Cuaderno de eduación 03 - Cosse

Gustavo Cosse
0 :: Facultad de Ciencias de la Educación

EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 1
Año 2013
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO
DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA
URUGUAYA
Gustavo Cosse
Magíster en Ciencias Sociales con énfasis en Sociología Rural por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales - FLACSO Sede Ecuador. Ex Director de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales - FLACSO Sede Argentina. Investigador en Políticas Educativas. Docente del
Programa de Formación Avanzada en Educación - Facultad de Ciencias de la Educación - FCED
- Universidad de la Empresa - UDE.
cossegustavo@gmail.com
Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de
Ciencias de la Educación ni a la Universidad de la Empresa.

Gustavo Cosse

A la memoria de Lolita Ruibal, mi Maestra de 5º A de la Escuela Nº 2 de Minas recordando su
inteligencia, su bonhomía, su civismo, su transparente laicismo, su público compromiso político en
los tiempos buenos y en los duros y también que me enseñó lo que eran los rancheríos rurales
uruguayos.
Resumen
El presente informe de investigación se focaliza en el ciclo básico de educación media como un
nivel estratégico en las políticas educativas uruguayas, en el contexto del período de veinte años
que se extiende, aproximadamente, entre 1990 y 2011.
Para ello desarrolla un análisis del esfuerzo del estado en la educación, a través de la evolución
del gasto público en educación en la década de los noventa y en la primera década del siglo XXI,
así como también la evolución de variables tales como matrícula, deserción, egreso y abandono,
así como el diseño de las políticas educativas en los últimos tres lustros.
Se analizan también algunas dimensiones del debate contemporáneo sobre política educativa. El
autor realiza una evaluación crítica de la insuficiencia que afecta la información y los conceptos
presentes en determinados discursos en el debate educativo actual.
El informe identifica cinco grandes problemas en las políticas educativas: la carrera docente, el
sistema docente, el tamaño de los liceos y las clases, la estructura colegiada y las orientaciones y
concepciones gremiales. Analiza asimismo innovaciones institucionales como los CERP, el Plan
Ceibal y el aporte de las pruebas PISA.
Ello le permite formular algunas conclusiones que enfatizan aspectos estructurales de la crisis,
afincados en su organización interna y su funcionamiento.
Palabras clave: Estado, Políticas Educativas, Descentralización, Carrera Docente.

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Índice
I. Introducción 7
II. El esfuerzo del Estado en la educación 7
1) Gasto educativo en los ´90
2) Gasto educativo 2004-2011
3) Comparación internacional del gasto educativo uruguayo
4) El incremento del presupuesto y los salarios docentes
III. Evolución de la matrícula, la deserción, el egreso y el abandono 12
1) Las tendencias más importantes
2) La inequidad en la Enseñanza Media
3) Quienes finalizan el Ciclo Básico
4) La deserción y el abandono
5) La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres
6) La matrícula en el MERCOSUR
IV. Las políticas educativas entre 1995-2003 19
1) Las reformas en las últimas dos décadas
2) La crisis educativa uruguaya
V. Las políticas educativas entre 2002-2011 28
VI. La discusión acerca de la descentralización del sistema educativo uruguayo 34
VII. Los grandes problemas del sistema educativo 39
1) La carrera docente
2) El sistema docente y sus profesores
3) Tamaño de los liceos y las clases
4) La estructura colegiada de la Enseñanza Media
5) Las orientaciones y concepciones de los gremios docentes
VIII. El Plan CEIBAL 53
1) Algunos aspectos centrales
2) El impacto internacional del Plan CEIBAL
3) La perspectiva gremial
IX. Los CERP 58
1) Los antecedentes: el Instituto de Profesores “Artigas”
2) Las características centrales de los CERP
3) El clasicismo de la política CERP como reflejo de la reforma educativa
4) El contenido curricular
X. Los aportes del Informe PISA 64
1) La cuestión metodológica
XI. Conclusiones 71

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BIBLIOGRAFÍA CITADA 73
ANEXO I. PRECISIONES METODOLÓGICAS 80
ANEXO II. LA CALIDAD Y LA EFICIENCIA EN FINLANDIA 80

