1. Estudios
S
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Estratégicos
Competitividad para el Desarrollo 2011
Hacia un sistema de protección social
para mitigar la vulnerabilidad
1. Introducción listan los principios que deberían regir dichas políticas
sociales. Luego se examinan brevemente los programas
gubernamentales que forman el Sistema de Protección Social
Universal y se menciona que todos, a excepción del Programa
Los shocks internacionales enfrentados por el país desde de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), atienden la pobreza
2007 y que lo hicieron retroceder siete años en el combate de estructural. Como consecuencia, en el quinto apartado, se
la pobreza, han puesto en evidencia la necesidad de diseñar propone crear un sistema de protección social para mitigar
políticas sociales de corto plazo para atender los efectos la vulnerabilidad. Finalmente, a la luz de los principios que
negativos de los shocks sobre los hogares más pobres, sin deben regir las políticas sociales para atender la pobreza y
dejar de impulsar políticas de largo plazo para atacar sus después de haber examinado brevemente los programas
determinantes estructurales. El objetivo de este documento gubernamentales encaminados a ese fin, se listan cuatro
es hacer hincapié en esta necesidad y brindar los lineamientos recomendaciones que no deberían posponerse, si se quiere
generales sobre los cuales puede construirse el sistema de efectividad en el combate a la pobreza.
protección social para mitigar la vulnerabilidad, a fin de
mejorar las condiciones de vida de los salvadoreños, lo cual
constituye el fin de toda política pública. Adicionalmente,
la superación de la pobreza no es posible si no existen más 2. El desafío de superar la pobreza
oportunidades de empleo y de generación de ingresos; para
ello, es necesario impulsar una agenda que promueva el
desarrollo económico y la competitividad.
La pobreza total en El Salvador se redujo en forma consistente
El trabajo consta de cinco apartados además de la introducción. entre 1991 y 2006, pasando de 65.9% a 38.1%. La misma
El segundo señala que las políticas sociales para combatir la tendencia descendente mostró en el área urbana (donde
pobreza tienen un doble desafío: atacar los determinantes pasó de 60% a 33.8%) y rural (de 71.3% a 44.4%), durante
estructurales y mitigar la vulnerabilidad. En el tercero se el mismo período. Sin embargo, esa tendencia decreciente
Competitividad para el Desarrollo 1

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se revirtió a partir de 2007 en el contexto de dos crisis pobreza extrema cuentan con un solo perceptor de ingresos
mundiales de gran importancia: el aumento del precio de los y la escolaridad promedio de los jefes de este tipo de hogares
alimentos que produjo un aumento en el costo de la canasta no sobrepasa el tercer grado (cuadro 1).
básica alimentaria1 y la crisis financiera que condujo a una
desaceleración de la economía salvadoreña. Como resultado, Los niños y adolescentes de los hogares pobres constituyen
en 2009 el porcentaje de personas pobres (43.5%) fue similar una población altamente vulnerable ante los shocks que
al que existía en 2002, es decir, hubo un retroceso de siete reducen su ingreso o ante incrementos en el precio de los
años en la lucha contra la pobreza (gráfica 1). alimentos, ya que las familias recurren entre otras estrategias
(uso de ahorros o venta de activos) a reducir la cantidad de
Por otro lado, el impacto del shock económico se materializó alimentos que ingieren y el número de comidas diarias4,
en una tasa de crecimiento del PIB negativa en 20092 y un lo que repercute negativamente en el estado nutricional
aumento de la tasa de desempleo3. En este contexto, los de sus miembros; en el caso de los niños puede conducir a
hogares en pobreza extrema enfrentaron serias dificultades una desnutrición crónica y a afectar su desarrollo físico e
para ingresar al mercado laboral, lo que se evidencia en que intelectual. Además, los niños podrían salir de la escuela
la tasa de desempleo de este grupo casi triplica la de los no para contribuir a generar ingresos del hogar.
pobres y en que el porcentaje de subempleados entre los
pobres extremos más que duplica al porcentaje entre los no En conclusión, los avances en la reducción de la pobreza pueden
pobres. Adicionalmente los bajos ingresos de estos hogares ser rápidamente contrarrestados ante shocks de la magnitud
se explican, en parte, porque cerca de 6 de cada 10 hogares en de los citados anteriormente. De manera que la lucha contra
la pobreza requiere continuar impulsando políticas de largo
1
Entre mayo de 2007 y julio de 2008 la canasta básica urbana plazo, dirigidas a combatir sus determinantes estructurales,
aumentó 30% y la rural 34%. Luego, entre febrero de 2010 y el así como también políticas de corto plazo para mitigar los
mismo mes de 2011, la canasta básica experimentó un nuevo
incremento de 10.3% en el área urbana y 18.9% en la rural.
efectos adversos de los shocks.
