Calidad de la ayuda al desarrollo y desarrollo económico. Declaración de París. Desarrollo económico de Vietnam.

1. Universidad de Málaga
Máster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de
Desarrollo
TESINA FIN DE MÁSTER
CALIDAD DE LA AYUDA AL DESARROLLO Y DESARROLLO
ECONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CRITERIOS DE
ARMONIZACIÓN Y COHERENCIA DE POLÍTICAS. ESTUDIO
DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA EFICACIA DE LA
AYUDA EN EL VIETNAM ACTUAL
AID EFFECTIVENESS AND ECONOMIC DEVELOPMENT:
SPECIAL FOCUS ON THE CRITERIA HARMONIZATION AND
POLICY COHERENCE. STUDY ON THE ECONOMIC
DEVELOPMENT AND AID EFFECTIVENESS IN PRESENT-
DAY VIETNAM
CÓDIGO UNESCO: 5310
Código jel: F35 Y F59
Alumna: Raquel Rodríguez Molina
Profesor Tutor: Prof. Dr. Alberto A. López Toro
Junio de 2010
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Unported License. To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/
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USA.

2. Lista de siglas y abreviaturas:
AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática)
ASEAN – Association of South East Asian Nations (Asociación de las Naciones del
Sudeste Asiático)
ASCM – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Acuerdo sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias)
ASMED – Agency for SME Development (Agencia para el Desarrollo de PYMES en
Vietnam)
CCI – Cámara de Comercio Internacional
CT – cooperación técnica
CTN – corporaciones transnacionales
EBP – enfoque basado en programas
GATS – General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comercio
de Servicios)
HIPC – Heavily Indebted Poor Countries (países pobres altamente endeudados)
IDE – Inversión Directa Extranjera
IDH – Índice de Desarrollo Humano
LMC – liberalización del movimiento de capitales
LURs – Land Use Rights (derechos de uso del suelo)
NAMA – non agricultural market access (acceso a los mercados para los productos no
agrícolas)
SCG – Secretaría para el Comercio Global
SWAp – sector wide approach
TRIMS – trade related investment measures (medidas en materia de inversiones
relacionadas con el comercio)
TRIPS – trade related aspects of intellectual property rights (aspectos de los derechos
de propiedad intelectual relacionados con el comercio)
USAID – United States Agency for International Development (Agencia
Estadounidense para el Desarrollo Internacional)
2

3. INTRODUCCIÓN:
A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestiones
de calidad y de eficacia de la cooperación al desarrollo y plantearnos estas cuestiones
desde una base científica en la que se integren los aspectos más relevantes de la
economía del desarrollo, la teoría del crecimiento y el desarrollo humano (primer
capítulo). A este análisis le sumamos un breve recorrido por la experiencia en
cooperación de las pasadas décadas y la actualidad (segundo capítulo). Partiendo de esa
base nos hacemos la pregunta qué debería suponer el hablar de desarrollo y llegamos a
la conclusión de que el desarrollo económico y el desarrollo humano (o social) son
variables interdependientes de un mismo proceso, el final del cual se caracteriza por el
bienestar de la mayoría absoluta o incluso de la totalidad de la población1. Por ello
comenzamos nuestro estudio de la cooperación al desarrollo manifestando la pertinencia
de abordar la necesidad del desarrollo en su doble faceta y presentando el desarrollo
económico como el motor o el fundamento para el desarrollo humano. A partir de ahí
seguimos con un análisis de los principios de la Declaración de París (del año 2005)
acerca de la eficacia de la ayuda y de la nueva arquitectura de la ayuda derivada
(segundo, tercer y cuarto capítulo).
La Declaración de París (y posteriormente la Agenda de Acción de Accra) son
paradigmas que muestran el creciente interés de la comunidad internacional por la
eficacia de la ayuda. Vivimos además en una época en la que los flujos de ayuda se dan
en el contexto económico de la globalización. De ahí nuestro interés por estudiar la
calidad de la ayuda en este contexto actual de las relaciones económicas internacionales,
1
Queremos dejar explícitas las implicaciones axiológicas de lo que tenemos en mente a la hora de hablar
de desarrollo, tal y como el economista y premio nobel Gunnar Myrdal planteara como ejercicio
necesario en la investigación en las ciencias sociales (incluyendo las ciencias económicas). Compartimos
su visión a lo largo de este trabajo de que las ciencias sociales, incluida las ciencias económicas no están
inhibidas de las fuerzas sociales operando en las mentes de los investigadores así como tampoco lo están
de las propia personalidad del investigador.
3

4. pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano de
flujos de capitales, transacciones económicas y decisiones políticas que también
condicionan las posibilidades de desarrollo. Por ello, hemos llegado a la conclusión de
que la calidad de la ayuda – nuestro objeto de estudio – no puede medirse
exclusivamente por los principios que se aplican a los flujos de ayuda al desarrollo
(Ayuda Oficial al Desarrollo) sino que debe medirse también en cuanto a coherencia de
políticas de dimensión internacional que tienen un impacto directo en el desarrollo de
los países de renta media y menos avanzados.
Teniendo en cuenta que esta tesina se fundamenta en la necesidad del desarrollo
económico como motor del desarrollo humano, el análisis de la política internacional se
ha ceñido exclusivamente a las dimensiones económicas, dejando aparte otros temas
como la política de inmigración, de prevención de conflictos o de tráfico de armas. En
concreto se analizan las políticas de la Organización Mundial del Comercio y de los
organismos financieros internacionales (quinto capítulo). Este análisis lo
complementamos con un pequeño estudio de las posibilidades y virtudes de las
modalidades de cooperación sectorial para el apoyo al sector productivo en los países en
desarrollo (quinto capítulo).
En cuanto a los criterios de calidad de los flujos de ayuda, hemos seleccionado el
criterio de armonización de la ayuda entre los donantes para hacer un análisis más
detallado de los compromisos adoptados por la comunidad internacional y por ende,
España, y plantear un estudio posterior del grado de aplicación y operatividad de este
principio en un país determinado (Vietnam) – (tercer capítulo).
Tras la elaboración de este marco teórico nos hemos acercado a algunos estudios
recientes sobre el desarrollo económico e institucional de Vietnam, país a partir del cual
queremos observar la validez de la teoría expuesta en un contexto nacional determinado
4

5. (Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de Investigación
Científica en la que pretendemos estudiar la interrelación de dos aspectos resaltados en
esta tesina: la armonización de donantes y el apoyo al sector privado (o productivo).
Nuestro interés por Vietnam se debe por un lado a las características únicas de su
reciente evolución como país en transición (de economía planificada a economía de
mercado) y país en desarrollo y por estar localizado en una región donde se han
producido “milagros económicos” recientes, que también han ayudado a muchos
académicos a dilucidar un poco mejor las condiciones para el desarrollo. Por otro lado,
la OCDE señala que en Vietnam se han producido avances significativos en cuanto a la
aplicación de los principios de eficacia de la ayuda. Vietnam cumplirá probablemente
muchas de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. Este ejemplo
puede ser alentador e inspirador para otros casos de desarrollo.
La tesina parte de los conocimientos adquiridos durante la fase presencial del Máster.
Parte de la bibliografía fue recomendada o incluso utilizada en clase. Con la tesina
buscamos profundizar en aquello que ya se nos había presentado durante esa fase.
5

6. INDICE
BLOQUE I: MARCO TEÓRICO
1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad 8
1.1. Evolución histórica 8
1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de
Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación 14
1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo que supere la óptica de la Agenda de los
ODM 19
2. Políticas para una cooperación al desarrollo eficaz 22
2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días 23
2.2. Los avances que supone la Declaración de París 31
3. El principio de armonización de la ayuda: Análisis de los principios y procedimientos de
armonización de la cooperación bilateral 39
3.1. Los enfoques basados en programas 40
3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y complementariedad 41
3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda 44
4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de la
ayuda surgida de la Declaración de París 51
4.1. La cooperación técnica 52
4.2. El apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial o enfoque
SWAP 57
5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo de
calidad. 63
5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC 63
5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales 72
5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE): 74
5.3. Las oportunidades de Cooperación para el desarrollo del sector productivo 82
6. Conclusión al marco teórico 94
BLOQUE II: ESTUDIO DEL DESARROLLO Y DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN
VIETNAM
7. Estudio del desarrollo y de la eficacia de la ayuda en Vietnam 97
7.1. Evolución económica y estrategias de desarrollo en el Vietnam contemporáneo 97
7.2. Análisis de las circunstancias decisivas económicas y políticas en las posibilidades
de desarrollo de Vietnam. 104
6

7. 7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108
7.4. El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda 120
7.4.1. Estructura de gobierno 120
7.4.2. Gobernanza, burocracia y reforma de la Administración Pública 123
7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam 128
8. Conclusión: ¿hacia dónde se dirige Vietnam? 134
8.1. Identificación de una propuesta de investigación científica 136
BLOQUE III: PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL
TERRENO
9. Esbozo de un Proyecto de investigación de los avances en la división del trabajo entre
donantes europeos en la cooperación internacional para el desarrollo del sector privado nacional
en Vietnam 138
7

8. BLOQUE I: MARCO TEÓRICO
1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al
desarrollo de calidad
1.1. Evolución histórica:
La idea de lo que es el desarrollo y de los elementos fundamentales para identificarlo se
han ido modificando a lo largo de la historia de la ciencia económica, particularmente
desde que comenzaron los primeros esfuerzos en materia de cooperación con el Plan
Marshal tras la Segunda Guerra Mundial. Sin entrar en detalle sobre las sucesivas
modificaciones del concepto de desarrollo, he de subrayar algunos aspectos importantes
en su evolución, para posteriormente elaborar una crítica y una aportación a la hora de
contemplar el concepto del desarrollo, el cual es crucial, a la hora de plantearse los
criterios que deben regir la calidad de la ayuda (al desarrollo).
Tal y como resume Alonso, el planteamiento del desarrollo económico ha tomado dos
ópticas, inicialmente aparentemente irreconciliables, pero que han nutrido por igual la
evolución de los planteamientos y políticas de desarrollo y de las que finalmente se han
generado áreas cada vez más dilatadas de coincidencia y de mutua relación entre
ambas tradiciones2 (Alonso, 2009).
Por un lado, la teoría del crecimiento, supone un esfuerzo teórico dirigido a identificar
las condiciones de un estado estacionario (steady state) en el que se haga compatible el
crecimiento del PIB agregado (o del PIB per cápita) con la preservación de las
condiciones del equilibrio de la economía en el largo plazo. La búsqueda de la
explicación del crecimiento económico y de la dinámica de acercamiento al estado
estacionario, se ha realizado mediante la elaboración de modelos econométricos que
demuestren las variables determinantes de ambos fenómenos arriba citados.
2
Alonso menciona a tres autores cuyas aportaciones ejemplifican este fenómeno: Stiglitz, Rodrick y Sen.
8

9. Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayor
complejidad en la explicación de la dinámica económica incorporando nuevos factores
y nuevas condiciones económicas. No obstante, la teoría económica presenta, según
Alonso, una serie de limitaciones ligadas a su propia naturaleza:
i) en primer lugar, el afán por buscar causas únicas explicativas del crecimiento, aptas
para toda etapa de desarrollo y para todo lugar;
ii) en segundo lugar, la pretensión de linealidad y causalidad de sentido único en la
acción de los factores, excluyendo la existencia de umbrales, discontinuidades y
relaciones circulares; y
iii) en tercer lugar, el propósito de definir una condición de equilibrio, única y estable.
Por otro lado, la teoría del desarrollo, o la economía del desarrollo, observa que el
problema del desarrollo está relacionado con un complejo sistema de cambios que están
interrelacionados, son circulares y de carácter acumulativo. (Alonso, 2009)
Las aportaciones teóricas propias de esta corriente son:
1. la importancia otorgada al proceso de cambio estructural o diversificación de los
sectores económicos a medida que se avanza en los niveles de renta per cápita y
en ese sentido, el planteamiento del desarrollo por etapas diferenciadas en los
factores promotores del crecimiento.
2. La necesidad de planificar la inversión en aras de obtener un resultado más
eficiente. En este sentido, la necesidad de contar con un marco institucional
adecuado para ayudar a resolver los problemas de coordinación que comporta la
presencia de externalidades para la acción autónoma de los agentes económicos.
3. La existencia de múltiples equilibrios, y en este sentido, la posibilidad de
superar las trampas de equilibrio de bajo nivel.
9

10. En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,
el problema del subdesarrollo se percibía en los años cincuenta como un problema de
falta de acumulación de capital y de modernización. El crecimiento económico llegó a
ser –por tanto – el principal objetivo político en los nuevos países independientes menos
desarrollados. (TARP et al. 2000) y la economía del desarrollo en esta fase se conoce
bajo el nombre de teoría de la modernización, la cual defendía la revolución industrial
como aspecto imprescindible del desarrollo. Ésta se alcanzaría mediante la acumulación
de capital (si no era posible mediante ahorro interno, se recomendaba el endeudamiento,
la ayuda y las inversiones externas) y se medía en cuanto a crecimiento del PNB
(Hidalgo Capitán, 1998)
En los años setenta se dieron los primeros pasos para vincular los objetivos perseguidos
mediante los programas de ayuda al desarrollo a un enfoque más centrado en la pobreza
y el bienestar de la población en general. Para ir más allá del mero crecimiento
económico, se requerían nuevas formas de inversión y de intervención. En aquella
época el Banco Mundial y la USAID hicieron especial énfasis en la anti-pobreza. Sin
embargo, en la década de los ochenta se produjo un giro importante en materia de
desarrollo, ya que se impuso la óptica del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial a través de sus programas de estabilización macroeconómica y de ajuste
estructural como respuesta a las crisis de deuda externa de los países en vías de
desarrollo. La doctrina del desarrollo asumió un enfoque neoliberal que pasó a
denominarse Consenso de Washington y se caracterizó por la liberación del comercio
exterior y del sistema financiero y por una reforma del Estado proclive a la ausencia de
intervención del mismo en la economía.
Cuadro 1.1. Consenso de Washington
Consenso de Washington: El término fue acuñado por el economista John
10

11. Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual
recoge la corriente de pensamiento dominante durante la década de los ochenta y
principios de los noventa en las administraciones dependientes de la Casa Blanca, los
ministros de economía del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales, entre
otros. El consenso se puede sintetizar del siguiente modo: liberalización del comercio
mediante la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, la liberación del
sistema financiero, privatización de las empresas públicas y estabilización
presupuestaria a través de una disciplina fiscal para reducir el déficit público. El gasto
público por tanto debe eliminar los subsidios o la intervención estatal en la economía
(sector productivo) y el tipo de cambio y los tipos de interés deben determinarse en el
libre mercado de forma que sea competitivo. El modelo de desarrollo es un modelo
orientado al mercado que reduce de forma considerable el papel del Estado en cuanto
a gestor de su propio desarrollo. Fuente: HIDALGO CAPITAN A. (1998) El Pensamiento Económico
sobre Desarrollo. De los Mercantilistas al PNUD.
Una de las primeras voces críticas al coste impuesto a los países en desarrollo mediante
la política de ajuste estructural, fue la del informe presentado por UNICEF Ajuste con
Rostro Humano (Jolly, 1997) en el cual se resalta el deterioro humano y la incidencia de
la pobreza extrema a causa de la exhaustiva aplicación de la liberalización de la
economía y de la reducción de la acción del Estado. Jolly propone que el Estado
garantice lo que el informe denomina elementos para un enfoque más humano del
ajuste, estos son:
a) acciones para mantener una cobertura mínima de la nutrición y otras
necesidades básicas humanas, a un nivel sostenible a largo plazo para el Estado.
11

12. b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más
sobre la actividad económica a pequeña escala y los productores del sector
informal, ofreciéndoles mayor acceso al crédito, a los mercados internos y a
cualquier otra posibilidad de incremento de sus ingresos.
c) reformas en los sectores sociales (educación, salud...) que garanticen la
máxima cobertura y el máximo beneficio de los escasos recursos disponibles.
d) mayor apoyo internacional hacia estos aspectos (más humanos) del ajuste (...)
En resumen, Jolly plantea que la implantación de las políticas de ajuste no atiendan
exclusivamente los criterios más economicistas sino que integren los costes humanos
derivados de su aplicación a la hora de diseñar esos paquetes de medidas políticas.
Esta visión del desarrollo centrada en el ser humano está más próxima a la corriente de
pensamiento3 que surgió en la década de los setenta. Los avances más significativos
cercanos a esta visión han sido dos: 1. La elaboración del Índice de Desarrollo Humano
(IDH) como instrumento de medición del desarrollo con el bienestar del ser humano
como punto de partida y, posteriormente, la elaboración de la Agenda de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM)
Cuadro 1.2. Índice de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio
IDH: El Índice de Desarrollo Humano ODM: En septiembre de 2000, basada en
aparece en el Informe sobre Desarrollo un decenio de grandes conferencias y
Humano del Programa de Naciones cumbres de las Naciones Unidas, los
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el dirigentes del mundo se reunieron en la
3
El manual de Hidalgo Capitán denomina esta corriente como las teorías alternativas del desarrollo: En
el año 1975, la Dag Hammarskjöld Foundation presentó en la Asamblea General de Naciones Unidas un
informe llamado ¿Qué hacer? donde aparecía por primera vez el concepto another development (el otro
desarrollo) que posteriormente recogió en una obra con el mismo título en el año 1977. La particularidad
de esta corriente de pensamiento es que integra dimensiones hasta entonces nada comunes en la doctrina
del desarrollo, tales como el desarrollo ecológico mediante la utilización racional de los recursos y de la
biosfera, la satisfacción de las necesidades básicas humanas materiales y no materiales y el desarrollo
endógeno y autónomo. Otras aportaciones importantes pueden ser el informe Brundtland sobre el
desarrollo sostenible, la declaración de Río de 1992 y la Agenda XXI, tras la Cumbre de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, entre otras muchas.
12

13. año 1990. En este informe se señala a la Sede de las Naciones Unidas en Nueva
población como la base de la riqueza de York, para aprobar la Declaración del
una nación, frente a la tradicional Milenio, comprometiendo a sus países con
medición de la riqueza a través del una nueva alianza mundial para reducir los
Producto Nacional Bruto. El desarrollo se niveles de extrema pobreza y
entiende por tanto mediante la generación estableciendo una serie de objetivos
de oportunidades para la realización y el sujetos a plazo, conocidos como los
bienestar del ser humano, considerando objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo
esencial poder vivir una vida larga y vencimiento del plazo está fijado para el
saludable, obtener conocimientos año 2015. Fuente: http://www.un.org/
(formación) y tener acceso a los spanish/millenniumgoals/bkgd.shtml
recursos que permitan un estándar de
vida decente. El IDH es por un índice
compuesto que se construye a partir de
tres índices simples: la esperanza de vida
al nacer, la tasa de alfabetización de
adultos y PIB per cápita (a paridad de
poder adquisitivo). Los valores que toma
el índice se sitúan entre 0 y 1.
Fuente: Desarrollo Humano: Informe1990.
http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1990_es_cap1.pdf
Paralela a la aplicación de la Agenda del Milenio, también se han diseñado Reformas
de Segunda Generación (Augmented Washington Consensus Strategy) las cuales va
más allá de la liberalización y la privatización al enfatizar la necesidad de un
reforzamiento institucional de la economía de mercado. Las reformas apuntadas
13

14. incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales y
administrativas, flexibilidad en el mercado laboral y redes de seguridad social (Rodrick,
2001)
1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de
Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación:
La doctrina del desarrollo en la actualidad está fuertemente influenciada por el
planteamiento de los ODM. En la retórica y el diseño de intervenciones de las
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo y las agendas políticas de los
donantes bilaterales y multilaterales, la lógica planteada por los Objetivos de Desarrollo
del Milenio queda patente.
Entre las virtudes de los ODM, destaca la racionalización de su diseño a escala
mediante la estructuración en ocho Objetivos, veintiún Metas y sesenta indicadores, que
facilitan su progresiva implementación así como la medición de los avances, retrocesos
o estancamientos.
La Agenda de los ODM implica la aplicación de un pensamiento económico sobre
desarrollo que podemos comparar con la visión de la economía del desarrollo (o teoría
del desarrollo4). Según esta, en la lógica de los ODM cae en el olvido el importante
papel de la transformación de la esfera productiva en el desarrollo, generalmente
asumido como imprescindible en la economía del desarrollo previa a la corriente
neoliberal dominante desde la década de los ochenta y noventa. El discurso actual de
desarrollo, que carece de esa visión, ofrece más bien un Ersatzdevelopment5 o
4
En el sentido de corriente del pensamiento económico tal y como la expone Alonso.
5
Ersatzdevelopment: Este constructo entre el alemán (Ersatz) y el inglés (development) lo he traducido
como desarrollo paliativo teniendo en cuenta dos cosas: uno, Ersatz significa en alemán (según el
Diccionario Universal del Alemán DUDEN) alternativa o sustitución, pero también significa,
compensación (por daños o perjuicios). Dos, entiendemos que Chang hace referencia a esta segunda
acepción del término, de acuerdo a la lógica planteada en su publicación: Desarrollo sin desarrollo. Chang
viene a decir que se plantea un desarrollo sin "columna vertebral," es decir, sin transformación del sector
productivo.
14

15. desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.
(Chang, 2009)
La única dimensión explícita de "desarrollo"6 aparece en el Objetivo 8 a través de la
Meta 8A: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en
normas, previsible y no discriminatorio y otros elementos incluidos en las demás metas
como son la reducción o, incluso condonación de la deuda externa o el aumento de la
ayuda externa proveniente de los países ricos, incluyendo asistencia técnica relativa al
comercio. El desarrollo, por tanto, descansa en la trinidad de aumento de la ayuda,
reducción de la deuda y auge del comercio internacional. Los dos primeros elementos,
pueden considerarse, debido a su carácter y magnitud, exclusivamente como elementos
de refuerzo, con lo cual se asume al comercio (libre) internacional como el motor del
desarrollo. ¿Pero cuáles son exactamente los contenidos de un sistema comercial y
financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio? Los indicadores
del objetivo 8 dejan bien claro qué lógica económica subyace en los ODM.
Cuadro 1.3. Objetivo Octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivo 8A de los ODM (indicadores): Acceso a los mercados
 8.6 Proporción de las exportaciones (por su valor y sin incluir las armas)
admitidas libre de derechos y cupos
 8.7 Aranceles y cupos medios aplicados a los productos agrícolas y textiles y
el vestido
 8.8 Subsidios a la exportación y la producción de productos agrícolas en los
países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
 8.9 Proporción de la AOD ofrecida para ayudar a crear la capacidad comercial
6
Desarrollo según Chang: esto es la transformación de la estructura productiva como eje central de un
proceso más amplio de transformación social y mejora del bienestar.
15

16. Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtml
Según analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema en el que los
países ricos reducen sus aranceles y subsidios a la agricultura y al sector textil, y
permiten así la entrada de los productos de los países en desarrollo, especialmente los
menos adelantados. La premisa en la que se basa esta concesión por parte de los países
ricos es la de la teoría de la ventaja comparativa, animando así a los países en desarrollo
y los países menos adelantados a seguir haciendo más de lo mismo. Estos países deben
ofrecer a cambio una reducción de su protección industrial acorde a lo establecido en las
Negociaciones sobre el Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas
(NAMA en sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Existen varios aspectos llamativos a la hora de analizar los términos del intercambio
agricultura-industria. El primero de ellos, es que muchos países en desarrollo son
importadores agrarios netos. Para ellos no supone ningún avance la liberalización de la
agricultura. El segundo, es que la mayoría de los países exportadores de productos
agrarios venden productos que tradicionalmente no han estado muy protegidos en los
países desarrollados por la sencilla razón de que no los cultivan (café, cacao...) y el
tercero es que algunos de los países beneficiarios del intercambio agricultura-industria –
como los capitalistas agrarios Brasil y Argentina – son países de renta media u otros
países ricos como Australia, Nueva Zelanda u Holanda. Por eso, la imagen popular de
la liberalización agraria en los países desarrollados como favor a los campesinos
pobres en el mundo en desarrollo es una visión totalmente distorsionada. (Chang, 2009)
La lógica de los ODM se ve reforzada con el Programa de Doha para el Desarrollo de la
Organización Mundial del Comercio (OMC). Según Chang, más que ayudar, esta
agenda al desarrollo, ya que hace prácticamente imposible que los países en desarrollo
puedan transformar su tejido productivo. Las ventajas obtenidas a corto plazo de la
16

17. aplicación del Programa, se ven enormemente superadas por las pérdidas a largo plazo,
derivadas de la incapacidad de los países en desarrollo de potenciar su industria infante
(debido a los recortes arancelarios) (Chang, 2009)
Cuadro 1.4. Definición del término “industria infante”
Industria infante: El término fue acuñado por el americano Alexander Hamilton,
ministro de finanzas de EEUU en 1789. Sostuvo la tesis de que un país atrasado como
EEUU en aquel entonces, debería proteger su propia industria en la “infancia” de la
competencia externa, y cuidarla hasta el punto en el que pudieran mantenerse por sí
solas. Esta tesis fue desarrollada posteriormente por el economista alemán Friedrich
List, en su libro Sistema Nacional de Economía Política de 1841, el cual, haciendo
alusión a Gran Bretaña, dice:
“ Los ministros de Jorge I, en 1721, con ocasión de la prohibición de importación de
artículos fabricados de las Indias Orientales, declararon abiertamente: - es evidente
que una nación solo puede llegar a ser rica y poderosa importando materias primas y
exportando artículos manufacturados. – Y todavía en tiempos de lord Chattam y lord
North se decía en pleno Parlamento, sin el menor escrúpulo, que no se debía permitir
fabricar en Norteamérica ni un solo clavo de herradura. Con Adam Smith se añadió
una nueva máxima a las ya citadas, a saber: - Hay que encubrir la verdadera política
de Inglaterra con los argumentos y alegatos de carácter cosmopolita formulados por
Adam Smith, para así impedir que pueda ser imitada por las naciones extranjeras.
(…) Una nación que con medidas protectoras y restricciones a la navegación
consigue un grado elevado de desarrollo para su fuerza manufacturera y su potencia
naval, hasta el punto de no temer la competencia de ninguna otra, no puede hacer
nada más prudente que retirar la escalera de su grandeza, predicar a las demás
naciones las ventajas de la libertad del comercio y acusarse arrepentido de haber
17

18. estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento
de la verdad.” (List, 1955)
Esta drástica interpretación de la Agenda de Doha, según la cual la liberalización de la
agricultura no supone un avance significativo, contrasta con la visión de Stiglitz, quien
si bien comparte la visión de que es necesaria la protección de la industria infante,
reconoce también las virtudes y la importancia de la liberalización de la agricultura y la
apertura de los mercados agrarios, de algodón y de textiles en los países desarrollados,
como elemento facilitador del desarrollo, al tener en cuenta el fenómeno de la pobreza
rural y el peso de la agricultura en el PIB en algunos países menos adelantados y en vías
de desarrollo.
En cuanto a la aplicación de la “nueva versión” del Consenso de Washington (Reformas
de Segunda Generación) Rodrick hace un interesante análisis de sus posibles carencias y
limitaciones. Pese a que considera que la revisión del Consenso de Washington supone
un avance al reconocer la “necesidad institucional”, Rodrick señala que estas reformas
institucionales estas muy influenciadas por el modelo angloamericano. En su análisis
del papel de las instituciones en el desarrollo económico, sostiene que no existe un
modelo único ni siquiera entre los países industrializados. También señala que la
experiencia histórica muestra que se necesita tiempo y un gran esfuerzo para
transformar las instituciones acordes a las necesidades de desarrollo y que en cuanto a
las reformas orientadas a la economía de mercado, cuanto mejor adheridas estén a las
capacidades institucionales preexistentes, mayores serán las posibilidades de éxito. Las
18

19. estrategias de desarrollo que ignoran las posibilidades de experimentación y variación
local bloquean posibles vías de crecimiento7. (Rodrick, 2001)
Las reformas auspiciadas por la segunda versión del Consenso de Washington derivadas
de los requerimientos de integración en la economía mundial y la seguridad de los
movimientos de capitales internacionales, carece de una visión estratégica de desarrollo
y limita el espacio para llevar a cabo políticas (autóctonas) de desarrollo. De hecho, el
nuevo conjunto de disciplinas externas vienen de la mano de un modelo económico no
testado ya que no se puede extraer de la experiencia histórica de los países avanzados
(Rodrick, 2001)
Chang y Rodrick se dan la mano y se complementan en sus respectivos análisis de la
experiencia histórica de los países más avanzados. Ambos comparten bastantes criterios
en cuanto a la necesidad de la intervención pública y los beneficios de la economía
mixta, así como en relación a las relaciones circulares y no estrictamente lineales entre
la buena gobernanza y el desarrollo económico y humano.
1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo más allá de la Agenda de los ODM
En el apartado anterior hemos descrito la bipolaridad entre la teoría del crecimiento (con
una aproximación lineal o de relación causa-efecto entre los determinantes del
crecimiento y el crecimiento) y la teoría del desarrollo (con una visión de las relaciones
circulares entre las variables del desarrollo).
Además hemos visto que la importancia que tradicionalmente se le ha dado al
crecimiento económico (crecimiento del PIB) como elemento central (o incluso único)
del desarrollo ha sido cuestionada por otras visiones del desarrollo en las que se toman
7
Rodrick argumenta la validez de las “recetas locales” haciendo un análisis de las diferencias y
divergencias políticas e institucionales entre los distintos países de desarrollo a lo largo de su proceso de
desarrollo. Entre ellos China, Japón, Corea, Singapur, los países europeos, Mauricio etc. También hace un
análisis de los determinantes de desarrollo, entre los cuales incluye la geografía y/o situación geográfica
de cada país, la integración comercial y las instituciones. La particular idiosincrasia de cada país, hace
que no existan recetas únicas ni universales.
19