I. INTRODUCCIÓN
Hacer un informe sobre el sistema educativo hasta 2011 podría significar un documento de varios
cientos de páginas lo cual es imposible atento a los parámetros establecidos. Por lo cual hubo que
optar entre dos alternativas: seleccionar temas y/o períodos o incluir un abanico amplio
restringiendo algunos de ellos; se ha elegido esta segunda alternativa. Los temas restringidos son:
Los cambios de estructura en el sistema educativo entre los ´90 y 2000 y el Gasto educativo en
los ´90.
Una limitación de este análisis es que una buena parte de la información estadística disponible -
sobre todo la relativa al gasto- no discrimina entre el 1er y 2º Ciclo y en otros casos considera el
gasto de todo el sistema educativo sin distinguir entre los niveles. Otra es que no siempre es
posible comparar los períodos o las categorías de las variables estadísticas con la información
antes y después de 2000.
II. EL ESFUERZO DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN
II. 1. Gasto educativo en los ´90
El gasto público educativo en 1998 fue de 633,3 millones de dólares, de los cuales 218,7 (34,5%)
correspondía al Nivel Secundario.
CUADRO II.1
1996 Porcentaje 1998 Porcentaje
Nivel
primario 221,8 37,2
283,3 44,7
Nivel
medio
218 36,6
218,7 34,5
Nivel
Terciario
155,4 26,1
131,2 20,7
TOTAL 595,2 100 633,2 100
Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.
Puede verse que las variaciones de los recursos educativos no tienen relación alguna con el PBI;
en estos tres años hay un incremento significativo del porcentaje del nivel Primario a cambio de un
descenso del Terciario.

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Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.
En el Gráfico precedente se observa una importante caída en los tres niveles en los últimos años
del régimen militar y la recuperación con el gobierno del presidente Sanguinetti, el descenso con
el del presidente Lacalle, su nueva recuperación con el gobierno colorado para caer de nuevo al
fin del período considerado.
Cuadro II.2
GASTO EN EDUCACIÓN 2004-2009
Precios constantes de 2009
En miles de pesos
2004 13,8
2005 14,4
2006 15,8
2007 18,3
2008 22,3
2009 25
Incremento 2004-2009 11,2
Incremento porcentual:181%
Fuente: Ministerio de Educación y Cultura
Anuario Estadístico de Educación 2010 / Gráfico I-2.3.1
Elaboración propia
La tendencia es similar a la mostrada en el Gráfico precedente pero hay que enfatizar algunos
puntos. En primer lugar la muy fuerte caída del gasto en la Universidad muy posiblemente por la
poca importancia del régimen militar por la educación terciaria superior. Y en segundo lugar llama

la atención el errático comportamiento del gasto en el Nivel Técnico; es muy difícil proponer una
hipótesis explicativa, y menos para un período tan corto.
II. 2. Gasto educativo 2004 - 2011
CUADRO II.3
% del Gasto Educativo sobre el
Gasto Central y del PBI
2004-2009
% del Gasto Central y % del PBI
2004 15,4 3,1
2005 16,6 3,2
2006 14,7 3,3
2007 16,1 3,5
2008 18,4 4,0
2009 19,1 4,3
% Crecimiento 124,0 138,7
Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3
Elaboración propia
Se debe agregar que entre los años considerados el porcentaje de crecimiento del gasto
educativo fue de 181%, sin duda el más alto de la historia uruguaya.
Es evidente la inversión en la política de financiamiento educativo a partir del Gobierno instalado
en 2002 respecto de los anteriores. Hay que enfatizar que el gasto en Educación como porcentaje
del gasto del Gobierno Central se incrementó entre 2006 y 2009 en un 30% y entre 2004 y 2009
como porcentaje del PBI un 39,4%.
Se puede afirmar que se trata de un cambio radical y francamente innovador de la política de
financiamiento educativo respecto al pasado, incluyendo a los regímenes democráticos anteriores.
El gasto educativo sigue prolijamente el incremento del PBI.