2
De -3.1%, cifra publicada en la página web del Banco Central de 4
Sanfeliú, Margarita Beneke de (2004). “Dinámica del ingreso y
Reserva de El Salvador y recuperada el 3 de mayo de 2011.
la pobreza rural” en El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y
3
La cual pasó de 6.3% a 7.3% entre 2007 y 2009, según la oportunidades. FUSADES. Programa Mundial de Alimentos (2007). El
DIGESTYC. Salvador: Análisis de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.
Gráfico 1
Gráfica 1
Población en situación de pobreza (porcentajes)
Población en situación de pobreza (porcentajes)
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
Urbana Rural Total
10.0
0.0
Fuente: cálculos de FUSADES con base en Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
(EHPM), varios años. Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).
2 Competitividad para el Desarrollo

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Estudios Estratégicos
Cuadro 1
Perfil de los hogares y condiciones de inserción al mercado laboral
de la PEA, según condición de pobreza (2009)
Pobreza Pobreza
No pobres
extrema relativa
Características de los hogares
Hogares con un perceptor de ingresos 60.7% 52.3% 40.1%
Escolaridad promedio del jefe del hogar (años) 3.1 4.4 7.3
Hogares con niños 0 - 5 años 50.6% 42.3% 26.6%
Hogares con niños 6 - 16 años 70.3% 64.9% 45.5%
Inserción al mercado laboral
Tasa de desempleo 15.8% 10.7% 4.8%
Condición de ocupación 1/
Ocupado pleno 35.1% 45.3% 71.6%
Subempleado 64.9% 54.7% 28.4%
1/ cifras disponibles solo para el área urbana
Fuente: cálculos con base en EHPM, 2009. DIGESTYC.
3. Principios de la política social 5 El papel del Estado
• El Estado debe velar para que todos los individuos
El objetivo final de las políticas públicas debe ser promover tengan las mismas oportunidades de integrarse a la
el bienestar de las personas. Si bien la responsabilidad sociedad y de beneficiarse del desarrollo económico,
del estado para garantizar el bienestar de las personas se de manera que cada uno sea actor y protagonista de
cristaliza en la política social, cualquier otra política pública su propio desarrollo y alcance autosostenibilidad.
que tenga un efecto sobre la calidad de vida de la población De aquí que la atención de los grupos más pobres
está llamada a ser engendrada con un fundamento social. y vulnerables de la sociedad sea una de sus áreas
Así, por ejemplo, las políticas macroeconómicas tienen de intervención en tanto se encuentran en una
efectos importantes sobre el consumo de los hogares, el situación de desventaja frente al resto (son
empleo y la distribución del ingreso. En esa medida, lograr relativamente menos saludables, tienen menores
la estabilidad macroeconómica también es esencial para niveles de escolaridad y menos activos).
mejorar las condiciones sociales en cuanto contribuye
a reducir la vulnerabilidad de los hogares a los cambios • Se debe procurar establecer una sociedad equitativa
económicos en su entorno6. donde todas las personas tengan acceso a los
beneficios del desarrollo (equidad ex-ante). No es
viable esperar igualdad en los resultados (equidad
ex-post) pues ellos dependen de variables difíciles
de controlar, como por ejemplo, las características
5
Este apartado está basado en: FUSADES (1989) “Hacia una economía de cada individuo.
de Mercado en El Salvador: Bases para una nueva Estrategia de
Desarrollo Económico y Social”. Mayo 1989. Departamento de • El estado debe asumir aquellas tareas no cubiertas
Estudios Económicos y Sociales, Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social. por el mercado que son socialmente deseables
6
FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004- bajo un marco moral y ético en donde las personas
2005, pág.106.
Competitividad para el Desarrollo 3

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son el principio y el fin de los esfuerzos de toda • Debe incluir mecanismos adecuados para la gestión
sociedad7. de riesgos que afectan a la población más pobre.
• La atención de la pobreza requiere un uso racional
Los programas sociales y eficiente de los recursos.
