLAD Reforma y Democracia., No. 44. Pg 7

9
El autor continúa su argumentación explicando que los tradeoffs entre el sector público
y el privado son necesarios para aumentar la eficiencia del Estado, incentivar al sector
privado, y mantener los beneficios hacia la ciudadanía, reduciendo el gasto público.
“Tanto las transferencias de los beneficios sociales a través de efectivo y servicios, los
cuales son financiados por gastos directos o indirectos y suministrados a través de
canales privados o públicos; las dos modalidades consolidan políticas sociales que
incluyen beneficios para el consumo y la inversión, cuyo objetivo es lograr cierto nivel de
igualdad y equidad”. En definitiva, un Estado cuyo rol es “proveer la protección social a
través de un apoyo público a responsabilidades privadas.” 14
Una concepción adicional que reúne las características del Estado en la actualidad es el
concepto de “Estado Relacional, el cual se caracteriza por articular la interrelación social
y por los aspectos intangibles que ello representa (producción y difusión de información,
corresponsabilización de la sociedad, fomento de la autorregulación social,
intermediación entre diferentes actores sociales, etc.)…. La legitimidad de la actuación
del Estado relacional se basa no sólo en el requisito inexcusable de legalidad, sino en los
principios de eficacia social y corresponsabilidad, lo que viene determinado por su
capacidad de interlocución y de apertura a los intereses sociales, por su capacidad para
asumir el liderazgo y obtener resultados a través de otras organizaciones, por su
transparencia en la articulación de los ámbitos público y privado, y por su modestia en
asumir que el protagonismo corresponde a los objetivos colectivos perseguidos.”15
El Estado facilitador y el relacional son dos aproximaciones por parte de teóricos del
Estado a nivel mundial que intentan reunir las características del Estado en la actualidad,
con miras hacia la construcción de un nuevo modelo. Sin embargo, son aproximaciones
a un Estado que se encuentra en etapa de definición, que no innova lo suficiente para
ser un nuevo modelo, pero que sí cuenta con características particulares que buscan
responder a las tendencias de la sociedad contemporánea; el desarrollo sostenible, la
gobernanza, y la globalización.
1.3 Reflexiones de los organismos multilaterales: Las principales tendencias del
Estado a nivel mundial.
Los diferentes organismos multilaterales, como el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) y agencias del sistema de Naciones Unidas como la CEPAL, el PNUD
y el CLAD, concentran sus acciones en una serie de tendencias y mega temas que han
sido identificados por la academia y por los diferentes gobiernos que integran el sistema
internacional como las principales necesidades para el desarrollo de los Estados en el
siglo XXI.
14 Gilbert Neil. (1999) The Enabling State. The Welfare Society in the 21st Century FAFO. Consultado el 10/30/2014.
Disponible en http://www.fafo.no/pub/rapp/312/312.pdf
15 Alfred Vernis y Xavier Mendoza. (Julio 2009). Una aproximación a la conceptualización del nuevo rol
del Estado: el Estado relacional. Revista del CLAD Reforma y Democracia., No. 44. Pg 13

10
Los diferentes mega temas se agrupan en tres tendencias principales, desarrollo
sostenible, gobernanza y gobernabilidad democrática, y globalización. A continuación se
elaborará cada una de las tendencias de acuerdo a los organismos multilaterales, y su
relación con los mega temas identificados en la consulta a expertos.16 17
1.3.1 Desarrollo sostenible
De acuerdo al Banco Mundial18, el desarrollo sostenible es aquel que genera desarrollo
económico sin afectar a la sociedad en su conjunto, sino beneficiándola, reduciendo la
desigualdad, los índices de pobreza, y generando un entorno amigable con el medio
ambiente. Las actividades económicas son necesarias para el desarrollo de las
sociedades pero deben funcionar bajo lógicas que permitan la sostenibilidad ambiental
y la armonía social.
“El desarrollo sostenible reconoce que el crecimiento debe ser inclusivo y al mismo
tiempo ambientalmente racional para poder reducir la pobreza y generar prosperidad,
tanto para quienes viven en el planeta en el presente como para las futuras
generaciones.”19
El modelo de desarrollo sostenible busca corregir los desequilibrios de las pautas de
crecimiento que “han desatendido a cientos de millones de personas: 1.200 millones de
habitantes aún no tienen acceso a electricidad; 870 millones están desnutridos y 780
millones aún carecen de agua potable segura y limpia.”20
En términos ambientales, los costos del desarrollo a ultranza son demasiado altos y no
son sostenibles en el largo plazo. “La tierra sigue degradándose, se pierden bosques y
las especies están en peligro de extinción a medida que las emisiones de carbono
continúan cambiando el ambiente en el que vivimos.” El desarrollo sostenible busca
armonizar las relaciones entre la “tierra, bosques, agua y seguridad alimentaria de una
manera más integral y sostenible”.21
Una de las iniciativas más importantes desarrolladas en el marco del desarrollo
sostenible es el concepto de Economía verde, la cual de acuerdo al Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, “está diseñada para asistir a los gobiernos en
el "reverdecimiento" de sus economías mediante la reestructuración y la reorientación
de sus políticas, inversiones y gastos hacia una gama de sectores, tales como las
tecnologías limpias, las energías renovables, los servicios de agua, el transporte verde,
el tratamiento de los desechos, la edificación verde y la agricultura y los bosques
sostenibles.”22
16 Ver Anexo 4: Instrumento consulta a expertos sobre tendencias del Estado a nivel mundial.
17 Ver Anexo 5: Sistematización consulta a expertos sobre las tendencias priorizadas para el Estado colombiano.
18 Banco Mundial. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente para 2015. Consultado el 10/30/2014. Disponible
en: http://www.bancomundial.org/odm/medio-ambiente.html
19 Idem.
20 Idem.
21 Idem.
22 Idem.

11
“El reverdecimiento de la economía se refiere al proceso de reconfigurar las actividades
comerciales y la infraestructura para entregar mejores rendimientos en las inversiones
de capital natural, humano y económico, a la vez que reduce las emisiones de gas de
efecto invernadero, con menos extracción y uso de los recursos naturales, la creación de
menos desechos y la reducción de las discrepancias sociales.”23
Por su parte, para José Antonio Ocampo, profesor de la Universidad de Columbia, este
concepto (Economía verde) debe entenderse como uno de los elementos esenciales del
desarrollo sostenible…Las oportunidades para los países están ligadas, en primer
término, a hacer parte de las revoluciones tecnológicas que ya han comenzado en
materia energética y biotecnológica, asociadas precisamente a explotar la sinergia entre
medio ambiente y desarrollo…Esto implica que a través de impuestos y regulaciones se
debe evitar la generación de gases con efecto invernadero y otros efectos adversos sobre
el medio ambiente, así como la sobreexplotación de los recursos naturales. Implica
igualmente que a través de subsidios se debe promover la investigación y el uso de
técnicas productivas que preserven el capital natural.”24
Como parte fundamental del desarrollo sostenible y de patrones que generen una
economía verde, las actividades de extracción de recursos naturales como la minería
tienen un impacto importante para el funcionamiento del sector industrial y de la
economía en general, pero también un costo ambiental que debe revisarse en el marco
del discurso de la sostenibilidad.
Reconociendo esta realidad, la CEPAL considera que la minería puede ser sostenible, al
“crear las condiciones necesarias para una adecuada relación entre el sector minero y la
comunidad y se proponen lineamientos para que el desarrollo de este sector trascienda
la vida de los yacimientos en una perspectiva de continuidad del desarrollo. Se trata, en
última instancia, de consolidar una nueva cultura de hacer minería, que no es otra que
la cultura del desarrollo sostenible.”25
Otro aspecto específico del desarrollo sostenible es su dimensión urbana. De acuerdo al
Banco Mundial, el desarrollo urbano sostenible propone lograr una “urbanización rápida
de la manera correcta; construir ciudades resilientes, inclusivas y sostenibles para ayudar
a los pobres y vulnerables.”26
Uno de los principales objetivos de los Estados y una de las características para alcanzar
un modelo de desarrollo sostenible es la reducción de la pobreza y la desigualdad. Todos
los organismos internacionales tienen indicadores para este fin, y quizás el más
importante son los objetivos de desarrollo del milenio del PNUD, y el índice de desarrollo
humano, dos indicadores que se encuentran en la base del desarrollo sostenible.
23 Idem.
24 Ocampo, José Antonio (2012). Reinventando la Economía. Consultado el 10/30/2014. Disponible EN
http://www.elespectador.com/noticias/actualidad/vivir/reinventando-economia-articulo-353034
25 Robilliard, César Polo. (2006) Los ejes centrales para el desarrollo de una minería sostenible. CEPAL-GTZ. Pg 5.
26 Banco Mundial. Desarrollo urbano. Consultado el 10/30/2014. Disponible en
http://www.bancomundial.org/es/topic/urbandevelopment/overview