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II. 3. Comparación internacional del Gasto Educativo uruguayo
CUADRO II.5
GASTO PUBLICO
EDUCATIVO
COMO % DEL PBI
2009
Argentina 5,5
Brasil 5,0
Paraguay 4,9
Uruguay 3,5
Chile 3,4
Fuente: Ministerio. de Educación
y Cultura
Elaboración propia
CUADRO II.6
% GASTO URUGUAY / PBI
Y RESTO DEL MUNDO
2008
América del Norte 6,6
Oceanía 6,2
Europa 5,1
Mundo 4,3
A. Central y Caribe 4,6
África 4,5
Am. del Sur 4,5
Uruguay 3,9
Asia 3,6
Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3
Elaboración propia
CUADRO II.4
GASTO EDUCATIVO
COMO PORCENTAJE DEL
PBI
OCDE 5,1
UNASUR 4,5
OEI 4,5
URUGUAY 3,9
Fuente: Ministerio de Educación
Anuario Estadístico 2010
Gráfico I.3,3,2,
Elaboración propia

II. 4. El incremento del presupuesto y los salarios docentes
CUADRO II.7
EVOLUCIÓN DEL SALARIO REAL DOCENTE
2000 100
2001 90
2002 102
2003 82
2004 83
2005 85
2006 89
2007 98
2008 111
2009 118
Fuente: ANEP 2009
Elaboración propia
Sin duda el crecimiento del gasto -y del salario- ha sido posible por un PBI que crece desde 2004.
Sin embargo, los dos Cuadros precedentes muestran que el volumen del gasto está por debajo de
los parámetros exigidos por UNESCO. Y debe señalarse que es inferior al de África (4.5),
continente en el cual en muchos países de la región subsahariana los valores son aún inferiores,
lo mismo que en la casi totalidad de America Central (4.6) una región con pobres indicadores de la
situación social.
Sin embargo es necesario adelantar algo que se desarrolla más adelante: la crisis del sistema
educativo en la Enseñanza Media no se explica por la escasez de recursos sino por graves
deficiencias en su funcionamiento.

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27,7
3,7
% de no
aprobación de 1º
a 3º año diurno
público
% de
desvinculación
de 1º a 3º año
diurno público 3,7
III. EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA, LA DESERCIÓN, EL EGRESO Y EL
ABANDONO
III. 1. Las tendencias más importantes
Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia
El Ciclo Básico sube uniformemente pero tiene leves altibajos, lo que no es común ya que la
tendencia de la matrícula en todas partes es de un aumento ininterrumpido. Es esperable que el
Ciclo Básico tenga una matrícula superior al Segundo Ciclo; pero el primero aumenta el 15.6%
mientras que el segundo el 27.6%; lo cual muestra una expectativa e interés alto de los
adolescentes por terminar la Educación Media; veremos como las altas tasas de deserción
frustran las mismas. Por lo general, se encuentra que el crecimiento del nivel superior es paralelo,
con una matrícula inferior, al del primer nivel.

Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia
El crecimiento de ambas modalidades es paralelo, 10%.
El Ciclo Básico público creció el 39% y el privado el 78%. Lo cual sin duda muestra el fracaso de
la educación pública en competir con la privada en atraer a los adolescentes, sin duda por la
ineficiencia que se recapitula en este informe.
Fuente: ANEP - Elaboración propia

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CUADRO III1
% de Educación Privada /
Pública
Años seleccionados
Primer Ciclo
Enseñanza Media
2000 13
2003 11
2006 15
2008 17
2009 16
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
III. 2. La inequidad en la Enseñanza Media
Las diferencias entre el sector público y el privado por un lado y entre los liceos urbanos y los
rurales son muy fuertes. Más de 2/3 de los alumnos de la Enseñanza Media pública están en una
situación de “desfavorable” o “muy desfavorable”.
Si se compara esta situación con el resultado de los estudios PISA se encuentra que son mucho
peores por el hecho -que se analiza en la Sección X- de que en el mismo no están incluidos los
repetidores ni se el porcentaje de abandono ya que la muestra es de los alumnos de 15 años (1
).
1
. Naturalmente esto no debe entenderse como una limitación; el programa PISA no tiene por objetivo evaluar la eficiencia sino la
calidad.