20. otros puntos de referencia (desarrollo humano, desarrollo sostenible…) y frente aquellos
cuya visión del crecimiento (y por tanto, del desarrollo) se basa en considerar el
producto como un flujo de bienes y servicios invariables en el tiempo (estado
estacionario), otros indagan en la necesidad de la transformación del sector productivo
(Chang) y/o de la transformación de la sociedad (Stiglitz) en sus dimensiones humanas,
sociales y económicas.
Finalmente podemos observar que los países industrializados practican la economía
mixta pero con modelos distintos.
En cuanto a todas estas aportaciones teóricas señaladas, queremos hacer un esfuerzo en
ver las posibilidades de complementariedad y reconciliación entre las corrientes y hacer
un estudio de la experiencia acumulada. En nuestro estudio partimos de la premisa de
que el desarrollo humano y el desarrollo económico son las dos caras de la misma
moneda, son fenómenos que se retroalimentan y que dependen el uno del otro. Pues tal
y como afirma García Lizana carece de sentido hablar de desarrollo social en
contraposición al desarrollo económico por cuanto son variables interdependientes de
un mismo proceso (García Lizana, 1978) Bajo esta premisa, podemos entonces hablar
de la transformación social y multidimensional conceptualizada por Joseph Stiglitz en
su publicación Towards a New Paradigm of Development (Hacia un nuevo paradigma
del desarrollo) del año 1998.
Las imperfecciones del mercado evidencian la necesidad de la intervención selectiva del
Estado (economía mixta) para hacer que la actividad económica optimice sus
posibilidades de crecimiento y se superen las trampas de equilibrio estable negativo o de
equilibrio de bajo nivel. Como el milagro económico asiático demuestra, el desarrollo
económico es solamente posible mediante una participación activa del Estado en la
20

21. economía.8 Sin embargo, la rigurosa aplicación de la doctrina neoliberal (especialmente
en los días en los que el clima político era muy conservador en Europa y Estados
Unidos durante la década de los años ochenta) llevó a situaciones límite en cuanto la
extensión de la pobreza extrema, que fueron fuertemente criticadas en el informe Ajuste
con Rostro Humano (Jolly, 1987) de UNICEF, lo cual, también parece indicar, que el
Estado debe reservarse el papel de garante de la cobertura de ciertas necesidades
humanas y sociales (nutrición, salud, educación) o dicho de otro modo, el Estado debe
asumir un rol importante en cuanto a la redistribución de la riqueza.
Creemos que el desarrollo económico se robustece mediante la inclusión de otras
dimensiones del desarrollo humano y a su vez sirve de base y de medio para alcanzar el
desarrollo social pleno. El desarrollo económico es por tanto vehículo para otros
desarrollos. Es por eso que en la aplicación de una estrategia de desarrollo, se deben
incorporar con igual tesón, políticas económicas ambiciosas dirigidas a la
transformación del sector productivo y el aprovechamiento del comercio internacional,
así como otras políticas dirigidas a la transformación de la sociedad (políticas de
sostenibilidad ambiental y protección de la biosfera, políticas de igualdad de género,
8
Stiglitz resume el milagro asiático de la siguiente manera: las economías asiáticas demostraron que el
desarrollo es posible, y que el éxito del desarrollo podía venir acompañado de una reducción de la
pobreza, expandir mejoras en los estándares de vida, e incluso facilitar un proceso de democratización.
Pero para los defensores de las soluciones técnicas, (recetas económicas neoliberales) el milagro asiático
fue profundamente desconcertante, ya que estos países no siguieron el estándar de prescripciones.
Aceptaron algunas como (en general) unas políticas macroeconómicas estables, pero ignoraron otras. Por
ejemplo, más que privatizar, los gobiernos pusieron en marcha algunas plantas de acero de alta
productividad y en general practicaron políticas industriales para la promoción de algunos sectores en
particular. Los gobiernos intervinieron en el comercio (exterior) para la promoción de las exportaciones
más que para la inhibición de algunas importaciones en particular. Los gobiernos regulaban los mercados
financieros, que incluían ligeras restricciones financieras, bajando las tasas de interés y aumentando la
productividad de los bancos y las empresas. Los gobiernos adoptaron una aproximación conservadora y
coordinada en la toma de decisiones relativas al mercado. Las economías asiáticas estaban fuertemente
arraigadas en la moral basada en el confucianismo. (Stiglitz, 1998)
La vinculación ideológica planteada por Stiglitz de una economía basada en la moral confuciana contrasta
con la idea defendida por Chang de que las estrategias fueron adoptadas (al menos en Corea del Sur) más
por cuestiones pragmáticas que ideológicas. Según él, el milagro (sur)coreano fue una inteligente mezcla
y pragmática combinación de los incentivos que otorga el mercado con la planificación estatal. El
gobierno coreano no proscribió al mercado, como hicieron las Estados comunistas, pero tampoco tuvieron
una fe ciega en el libre mercado. Tomándose en serio las posibilidades que ofrece el mercado, la
estrategia coreana reconocía que éste debía corregirse a menudo a través de la intervención pública
(Chang, 2007)
21

22. políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticas
dirigidas a alfabetizar y formar a la población, de manera que progresivamente se vaya
cerrando la brecha en el conocimiento y en la ciencia o knowledge gap). Esto supone
prestar atención a las aportaciones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero
también reflexionar sobre los requerimientos e indicadores del octavo objetivo, de tal
forma que se puedan garantizar oportunidades de diversificación productiva e
innovación en los países menos adelantados y en los países en vías de desarrollo, que
estén decididos a aplicar políticas de desarrollo y estrategias para el largo plazo.
2. políticas para una cooperación al desarrollo eficaz
Partiendo de un concepto de desarrollo respetuoso con las necesidades de
transformación de la sociedad y del sector productivo como el descrito en el apartado
anterior podemos plantearnos políticas e instrumentos de cooperación que refuercen ese
proceso de desarrollo. Es por eso importante que la ayuda en su contenido y forma se
ajuste al grado de responsabilidad y esfuerzo de los gobiernos receptores en materia de
desarrollo. Del capítulo anterior podemos sustraer que no hay desarrollo posible sin la
efectiva voluntad del Estado, lo cual deberíamos tener en mente a la hora de plantear los
objetivos y la modalidad de la ayuda o la cooperación al desarrollo. La ayuda podrá ser
más eficaz cuanto mejor se acomode a las estrategias de desarrollo y de reducción de la
pobreza (entre otras dimensiones) que los gobiernos de los países en desarrollo luchen
por implementar.
Si tratamos de elaborar principios y criterios a los que debe responder una ayuda al
desarrollo de calidad, y por tanto, eficaz, debemos plantearnos por un lado, la lógica
interna a la que debe atenerse la ayuda, y por otro la lógica externa o la interrelación
entre la política de cooperación y otras políticas. Con ello se debe dar lugar a una visión
22

23. estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazo
que ha caracterizado a la cooperación al desarrollo en los últimos decenios. Esta visión
táctica se ha materializado, por una parte, en la proliferación de proyectos de
cooperación atomizados y descoordinados y que con frecuencia han perseguido
objetivos independientes, y en los peores casos, contradictorios. En un sentido más
amplio, el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un cierto
aislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) respecto de otras también relevantes para el desarrollo del país
receptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entre
donantes y receptores, o las implicaciones de las políticas de seguridad y defensa,
cultural, tecnológica o medioambiental de los países desarrollados en los países en
desarrollo.
Una perspectiva más amplia y estratégica de la cooperación internacional, tanto de la
multilateral como de la bilateral, requiere por tanto una mayor coordinación de actores
que permita insertar las actividades derivadas de la ayuda al desarrollo en un mismo
planteamiento y objetivo general de desarrollo - que debería ser liderado por el país
receptor, bajo el principio de apropiación. El desarrollo de los países receptores de
ayuda exige mayores niveles de AOD distribuidos e invertidos con mayor eficacia, pero
también una mayor coherencia del conjunto de políticas exteriores de los donantes con
los objetivos marcados en materia de cooperación al desarrollo. (Olivié & Sorroza,
2006)
2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días:
La noción de ayuda al desarrollo se remonta a la reconstrucción de Europa tras la
Segunda Guerra Mundial. No sólo las instituciones financieras creadas para superar el
retraso económico a causa de la Guerra, (El Banco Internacional para la Reconstrucción
23

24. y el Desarrollo, posteriormente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)
han marcado progresivamente la maquinaria de la ayuda al desarrollo, sino que otros
entes no gubernamentales (Oxfam) o de Naciones Unidas también tuvieron su origen en
el fin de la Segunda Guerra Mundial. En el período inmediato al de post-guerra, el
problema (del desarrollo) en Europa era la falta de capital. La respuesta fue el Plan
Marshall, el cual sentó las bases de muchos de los elementos del sistema existente de
entrega de ayuda. Tras el éxito del Plan Marshall, la atención se dirigió hacia los países
en desarrollo (Tarp et al.2000)
El papel de la ayuda por aquel entonces se limitaba a contribuir a la acumulación de
capital facilitando el flujo de capital desde los países más desarrollados hacia los menos
desarrollados (Stiglitz, 1998) La principal justificación económica para la ayuda externa
en los cincuenta era que mediante la transferencia de recursos de capital se permitiría a
los países en desarrollo alcanzar una tasa de ahorro lo suficientemente alta para
impulsarlos hacia un crecimiento auto-sostenido.
El fenómeno de la descolonización marcó un hito en la trayectoria de la ayuda al
desarrollo, pues hubo una considerable continuidad de las instituciones coloniales en las
instituciones post-coloniales (Tarp et al. 2000)
La lógica de la ayuda al desarrollo, especialmente la USAID, también estuvo muy
condicionada por la Guerra Fría. La ayuda se convirtió en ocasiones en moneda de
cambio para asegurarse la simpatía y alianza de los Estados al margen de los dos
bloques. Durante la Guerra Fría, las decisiones de política exterior americana a corto
plazo, tomadas por el Departamento de Estado, dominaron la distribución de la ayuda.
Los dictadores anticomunistas podían contar con una importante financiación
americana, a pesar de la corrupción, los abusos de derechos humanos y las políticas
domésticas contra productivas (Fleck & Kilby, 2007)
24

25. Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de la
OCDE consistía en ayuda por proyectos, de los cuales, dos tercios eran de
infraestructura: carreteras, ferrocarriles, agua y alcantarillado, puertos, aeropuertos,
centrales eléctricas y telecomunicaciones. Estos proyectos tenían la ventaja de ser, desde
el punto de vista de los donantes, muy visibles y progresistas tecnológicamente
hablando; eran trasplantes de tecnología normalmente proveniente del país donante.
Para el lobby industrial de los países donantes, este tipo de cooperación era
enormemente atractiva. Normalmente estos proyectos estaban diseñados de tal forma
que el papel del gobierno receptor era muy secundario (Tarp et al. 2000)
Este tipo de proyectos no remediaron, a pesar de todo, el problema del subdesarrollo
económico y de bienestar, pues funcionaron como una transferencia tecnológica
exógena (de ahí, lo apropiado de usar el término transplante) que no fue puesta al
servicio de los planes de desarrollo del gobierno receptor.
En la década de los setenta se desarrollaron los Proyectos de Desarrollo Rural
Integrados (que incluían actividades en los sectores de la infraestructura, la salud, la
educación, la actividad agraria y el crédito rural), encaminados a darle solución al
problema de la pobreza desde los diversos aspectos interrelacionados que la
condicionan. La agricultura minifundista y el crédito, anteriormente dejado de lado,
debido a la dificultad de desembolsar ayuda en pequeñas cantidades, fueron impulsados
con entusiasmo a partir de ese momento.
Antes de la segunda crisis del petróleo ya había síntomas de lo que llamaríamos
insostenibilidad en cuanto a este tipo de proyectos se refiere. En general, la modalidad
de ayuda por proyectos se había establecido en todos los sectores. Esto síntomas se
debían a tres razones principales:
25

26.  uno, este modo de ayuda, que involucraba más activamente a los gobiernos de
los países receptores y eran de mayor complejidad, estaban teniendo cada vez
más retrasos de implementación, y mayores problemas en cuanto a la capacidad
de absorción.
 Dos, cada vez era más evidente que las posibilidades de éxito de los proyectos
no se debían exclusivamente a factores internos a los proyectos.
 Tres, los métodos de evaluación, los cuales solamente se ocupaban de los efectos
directos de los proyectos, ofrecían una visión parcial y a menudo, sobrevalorada
de los efectos de la ayuda. Algunos estimaciones econométricas macro sobre la
efectividad de la ayuda mostraron un impacto general (el coeficiente de
regresión parcial de crecimiento respecto a la ayuda) insignificativativamente
distinto de cero9 (Tarp et al. 2000)
Los problemas asociados a la ayuda por proyectos cedieron lugar a la ayuda financiera
en forma de programa, las operaciones de asistencia técnica para el desarrollo de
capacidades, y a los proyectos, no ya ejecutados por el gobierno, sino por las
10
Organizaciones No Gubernamentales. A partir de la década de los ochenta el sector
(privado) no lucrativo cobró importancia en el panorama de la cooperación al
desarrollo.
En el lado de la oferta (de ayuda) había una amplia decepción con respecto al modo de
desembolso de ayuda por proyectos unido a la percepción de que los proyectos
9
Hace referencia a los trabajos de Mosley et al. (de 1987) y Boone (de 1996) sobre la evidencia
estadística de la efectividad de la ayuda (aquí efectividad de la ayuda entendida como crecimiento del
PIB). La variable dependiente en estos estudios es el crecimiento del PIB per cápita y la variable
independiente la ayuda al desarrollo como porcentaje del PIB. Otras variables independientes incluyen
otros tipos de flujos financieros, ahorro, aumento del alfabetismo y exportaciones...
10
El auge de las ONGs en desarrollo se explica en parte, por la tendencia imperante de minimizar el papel
del Estado, que también afectó a la cooperación gubernamental. La administración Reagan creó un
ambiente fértil para las críticas a la ayuda externa, pues para ellos la asistencia económica distorsiona la
libre operación del mercado e impide el desarrollo del sector privado. Al mismo tiempo, hubo un gran
esfuerzo por privatizar la ayuda canalizando mayores flujos a través de las ONGs y el sector privado
(Tarp, et al. 2000)
26

27. requerían buenas políticas y buenas instituciones que respaldasen la acción por
proyectos, pero en la época de la segunda crisis del petróleo no se daba ningún tipo de
progreso en los países más pobres. En la recesión del lustro 1980 -1985 se dieron una
serie de retrasos en el pago de la deuda soberana que rápidamente llevaron a la retirada
de los préstamos bancarios, las inversiones de carteras y la inversión directa. A los
hombros de los donantes cayó la carga de salir a socorrer a los países en vías de
desarrollo, en una emergencia sin precedentes. Ahora los donantes no ayudaban
mediante proyectos de lento desembolso, sino que debían hacer desembolsos rápidos
para apoyo en las balanzas de pago en estos países.
Esta nueva modalidad de ayuda empezó a llegar de todas partes: Desde el Banco
Mundial en forma de préstamos para fines de ajuste, desde los donantes bilaterales en
forma de apoyo a la balanza de pagos, normalmente ligada a las operaciones del Banco
Mundial, e incluso desde el Fondo Monetario Internacional, con el Servicio Reforzado
de Ajuste Estructural (SRAE), siendo ésta la primera vez que el FMI se involucraba en
la concesión de ayuda. En general, estas operaciones estaban condicionadas a la
eliminación de los elementos de intervención estatal, de los cuales se creía que
interferían en el efectivo funcionamiento de los mercados. Se trataba de una agenda
neoliberal que se estaba implementando voluntariamente en los países industrializados y
que se impuso en los países en vías de desarrollo a través de estas operaciones de ajuste
estructural, nombre con el que se conoció a este nuevo tipo de ayuda programática (Tarp
et al. 2000)
El siguiente gran hito en la historia de la cooperación tuvo lugar en el año 1992, año en
el que el Banco Mundial introdujo la iniciativa de imponer como condición adicional a
su programa de ayuda, la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza por
parte del gobierno receptor de ayuda. Esta iniciativa ha sido progresivamente asimilada
27

28. por los donantes bilaterales tales como los donantes escandinavos u Holanda. La idea
subyacente a la elaboración de una estrategia tal, era la de suavizar los efectos
secundarios de los programas de ajuste, esas alarmantes consecuencias criticadas en el
informe de Unicef Ajuste con Rostro Humano, y también la de ganar adeptos a las
políticas de reforma o al menos relajar la oposición a este tipo de políticas entre los
perdedores de la aplicación de las mismas, para así facilitar su implementación.
La ayuda programática o financiera convivió durante todos estos años con los proyectos
de desarrollo, ahora con una importante parte de los mismos en manos de las ONGs. La
idea de ofrecer ayuda financiera era facilitar el camino a los proyectos, específicamente
eliminando las distorsiones que (supuestamente) dañaban a los mismos. En el año 1996
se sumó al carro de la ayuda, la iniciativa para la reducción de la deuda de los Países
Pobres Altamente Endeudados (HIPC en sus siglas en inglés), una propuesta que
realizaron conjuntamente el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era que los países
pobres más endeudados alcanzaran un nivel sostenible de endeudamiento para, de esta
forma, poder centrarse en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico. En el
año 1999 se ratificó la Iniciativa Reforzada de la HIPC o la HIPC II, con la cual se
pretende facilitar un alivio de la deuda más rápido.
Cuadro 2.1. Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países Pobres Altamente
Endeudados
Iniciativa HIPC: Tras una revisión integral efectuada en 1999, se aprobaron una serie
de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más acelerado, profundo y
amplio y para fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la
pobreza y las medidas de carácter social. En 2005, para fomentar los avances en la
consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME
se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). La
IADM contempla un alivio del 100% de la deuda por parte de tres instituciones
28

29. multilaterales a favor de países que hayan completado el proceso de la Iniciativa para
los PPME: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial
y el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD). En 2007, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) también decidió suministrar alivio de la deuda adicional ("más allá
de la Iniciativa para los PPME") a los cinco PPME del continente americano.
Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los países
deben: 1) poder recibir financiamiento solo de la AIF y estar habilitados para recibir
recursos del SCLP; 2) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, que
supera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmente
disponibles; 3) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación de
políticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y la
AIF, y 4) haber elaborado un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
(DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia. Una vez que el país
cumpla estos criterios o haya avanzado lo suficiente en su cumplimiento, los
Directorios Ejecutivos del FMI y la AIF deciden oficialmente su habilitación para
recibir alivio de la deuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir la
deuda hasta el umbral de sostenibilidad acordado. Este se denomina el punto de
decisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibir
inmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. No
obstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de la
Iniciativa para los PPME, los países deben: i) establecer una trayectoria ulterior de
buenos resultados en programas respaldados por el FMI y la AIF; ii) aplicar
satisfactoriamente las reformas fundamentales de política acordadas en el punto de
decisión, y iii) adoptar e implementar un DELP por un año como mínimo. Una vez
cumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el
29

30. cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido
en el punto de decisión.
Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/hipcs.htm
Este instrumento de alivio de la deuda se ha visto sometido sin embargo a numerosas
críticas, las cuales apuntan hacia una serie de deficiencias como un escaso número de
beneficiarios, un excesivo condicionamiento a los programas de ajuste, una escasa
reducción de la deuda que no exime a los países de los costes sociales del
endeudamiento, el problema de la deuda odiosa11 o un criterio de elegibilidad no
adecuado, basado en ratios de deuda sobre exportaciones y no en la capacidad de pago
de los países. También desde el lado de los acreedores, se han lanzado críticas por el
alivio de la deuda conseguidos por gobiernos de élites y corruptos, que al largo plazo,
responden ante el alivio del endeudamiento con nuevos endeudamientos (Olivié &
Sorroza, 2006)
En estas dos últimas décadas, al desembolso de ayuda se le ha añadido la exigencia de
cumplir con ciertas condiciones políticas para que con la ayuda programática
condicionada se produzca estabilización macroeconómica y buena gobernanza más toda
una serie de puntos suplementarios como puede ser la protección medioambiental,
mayor equidad entre hombres y mujeres, desmilitarización o prevención de conflictos12.
La carga impuesta a los gobiernos a través del condicionamiento de la ayuda
programática, ofrece un amplio margen para un instrumento de creciente importancia en
los presupuestos de cooperación: la asistencia técnica (Tarp et al. 2000).
11
Deuda odiosa: Según Olivé & Sorroza deuda odiosa hace referencia a deudas contraídas por gobiernos
ilegítimos.
12
Este fenómeno ya se ha mencionado en el apartado anterior al hacer referencia a las Reformas de
Segunda Generación o Augmented Washington Consensus.
30