12
En este sentido, de acuerdo al informe de desarrollo humano del PNUD, “el desarrollo
solo puede prosperar cuando se invierte en las personas y las instituciones. Es por eso
que el PNUD ayuda a los gobiernos a medir y comprender la pobreza y la desigualdad.
Promueve el desarrollo humano global y sostenible y trabaja para reducir la pobreza y la
desigualdad en todas sus dimensiones. Centra sus esfuerzos en hacer que el crecimiento
y el comercio de los países en desarrollo beneficien a todos.”27
Para el PNUD, la reducción de la pobreza es un objetivo central de la agenda
internacional hacia el futuro, lo que sólo es posible a través de un enfoque integral que
involucre todos los aspectos del desarrollo humano. “Se trata de crear un entorno
propicio para su continuo avance en el desarrollo humano en las próximas décadas. Esto
requiere entender a la pobreza y las privaciones como fenómenos multidimensionales
que exigen políticas universales para extender los derechos y servicios a todos, con
especial atención a la igualdad de oportunidades, a las capacidades durante etapas clave
del ciclo de vida y al acceso a los excluidos.”28
El mismo informe resalta que las iniciativas más exitosas para la reducción de la pobreza
son aquellas que implementan iniciativas de desarrollo humano con un enfoque
multidimensional, combinando el apoyo a los ingresos y la creación de empleo con
mayores oportunidades de salud y educación, así como otras intervenciones para el
desarrollo comunitario.29
Continuando con la argumentación del enfoque multidimensional, de acuerdo al Banco
Mundial, mejorar el desempeño agrícola y fomentar el desarrollo rural posibilita
“disminuir el hambre y la pobreza mundial”, ya que el “75 % de los pobres del mundo
vive en zonas rurales y la mayoría se dedica a la agricultura, actividad que aún en el siglo
XXI sigue siendo fundamental para la reducción de la pobreza, el desarrollo económico y
la sostenibilidad ambiental.” Por lo tanto, parte del esfuerzo para reducir la pobreza y
mejorar las condiciones de la población más vulnerable se encuentra en el
fortalecimiento de la agricultura e impulsando el desarrollo rural.
Otro aspecto de mucha relevancia para la comunidad internacional que tiene una gran
influencia sobre las perspectivas de reducción de la pobreza, el desarrollo de la
agricultura y de las zonas rurales, es el fenómeno del cambio climático. Es un tema
central para el desarrollo sostenible ya que de “no adoptarse medidas audaces ahora, el
calentamiento del planeta puede hacer que la prosperidad sea inalcanzable para
millones de personas y provocar el retroceso de décadas de avances en el desarrollo.” 30
De todos los sectores afectados, la agricultura es el sector más vulnerable al cambio
climático, ya que “en todo el mundo, prácticamente el 70 % del agua dulce se usa para
fines agrícolas.” Para disminuir el impacto climático en este sector, la banca multilateral
apoya cinco áreas clave: “aumentar la productividad agrícola; vincular a los agricultores
27 PNUD. Reducción de la pobreza. Consultado el 10/31/2014. Disponible en:
http://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/ourwork/povertyreduction/in_depth/ pág 16 - 17
28 Idem. Pág. 18
29 Idem.
30 Banco Mundial. Cambio climático: Panorama general. Consultado el 10/31/2014. Disponible EN:
http://www.bancomundial.org/es/topic/climatechange/overview#1

13
con los mercados; reducir el riesgo, la vulnerabilidad y la desigualdad de género; mejorar
el empleo rural no agrícola, e incrementar la sostenibilidad medioambiental del sector,
así como convertirlo en una fuente de servicios ambientales positivos.”31
A través del fortalecimiento a la agricultura, será posible lograr los objetivos de
seguridad alimentaria a nivel mundial. De acuerdo al Banco Mundial, “el mundo necesita
producir al menos un 50 % más de alimentos para alimentar a 9000 millones de personas
en 2050. Sin embargo, el cambio climático podría reducir el rendimiento de los cultivos
en más de un 25 %.” 32
Por lo tanto, la correcta gestión del cambio climático se encuentra estrechamente
relacionada con la seguridad alimentaria de todos los países del mundo en el mediano y
largo plazo. A su vez, el desarrollo rural y de la capacidad agrícola es esencial para
asegurar que se cumplan los objetivos en este campo, y de reducción de la pobreza a
nivel mundial, que se encuentra concentrada principalmente en las zonas rurales.
La gestión del cambio climático le da especial importancia al desarrollo urbano
sostenible, ya que a través de la construcción de ciudades resilientes que sean amigables
con el medio ambiente tienen el potencial de controlar “el 70 % de las emisiones
mundiales” provenientes de la actividad económica.
Todos estos aspectos hacen parte del desarrollo de una economía verde y “al aumento
de la eficiencia energética y de las inversiones en energía renovable para ayudar a
promover el uso de biocombustibles en vez de combustibles fósiles que producen
contaminación.” Son características fundamentales del desarrollo sostenible.
Por último, un sector fundamental para generar nuevas tecnologías y modelos de
desarrollo sostenible son la innovación y el emprendimiento. De acuerdo al Banco
Interamericano de Desarrollo, la banca multilateral apoya este sector para “promover y
desarrollar una cultura de emprendimiento. Potenciar redes, incubadoras y programas
para liberar el talento emprendedor. Programas para desarrollar y fortalecer las fuentes
de financiamiento para el emprendimiento (financiamiento semilla y ángel),”33 los cuales
son esenciales para modificar a través de nuevas ideas y del uso de nuevas tecnologías,
el sistema de producción y gestión urbana hacia modelos sostenibles. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que “los emprendedores de éxito prosperan cuando el
entorno económico e institucional es favorable e impulsa los rendimientos de la
innovación.”34
1.3.2 Gobernanza y Gobernabilidad Democrática
31 Idem.
32 Banco Mundial. Seguridad Alimentaria. Consultado el 10/31/2014. Disponible en:
http://www.bancomundial.org/es/topic/foodsecurity/overview
33 Banco Interamericano de Desarrollo. Competitividad, Tecnología e Innovación. Consultado el 10/31/2014.
Disponible en: http://www.iadb.org/es/temas/competitividad-tecnologia-e-innovacion/area-de-accion-
emprendimiento,6276.html
34 Idem.

14
En la sociedad contemporánea, los procesos de profundización de la democracia, de los
procesos participativos, y las crecientes necesidades de la ciudadanía han generado
nuevas dinámicas de interacción entre grupos de la sociedad civil, el Estado, el sector
privado, así como actores trasnacionales no estatales. De igual manera, los retos para
una mayor eficiencia y eficacia en los programas estatales para responder a las
crecientes demandas de la sociedad suponen una necesidad de asociación con los
diferentes actores no estatales que influyen o se encuentran afectados por cada una de
las problemáticas en particular.
En este sentido, surgen dos conceptos interrelacionados, la gobernanza y la
gobernabilidad democrática los cuales buscan generar indicadores de buen gobierno,
transparencia y legitimidad de las acciones estatales ante la sociedad civil.
Para el Banco Mundial, la gobernanza son las “tradiciones e instituciones a través de las
cuales se ejerce autoridad en un país. Incluye el proceso de elección, monitoreo y
reemplazo de gobernantes; la capacidad del gobierno para formular de forma efectiva
políticas que representen las necesidades de la ciudadanía; el respeto por parte de los
ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan las interacciones económicas
y sociales entre los diferentes sectores.”35
35 Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. Consultado el 10/31/2014. Disponible en:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc

15
Figura 1: Los indicadores de gobernanza mundial del Banco Mundial se dividen en 6
categorías:
Fuente: Construcción propia a partir de las definiciones del portal WGI del Banco
Mundial disponible en
http://siteresources.worldbank.org/EXTWBIGOVANTCOR/Resources/brochuresp.pdf
Como complemento a la interpretación anterior, para las Naciones Unidas la gobernanza
enfatiza en la necesidad de transparencia en las acciones del Estado, “promueve la
equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el Estado
de Derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero. Llevando estos principios a
la práctica, somos testigos de elecciones frecuentes, libres y limpias, parlamentos
representativos que redactan leyes y proporcionan una visión de conjunto, y un sistema
jurídico independiente para interpretar dichas leyes. La mayor amenaza para la buena
gobernanza viene de la corrupción, la violencia y la pobreza, todo lo cual debilita la
transparencia, la seguridad, la participación y las libertades fundamentales.”36
La gobernanza por lo tanto es esencial para alcanzar el desarrollo sostenible, ya que
garantiza la dirección de las prioridades nacionales con transparencia y eficiencia en
“tareas como la erradicación de la pobreza, la protección del medio ambiente, garantizar
la igualdad entre los géneros y proporcionar los medios de subsistencia sostenibles.
36 Naciones Unidas. Global Issues: Governance. Consultado el 10/31/2014. Disponible en:
http://www.un.org/en/globalissues/governance/
1. Voz y rendición de cuentas: la
medida en que los ciudadanos de un
país pueden participar en la selección
de su gobierno, así como la libertad
de expresión, la libertad de
asociación y una prensa libre.
2. Estabilidad política y ausencia de
violencia/terrorismo: la probabilidad
de que el gobierno sea desestabilizado
por medios inconstitucionales o
violentos, incluidos actos de
terrorismo.
3. Eficacia del gobierno la calidad de
los servicios públicos, la capacidad de
la administración pública y su
independencia de las presiones
políticas, y la calidad de la
formulación de políticas.
4. Calidad normativa: la capacidad del
gobierno para establecer políticas y
reglamentaciones adecuadas que
permitan y promuevan el desarrollo
del sector privado.
5. Imperio de la ley: el grado de
confianza de los agentes en las reglas
de la sociedad y su nivel de
acatamiento —incluidos la calidad del
cumplimiento de los contratos y los
derechos de propiedad, la policía y los
tribunales—, así como la probabilidad
de que se cometan delitos y actos de
violencia.
6. Control de la corrupción: la medida
en que se ejerce el poder público en
beneficio privado, incluidas las
formas de corrupción en pequeña y
gran escala, y el control del Estado
por minorías selectas e intereses
privados.

16
Garantiza que la sociedad civil desempeñe un papel activo al establecer prioridades y dar
a conocer las necesidades de los sectores más vulnerables de la sociedad.”37
Por su parte, para el PNUD, la gobernabilidad democrática se entiende como “la
capacidad de una sociedad de definir y establecer políticas y resolver sus conflictos de
manera pacífica dentro de un orden jurídico vigente. Esta es una condición necesaria de
un Estado de Derecho junto con la independencia de los poderes y un sistema legal que
garantice el goce de las libertades y derechos –civiles, sociales, políticos y culturales– de
las personas. Para ello se requiere de instituciones basadas en los principios de equidad,
libertad, participación en la toma de decisiones, rendición de cuentas y, promoviendo la
inclusión de los sectores más vulnerables.”38
De acuerdo a los conceptos de gobernanza y gobernabilidad democrática del Banco
Mundial y el PNUD respectivamente, existe una interrelación y complementariedad
evidente; la gobernanza se basa en los principios de eficacia, transparencia,
participación y accountability en el proceso de formulación de políticas públicas,
mientras que la gobernabilidad democrática puede interpretarse como un resultado de
un proceso de gobernanza efectiva para fortalecer la institucionalidad democrática.
En este sentido, la OCDE hace un aporte importante para ampliar la concepción en torno
a la gobernanza y el buen gobierno, el cual de acuerdo a la organización, “busca asegurar
un proceso colaborativo entre el gobierno y la sociedad civil como un medio para que el
Estado se beneficie de la participación ciudadana en la formulación de políticas
públicas.”39
Sus características son el uso de las TIC para mejorar el acceso a la información, el
aumento del monitoreo y la rendición de cuentas (accountability), la transparencia,
efectividad y eficiencia en la prestación de servicios públicos y en las demás acciones del
gobierno, y la lucha contra la corrupción principalmente.
En términos del entorno que genera el buen gobierno, la OCDE considera que es aquel
en el cual “las personas puedan vivir, aprender y trabajar; en donde los empresarios
puedan innovar y comercializar los resultados de su creatividad, y en el que las empresas
puedan invertir para crear riqueza y puestos de trabajo. Busca mejorar la confianza en
el gobierno, en sus instituciones, en la calidad de sus servicios y decisiones, porque se
percibe que se hará en el interés general.”40
Un último aspecto de la concepción de gobernanza para la OCDE es su dimensión
multinivel, “caracterizada por las relaciones entre actores públicos y privados en
diferentes niveles administrativos. La gobernanza multinivel se refiere a la repartición
37 Idem.
38 PNUD. Gobernabilidad Democrática. Consultado el 10/31/2014. Disponible en http://www.regionalcentrelac-
undp.org/es/gobernabilidad-democratica
39 OECD (2013), Colombia: Implementing Good Governance, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing.
40 Idem. Pg 18

17
explícita e implícita de la autoridad para la formulación, desarrollo e implementación de
política pública en el nivel central y territorial.”41
En cuanto a los aspectos territoriales y de gobernanza multinivel, Rafael de la Cruz,
economista senior de la División de Gestión Fiscal y Municipal del Banco Interamericano
de Desarrollo, argumenta que “el proceso de descentralización (transferencia de
autoridad administrativa desde el nivel central hacia el territorial) permite fortalecer las
capacidades de gestión institucional de los gobiernos subnacionales, lo cual resulta en
un mayor ingreso del gasto público a nivel subnacional, el fortalecimiento de la
democracia a nivel local y mejores condiciones para la participación del sector privado
en el desarrollo económico local.”42 La descentralización entonces es una parte esencial
de la gobernanza multinivel.
La relación entre actores en diferentes niveles administrativos también se da en el
ámbito trasnacional como parte de las dinámicas de la gobernanza multinivel. De
acuerdo al CLAD, durante las últimas décadas se puede observar “un aumento
considerable en la acción exterior de los gobiernos locales… recurren a redes y
asociaciones de carácter multilateral que les permitan acceder al intercambio de
experiencias y conocimientos…a generar una agenda local para el desarrollo en el marco
de la llamada cooperación descentralizada en temas como infraestructura, gestión
urbana, planificación, vivienda, migración, desempleo, contaminación, transporte
público, etc.”43
La gestión de los gobiernos locales hacia el exterior sin canalizar los contactos por medio
del Estado central es una característica de la gobernanza multinivel. Las áreas de
cooperación están dirigidas a fortalecer las capacidades de los gobiernos locales e
impulsar los procesos de descentralización. “Observamos así una evolución en la forma
como los gobiernos locales participaban en la esfera internacional al incorporar esta
dimensión ya como parte de su agenda y políticas públicas de gobierno, como ha
sucedido con diversas ciudades de América Latina (Medellín, Rosario, el gobierno de
Chiapas en México, pueden ser un ejemplo de ello)…. y ha significado, necesariamente,
un impulso a estrategias de desarrollo local en sus diversos aspectos: pobreza urbana,
cohesión social, inseguridad, infraestructura, transporte, equidad de género, etc.”44
Por su parte, la OCDE utiliza el término "gobernanza multinivel " para caracterizar las
relaciones entre los actores públicos en diferentes niveles administrativos. Gobernanza
Multinivel se refiere a la puesta en común explícita o implícita de la formulación de
políticas, de la autoridad, la responsabilidad, el desarrollo y su aplicación en los
41
OECD (2013), Colombia: Implementing Good Governance, OECD Public Governance Reviews, OECD
Publishing.
42
Banco Interamericano de Desarrollo (2008). La descentralización vista como eje fundamental para el
desarrollo. Consultado el 10/31/2014. Disponible en http://www.iadb.org/es/noticias/articulos/2008-07-15/la-
descentralizacion-vista-como-eje-fundamental-para-el-desarrollo,4684.html
43
Ponce Adame, Adelaida Esther. Relaciones intergubernamentales y gobernanza multinivel en la política
exterior de México: ¿recomendaciones para su innovación? XVII Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012.
44
Idem.