• El Estado debe encargarse de normar y supervisar • Focalización: dado que los recursos son escasos, los
el adecuado funcionamiento de los programas. programas sociales deben orientar sus esfuerzos
para atender a la población que se encuentra en
• En la administración de los programas sociales extrema pobreza. Para ello es necesario definir
se pueden incluir organizaciones privadas y criterios técnicos (indicadores) y contar con
aprovechar su experiencia y capacidad en el uso información confiable y oportuna para identificar
eficiente de los recursos. y cuantificar a las personas cuya condición
socioeconómica justifique su atención.
La lucha contra la pobreza debe regirse por los siguientes • Se justifica la entrega de subsidios siempre que se
principios: haga directamente a los beneficiarios (subsidio a la
demanda) y que sean progresivos, complementarios
• El combate a la pobreza es responsabilidad de todos y evaluables.
los ciudadanos y no de un gobierno en particular.
Es decir, hay espacio para la participación del sector
privado y de los afectados, quienes deben convertirse Vínculo entre política social y política económica
en protagonistas de su propio desarrollo.
• Debe partir de un enfoque integral, es decir, que • L as políticas sociales y económicas son
para incidir sobre los determinantes de la pobreza complementarias. En la medida en que la política
se requiere la intervención coordinada desde económica contribuya a incrementar el bienestar
distintas áreas: educación, salud, etc. de las personas, promoviendo la generación
de oportunidades de empleo e ingresos, está
• Las políticas sociales que dan vida a las redes potenciando el desarrollo social. A su vez, la política
de protección social al servicio de la población social dota al país de capital humano calificado
más vulnerable se justifican por su capacidad que contribuye con la consecución del desarrollo
de atender algunas causas estructurales de la económico.
pobreza y contrarrestar los efectos adversos de
los ciclos económicos sobre el ingreso. La política
social efectiva adopta una visión que sobrepasa el Institucionalidad 9
corto plazo; es decir, atiende las necesidades de la
población más pobre durante las crisis y fortalece • Para optimizar el manejo de la política social se
en el mediano y largo plazo al recurso humano para requiere coordinar diferentes entidades públicas
mejorar la competitividad, productividad y aportar a través de una instancia coordinadora que sea
al progreso económico y social. En este sentido, responsable de priorizar, asignar adecuadamente
la política social debe trascender un período de los recursos, y monitorear y evaluar el desarrollo
gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación8. de los programas sociales.
7
Ibíd. 9
FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004-
8
Ibíd. 2005, pág.107.
4 Competitividad para el Desarrollo

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• La política social debe convertirse en una política de La segunda línea de acción del SPSU está formada por un
estado a fin de darle la continuidad necesaria, más conjunto de programas de asistencia social para atender
allá de un periodo de gobierno, a fin de que produzca la pobreza y la exclusión social: Comunidades Solidarias
los resultados esperados. Para ello, es necesario (urbanas y rurales), el Programa de Apoyo Temporal al
dotarla de la institucionalidad adecuada. Ingreso (PATI), Programa de Atención Integral al adulto
mayor y Ciudad Mujer. A continuación se explica brevemente
cada programa señalando sus principales desafíos.
A través de Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales
4. Principales políticas públicas para mitigar la se busca incidir sobre los determinantes de la pobreza
pobreza estructural: nivel de escolaridad, salud, nutrición, acceso
a infraestructura social básica, productividad y generación
de ingresos. Comunidades Solidarias Urbanas incluye un
componente adicional de seguridad ciudadana.
La política social de la presente administración descansa
en la creación del Sistema de Protección Social Universal
(SPSU), según consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo El programa Comunidades Solidarias Rurales (CSR)
2010-2014.
El SPSU tiene dos líneas de acción; la primera, orientada a Nació en 2005 con el nombre de Programa Social de Atención
fortalecer la seguridad social a través de la parte contributiva a las Familias en Extrema Pobreza, conocido como Red
del régimen de salud y pensiones en el contexto del mercado Solidaria.