III.3. Quiénes finalizan el Ciclo Básico
El Gráfico precedente muestra la enorme inequidad del sistema educativo; las diferencias en
promedio de los quintiles 1 a 4 son fuertísimas y esto -sin llegar a revisar datos comparados- se
aproxima a un “record” internacional. La situación de los jóvenes de 21 y 22 años se podría
catalogar como de catástrofe social; quizás podría hipotetizarse que en el sistema político y la
sociedad no hay una idea cabal de la situación (2
). Y además la enseñanza privada crece sin
pausa.
2
. Puede ser cercano a lo increíble las posibles distorsiones de las valoraciones del sistema educativo; el maestro L. Garibaldi señaló
(UyPress el 5-12-2010): "... Para demostrar esto basta decir que se aumentó la cobertura hasta llegar a los máximos ... en el Ciclo
Básico ... Después de 50 años Uruguay se ha reposicionado en la vanguardia de la educación..." No se diferencias dos cosas muy
distintas que es algo muy sabido en los análisis de la matrícula; la cobertura, que en los primeros años del Ciclo Básico es alta y que
no distingue la edad -es decir a los repetidores- del resultado a la finalización con una deserción muy alta.

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Muy favorable Liceos Privados Muy Desfavorable Liceos Privados
Desfavorable Secundaria Pública Favorable Secundaria Privada
Favorable Liceos privados Desfavorable Liceos Públicos
Desfavorable Liceos Público Muy Desfavorable Liceos Públicos
No hacen falta muchos comentarios, el panorama es desolador.
Parece oportuno analizar el impacto de algunas políticas implementadas en el período 1995-2000.
Comenzaremos con el impacto del Plan 1996 en el Ciclo Básico.
Es fácil advertir el fuerte impacto de la innovación implicada en la creación y funcionamiento de los
liceos Pilotos. Es posible una equivocación pero es difícil recordar, en el marco de las críticas a la
Reforma de 1995, que haya habido una valoración positiva de lo que sin duda era un notable
mejoramiento de la eficiencia (3
); por cierto esta evidente realidad es ignorada por los gremios
docentes y la legislación de 2008 que va en camino de eliminarlos, con una racionalidad política
que ignora la realidad.
III. 4. La deserción y el abandono
Se pueden sintetizar los siguientes puntos:
A) La deserción uruguaya es 50% superior a la de los estudiantes de Brasil (que tiene más
pobreza y mucha más indigencia), a la de Argentina (23%, con mucho mayor inflación y
más alta desocupación e indigencia) y más del doble de la de Chile que tiene pocos
3
. Hay bastante más información disponible que ratifica los datos de estos indicadores pero no parece necesario incluirlos por la
evidente característica democratizante del proceso.

indigentes, baja inflación y más porcentaje de pobres). Vale la pena señalar que en estos
tres casos el valor de la distribución del ingreso es más alta que en Uruguay (4
).
B) En el Ciclo Básico la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa
de abandono el 6%. Se sabe que en el mundo la repetición por más de un año en un ciclo
precede al abandono.
C) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil.
D) En la Enseñanza Media Superior hay un incremento de la no aprobación.
E) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil en Enseñanza Media y se
mantiene el crecimiento del número de alumnos de los institutos de administración privada
(G. Errandonea, COMINE).
El porcentaje de los que pueden terminar el Ciclo Básico describe algo así como un desastre: sólo
1/3. No es necesario señalar, porque es muy conocido, que para estos adolescentes y jóvenes
que quedaron en el camino no hay retorno posible, estarán, salvo excepciones que nunca faltan,
destinados a ocupaciones de baja calificación.
III.5. La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres
4
Hacia 2003/04: Argentina 0.53, Brasil 0.56, Chile 0.55, Uruguay 0.43. En la actualidad la de Chile es de las peores de la región.
(Gasparini y Lustig, 2011).