18
diferentes niveles administrativos y territoriales. Por lo tanto, se centra en
interacciones.”45
Otro aspecto esencial de la gobernanza es su papel para prevenir conflictos al
canalizarlos por la vía política participativa de manera efectiva. Asimismo, las
características democráticas de la gobernanza son esenciales para un proceso de
construcción de paz y post conflicto.
En este sentido, la Comisión para la Construcción de Paz de las Naciones Unidas, en su
informe del año 201346 considera que los principales instrumentos para lograr los
objetivos mencionados son la inclusividad (política, económica y social), el
fortalecimiento institucional, el diálogo entre los diferentes actores a nivel político, una
comisión independiente de DD.HH y la participación de todos los sectores, incluidos los
jóvenes como el primer paso hacia la sostenibilidad de un escenario de construcción de
paz. Las condiciones mencionadas harían parte de un primer escenario de construcción
de gobernanza y buen gobierno en países con problemas de violencia o conflicto
armado.
Dentro de las lógicas participativas e inclusivas de la gobernanza y su dimensión
multinivel, contar con una ciudadanía que participe activamente en la gestión pública es
esencial para el buen gobierno; una ciudadanía activa “que sea capaz de responder ante
los retos del mundo contemporáneo en una sociedad de la diferencia y no de la
desigualdad…este modelo de ciudadanía activa no se improvisa. Es un modelo que
requiere acciones pedagógicas orientadas a la persona en su globalidad, a la
inteligencia, a la razón, al sentimiento y a la voluntad.”47
La gobernanza también se encuentra relacionada con el papel regulatorio del Estado. De
acuerdo a la OCDE48, el Estado contemporáneo tiene un papel cada vez más complejo
para administrar los regímenes y las regulaciones en los sectores público y privado. “Los
acuerdos de gobernanza para los reguladores son un factor clave en su capacidad para
operar de forma efectiva para alcanzar los objetivos sociales, ambientales y
económicos.”
En este sentido, las buenas prácticas para la política de regulación de la OCDE49 se divide
en los siguientes principios de gobernanza regulatoria los cuales se aplican en los
diferentes contextos políticos y sociales: Claridad del papel regulatorio; prevención de
influencias no deseadas y mantener los niveles de confianza; estructura de gobernanza
y toma de decisiones para reguladores independientes; transparencia y accountability;
compromiso; financiamiento; evaluación de desempeño.
45 Ver por ejemplo el documento: Colombia: Implementing Good Gobernance, OCDE, 1993.
46 United Nations Peacebuilding Support Office (2014). 2013 Annual Report. Consultado el 10/31/2014. Disponible EN
http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/2013_PBSO%20Annual%20Report-WEB%20FINAL.pdf
47 Martínez, Miguel. Educación y Ciudadanía Activa. Organización de Estados Iberoamericanos. Consultado el
10/31/2014. Disponible en http://www.oei.es/valores2/mmartinez.htm
48 OCDE. The governance of regulators. Consultado el 10/31/2014. Disponible en
http://www.oecd.org/regreform/governance-of-regulators.htm
49 Idem.

19
Para la OCDE, la reforma regulatoria es esencial para contar con “una política coherente
que cubra el papel de las funciones de los organismos reguladores con el fin de
proporcionar una mayor confianza en que las regulaciones se hacen sobre una base
objetiva, imparcial y consistente, sin conflicto de intereses, parcialidad o influencia
indebida.”
En este sentido, la OCDE considera que las características democráticas, imparciales,
transparentes y participativas de la gobernanza deben aplicarse a los procesos de
regulación del Estado. Este es otro aspecto en el cual el Estado debe incluir a los
diferentes actores que participan o les afecta una acción concreta del aparato estatal
para lograr los objetivos deseados, en este caso de regulación.
1.3.3 Globalización
El auge de las nuevas tecnologías de información y comunicación ha desdibujado las
fronteras nacionales y facilitado la interacción entre las economías y las sociedades de
las diferentes regiones del mundo. Asimismo, ha facilitado el surgimiento de nuevos
actores trasnacionales, de carácter político, empresarial y económico, cuyos intereses
trascienden aquellos de los Estados Nacionales. La ciudadanía contemporánea es una
ciudadanía global que interactúa con personas y recibe información de todas las
regiones del mundo.
La integración de las economías también es una realidad desde el proceso de apertura
económica en la década de los 90, proceso que ha sido profundizado por los tratados y
zonas de libre comercio, procesos de integración a nivel político y económico, así como
por el creciente flujo de mercancías, materias primas, y personas a nivel global.
En este sentido, la OCDE en su informe sobre globalización, ventajas comparativas y las
dinámicas del comercio50, plantea que “la integración entre las economías de mercado
industrializadas y emergentes a través del comercio y la inversión ha sido uno de los
principales factores que ha marcado la pauta de la economía mundial en décadas
recientes. Los avances tecnológicos han reducido los costos del intercambio comercial y
de comunicación, así como las diferentes reformas a favor del mercado han disminuido
los costos asociados a políticas (proteccionismo, aranceles) tanto en países
industrializados como en economías emergentes, reduciendo las barreras entre las
naciones. Han generado también una especialización económica más eficiente y una
mayor desagregación del proceso productivo a través de las fronteras nacionales.”
Por lo tanto, todo este proceso de integración, interacción e interdependencia entre los
diferentes países del mundo constituye el fenómeno de la globalización. Las dinámicas
de integración supranacionales y el creciente protagonismo de los actores
trasnacionales han modificado el papel tradicional de los Estados, y las lógicas de
soberanía e independencia nacional. Sin embargo, el Estado sigue siendo un actor
50 OECD (2011) Globalisation, Comparative Advantage and the Changing Dynamics of Trade. Pg 10. Consultado el
10/31/2014. Disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/trade/globalisation-
comparative-advantage-and-the-changing-dynamics-of-trade_9789264113084-en#page12

20
importante en su papel de regulador de las crecientes y cada vez más complejas
interacciones sociales, económicas y políticas en un contexto globalizado.
Una perspectiva interesante sobre este tema la expone José Fernando Flores de la
Universidad Externado de Colombia, argumentando que “el fenómeno de la
globalización transformó la manera como se entretejen internacional, transnacional y
supranacionalmente las relaciones entre los Estados y las organizaciones
internacionales, y entre ellos y las poblaciones. El desvanecimiento del concepto de
nacionalidad y la erosión de la soberanía estatal, en medio de un contexto de
liberalización y globalización crecientes donde descuellan los mercados mundiales, las
redes transnacionales, las normas y los valores internacionales, han disminuido el papel
de los Estados y su ámbito de control. Sin embargo, al mismo tiempo, el mundo
globalizado necesita más que nunca de los Estados para funcionar….. La globalización
económica exige de parte de los Estados una capacidad de gobernanza mucho mayor
que la necesaria en un modelo de economías protegidas. Esto porque la volatilidad, la
imprevisibilidad del comercio, el flujo de capitales mundiales y su impacto sobre el
crecimiento y los indicadores sociales deben armonizarse con las expectativas
económicas de los inversionistas y los acreedores extranjeros.”51
Los procesos de integración han sido una tendencia constante que se ha profundizado
desde principios de la década de los 90.52 Ejemplos exitosos de integración económica,
como el mercado común europeo y el área de libre comercio de América del Norte
(NAFTA) han fomentado la firma de otros acuerdos comerciales de integración más
contemporáneos como es el caso de la Alianza del Pacífico entre México, Perú, Colombia
y Chile.
Asimismo, la firma de tratados de libre comercio bilaterales entre países es una
creciente tendencia de la economía global. Por ejemplo para el caso de Colombia,
durante los últimos años el país ha firmado TLC con Corea del Sur, Estados Unidos y con
la Unión Europea.
La principal justificación para adoptar modelos de libre comercio e insertar las
economías nacionales al entorno global es el valor agregado que el comercio produce
en las economías participantes. Para la OCDE, los países deben continuar
implementando políticas de liberalización del comercio53, para beneficiarse del valor
agregado producto del intercambio comercial (trade in value added), el cual se mide por
el valor agregado de la producción de bienes y servicios para exportación.
Reconociendo que las cadenas de valor global significan que las exportaciones de los
países dependen de importaciones intermedias (agrega valor a las exportaciones de
51 José Fernando Flórez Ruiz. (Julio-Diciembre del 2012). De Maquiavelo al Estado postmoderno. Paradigmas políticos
de aproximación al fenómeno estatal. Revista Derecho del Estado, n.º 29, Universidad Externado de Colombia. Pág.
132.
52 Baldwin, Richard. (2014) MULTILATERALISING 21ST CENTURY REGIONALISM. OECD. Disponible EN
http://www.oecd.org/tad/tradedev/Multilateralising%2021st%20century%20regionalism.pdf
53 OECD. Protectionism. The case against. Consultado el 11/1/2014. Disponible en
http://www.oecd.org/trade/protectionism-thecaseagainst.htm