de trabajo formal. Desde la perspectiva social es deseable
contar con los mecanismos formales para reducir, mitigar Un aspecto positivo es la evaluación técnica de este programa,
y enfrentar los riesgos, por ejemplo, asociados con la salud realizada por el consorcio IFPRI12-FUSADES para el Fondo
y vejez. La seguridad social y la cotización al régimen de Inversión Social para el Desarrollo Local y que tuvo una
de pensiones son medidas adecuadas. Para aumentar la duración de 40 meses (entre agosto de 2007 y diciembre de
cobertura se debe incentivar el pago de aportaciones de 2010). Los aspectos que se evaluaron fueron: focalización,
patronos y empleados, tanto al régimen de salud como implementación, impacto y sostenibilidad del programa. A
de pensiones, por ejemplo, facilitando mecanismos para partir de dicha evaluación se puede señalar que13:
que las empresas funcionen legalmente y cumplan sus
responsabilidades (pago de impuestos, cotización al seguro • Es uno de los programas de transferencias
social y sistema de pensiones). Sin embargo, el tamaño del monetarias condicionadas (TMC) mejor focalizados
sector informal y su baja rentabilidad (que dificultan el en América Latina.
pago de las afiliaciones) representan un desafío enorme;
en este sentido, es importante elevar la rentabilidad de • Ha contribuido a reducir la tasa de repetición y a
la Mipyme10 mejorando su competitividad, la calidad del elevar la tasa promedio de matrícula de los niños de
empleo y el capital humano de quienes trabajan en ella. Los 7 a 12 años en los municipios más pobres.
microempresarios de subsistencia que se encuentran en una
• Las TMC contribuyeron a amortiguar los efectos de
situación socioeconómica precaria, deberán ser atendidos a
la crisis del precio de alimentos en 2008.
través de programas de atención a la pobreza11.
12
International Food Policy Research Institute.
13
10 IFPRI y FUSADES. (2010) “Evaluación Externa del Programa Red
Micro, pequeña y mediana empresa. Solidaria: Informe de Sostenibilidad del Programa”, 17 de diciembre
11
FUSADES (2005). Informe de Desarrollo Económico y Social 2005: de 2010. Informe presentado al Fondo de Inversión Social para el
Hacia una MIPYME más competitiva. Desarrollo Local.
Competitividad para el Desarrollo 5

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Entre los pr incipales desafíos del pro grama se a partir del listado que resultó al elaborar el mapa de
encuentran14: pobreza urbana y que se respete el ordenamiento,
es decir, que se priorice la atención a los de mayor
• Fortalecer la coordinación institucional al más alto precariedad. De igual forma, se debe garantizar que
nivel a fin de que la movilización de recursos de las la elección de hogares beneficiarios se haga con
instituciones que participan en el programa se haga base en criterios técnicos.
en forma coordinada y complementaria.
• Explicar en forma clara a los potenciales
• Buscar un mecanismo que permita incluir dentro beneficiarios los aspectos relacionados con el
del programa a los hogares jóvenes que resulten funcionamiento del programa (requisitos de
elegibles en municipios de pobreza extrema severa ingreso y corresponsabilidades).
que ya se están atendiendo.
• Evaluar el programa para determinar si está
• Realizar esfuerzos por invertir en infraestructura cumpliendo sus objetivos y hacer los ajustes
en los municipios donde este eje ha quedado necesarios para mejorarlo.
rezagado.
• No descuidar el trabajo y dedicación necesarios
para que CSR cumpla sus objetivos, a pesar de Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)
la mayor carga de trabajo por el surgimiento de
nuevos programas.
De acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-
2014, el PATI se define como una herramienta de política
que busca dar respuesta a situaciones de crisis económica
Comunidades Solidarias Urbanas (CSU) o de desastres naturales. En su primera versión (respuesta
a crisis económicas) el PATI funcionaría en los mismos
municipios que se atienden a través de CSU; de hecho, fue
Aunque al momento de elaborar este informe todavía no implementado como piloto en dos de esos municipios entre
está funcionando, un aspecto positivo es que la selección diciembre de 2009 y mayo de 2010 en el contexto del Plan
de municipios que atenderá, parte de la elaboración de un Global Anti Crisis. Al respecto vale la pena tomar en cuenta
mapa de pobreza urbana y exclusión social. los siguientes aspectos:
A partir de las lecciones aprendidas a través de la evaluación de • Se le ha atribuido al PATI cierta responsabilidad
CSR se pueden señalar algunos aspectos que merecen especial en la disminución de hechos violentos en alguna
atención y que incidirían sobre el buen funcionamiento de de las comunidades donde funcionó como piloto15;
CSU: sin embargo, es probable que hayan ocurrido
otro tipo de intervenciones que produjeron
• Asegurar una buena coordinación interinstitucional esos resultados. Por otro lado, recientemente se
al más alto nivel que facilite las sinergias y presentó el programa como un componente más de
complementariedades entre las entidades que
intervienen en el programa.