31. 2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:
Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia de la ayuda para alcanzar los
Objetivos de desarrollo del milenio, más de un centenar13 de países donantes y
receptores de ayuda firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda en el
año 2005, tema en el que se profundizó durante el Foro de Alto Nivel de Accra del año
2008, y que dio lugar a la creación de la Agenda de Accra. El contenido de los
compromisos políticos no es algo completamente nuevo. La Declaración de París nació
tras una larga crisis de confianza en el campo de la ayuda al desarrollo en la década de
los 90 y después de varias reacciones políticas importantes a nivel mundial. Se
necesitaban acciones conjuntas que estuvieran basadas en una nueva serie de
relaciones entre los países y sus “Socios de Desarrollo.” (Wood, et al. 2008)
El hecho de que estos principios se reflejen a modo de compromiso adoptado por los
países de la OCDE, facilita el avance hacia una cooperación de más calidad, y al menos
en teoría, sienta las bases para llevar a cabo una cooperación más respetuosa con las
estrategias de desarrollo de los países socios (principio de alineación) y por tanto más
compatible con el concepto de desarrollo defendido en el primer apartado.
Análisis de los principios recogidos en la declaración de París:
A) APROPIACIÓN:
Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo
y estrategias y coordinan acciones de desarrollo
La OCDE invita a contemplar el principio de apropiación como liderazgo a nivel
político y participación social, realizada a través de los parlamentos, la sociedad civil y
el sector privado, el control interno y la rendición de cuentas. La apropiación nacional
13
Fuente: OCDE
31

32. será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma de
conciencia de la necesidad de la eficacia de la ayuda (y en definitiva, de la eficacia de
las estrategias de desarrollo) desde el ángulo del país socio. La alineación es la
observación de la necesidad de eficacia de la ayuda desde la perspectiva del donante. La
apropiación hace referencia por tanto a la existencia de estrategias de desarrollos
propias del país y con las que éste se identifica. El indicador desarrollado en la
Declaración de París (indicador 1) para medir los avances en cuanto a la aplicación de
este primer principio (y primer escalón hacia la eficacia), hace referencia a las
cualidades que deben tener estas estrategias: éstas deben tener prioridades estratégicas
claras y deben estar vinculadas a un marco de gastos a medio plazo que se reflejen en
los presupuestos nacionales (Declaración de París, 2005)
La OCDE resalta por tanto la necesidad de fortalecer la credibilidad de los
presupuestos nacionales de los países socios como herramienta para gestionar la
asignación y el uso de los recursos para el desarrollo. Para ello, también existe un
indicador que mide la proporción de los flujos de ayuda totales que se registra en los
presupuestos nacionales de los países socios.
La comunidad de donantes se guía a partir del análisis que el Banco Mundial hace de las
estrategias nacionales de desarrollo y las políticas de desarrollo, el cual determina el
valor operativo de las mismas (según los mismos criterios del Indicador 1 de la
Declaración de París). El Banco Mundial puntúa las estrategias nacionales con una
escala de cinco puntos en el que A es la mejor puntuación posible y E la puntuación más
baja.
B) ALINEACIÓN:
Los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos
nacionales de desarrollo de los países socios.
32

33. El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que los
países socios (países receptores de ayuda) tienen una importancia capital en la medida
en que son ellos quienes invierten la mayor parte de recursos y esfuerzos en su propio
desarrollo (Toledano et al.2009 p. 37) A la hora de contemplar la importancia del
principio de alineación, es importante tener en cuenta la fungibilidad en cooperación al
desarrollo, el principio económico con el cual los beneficios netos de la ayuda dependen
de las consecuencias de utilizar recursos en otras áreas (Stiglitz, 1998) Es decir, el
hecho de ofrecer ayuda económica a un determinado gobierno no solo implica
consecuencias directas exclusivamente para el monto aportado por el país donante, sino
también para los recursos propios del gobierno receptor de ayuda que se liberan y se
pueden invertir en otros sectores. La lógica de la aplicación del principio de alineación
se basa en que el principio de eficacia de la ayuda se enmarque en definitiva en un
contexto nacional donde se aplique el principio de eficacia en las estrategias de
desarrollo.
Por eso mismo, el principio de alineación puede ser un arma de doble filo, pues si bien
supone un avance muy importante, tal y como he expuesto anteriormente, también
puede ser un tanto estéril, si con alineación nos referimos a alineación con un
Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP en inglés) que esconda las
exigencias en materia de política económica y comercial dictada por las instituciones de
Bretton Woods y que no sea neceariamente un documento propio del país socio. Aunque
como veremos más adelante, en el caso de Vietnam, no siempre se da el caso de que la
Estrategia de Reducción de la Pobreza sea un documento dictado por las instituciones
financieras internacionales, aunque la influencia de las instituciones sea inevitable (y en
parte puede ser positiva).
33

34. El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias de
desarrollo de los países socios con el Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza
(PRSP). Pero como veremos con el caso de Vietnam, también puede darse el proceso
inverso, es decir, que las estrategias propias de desarrollo del país comprendan un
enfoque de reducción de la pobreza y se consideren por tanto como equivalentes. La
cuestión no es de forma, sino de fondo.
También pierde peso la aplicación de un principio semejante en materia de cooperación,
si por otro lado, los países donantes presionan para obtener ventajas desproporcionadas
en materia comercio con los países en desarrollo, y ponen así en peligro el propio
desarrollo de estos países. En cierta manera, el principio de alineación se acerca al
principio de coherencia de políticas, ya que, en última instancia, todo ello repercute
decisivamente en las posibilidades de desarrollo económico.
La aplicación de este principio a las políticas de cooperación supone gestionar la ayuda,
siempre que sea factible, a través de los sistemas nacionales de los países socios. Por
ello, la existencia de una estrategia de desarrollo operativa y propia del país socio es la
condición necesaria para que se cumpla el segundo principio de la Declaración de París.
Para hacer un seguimiento del cumplimiento de este segundo principio, se han
desarrollado indicadores y objetivos sobre el uso de estos sistemas, en concreto, el
sistema de gestión de las finanzas públicas y el sistema de aprovisionamiento. La
confianza en los sistemas nacionales de los países socios implica que el país donante
renuncie a la creación Unidades de Gestión de Proyectos (PIUs en sus siglas en inglés)
ya que éstas son estructuras paralelas a las propias del país socio. Esta práctica desvía
recursos y experiencia para el sector público del país socio.
El tercer punto importante señalado por la OCDE respecto a este principio es el de la
necesidad de hacer predecibles y estables los flujos de ayuda.
34

35. Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se plantea
sostener compromisos de gasto en el largo plazo. Los proyectos de carretera cortos de
financiación pueden esperar al siguiente año para completarse pero unos maestros o
médicos con retrasos en sus salarios suponen un problema mucho más serio. Si la
ayuda no se hace más predecible, el paso de la descoordinada ayuda por proyectos al
apoyo programático coordinado puede suponer que las ventajas supuestas, tales como
reducción de costes, se vean superadas por un aumento de la volatilidad (Gelb, 2008)
El estudio de Gelb sobre predictibilidad indica que, si bien la ayuda agregada es
bastante estable (más incluso que la IDE total u otro tipo de flujo de capitales privado),
la volatilidad de los flujos de ayuda a los países individualmente es mucho mayor (Gelb,
2008)
El indicador de predictibilidad de la Declaración de París (indicador 7) analiza la
predictibilidad desde dos enfoques: uno, la habilidad conjunta de donantes y gobierno
receptor de desembolsar la ayuda conforme a lo programado y dos, la capacidad de
donantes y gobierno para registrar los desembolsos de los donantes al sector
gubernamental de forma íntegra.
Un último aspecto y no menos relevante, relacionado con la aplicación del principio de
alineación es la necesidad de desligar la ayuda al desarrollo. Tal y como señala la
OCDE, la ayuda desligada ayuda al país socio a ser capaz de suministrar bienes y
servicios de una forma sostenible.
C) ARMONIZACIÓN:
Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y
colectivamente eficaces.
35

36. La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar los
procedimientos, de tal forma que la ayuda en su conjunto, sea más eficaz. La
armonización de los procedimientos de concesión de ayuda y la adopción de acuerdos
comunes, reduce la duplicación de esfuerzos y los costes de transacción (...) La
Declaración de París vincula estrechamente el principio de armonización con el
principio de apropiación y alineación, en parte debido a que la forma más simple de
alcanzar acuerdos comunes es la de adoptar los acuerdos o las estrategias
establecidos/as por el país socio (OCDE, 2008)
En virtud de este principio se ha dado paso a la utilización de nuevos instrumentos de
cooperación distintos a la cooperación por proyectos, que facilitan un proceso de
desarrollo en el largo plazo y con mayores oportunidades de sostenibilidad. En la
comunidad de donantes estos nuevos instrumentos se reconocen bajo el nombre de
“nueva arquitectura de la ayuda.”
Cuadro 2.2. Nueva arquitectura de la ayuda
Nueva arquitectura de la ayuda: Desde mediados del decenio de los noventa, se ha
ido perfilando la “nueva arquitectura de la ayuda”: la comunidad internacional ha
consensuado unos objetivos comunes (sociales y económicos, fundamentalmente)
para promover el desarrollo de los países pobres y se han sofisticado los instrumentos
de la cooperación internacional al desarrollo con vistas a obtener una mayor eficacia
de dicha cooperación. Asimismo, tanto en los objetivos como en los instrumentos, se
asume el impacto que tienen el conjunto de las relaciones económicas internacionales
(comerciales, financieras) en el desarrollo de los países receptores de ayuda, más allá
de las políticas de cooperación internacional al desarrollo. [Fuente: Olivié I. La nueva
arquitectura de la ayuda y sus implicaciones para América Latina: Algunas
sugerencias para la cooperación española. Real Instituto Elcano de Estudios
36