21
otros países). “Por ejemplo, un automotor exportado por el país A puede requerir
autopartes (motores, asientos etc) producidas en otros países. A su vez, estos países
utilizan materias primas importadas desde otros Estados, como acero, caucho para
poder producir las partes para ser exportadas al país A. Por lo tanto, el enfoque de valor
agregado por el intercambio comercial rastrea todas las cadenas de producción de valor
agregado para producir un producto final de exportación“54.
Contrario a lo que piensan los críticos de la globalización, la OCDE explica que las
cadenas de valor global generan empleo en todos los países participantes de una cadena
de producción. En este sentido, el “enfoque identifica en que sectores los empleos son
creados y resalta los beneficios del intercambio comercial para todas las economías
involucradas en la cadena de valor global.”55
En cuanto a las nuevas amenazas que enfrenta el Estado en la actualidad, la globalización
y el surgimiento de actores trasnacionales representan nuevos retos para la acción del
Estado en materia de seguridad. Si bien las interacciones que ha generado la
globalización son positivas, como por ejemplo la liberalización del comercio, las nuevas
tecnologías de comunicación y el libre flujo de personas a nivel mundial, también trae
oportunidades para el crimen organizado y la internacionalización de sus operaciones.
De acuerdo a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),
“desde la década de los 90, la gobernanza global no ha logrado mantener el ritmo de
desarrollo de los procesos de globalización. Por lo tanto, la liberalización sin precedentes
del comercio, las finanzas, del turismo y las comunicaciones han generado desarrollo y
bienestar, pero también ha creado todo un universo de oportunidades para el crimen
organizado… se ha diversificado, globalizado y alcanzado una dimensión
macroeconómica: mercancías ilícitas son intercambiadas y traficadas desde una región
a otra, y comercializadas en una tercera. Las mafias son hoy un problema trasnacional:
una amenaza para la seguridad, en especial en países pobres o en conflicto. El crimen
fomenta la corrupción, infiltrando a la empresa privada y al sector público,
obstaculizando el desarrollo.” 56
Las nuevas amenazas que enfrenta el Estado provenientes de actores trasnacionales,
operaciones criminales internacionales y grupos al margen de la ley que ya no se
circunscriben a una unidad territorial específica son un tema transversal de la
globalización, la gobernanza, y con un impacto directo en el desarrollo.
De acuerdo al informe sobre la globalización del crimen de la UNODC57, el Estado debe
enfrentar de manera coordinada el accionar de estos grupos con otros Estados
afectados y con la comunidad internacional en general, trascendiendo la concepción de
54 OECD. What is trade in value added? Consultado el 11/1/2014. Disponible en
http://www.oecd.org/sti/ind/whatistradeinvalueadded.htm
55 OECD. Benefits of regional trade agreements. Consultado el 11/1/2014. Disponible en
http://www.oecd.org/tad/benefitlib/regionaltradeagreements.htm
56 UNODC (2010). The globalization of crime. A transnational organized crime threat assessment report. United
Nations Publication, Vienna Austria. Pg 6
57 Idem.

22
soberanía tradicional. Debe generar medidas para regular las acciones del mercado y de
los sistemas financieros que pueden ser utilizadas para actividades criminales, así como
fortalecer las instituciones, el imperio de la ley y los aparatos de seguridad. El fomento
de prácticas que impulsen el desarrollo sostenible y el buen gobierno son esenciales
para neutralizar la acción de la economía ilegal y los grupos de crimen organizado que
buscan explotar de forma negativa los beneficios de la globalización.
En suma, en este capítulo se hizo un recuento de los dos principales modelos de Estado,
el de bienestar y el neoliberal, cuya implementación durante las últimas ocho décadas
ha impactado la gestión pública a través de sus experiencias de éxito y fracaso. El Estado
en la actualidad recoge los aportes de las dos corrientes teóricas, e intenta encontrar un
equilibrio entre el bienestar y el mercado para poder enfrentar las principales
tendencias en términos del rol del Estado a nivel mundial.
En la segunda parte del este capítulo, se explicaron brevemente las principales
tendencias que marcan la dirección de política pública a nivel mundial, de acuerdo a las
posturas de los organismos multilaterales, las cuales representan a la comunidad de
Estados. Las tendencias identificadas, el desarrollo sostenible, la gobernanza y la
globalización, cada una con sus respectivos megatemas, son los temas prioritarios de la
agenda internacional, cuyo objetivo es generar desarrollo sostenible y democrático en
todos los países del mundo. Corresponden a características de sociedades modelo que
se desarrollan bajo condiciones amigables con el entorno ambiental y social, son
democráticas, transparentes e inclusivas, beneficiándose de las ventajas que ofrece la
globalización.
Finalmente, los insumos de estos apartes sobre los modelos de Estado y las tendencias
a nivel mundial brindan una perspectiva interesante sobre la dirección de la gestión
pública a nivel mundial; el Estado tiende a adaptarse a las crecientes necesidades de la
ciudadanía y de la globalización, a través de mecanismos de gobernanza que permitan
encaminarlo hacia el desarrollo sostenible.
2. Reformas de los últimos gobiernos y acciones sobre la Administración Pública
colombiana
La administración pública ha venido evolucionando en función del rol del Estado, en
nuestro país tal y como se expuso anteriormente, el modelo de Estado está consagrado
en la Constitución de 1991. Durante estas décadas se han adelantado diferentes
reformas al esquema organizativo de la administración, conocidas como procesos de
modernización, en la búsqueda de adecuar y fortalecer el aparato institucional para que
el Estado efectivamente se oriente a cumplir el postulado de ser un Estado Social de
Derecho.
A raíz de la dinámica de cambio del rol del Estado y en el marco de las tendencias
examinadas, la administración pública tiende a un esquema cada vez más abierto,
descentralizado, con una gran exigencia de flexibilidad, de previsión estratégica, con la

23
necesidad de desarrollar capacidad para interactuar de manera constante con otros
actores y donde se promueva una intervención más activa de la sociedad.
En buena medida las mayores exigencias a la administración pública y a su gestión -
como concreción de su accionar-, están en la búsqueda de la eficiencia y eficacia y en un
contexto globalizado se espera de ésta que atienda a configuraciones administrativas
ágiles, capaces de responder a las cambiantes demandas de un mundo crecientemente
interconectado e interdependiente. No hay que perder de vista que dichas exigencias
deben estar al servicio de propósitos mayores como son el desarrollo, la superación de
la pobreza y las desigualdades, la inclusión y la democratización.
Lo anterior deriva en que la administración se caracterice por tener foco en: centrar su
gestión en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, hoy ciudadanos globales;
en promover la vinculación de éstos en la gestión de las políticas públicas; en la
transparencia, rendición de cuentas y gestión por resultados y, en la descentralización
con enfoque territorial que promueve, entre otras, la fiscalización y el control social de
la ciudadanía.
En este contexto en los últimos años ha venido tomando fuerza en el país la puesta en
marcha de la gobernanza, tal y como se planteó anteriormente, es una tendencia que
marca el rumbo de la administración pública y las políticas públicas. En resumidas el
gobierno orienta la economía y dispone las capacidades institucionales para revisar una
importante gama de opciones, las ONG y las redes juegan un papel importante pero el
gobierno sigue siendo clave, es más contratante y patrocinador que proveedor de bienes
y servicios y es parte de un Estado facilitador. En esta dinámica la administración pública
interactúa con el sector privado en la provisión de servicios públicos, particularmente
los sociales58.
El Estado se encarga de construir políticas públicas y regulaciones, su esfera está más en
la supervisión y el control y las reformas administrativas finalmente conducen a
conformar una administración pública más profesional en términos de altos
desempeños, transparente y orientada al ciudadano59.
A continuación se describen las principales reformas institucionales adelantadas en la
última década que dan cuenta de los rasgos que han venido caracterizando la dinámica
de la administración pública, de su gestión administrativa relacionada con contribuir a
que las organizaciones tengan un rendimiento más eficaz dentro del marco
constitucional.
Cabe mencionar que estos planteamientos iniciales se complementan con la mirada de
un grupo de expertos sobre los asuntos más estratégicos de la administración pública,
los cuales serán abordados en el siguiente capítulo.
58 Pardo, María del Carmen. (2004). De la Administración Pública a la Gobernanza. El Colegio de México: Centro de
Estudios Internacionales
59 OCDE (2014). Estudios sobre la política regulatoria en Colombia: más allá de la simplificación administrativa