15
“PATI: un plan para prevenir la violencia” publicada el 14 de
• Asegurar que los Asentamientos Urbanos Precarios agosto de 2010 en La Prensa Gráfica. “San Martín logra bajar en
(AUP) que atenderá el programa sean seleccionados homicidios con PATI” publicada el 17 de agosto de 2010 en La
Prensa Gráfica. “Listos fondos para los 25 municipios que tendrán
14 el PATI” publicada el 14 de octubre de 2010 en La Prensa Gráfica.
IFPRI y FUSADES. (2010).
6
6 Competitividad parapara el Desarrollo
Competitividad el Desarrollo

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CSU16 y se dijo que contribuirá a reducir los índices fondos y asesoría técnica adecuada a fin de
de violencia17, lo cual altera su misión original garantizar que los trabajos se hagan a tiempo, sean
de amortiguar los efectos adversos de shocks de buena calidad y de utilidad.
económicos y de desastres naturales. Vale la pena
señalar que el PATI no es una herramienta adecuada
para atender a jóvenes en riesgo y no se le debería
obligar a que lo haga por las siguientes razones: Programa de Atención Integral de la persona adulta
(i) la violencia y la delincuencia son problemas mayor 19
complejos con un carácter estructural cuya atención
requiere de la articulación de las políticas de
seguridad ciudadana, social y económica18; (ii) aun El programa ha tenido una buena acogida en los municipios
cuando la población objetivo incluye a jóvenes de de CSR donde está operando, pues permite a los adultos
16 a 24 años, es muy probable que los jóvenes que pobres de 70 años y más cubrir sus gastos de alimentación y
participan en actividades delictivas no se sientan medicinas. Sobre el funcionamiento del programa se sugiere
atraídos a participar en este tipo de programas. Por mejorar los siguientes aspectos:
lo tanto, se sugiere mantener el objetivo inicial del
programa, respetar su temporalidad y mantener el • Buscar un mecanismo que permita incorporar al
salario por debajo del de mercado para asegurar que programa a los adultos mayores que quedaron fuera
participen quienes realmente lo necesiten. del censo original por algún error y a los que llegan
a la edad elegible.
• Es importante que exista mayor agilidad para
obtener los fondos de financiamiento para que • Ofrecer ayuda legal a los adultos mayores que
cumpla su misión de atender emergencias. debido a problemas con su documentación (DUI,
Esto debido a que la tormenta Ida ocurrió en partida de nacimiento) no han podido ingresar al
noviembre de 2009 mientras que la versión del programa.
PATI para atender los once municipios afectados
• Incorporar a adultos mayores de 65 años que se
se implementó un año después (noviembre de
encuentran en pobreza y sufren algún tipo de
2010).
discapacidad que les impide trabajar.
• Se debe mantener actualizada la base de potenciales
beneficiarios y definir indicadores para identificar
personas vulnerables (que no son pobres hoy pero
Ciudad Mujer
pueden caer en pobreza ante una crisis).
• Dado que involucra el desarrollo de proyectos
comunitarios es indispensable contar con los Es un programa que busca facilitar el acceso de las mujeres,
independientemente de su edad y estatus socio económico,
16
“Arranca Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) en a una serie de servicios que buscan mejorar su calidad de
Soyapango” publicado en http://www.fisdl.gob.sv/ recuperado el vida (salud, capacitación para el empleo, prevención de
14 de abril de 2011.
17
violencia intrafamiliar, etc.) concentrándolos en un mismo
“Con la carga tributaria actual no vamos para ninguna parte”
publicada en La Prensa Gráfica el 14 de abril de 2011. espacio físico. Debido a que fue inaugurado recientemente
18
Pleitez Chávez, R. (2006). Violencia y criminalidad: obstáculo
19
para el desarrollo. El Salvador: Fundación Salvadoreña para En enero de 2011 este programa fue relanzado bajo el nombre
el Desarrollo Económico y Social/Departamento de Estudios de “Nuestros Mayores Derechos” y se añadieron otros ejes como la
Económicos y Sociales. promoción de salud y alfabetización.