37. Internacionales y Estratégicos, 2004]
Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que
permiten una aplicación más fácil de los criterios de calidad de la ayuda (los
principios de la Declaración de París), especialmente el apoyo presupuestario general
y el apoyo presupuestario sectorial.
A los nuevos instrumentos se le añade una nueva forma de organizar la cooperación
(Enfoque basado en programas, cooperación delegada, división del trabajo…)
D) GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS:
Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados.
El planteamiento de una gestión orientada a resultados, según la Declaración de París,
establece como condición necesaria el registro exacto, completo y transparente de los
recursos para el desarrollo en los presupuestos nacionales y demás métodos de
contabilidad nacional de los países socios. Esta práctica ayuda a la consecución de
varios objetivos distintos pero interrelacionados:
 El fortalecimiento del proceso presupuestario de los países socios.
 Mejor rendimiento de cuentas.
 Mejora en el alineamiento con las políticas del gobierno receptor de ayuda
 Mejor asignación de recursos en el tiempo.
Con el fin de medir la aplicación de este principio, la OCDE también ha desarrollado
dos indicadores (OCDE, 2008)
El indicador 3 especifica si los presupuestos nacionales del país socio son exactos e
incluyen un registro completo de los flujos de ayuda.
37

38. El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si está
correctamente registrada en los sistemas de contabilidad nacional de los países socios.
El grado con el que las contribuciones financieras están registradas en los presupuestos
nacionales ofrece información significativa acerca del grado de esfuerzo en conectar los
programas de ayuda con las políticas y los procesos nacionales en los países socios.
La segunda condición necesaria en la aplicación del principio de gestión orientada a
resultados, pasa por que los países socios desarrollen un marco de seguimiento basado
en resultados (Results-Based Monitoring Framework)
El seguimiento que hace la OCDE del progresivo desarrollo de tales sistemas, lo realiza
a través del seguimiento realizado por el Banco Mundial mediante el informe
Estrategias de Desarrollo Nacional Basadas en Resultados. El seguimiento del Banco
Mundial se centra en tres aspectos particulares: la calidad de la información generada, el
acceso a la información que tienen los actores implicados (stakeholders) y el grado en el
que esa información es usada en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación.
La evaluación global se expresa en una puntuación que va desde la A (puntuación
máxima) hasta la E (puntuación mínima) representando B la existencia de un marco
orientado a resultados ampliamente desarrollado.
Por su naturaleza, el principio de gestión orientada a resultados, supone un refuerzo en
la aplicación de los demás principios, en especial, del principio de apropiación.
E) MUTUA RESPONSABILIDAD
Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo
Se trata de un principio que refuerza los demás pilares de la Declaración de París y
posteriormente, la Agenda de Acción de Accra (apropiación, alineación, armonización y
gestión orientada a resultados).
38

39. El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de este
principio. La cuestión que debe plantearse, según indica la OCDE, es si existe algún
mecanismo de evaluación mutua a nivel nacional del avance en compromisos de
asociación surgidos a partir de la Declaración de Roma o de París o de un plan de
armonización y alineamiento. La meta acordada es que todos los países receptores de
ayuda tengan ese mecanismo para cubrir esa necesidad.
Las evaluaciones mutuas de progreso son ejercicios que involucran por igual a las
autoridades de los países receptores de ayuda y a los donantes en una revisión de la
actuación conjunta en el país receptor de ayuda.
3. El principio fundamental de armonización de la ayuda: Análisis de la
necesidad de armonizar la cooperación bilateral
El principio de armonización es uno de los cinco pilares de la Declaración de París, y
como tal, es ampliamente abordado por la OCDE. También la Unión Europea quiere
liderar el proceso de armonización, fruto de la aplicación de la Declaración de París.
La urgente necesidad de aplicar este principio se hace patente al ver que las décadas de
experiencia en cooperación al desarrollo hayan demostrado que la ayuda descoordinada
aumenta los costes tanto para los donantes como para los países socios y que reduce
significativamente el valor añadido de la ayuda14. La efectividad de la ayuda mejora
sustancialmente cuando existen mecanismos de coordinación de la ayuda creados a
partir de unos objetivos comunes que se hayan alcanzado en el seno de un marco en el
que se reconcilien los distintos intereses de forma constructiva (OCDE, 2008)
14
Entendemos que hace referencia al fortalecimiento institucional, reforzamiento de la responsabilidad en
desarrollo y acumulación de experiencia útil que supone la aplicación de la Declaración de París y los
nuevos instrumentos de cooperación de cooperación gubernamental.
39

40. 3.1. Los enfoques basados en programas:
En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados en
programas (EBP) reflejan el grado en el que los donantes están involucrados en
acuerdos comunes para prestar apoyo a los programas dirigidos por los países socios. El
que el país socio ejercita su liderazgo sobre un programa que es apoyado a su vez por
(varios) donantes.
Para poder transferir más ayuda a través de canales armonizados se debe contar con la
voluntad efectiva del gobierno del país socio de asumir el liderazgo necesario, por
ejemplo, al presidir grupos de trabajo sectoriales y al elaborar políticas sectoriales, y
también cuando dispone de sistemas nacionales propios.
En un segundo nivel, los países donantes tienen la responsabilidad de hacer uso de los
sistemas locales en el diseño de programas y en su implementación, en la gestión
financiera y en el seguimiento y la evaluación. La posibilidad de adoptar acuerdos
comunes también depende de la voluntad efectiva de los donantes de combinar sus
recursos y negociar procedimientos comunes entre ellos mismos.
En un tercer nivel, los países socios y donantes comparten la responsabilidad de poner
en marcha un proceso de coordinación de donantes y una armonización de los
procedimientos de los donantes.
En tanto que se opere a estos tres niveles, no existe ninguna modalidad de ayuda en
particular que se corresponda con el enfoque EBP. Se puede diseñar una amplia gama
de modalidades de ayuda que contengan los rasgos de EBP, incluyendo la ayuda en
forma de proyecto que se entregue dentro del contexto de un SWAp o la ayuda
acumulada mediante fondo común o mediante acuerdo para cooperación técnica.
La OCDE señala la dificultad de delimitación del concepto Enfoque Basado en
Programas al indicar las dificultades encontradas a la hora de medir el progreso en
40

41. relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es una
modalidad (o instrumento) de ayuda sino una forma de gestionar la ayuda y los recursos
propios de los países socios para impulsar políticas de un sector en particular o algún
otro tipo de actividad. Un segundo aspecto a tener en cuenta en relación al concepto
EBP, es que el indicador 9 es el único que hace referencia a todo el conjunto de AOD y
no exclusivamente a la AOD ofrecida al gobierno del país receptor de ayuda. En este
sentido, la ayuda canalizada a través de las organizaciones de la población civil puede
ser considerada válida como PBA si responde a los criterios de armonización descritos.
3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y
complementariedad:
La Declaración de París compromete a los donantes a negociar en aras de una mayor
complementariedad o una mejor división del trabajo entre sus respectivos programas.
También hace un llamamiento a trabajar conjuntamente y reducir así el número de
misiones, evaluaciones y estudios analíticos duplicados. Este segundo aspecto es el
objeto de los indicadores 10a y 10b, para las misiones conjuntas por país socio y los
estudios analíticos conjuntos, respectivamente.
Una de las quejas más frecuentes de parte de las autoridades de los países socios es que
se consume mucho tiempo asistiendo a citas con los donantes y haciendo frente a sus
requerimientos. Algunas veces los encuentros los planifican los donantes sin tener en
consideración las agendas propias de las autoridades de los países donantes y sin
consideración de las exigencias de tiempo requeridas por otros donantes. Con el fin de
coordinar mejor las misiones, se exige de los donantes que lleven a cabo menos
misiones, coordinen la planificación temporal de las misiones con los demás donantes,
lleven a cabo más misiones conjuntas y respeten los períodos vacacionales de los países
socios.
41

42. Las misiones conjuntas:
El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo por
dos o más donantes o por un donante en nombre de otro. El objetivo de operar así no es
simplemente aumentar el número de misiones conjuntas, sino llevar a cabo un menor
número de misiones. También reconoce que puede haber un lugar/momento apropiado
para misiones de un solo donante.
Los estudios analíticos conjuntos por países
El trabajo analítico por países comprende el análisis y asesoramiento necesarios para
fortalecer el diálogo político y desarrollar e implementar estrategias por países para
llevar a cabo posteriormente una cooperación al desarrollo de calidad. Normalmente
incluye estudios y estrategias por países o por sectores, evaluaciones, proposiciones
(discussion papers) etc. La rigurosidad en el trabajo analítico es condición
indispensable para el posterior planteamiento de políticas y programas de desarrollo.
La Declaración de París reconoce que los donantes tienen la responsabilidad de
asegurarse de que el trabajo analítico propuesto, se lleva a cabo de forma conjunta, en la
medida de lo posible. Esta forma de trabajar ayuda a reducir los costes de transacción
para las autoridades de los países socios, evita duplicaciones innecesarias e invita a
avanzar en el entendimiento común entre donantes. Los donantes también deben recurrir
al trabajo analítico propio de los países socios y cuando sea adecuado, trabajar
conjuntamente con los gobiernos, además de trabajar con otros donantes.
El indicador 10b mide la proporción de informes analíticos o los estudios sobre los
países socios llevados a cabo por dos o más donantes o por un donante en nombre de
otro, como porcentaje del número total de informes y/o estudios.
42

43. En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto de
cooperación delegada como estadio avanzado de armonización entre donantes
bilaterales con una filosofía de intervención similar (Palacio Blasco, 2007).
La correcta aplicación de este método de trabajo implica que los donantes deban
renunciar a sus exigencias particulares. La cooperación delegada se basa en la lógica de
la complementariedad y las ventajas comparativas de cada donante; un donante, debido
a su particular experiencia o idoneidad asume el rol de mandatario (o donante líder) e
interlocutor con el gobierno receptor de ayuda. El resto de donantes que
voluntariamente cooperan en la consecución del proyecto/programa en juego, asumen
su condición de donantes silenciosos, limitando su cooperación a la contribución
financiera y delegando la responsabilidad de gestión al donante principal. El donante
silencioso (o los donantes silenciosos si son varios) renuncia – así – a mantener
relaciones bilaterales con el país receptor en los temas objeto de la delegación. Los
términos concretos de la delegación y las modalidades para su puesta en práctica se
definen entre las partes en un contexto de confianza mutua (Palacio Blasco, 2007)
La cooperación delegada hace referencia a las alianzas entre donantes bilaterales, a
pesar de que la alianza o colaboración con los organismos internacionales ha sido una
práctica común a lo largo de las décadas de cooperación. El recurso a la cofinanciación
a través de los organismos de Naciones Unidas o las Instituciones Financieras
Internacionales no siempre es posible, principalmente en aquellos casos en los que el
donante bilateral no tiene representación en el país beneficiario de los fondos o cuando
existen discrepancias importantes en relación a la política e instrumentos de
cooperación que se considera se deberían aplicar. (Palacio Blasco, 2007)
43