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La situación expresa procesos antes analizados, especialmente los pocos jóvenes de 21 y 22
años que terminan el Ciclo Medio Superior y las diferencias de la matrícula entre este y el Ciclo
Básico. No sólo los porcentajes son altos sino que aumentan fuertemente en un período en el cual
los indicadores sociales y el presupuesto educativo crecen cada año. Como es evidente el
panorama es desolador.
Datos de septiembre 2011 muestran que el deterioro aumenta aún si se consideran períodos muy
cortos. La repetición en 1er. Año de liceo está en 43% en Montevideo lo que son 8 puntos más
que en 2000.Y esto mientras que la población estudiantil no cesa de diminuir por el descenso de
la tasa de mortalidad; un cálculo rápido daría que si la población se supone constante entre 2000
y 2010 la tasa de repitencia real sería del orden del 55%. El Gráfico precedente muestra las
razones centrales del abandono; más de un tercio de los estudiantes lo hacen por falta de interés
o para estudiar otras cosas.
En este contexto parece lamentable la explicación ensayada por el Prof. Carlos Romero,
Presidente de la Asamblea Técnico Docente: “tiene que ver con cómo salen los gurises desde
Primaria... por efecto de mecanismos ad-hoc de recuperación para ingresar a la EM tales como
pases de extraedad, pases sociales (lo que fue negado por H. Florit, Consejero de Ens. Primaria),
etc. También la Prof. Ana Resbani, dirigente de la Federación Nacional de Profesores argumenta
que el nivel con que los estudiantes ingresan al primer año va en franco deterioro (El País 02-10-
2011). Sin perjuicio de que seguramente hay cosas a corregir en la Enseñanza Primaria en
general y en los mecanismos de promoción en particular, en sustancia es el antiguo argumento de
“la culpa es del otro”.
CUADRO III.2
No promovidos, desvinculados y exámenes libres
Porcentajes
Años seleccionados
No prom Desv
Exas
libres
2000 22 3,2 0,2
2004 21 4,0 0,7
2006 25 4,5 0,8
2008 26 4,0 0,4
2009 28 4,0 0,1
Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.1.4.24 Elaboración propia

III.6. La matrícula en el MERCOSUR
Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.3,2,1
Salvo Paraguay, todos los países tienen una matrícula bastante más alta que en el nuestro, pese
a que -como se ha señalado antes- sus indicadores sociales son peores. Desde este ángulo se
puede señalar que es el resultado del desánimo y la falta de interés con que los adolescentes y/o
sus familias valoran la educación hoy en día.
IV. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 1995 Y 2003
IV. 1. Las reformas en las últimas dos décadas (5
)
Una serie de innovaciones se realizaron sobre todo en la enseñanza media. Mancebo identifica
como las principales las referidas a la reforma del 86 del plan del Ciclo Básico y al impulso dado a
la expansión de la matrícula de la educación media obligatoria, mediante la creación de nuevos
liceos públicos entre 1985 y 1989 (6
). Entre 1985 y 1990 la matrícula general de la educación
secundaria crece de 132.184 estudiantes a 167.034 (26.5%) siendo el Bachillerato el que más se
expande (34%) y el Bachillerato del interior del país, un 52% (7
).
5
. En este punto seguimos básicamente a Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.
6
. Mancebo M.E., op cit. 2001.
7
. Cardozo, S., Aportes al análisis de los Bachilleratos en la Educación Secundaria, Cuadernos de Trabajo, Serie Estudios Sociales
sobre la Educación, MESyFOD, ANEP, 2000.