Competitividad paraparaDesarrollo
Competitividad el el Desarrollo 7
7

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es difícil evaluarlo, pero se pueden visualizar algunos retos deserción escolar y la desnutrición, que debilitan el capital
que enfrenta el programa: lograr la coordinación de todas humano de sus miembros y perpetúan la transmisión
las instituciones involucradas, lograr un empoderamiento intergeneracional de la pobreza. Por ello es necesario contar
real de las mujeres y en caso de que al ser evaluado resulte con una estrategia para mitigar los efectos adversos de los
ser efectivo, debería asegurarse su financiamiento. shocks sobre aquella parte de la población que es vulnerable20
y no está siendo atendida por los programas existentes.
La propuesta consiste en organizar el sistema de protección
¿Qué hace falta por hacer? social para mitigar la vulnerabilidad alrededor de tres
subsistemas: alerta temprana, focalización de beneficiarios y
programas sociales flexibles21 (diagrama 1). A continuación se
explica brevemente en qué consiste cada uno de los subsistemas.
La sección anterior muestra que los programas sociales
que integran el SPSU, vigentes o a punto de empezar a
funcionar, están diseñados para atender principalmente • Crear un sistema de alerta temprana
los determinantes de la pobreza estructural, a excepción del
PATI cuya misión original consiste en atender a los hogares
vulnerables ante la ocurrencia de shocks. Sin embargo, la Consiste en seleccionar un conjunto de indicadores para
realidad muestra que los salvadoreños están sometidos a detectar cambios en la vulnerabilidad, como por ejemplo:
constantes amenazas como la pérdida del empleo, pérdida de tasa de desempleo de jefes de hogar, alza en precios de la
cosechas producto de un desastre natural, etc., eventos que
20
son fuentes de vulnerabilidad y pueden reducir la capacidad Entendiendo por vulnerabilidad la probabilidad de que ante un
shock una persona caiga en la pobreza o se hunda más en ella.
de una persona para generar ingresos. Los hogares pobres 21
Pleitez Chávez, R. y Castañeda, T. (2008). Elementos para una
podrían sufrir efectos secundarios, como por ejemplo la estrategia de protección social y combate a la pobreza en El
Salvador.


Diagrama 1
Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad
Subsistema de Programas
Sistema alerta focalización de sociales
temprana beneficiarios flexibles
X Operadores X
Realidad, pobreza
y vulnerabilidad
Envío señales
Fuente: FUSADES (2008). Estrategia económica, social e institucional 2009-2014.
8 Competitividad para el Desarrollo

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canasta básica alimentaria, milímetros de lluvia durante el Sin embargo, existen riesgos imprevisibles (como un
invierno, etc., definir umbrales para esos indicadores, los terremoto) que obviamente no podrán ser monitoreados
programas que se activarían cuando se sobrepase el umbral por este sistema, pero esto no debería desalentar su
y la población objetivo a atender. implementación. Lo que se busca es una mejor gestión de
los riesgos que pueden preverse y que tienen un impacto
Para ello, es imprescindible agilizar la producción y importante sobre la población más vulnerable.
divulgación de estadísticas (como por ejemplo, la Encuesta de
Hogares de Propósitos Múltiples) así como también definir
el origen de los fondos para financiar dichos programas. La • Contar con un subsistema de focalización de
inversión en nuevos programas sociales requiere un esfuerzo beneficiarios
adicional de parte del gobierno, que muy probablemente no
puede asumir en el corto plazo, dadas las restricciones fiscales
que enfrenta. Otra opción de financiamiento proviene de la Consiste en mantener una base de datos actualizada de
contratación de préstamos con organismos internacionales potenciales beneficiarios para programas sociales, ordenados
buscando una línea de crédito que pudiera ser contratada por su nivel de pobreza y elegibilidad. El gobierno está
previamente y desembolsada ante un shock que amerite la trabajando en esta dirección al ocuparse de la creación del
activación de un determinado programa social, este es el Registro Único de Beneficiarios que integrará las bases
caso del crédito aprobado en febrero de este año por el Banco de datos de diferentes programas gubernamentales. Este
Mundial para financiar el Programa de Gestión de Riesgos esfuerzo también mejorará la coordinación de los programas
ante Desastres Naturales y que será utilizado únicamente sociales a fin de optimizar los recursos disponibles, según
en caso de que sea declarada una emergencia nacional22. consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.
Cualquier opción de financiamiento debe ser evaluada, Algunas recomendaciones que pueden contribuir al buen
sin duda, a la luz de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, funcionamiento de dicho Registro, son:
en el largo plazo, es ineludible la búsqueda de una mayor
coordinación entre la política social y la fiscal23.  Debe actualizarse periódicamente (3–4 años).