24
2.1 Énfasis de las reformas en la última década
2.1.1 Período 2002-2010
La política del ex presidente Álvaro Uribe (2002-2006, 2006-2010) se centró en tres ejes
que daban sustento al Estado Comunitario: seguridad democrática, ésta como condición
esencial para recuperar la confianza inversionista y la cohesión social para combatir la
pobreza y construir igualdad de oportunidades.
Los acentos generales de política en el período 2002-201060 se pueden consultar en el
anexo 1.
Para la construcción de un Estado al Servicio de los Ciudadanos, fundamentalmente se
ejecutaron dos estrategias, la primera relacionada con los requisitos del Estado
Comunitario, incluyó la consolidación del modelo democrático y el fortalecimiento de
la provisión del servicio de justicia. La segunda referida a los retos, como la búsqueda
de un Estado eficiente y transparente, la calidad de los servicios públicos, la equidad, la
recuperación de la confianza de los ciudadanos en la administración pública y la lucha
contra la corrupción61.
Sobre las reformas al Estado, estuvieron enfocadas en incrementar su transparencia y
eficiencia a través de la renovación de la administración pública, profundizando los
procesos de descentralización, ordenamiento y desarrollo territorial (fortalecimiento de
la democracia local y participación de la sociedad civil en la gestión pública,
fortalecimiento de la descentralización administrativa y fiscal). A nivel territorial, el
Estado Comunitario implementó una política, a través de consejos comunitarios,
afianzando la participación y modelos mixtos para la gestión de los servicios públicos
Ahora bien, para darle soporte a la consecución de las propuestas de gobierno, se buscó
la modernización y mejora en la gestión pública y el establecimiento de un Estado
gerencial caracterizado por la responsabilidad fiscal (Edgar González, 2009). Durante
este lapso la estrategia gubernamental para la reforma del Estado fue recogida bajo el
Programa de Renovación de la Administración Pública – PRAP-, en desarrollo del
CONPES 2348 de 2003.
Se adelantaron reformas de corte vertical y transversal, como señala Edgar González62
“las primeras orientadas a rediseñar sectores administrativos, integrar la red
institucional y fortalecer la capacidad rectora y de desempeño de la cabeza del sector
respectivo. Las segundas interviniendo y redelineando unos macroprocesos
administrativo seleccionados por el gobierno nacional como esenciales para mejorar el
desempeño público y darle soporte al Estado Comunitario”. Respecto a estos últimos
sobresalen las relativas a la gestión presupuestal, la racionalización de la intervención
60 Tomado del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006
61 Departamento Nacional de Planeación SINERGIA. Informe al Congreso Álvaro Uribe Vélez 2009
62 González, Edgar. (2009). La reforma a la administración pública 2002-2009. Revista Política Colombiana

25
del Estado en la economía, la contratación estatal, la gestión jurídica, los ajustes al
empleo público, la integración de la información para la gestión pública, la simplificación
de trámites y la gestión de los activos del Estado63.
Como resultado del proceso de reforma de la administración pública nacional, se
rediseñaron y reestructuraron 431 entidades, de las cuales, como se observa en el
gráfico 1, 181 hacen parte de los 19 sectores de la Rama Ejecutiva, como resultado de
estas acciones se generaron ahorros por valor de 1,3 billones de 2007 64 en costos de
funcionamiento. Así mismo se liquidaron varias entidades.
Gráfico 1:
En el marco de la gestión de activos del Estado también se generaron ingresos
importantes por valor de $726.233 millones. Se avanzó en la implementación del
Sistema Nacional del Servicio al Ciudadano, así como en la racionalización, a 2008, de
519 trámites en la Rama Ejecutiva65 que involucraron procesos de simplificación,
automatización, fusión o eliminación.
Cabe destacar aciertos de las reformas transversales del PRAP como la creación de una
entidad encargada de administrar los bienes del Estado CISA liderando el Programa de
Gestión de Activos PROGA, el Sistema de Información de Contratación Pública SICOP y
los avances en materia de Gobierno en Línea. Así como, la expedición del certificado
judicial en línea, la consolidación del Portal del Estado Colombiano como punto de
entrada a la información, trámites y servicios de las entidades públicas en Internet
buscando garantizar un acceso ágil y oportuno.
A su vez en aras de promover la efectividad en la gestión se implementó el Modelo
Estándar de Control Interno y se complementó con el Sistema de Gestión de la Calidad
63 Idem
64 Departamento Nacional de Planeación SINERGIA. Informe al Congreso Álvaro Uribe Vélez 2009
65 Idem

26
con la respectiva certificación en el marco de la Norma NTCGP 1000 (2004). Se
suscribieron a nivel regional pactos de transparencia con alcaldes y gobernadores en el
marco del Programa de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la
Corrupción, el seguimiento a la inversión pública por parte de la ciudadanía y se
adelantaron evaluaciones periódicas a varios sectores para retroalimentar el ciclo de las
políticas.
Con respecto al empleo público no puede dejar de mencionarse la expedición de la Ley
909 de 2004, mediante la cual se establecen sus principios rectores, se determina la
carrera administrativa y se estipula el sistema de gerencia pública. También cabe
resaltar la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil encargada de la
administración y vigilancia de las carreras generales y específicas y de actuar como ente
rector del esquema referente de evaluación del desempeño laboral y las orientaciones
para que las entidades implementen sus propios modelos.
Se han señalado desde entonces varias dificultades para estabilizar la carrera y persiste
la necesidad de hacer una reforma de fondo al empleo público, ligado al sistema salarial
que lo haga atractivo.
Las reformas de este período tuvieron una fuerte orientación fiscalista ajustando el
Estado a las políticas del Plan de Desarrollo, con un énfasis en reducir las nóminas y
aumentar la inversión pública. Reconociendo los avances y cumplimiento de metas,
señala Edgar González en el balance de las reformas verticales “una mezcla de
tecnocracia, ahorros fiscales costosos en calidad institucional, una pérdida de consenso
sobre el Estado “colectivo” consensuado, y por sobre todo, un avance con poco
equilibrio entre gerencia y gobierno”
Algunos asuntos pendientes están relacionados con las nóminas paralelas, si bien existió
un menor número de entidades éstas tenían mayores responsabilidades en detrimento
de su especialización, hubo una pérdida de credibilidad en algunas instituciones y se
presentaron casos de corrupción en la administración.
2.1.2 Período 2010- 2014
Para el primer período de gobierno del Presidente Santos (2010-2014) los énfasis de las
políticas y las propuestas a 2018 se pueden consultar en el anexo 1.
Bajo los principios del Buen Gobierno se estructuró el camino que hace posible en la
práctica el éxito de la Tercera Vía, que no considera al Estado y al sector privado como
actores antagónicos, sino como aliados ideales, que se ayudan mutuamente para lograr
una meta final, hoy llamada la Prosperidad Social para Todos: El mercado hasta donde
sea posible, el Estado hasta donde sea necesario66.
66 Palabras del Presidente Santos durante su intervención en el Congreso “100 años de Administración Pública:
Retos y Perspectivas”. Cartagena 2013