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Con la tercera administración democrática, a partir de 1995, se da inicio a una nueva reforma
educativa.
Los cambios más importantes fueron: A) la inversión en infraestructura y equipamiento
desagregada en rubros como la construcción de nuevas aulas y locales. B) Adquisición y
distribución de materiales didácticos, compra de equipos informáticos y software para la
informatización de para la nueva asignatura “Aulas de Informática”. C) capacitación masiva e
intensiva de docentes a diferentes niveles y bajo modalidades de formación básica y en servicio;
El proceso de reformas implementado en este período apuntó al desarrollo de una visión global e
integrada de la educación, entendida como un proceso continuo, flexible y abierto.
En el Ciclo Básico se reformuló uno de los paradigmas de la enseñanza secundaria en todas las
reformas previas, constituido por la organización curricular en torno a materias. El nuevo Plan se
organiza por áreas, por ejemplo, Historia y Geografía pasan a formar parte del área de "ciencias
sociales" y un proceso similar opera en la creación del área de "ciencias experimentales" a partir
de las anteriores materias científicas. Las innovaciones también avanzan por la creación y
relevancia que se otorga a la formación en informática y a la lengua inglesa, además de otras
innovaciones relativas a la gestión y actividades docentes. Las mismas pueden clasificarse en dos
tipos: Es evidente que el proceso fue exitoso en democratizar la enseñanza preescolar, corriendo
hacia abajo las edades de incorporación y cubriendo sectores sociales desprivilegiados en
contraste con el sistema anterior, predominantemente privado y elitista. El impacto de la reforma
en la educación básica secundaria, de acuerdo a los estudios de seguimiento y evaluación de
aprendizajes, muestra resultados positivos en cuanto a la capacidad de retención del sistema
educativo. Sin embargo no hubo evidencia de un mejoramiento de los aprendizajes. Pese al
despliegue de innovaciones se podría hipotetizar que mejoró sustantivamente la eficiencia pero no
la calidad del sistema.
IV. 2. La crisis educativa uruguaya
1) El diagnóstico de CEPAL de 1995. Esta crisis es de vieja data. Los primeros estudios
importantes se remontan a los ´60 hechos por la CIDE pero como se sabe un diagnóstico amplio y
exhaustivo se realizó en los ´90 por CEPAL bajo la dirección de Germán Rama.
Ese informe puso en la agenda una realidad poco familiar para actores y operadores del sistema,
para el sistema político y hasta para la población. En efecto, el diagnóstico superó el conjunto de

expectativas: A) Se esperaba encontrar un elenco docente escasamente motivado pero no los
altos niveles de desprofesionalización registrados, sobre todo en el cuerpo de profesores. B) Se
creyó que la democratización pasaba por la extensión del plazo de escolarización y se encontró
que este supuesto no era verdadero. C) Se esperaba registrar los signos de un deterioro
acumulado pero esto estaba lejos de la estratificación e inequidad sistémica adosada al deterioro
que finalmente se encontró. D) Se creía encontrar restricciones de la educación para corregir las
inequidades sociales pero no se esperaba que la educación cooperara decisivamente en la
reproducción activa del sistema de desigualdades. E) Se esperaba encontrar un currículo oculto
que introdujera en los sectores con deterioros familiares y sociales, pautas ligadas al logro y a
normas de valor diferentes de las que imparte su contexto inmediato. Sin embargo, tampoco este
currículo oculto benigno se corroboró en las investigaciones (Errandonea, 2001).
Los datos son conocidos y no hace falta reiterarlos. Unos pocos podrían sintetizar la situación:
entre los jóvenes de 20 a 29 años menos del 40% ha terminado el bachillerato, la deserción
uruguaya es 50% superior a la de Brasil y Argentina y más del doble que la de Chile. En el ciclo
básico, la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa de abandono ronda
el 6%. Estos valores son significativamente más altos que los de otros varios países
latinoamericanos con mayor desocupación e inflación, peor distribución del ingreso (8
), mayor
pobreza e indigencia (9
) y continúa acentuándose desde 2003 en que el producto sube, la
desocupación y la inflación bajan, los ingresos reales de la población se incrementan y el gasto
educativo aumenta cada año. Uruguay se sitúa en el lugar 46 en el ordenamiento mundial del
Índice de Desarrollo Humano y ocupa el tercer lugar en América Latina, seis posiciones más que a
principios de los años 90. Lo superan Argentina (puesto 38) y Chile (40), dos países cuyo índice
de Gini de desigualdad es superior al nuestro. Esto sucedió porque estos países mejoraron los
indicadores de enseñanza media y terciaria a una tasa mucho más rápida de lo que lo hizo
Uruguay (Salas y Vigorito, 2009).
Parece necesario mencionar perspectivas discutibles de algunas autoridades gubernamentales.
Pablo Álvarez, Director General de Secretaría del Ministerio de Educación respondió a
legisladores blancos y colorados acerca de los problemas de la educación de la siguiente manera:
i) son programas (mencionados por esos legisladores) que están incluidos en la Ley de
Educación. ii) Se está trabajando en la extensión de los centros...de tiempo completo. iii) Se
piensa instrumentar la disminución de estudiantes por grupo...ello requiere de más edificios. iv) No
8
. Sin embargo el índice Gini de Uruguay -el mejor en A. Latina que era 0.52 en 2009 (CEDLAS and The World Bank. s/f) -es alto y
muy insatisfactorio, de 0.44 (2009) levemente superior al existente desde 1989, y no mejoró entre 2002 y 2010. Es alrededor de 10
puntos más que en los países europeos (0.33); en los países nórdicos es de 0.25 (Gasparini y Lustig, 2011)
9
. Este año el país llegó al 5% de pobres contra el 20% de C. Rica y Chile, el 30% de Brasil y el 40% de México, y al 1% de indigencia.