Este sistema podría nutrirse con la información que producen  Asegurarse de identificar a personas que no son
otros sistemas de alerta temprana que ya existen en el país pobres hoy, pero pueden caer en pobreza ante una
y trabajar en coordinación con ellos: uno es el desarrollado crisis.
por el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y
 Invertir para lograr desarrollo tecnológico y buena
Protección y Mitigación de Desastres que opera bajo la ex
capacidad administrativa.
Dirección Nacional de Protección Civil (ahora Secretaría de
Vulnerabilidad) y que se encarga de la gestión de riesgos
relacionados con desastres naturales; el otro es el sistema de
emergencias implementado por el Ministerio de Educación • Definir qué programas sociales se pueden
en todas las escuelas. implementar
La selección de programas sociales que activaría el sistema
22
Ver “El BM avala un préstamo de $50 millones para desastres” de alerta temprana debe hacerse tomando en consideración
publicada el 3 de febrero de 2011 en El Diario de Hoy. “Luz verde a el tipo de población vulnerable que se quiere atender
préstamo por $50 millones para desastres” publicada el 12 de abril
de 2011 en El Diario de Hoy.
(por ejemplo: jefes de hogares pobres, discapacitados) y
23
FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2005-
la disponibilidad de recursos con que cuenta el país. Una
2006, pág.105 opción es la de trabajos públicos de emergencia para atender
Competitividad para el Desarrollo 9

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Estudios Estratégicos
situaciones de alto desempleo, principalmente en áreas  Es importante fortalecer el monitoreo de los
urbanas. Éstos se caracterizan por ser temporales (seis meses programas sociales en su etapa de implementación,
a un año) y de autoselección (ofrecen un salario por debajo lo cual requiere fortalecer la capacidad de generación
del mínimo, de modo que solo aplican quienes realmente lo de información de las instituciones involucradas
necesitan)24. (incluyendo gobiernos municipales) las cuales muy
probablemente no están habituadas a ello, también
A la propuesta anterior se añaden las siguientes sugerencias se debe insistir en la producción periódica de la
que deberían tomarse en cuenta al evaluar los programas misma y garantizar que llegue en forma oportuna
sociales y otras encaminadas a fortalecer la institucionalidad a los tomadores de decisiones.
que da soporte al sistema de protección social.
• Fortalecer la institucionalidad
• Desarrollar una cultura de evaluación de los
programas sociales
El arreglo institucional bajo el cual trabaja el Sistema de
Protección Social Universal consiste en: (i) un Comité
De acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010- Intersectorial (CI) presidido por el Secretario Técnico y
2014 se planea implementar un sistema de monitoreo y encargado de dictar las líneas estratégicas y normas por
evaluación de los programas sociales, lo cual es clave para las que se rigen las intervenciones del SPSU. El CI está
determinar si los recursos están siendo bien utilizados. Al compuesto por los titulares de ministerios e instituciones
respecto se sugiere: que participan en los programas. Las decisiones requieren
del acuerdo de todos los participantes, en caso de no lograrlo
 Se deben evaluar varios aspectos de un programa las discrepancias son trasladadas a instancias superiores
como su impacto, operatividad, la satisfacción de hasta llegar al Presidente; (ii) un Comité Técnico integrado
los usuarios. por peritos representantes de los ministerios e instituciones
que forman el CI y encargado de dar soporte técnico para
 Que las evaluaciones sean elaboradas por las decisiones de dicho Comité; (iii) Mesas temáticas, que
instituciones no gubernamentales, a fin de que son instancias de coordinación entre las instituciones que
sean transparentes y objetivas. participan en una determinada intervención con el apoyo de
la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) como garante
 Es importante fortalecer el sistema de estadísticas
de que se cumplan y respeten las normas que rigen los
(Dirección General de Estadística y Censos). Y
programas e intervenciones; (iv) Comité interinstitucional,
también el levantamiento de encuestas que sirvan
formado por algunos titulares y representantes de las
como insumo para dichas evaluaciones, por ejemplo
instituciones que participan en el programa Comunidades
la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.