27
Cuatro valores fundamentales acompañan este planteamiento, a saber: la
transparencia, la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas, traducidos en un
paquete de reformas del Estado integrales y modernizantes de la administración.
Se trata, según afirma el Presidente Santos, de una nueva visión de los problemas de la
administración pública y de sus soluciones, denominada el Buen Gobierno. La Alta
Consejera a cargo de éste señala que “la reestructuración busca adecuar la
institucionalidad a los retos del país” no parte de una reforma constitucional, ni de la
necesidad de un ajuste fiscal.
Una reforma para el Buen Gobierno es una reforma para acoplar el Estado a las
necesidades actuales, con un objetivo muy claro: Fortalecer las instituciones para
aumentar la eficiencia del Estado, para enfrentar los retos de la globalización y conseguir
el desafío de la prosperidad para todos.
Las metas esenciales son alcanzar un país con más empleo, con más seguridad, con más
equidad, reducir la desigualdad y la pobreza (romper esa tendencia perversa), mejorar
el servicio a los ciudadanos, que se protejan y garanticen sus derechos y libertades.
Como lo recalcó el Presidente Santos: “asegurar estos objetivos requiere de una
estructura estatal que trabaje con coherencia, con instituciones fuertes, ágiles, eficaces,
responsables y sobre todo transparentes. Se trata a su vez de ir preparando la estructura
del Estado para las próximas generaciones: será un Estado moderno para una sociedad
moderna; un Estado incluyente para una sociedad diversa; un Estado activo, proactivo,
con una democracia más abierta para una sociedad que recupere la normalidad después
de tantas décadas de violencia y de guerra”. Se trata de ir preparando la
institucionalidad para enfrentar propositivamente el posconflicto.
La creación de más instituciones aumenta la capacidad de gestión, se busca mayor
especialización, reversando incluso decisiones del pasado, pero a su vez ocuparse de
más asuntos trae el reto de coordinar a más cabezas y evitar choques o ruedas sueltas;
para ello se consideraron algunas comisiones intersectoriales y otras instancias de
coordinación, como el Sistema Nacional de Derechos Humanos.
También se trata de reforzar a los altos directivos (Ministros o Directores de
Departamentos Administrativos), para que haya un liderazgo vertical más fuerte. La
Presidencia y el Departamento Nacional de Planeación son los coordinadores
intersectoriales. Aparece la figura del Ministro de la Presidencia, con encargo de liderar
la coordinación del equipo de gabinete, hacer seguimiento a la agenda legislativa, entre
otras. En parte del buen funcionamiento de estos espacios de encuentro y coordinación
depende que la reforma logre un Estado más eficiente.
Cabe resaltar que el Plan Nacional Prosperidad para Todos y las bases del siguiente,
contempla la gobernanza como pilar básico de desarrollo nacional para lograr resultados
de equidad, potenciar las relaciones con las autoridades territoriales y la sociedad civil,
incluyendo los ciudadanos y la comunidad empresarial, en un escenario de posconflicto.

28
Este período se caracteriza por la creación de agencias con un nivel de especialización
que requiere personal calificado y unidades enfocadas a trabajar en cuatro ejes
considerados como "estratégicos"67:
- Inclusión social y reconciliación: se busca avanzar en estrategias para la superación de
la pobreza y la búsqueda de la paz. Incluye atención a las víctimas, programas de
subsidios como Familias en Acción, la Red Unidos, el ICBF y el Centro de Memoria
Histórica.
El cambio más importante es la creación del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social –DPS-, que tiene rango de ministerio con el fin de consolidar la
política social y le corresponde liderarla; desde la asistencia a las víctimas, hasta la
atención a la niñez, la política de superación de la pobreza extrema y la consolidación
territorial. Aparece la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral
a las Víctimas y la Agencia para la Superación de la Pobreza.
Así se eleva el perfil de los temas sociales y se busca convertirlos en políticas de Estado;
al reunir estos temas bajo un Director se facilita que haya una mejor planificación y
diseño de la política social para coordinar coherentemente las iniciativas
gubernamentales para lograr desarrollo y prosperidad y, de un conjunto de entidades
para apoyar objetivos de competitividad nacional y buscar capacidad técnica dentro y
fuera del gobierno.
- Política social del Estado y la protección de derechos humanos: organización del
Ministerio de Justicia y el Derecho, con un objetivo esencial de facilitar al ciudadano el
acceso a la justicia formal. También se aborda la reorganización del Ministerio del
Interior, en temas como derechos humanos y comunidades étnicas y la focalización de
la protección social a través de los Ministerios de Salud y de Trabajo.
Un tercer grupo de reformas se destinó a fortalecer la institucionalidad en sectores
críticos para buscar una meta que todos los países están hoy buscando, la
competitividad, para ello se fomentó:
- La creación de la Autoridad de Licencias Ambientales, la Unidad Administrativa para la
Gestión de Riesgos y la Unidad de Metrología, encargada de las medidas estándares,
resultado de una especialización y emanada de la Superintendencia de Industria y
Comercio que permite cumplir los nuevos acuerdos comerciales firmados.
- La Agencia Nacional Minera en la búsqueda de ordenar el sector, con funciones de
autoridad minera, por ejemplo, al suscribir los contratos de concesión y liquidar las
regalías, fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una ofensiva contra la
minería ilegal, entre otras.
67 Idem

29
- El Instituto Nacional de Concesiones (Inco) se transformó en una nueva Agencia
Nacional de Infraestructura, se transforma la FEN en una Financiera de Desarrollo
Nacional, que no solo financia sino que estructura proyectos para todos los diversos
sectores de la economía.
- Reformas destinadas a lograr más eficiencia y eficacia del Estado, en este eje se
encuentre el siguiente conjunto de entidades:
- Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, encargada de enfrentar de manera
coordinada las demandas que pueden afectar esencialmente las finanzas públicas.
- Agencia de Cooperación Internacional, orientada a fomentar la cooperación en doble
vía, dentro de la nueva filosofía de la cooperación sur-sur.
- Agencia de Contratación Pública, ‘Colombia Compra Eficiente’, facultada para
organizar la política de contratos y compras en el sector público.
También se continúa con la supresión y racionalización de trámites para los ciudadanos
y las empresas, eliminando 660 trámites, que representan el 40% de los que existen a
nivel nacional. Lo anterior en la búsqueda de atacar la tramitología que agobia y puede
ser foco de corrupción y de alcanzar un Estado más ágil y amigo del ciudadano.
Cabe resaltar que en la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y en la DIAN, se crearon
consejos directivos con presencia del sector privado que constituyen una oportunidad
no sólo de tecnificar la administración sino de mejorar las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil.
A su vez, la Dirección Nacional de Inteligencia, reemplaza algunas funciones del DAS, se
rige por la Ley de Inteligencia y busca contrarrestar el terrorismo, el espionaje y la acción
del crimen organizado en caso de amenaza nacional. Con una tarea adicional:
contrarrestar actos que atenten gravemente contra la administración pública y proteger
a las instituciones del nivel nacional y regional de la influencia de organizaciones
criminales.
En el anexo 2, Ejes de las Reformas del 2011, se resumen los pilares y cambios en la
estructura administrativa.
De otra parte, en materia de descentralización cabe destacar la expedición de la nuevas
Leyes de Régimen Municipal, de Régimen Distrital, de Áreas Metropolitanas, de
Ordenamiento Territorial y está en camino el código departamental. Este marco
normativo viabiliza la profundización del proceso y se afianza dotando, a las entidades
territoriales, de herramientas robustas de política pública para fomentar el desarrollo
territorial con la participación de otros actores.
En esta dirección por ejemplo se ha concebido el Contrato Plan, con un horizonte de
largo plazo, suscrito entre diferentes niveles de gobierno, tipo -contrato territorial- que