44. 3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:
La Unión Europea tiene un papel muy importante en cuanto árbitro y facilitador de la
armonización de las prácticas de cooperación de los países miembros. Mediante la
aprobación del Consenso Europeo sobre desarrollo en el año 2005 y del Código de
Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrollo en
el año 2007, la UE pone de manifiesto su potencial como estructura ideal para promover
la armonización en la cooperación al desarrollo. La Unión Europea cuenta con
importantes ventajas y oportunidades por la experiencia que sus miembros han podido
acumular en el modus operandi supranacional. Por tanto, no sorprende que la división
del trabajo haya entrado con fuerza en el debate europeo sobre el futuro de la ayuda.
(Schulz, 2007)
El Consenso Europeo sobre desarrollo describe la cooperación al desarrollo como una
competencia compartida entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. En este
sentido plantea la política comunitaria en la esfera de la cooperación al desarrollo como
complementaria a las políticas llevadas a cabo por sus Estados Miembros. El Consenso
recoge por tanto una visión compartida por los Estados Miembros y la Comunidad
Europea y otorga especial importancia a la coordinación y la complementariedad de
donantes. Según el Consenso, la mejor forma de poner en práctica estos principios, es la
de atenerse al propio proceso de desarrollo liderado por los países receptores de ayuda y
trabajando en una programación conjunta y multianual basada en las estrategias de
reducción de la pobreza u otras estrategias similares y en los presupuestos nacionales de
los países socios15.
15
Este modo de concebir la cooperación al desarrollo se ajusta teóricamente a la aplicación de los
principios de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios. El
problema surge a la hora de plantearse cuáles son verdaderamente esas estrategias y si realmente
responden a la iniciativa nacional y a sus propios intereses.
44

45. El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determina
una serie de medidas encaminadas a mejorar la complementariedad y la división del
trabajo entre donantes. Estas surgen a partir de un análisis de los retos y las
oportunidades de la acción de la UE. El análisis de los retos pasa por analizar el tema de
la visibilidad del donante, las dificultades operacionales y el reconocimiento de la
experiencia acumulada por algunos donantes.
El papel de la UE como principal donante de AOD en el mundo, la visión compartida en
cuanto a los objetivos de desarrollo y el Atlas de Donantes de la UE son las
oportunidades identificadas.
Cuadro 3.1. Atlas de Donantes de la Unión Europea
Atlas de Donantes de la UE: El atlas de donantes, que incluye los 25 países
miembros de la UE (finales de 2006), es un proyecto común de la Comisión Europea
y la OCDE, que se basa en los datos de AOD que comunican los países al CAD y una
encuesta realizada a los 25 donantes sobre aspectos estratégicos, institucionales y
operativos. Aporta una visión detallada, a través de múltiples criterios, de la
distribución geográfica de la AOD bilateral de la UE (lo que incluye la Comisión
Europea).Permite identificar con cierta facilidad los países mimados y huérfanos de la
ayuda de la UE, pero no ofrece herramientas adecuadas para analizar las posibles
ventajas comparativas de los donantes.
Este documento hace además un estudio de las lagunas, los trabajos duplicados y los
costes administrativos innecesarios que limitan el impacto de la ayuda otorgada por
donantes europeos.
Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la
eficacia?
45

46. El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad y
hace un recorrido por las diversas dimensiones de tal concepto: la complementariedad
en terreno (in-country complementarity), la complementariedad en el reparto de países
receptores de ayuda (cross-country complementarity), la complementariedad
intrasectorial, la complementariedad vertical16 o la complementariedad entre
instrumentos de cooperación.
El Código de Conducta también describe los pasos fundamentales hacia la división del
trabajo basada en el principio de complementariedad. Analizar la experiencia acumulada
y tenerla en cuenta en las futuras actuaciones; establecer un mandato político al
respecto; establecer una forma de operar apropiada que defina el modo de canalizar la
ayuda y los roles de los donantes activos o mandatarios así como el de los donantes
silenciosos, y que incluya una programación y un acuerdo financiero común; utilizar un
enfoque pragmático hacia la implementación, esto es, hacia resultados tangibles y hacer
uso de un sistema de seguimiento eficaz (monitoring system).
El método contemplado para poner en marcha esta serie de medidas es la existencia de
un Código de Conducta para la división del trabajo y la complementariedad en sí. El
Código de Conducta se define por ser voluntario, flexible y autoimpuesto como guía
(soft-law) de carácter dinámico y general. El Código va dirigido a todos los actores
europeos en materia de cooperación al desarrollo. Su contenido se ciñe a la
complementariedad entre autoridades públicas. A su vez, como método, el Código
recoge los principios a los que debe atenerse la aplicación de la división del trabajo.
Cuadro 3.2. Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de
Conducta
Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta:
16
La complementariedad vertical hace referencia a la necesidad de crear nuevas sinergias entre los
programas a nivel local, a nivel nacional y a nivel de acción internacional mediante fondos globales u
otros instrumentos propios de los organismos internacionales y/o regionales.
46

47.  Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores
centrales: los donantes europeos centrarán sus actividades en dos sectores
basándose en sus ventajas comparativas respectivas. Se anima a los países
socios a jugar un papel activo en la identificación de los sectores. El Consenso
Europeo define los roles con los que la Comisión pretenderá proporcionar
valor añadido (parágrafos 46-55). El Consenso Europeo se complementa con
el Tratado, el cual reconoce el valor añadido de las políticas comunitarias
internas en cuanto a su dimensión externa. Además de los dos sectores
centrales, los cuales implicarán la mayor parte de los fondos disponibles, los
donantes pueden ofrecer Apoyo Presupuestario General y financiar actividades
en otras áreas como apoyo a la sociedad civil, investigación o cooperación
universitaria o escolar.
 Principio guía 2: reorientar las otras actividades en terreno: la aplicación de
este principio implica que las actividades no incluidas en los dos centrales o
bien se mantengan mediante acuerdo de cooperación delegada, mediante
apoyo presupuestario general o bien se finalicen de forma responsable.
 Principio guía 3: asegurar una presencia europea adecuada en los sectores
estratégicos: que al menos un donante europeo esté activamente implicado en
cada sector considerado estratégico para la reducción de la pobreza hasta un
máximo de tres donantes por sector (a partir de 2010)
 Principio guía 4: reproducir las prácticas de cooperación entre donantes
bilaterales con las instituciones regionales socias del desarrollo.
 Principio guía 5: determinar cuáles serán los países prioritarios. Si bien la
acción europea se caracteriza por ser universal, cada donante deberá reducir
drásticamente los países a los que canaliza AOD, según los criterios de nivel
47

48. de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.
 Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperación internacional:
Principio complementario al anterior, en el que la Oficina Humanitaria de la
Comunidad Europea (ECHO) asume un papel importante, pues dedica especial
atención a las crisis olvidadas.
 Principio guía 7: analizar y expandir las áreas de mayor potencial teniendo a
la vez en cuenta que el conjunto de la Comunidad Europea deberá mantener
la diversidad en cuanto a su potencial y su maestría.
 Principio guía 8: avanzar en los diversas dimensiones de la
complementariedad (en terreno, entre instrumentos, vertical…)
 Principio guía 9: promover al unísono la división del trabajo
 Principio guía 10: profundizar la reforma de los sistemas de ayuda acorde a
los requerimientos de la aplicación del principio 9.
Fuente: Código de Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política
de desarrollo
Existen ya antecedentes de la implementación efectiva de modelos de división del
trabajo: el grupo de donantes Nordic Plus ya aplica una serie de principios de
complementariedad y cooperación delegada para la división del trabajo en países como
Tanzania, Uganda y Zambia. (Schulz, 2007)
Cuadro 3.3. Grupo de donantes Nordic Plus
Nordic Plus: se compone por agencias donantes que se comparten enfoques de ayuda
parecidos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Gran
Bretaña) y se basa en un plan de acción común de armonización y alineamiento.
Integra diferentes subgrupos temáticos en los que, en ocasiones, participan otros
48

49. donantes (por ejemplo, Alemania en el grupo de licitaciones y Canadá en
cofinanciación, entre otros). Partiendo de una implicación activa de los países
receptores en la identificación de prioridades y necesidades, estos principios
pretenden reducir la cooperación de cada uno de los donantes miembros a tres
sectores, al mismo tiempo que garantizar que en los sectores estratégicos estén
trabajando entre uno y tres donantes del grupo Nordic Plus. Fuente: Schlulz, N. La
división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso
con la eficacia?
Nils-Sjard Schulz, investigador asociado de FRIDE17 y consultor independiente en
cooperación al desarrollo hace un análisis de las debilidades y amenazas inherentes a la
tarea de división del trabajo auspiciada por la Unión Europea y regida por el Código de
Conducta sobre la división del trabajo y la complementariedad. En su informe señala
que la división división del trabajo es una meta que afecta directamente a las
decisiones políticas sobre las prioridades de la ayuda bilateral, más allá de la revisión
de requisitos de financiación, procedimientos administrativos y la realización de
misiones conjuntas. Pretende asignar a cada donante, bajo el liderazgo de los países
receptores, un ámbito limitado de actuación geográfica y sectorial, lo que requiere un
profundo análisis de las capacidades propias y ventajas comparativas de la ayuda que
prestan los países del Norte.
Este autor detecta las dificultades que implica que lo anterior se cumpla. La primera de
ellas está relacionada con la aplicación simultánea del principio de apropiación y en este
sentido al hecho de que la identificación de las ventajas comparativas debe venir del
gobierno del país receptor de ayuda. Teniendo en cuenta las relaciones de poder, es
17
Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
49