Solidarias Urbanas, su trabajo consiste en coordinar el
 Se debe fortalecer la capacidad de análisis de desarrollo de las intervenciones del programa.
la información estadística generada, a fin de
enriquecer la toma de decisiones y hacer los ajustes Este arreglo institucional podría enfrentar al menos dos
necesarios para mejorar el funcionamiento de los dificultades. La primera relacionada con la agilidad para
programas. tomar decisiones, ya que no se visualiza una figura de
liderazgo que asuma el reto. Y la otra relacionada con
24
Ejemplos de programas de emergencia vinculados con el trabajo la coordinación, debido a la cantidad y diversidad de
son: Empleos en acción (Colombia 2000 – 2004), Plan Trabajar
(Argentina 1995–2002).
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Estudios Estratégicos
instituciones que participan en los comités, a excepción de Lo que no debería postergarse
las mesas técnicas. Para ello se propone:
• Que la STP ejerza mayor liderazgo dentro de los A través de todo el documento se hacen recomendaciones
distintos comités a fin de que tenga poder de para afinar el funcionamiento de los programas del SPSU
decisión para resolver impasses, facilite la labor de y para implementar un sistema de protección que atienda
coordinación, asigne responsabilidades y monitoree la vulnerabilidad. Sin embargo, a la luz de los principios
su cumplimiento. que deberían regir la política social, se destacan cuatro
recomendaciones que son impostergables, si se quiere lograr
• Que se fortalezca la STP (capacidad técnica, recursos efectividad en el combate de la pobreza:
humanos y financiamiento) a fin de que cumpla con
las nuevas responsabilidades que implica el manejo  Fortalecer la coordinación interinstitucional para evitar
de más programas sociales. las duplicidades y garantizar que las intervenciones
sean coordinadas y complementarias; de esta forma
• Que sea la STP la encargada de diseñar el sistema
se puede asegurar, en parte, que cada programa
de alerta temprana (definición de indicadores para
reciba los recursos y la dedicación necesaria para
detectar vulnerabilidad, los umbrales para dichos
lograr sus objetivos.
indicadores y los mecanismos de activación de los
programas) con el apoyo del comité técnico.  Garantizar la focalización de los programas
seleccionando a los beneficiarios estrictamente
• Fortalecer la coordinación interinstitucional a
con base en criterios técnicos. Además, es necesario
fin de evitar las duplicidades, garantizar acciones
contar con una base de beneficiarios que sea
coordinadas y complementarias:
actualizada periódicamente y definir mecanismos
- Empezando por las instancias de más alto nivel que permitan incorporar ágilmente a nuevos
y trasladar esa perspectiva hasta llegar a las usuarios.
instituciones locales encargadas de la ejecución
 Implementar un sistema de monitoreo y evaluación
de los programas.
de los programas sociales a fin de determinar si los
- Garantizar que los integrantes de los comités recursos están siendo bien utilizados.
de coordinación (técnico, interinstitucional,
 Atender la vulnerabilidad implementando el sistema
mesas técnicas) atiendan a todas las
de protección social para mitigar la vulnerabilidad
convocatorias y sean las mismas personas a fin
(propuesto en el apartado cinco), a fin de que los
de dar continuidad a los acuerdos alcanzados
hogares más pobres y vulnerables puedan amortiguar
en las reuniones.
el impacto negativo de los shocks.
- Elaborar un manual operativo que defina
Finalmente, es importante reiterar que para contribuir a
el rol, responsabilidades, mecanismos de
derrotar la pobreza también es necesario impulsar una agenda
coordinación y de comunicación de los
de competitividad que promueva el desarrollo económico, la
distintos comités.
generación de empleo e ingresos.
Competitividad para el Desarrollo 11

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Estudios Estratégicos
Temas de esta misma serie:
 Agenda de competitividad:
propuesta de implementación
 Competitividad de El Salvador:
“Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de
una subvención del Centro Internacional de desempeño reciente
Investigaciones para el Desarrollo, Canadá,
bajo la iniciativa Think Tank”  Consideraciones para el pacto
“Las opiniones expresadas no representan fiscal: insumo para discusión
necesariamente las del IDRC o
su consejo de Gobernadores”  Facilitación de trámites
 Infraestructura: puertos y
E S aeropuerto en El Salvador
S AD
FU  Agua y calidad de vida
 Insumos para una Política de
Estado en Educación
 Política comercial externa:
Departamento de Estudios Económicos y
Sociales, DEES seguimiento y recomendaciones
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo  sistema financiero y la
El
Económico y Social, FUSADES
competitividad
dees@fusades.org
www.fusades.org  Hacia un sistema de protección
Teléfono: (503) 2248-5600 Fax: (503) 2248-5666 social para mitigar la
vulnerabilidad
12 Competitividad para el Desarrollo