30
le apunta a la vez a la planificación estratégica con vocación regional desde el territorio
y al impulso de la asociatividad territorial para asegurar la financiación y continuidad de
las obras de desarrollo.68
También, las Asociaciones Público Privadas –APP- que según el Banco Mundial “son un
contrato a largo plazo entre un socio privado y agencia del gobierno para proveer
infraestructura y servicios públicos, en la cual el privado asume un rol clave en la
administración y mitigación de riesgos”. Se transfieren riesgos y responsabilidades al
privado relacionadas con el diseño, construcción, operación y mantenimiento de
infraestructura (productiva-social). El socio público paga por desempeño de los
servicios; es una figura en la que se reúnen las fortalezas de cada uno aportando lo que
mejor saben hacer.
Lo anterior implica un cambio importante en la gestión pública y demanda el
fortalecimiento de capacidades institucionales, dado que se debe tener claro lo que se
desea, exige la aplicación de estándares de calidad, la administración de riesgos es
compartida y el desempeño está atado a indicadores de resultado. Demanda una mayor
rigurosidad y cuidado en la etapa de estructuración del proyecto y una planeación
óptima de recursos fiscales de largo plazo, hasta garantizar un adecuado mantenimiento
de la infraestructura69.
A su vez, el nuevo Sistema General de Regalías es un instrumento de gran valor
estratégico para promover el desarrollo regional, en términos de equidad y reducción
de la pobreza. Un avance a destacar es la existencia de un Órgano Colegiado de
Administración y Decisión -OCAD- donde se discuten y priorizan los proyectos exigiendo
la estructuración previa de los mismos.
Las entidades territoriales disponen de mayores recursos de inversión, los cuales llegan
al 98% de municipios, todas las regiones se han beneficiado, los recursos se han utilizado
en todos los sectores -especialmente en transporte, ciencia y tecnología, educación y
agua potable y saneamiento básico-, representan unos cinco mil proyectos y el gran reto
está en su ejecución.70
El país pasó de recibir unos 6,4 billones de pesos de regalías promedio/año, entre 2007
y 2011, a cerca de 18 billones de pesos entre 2013 y 2014, de los cuales 12 irán
directamente para inversión en las regiones.
68 A la fecha se han firmado 7 contratos plan, con la participación de 272, municipios, 9 departamentos y el gobierno
nacional, acuerdos estratégicos que suman una inversión de $12,6 billones de pesos, en un promedio de 5 años, con
una contribución del gobierno nacional del 78%. Bautista Diego, Ibañez Lina. Presentación Análisis y recomendaciones
de ajuste Contrato Plan. ESAP 2014
Bautista Diego, Ibañez Lina. (2014). Análisis y recomendaciones de ajuste en la conceptualización e implementación
del instrumento Contrato Plan.
69 Departamento Nacional de Planeación. (2014). Guía de Asociaciones Público Privadas – Capítulo 1. Participación
Privada en Infraestructura/ Versión preliminar.
70 Santa María Mauricio y Schultt Erika. (2014). El Nuevo Sistema General de Regalías: una evaluación.

31
Una revisada general del Marco Fiscal de Mediano Plazo, permite establecer algunas
perspectivas interesantes que demandan capacidades institucionales, así:
• En 2014 se ejecutará el mayor presupuesto de inversión de la historia, sumado
a los recursos del SGR y la ejecución de los gobiernos locales, jalonará la
demanda pública causando un positivo impacto en el crecimiento económico.
• El aumento en el presupuesto de inversión, requiere capacidades para gestionar
el ciclo de proyectos
• El crecimiento de la actividad industrial y del empleo formal tienen implicaciones
sobre las necesidades de administración tributaria y seguimiento a la evasión y
la elusión
• El crecimiento del sector agrícola señala la necesidad de fomentar la
coordinación de los productores, gestionar acceso a mercados y financiamiento
y el diseño e implementación de planes de fomento a la actividad agrícola, que
además son muy pertinentes en el contexto de postconflicto para integrar la
población víctima y desmovilizada.
• El sector minero requiere personas capacitadas en gestión de licencias
ambientales.
• Continuará dinamizando la economía los buenos resultados en los sectores de
la industria y la construcción.
• El sector de transporte es por mucho el sector con mayores cupos de inversión
autorizados hasta 2038, por lo que la preparación y seguimiento de proyectos y
contratos se convierte en un elemento definitivo, entre otras.
Sin duda una buena gestión debe propender porque las entidades territoriales
potencien y complementen estos instrumentos en aras de optimizar el uso eficiente de
los recursos, aplicándolos a proyectos de gran impacto que redunden en crecimiento
regional y por ende en beneficio de la mejora en la calidad de vida de sus habitantes.
Igualmente importante reseñar que en la segunda mitad del año 2012 se dio inicio al
proceso de paz, los cinco temas esenciales a tratar, según la agenda prevista, son:
Desarrollo rural, participación política, fin del conflicto armado, tráfico de drogas y las
víctimas. Es clave que dicho proceso se concrete, pues el fin de este conflicto conlleva a
una mejora en el capital humano, físico y social. (OCDE 2013). En esta dirección tanto el
andamiaje institucional como los equipos de trabajo de la administración se deben
disponer a incrementar su capacidad de responder a los acuerdos, para hacer un
acertado tránsito al posconflicto.
Un frente de especial atención dentro de la coyuntura de paz es el Gran Pacto Nacional
por el Agro, como un ejercicio de acuerdos y consensos, para la construcción de una
política pública de abajo hacia arriba, que transforme lo rural y haga frente a la
desigualdad y la pobreza.
Ahora bien, algunos asuntos pendientes están asociados de nuevo a una reforma
profunda al empleo público, hay rigidez del sistema en tanto persiste la vinculación por
contratos de prestación de servicios para atender funciones permanentes en cambio de
crear empleos públicos que incluso promocionen la movilidad, las llamadas nóminas

32
paralelas, no hay claridad sobre las verdaderas necesidades en cuanto a los
requerimientos de personal.
Y lo que es más preocupante se ha tomado más medidas para la provisión transitoria
que para la definitiva por concurso de mérito y aún hoy, en relación con el sistema de
información, no se tiene conocimiento del total de servidores públicos vinculados a
empleos de carrera y no es factible determinar la dimensión de la provisión transitoria71.
Como una aproximación y con base en lo informado por el DAFP, la OCDE presenta en
el siguiente cuadro la situación al corte en la que el gobierno emplea aproximadamente
1.16 millones de servidores públicos a nivel nacional y regional.
El empleo total del gobierno representa sólo el 4,7% de la fuerza laboral en 2008.
Atendiendo a estos datos, el empleo del gobierno en Colombia es extremadamente
bajo, comparado con el promedio de la OCDE de 15% e inferior al de otros países
latinoamericanos como Brasil, Chile y México.72
Cuadro 1: Composición del empleo del servicio público en Colombia (2012)
Fuente: DAFP, el personal de salud según reporte en mayo de 2013, este número sólo
incluye personal de base que trabaja en los hospitales, sin tener en cuenta servicios de
servicios de personal contratado externamente
En mayo de 2013 el DAFP reportó haber contratado 64.000 empleados provisionales
adicionales para responder a necesidades temporales, incrementando las capacidades
de las entidades nacionales.73 Continúa resaltando la OCDE que aunque las exigencias al
Estado crecieron, las necesidades de personal se surtieron vía contratación de servicios,
por tanto el número real de empleados en el sector público está subestimado dado que
no es posible obtener una cifra exacta de la cantidad de personal bajo esta modalidad.
En suma, en esta revisión general de las principales reformas a la institucionalidad
durante los últimos gobiernos, dando un poco de más alcance a aquellas más recientes,
se evidencia que éstas se orientaron en la búsqueda de la eficacia y eficiencia, la
71 Moreno, Carlos Humberto. (2013). La Comisión Nacional del Servicios Civil frente al empleo público en Colombia.
72 OCDE (2013) La Gobernanza pública. Colombia implementando el buen gobierno.
73 Idem
¿Dónde están los servidores públicos? Total %
Personal total en la administración pública 1,164,696 100
1) Personal en la administración central 670,161 58
Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos, empresas del Estado y otras entidades
administrativas.
147,253 13
Personal militar y uniformados 440,007 38
Empleados en la rama legisltiva 835 0
Rama judicial 48,081 4
Entidades autónomas 33,885 3
2) Personal en las administraciones regionales 494,635 43
Docentes y personal educativo 338,733 29
Personal del sector salud 52,054 5
Otros empleados a nivel regional 103,038 9
¿Dónde están los servidores públicos? Total %
Personal total en la administración pública 1,164,696 100
1) Personal en la administración central 670,161 58
Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos, empresas del Estado y otras entidades
administrativas.
147,253 13
Personal militar y uniformados 440,007 38
Empleados en la rama legisltiva 835 0
Rama judicial 48,081 4
Entidades autónomas 33,885 3
2) Personal en las administraciones regionales 494,635 43
Docentes y personal educativo 338,733 29
Personal del sector salud 52,054 5
Otros empleados a nivel regional 103,038 9

PRODUCTO UNO Desarrollo de una propuesta para ajustar el perfil del egresado Esapistaa los retos y requisitos de la gestión pública actual y optimizar el despliegue de la ESAP, a través de sus servicios, en el territorio.

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