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es responsabilidad del Liceo si el joven que ingresa forma parte de una cuarta generación...bajo la
línea de pobreza (Caras y Caretas 7-10-201).
Habría que señalar: A) Que algo esté en la Ley como es obvio no significa absolutamente nada, lo
importante es que la misma se transforme en programas de cambios. B) No está claro si existe
una política en curso o recién planificándose para construir más edificios. C) Al contrario, como lo
sostienen decenas de expertos en educación en todo el mundo y como se asume en la mayor
parte de los países, sí es responsabilidad del sistema educativo establecer condiciones para que
un joven cualquiera sea su origen social y su performance pasada pueda ser un alumno exitoso; si
no así la democracia educativa se reduce a los que nacieron en las capas medias. La antigua
idea que ilustra la expresión: “pobrecito no puede” o “pobrecito la cabeza no le da” para justificar el
fracaso escolar hace décadas que está desterrada de la educación y debiera ser rechazada
también por los responsables políticos de nuestro Ministerio. D) En su respuesta el Sr. Álvarez no
tiene en cuenta que esas propuestas a las que alude, si se implementaran, serían una ayuda pero
no rozan los problemas estructurales del sistema educativo que se analizan en este trabajo y que
los expertos de este país conocen bien, acerca de los cuales no se conoce iniciativa alguna: la
carrera docente, el sistema de de selección y evaluación de los profesores y su dispersión por los
liceos lo cual hace “un profesor = a un liceo, en una clase (o en dos)”, la escisión entre la carrera
de dirección institucional y la carrera docente, la legal falta de mínimas capacidades de los
Directores para dirigir sus liceos, la grave falta de formación profesional de la mitad de los
docentes, la evaluación de los Directores acerca de cómo se relacionan (promedialmente claro),
los que se analizan a continuación.
Otra realidad lamentable sobre la cual no se ha mencionado ninguna idea es el irracional número
de asignaturas que recibe cada estudiante, 11 en 1er. Año y 15 más adelante. No hace falta más
que presenciar las tareas de los estudiantes para advertir que el sistema es absurdo. Su puede
hipotetizar que en buena medida las repetición y el abandono son fuertemente estimulados por
esto. De nuevo es posible advertir aquí la falta de conocimiento de las autoridades educativas
acerca de cómo funcionan los sistemas educativos en Europa y en otros muchos países de alta
eficiencia y calidad por ejemplo China y la República de Corea. Por tomar sólo un ejemplo en
Francia e Italia hay entre 5 y 7 asignaturas según el nivel de que se trate en un período dado
(trimestre, cuatrimestre, etc.) en el siguiente algunas asignaturas continúan y otras cambian según
el Plan de Estudio. Este evita la exposición de los alumnos a una multitud de temas inmanejables
y puede suponerse que en la asignaturas de pocas horas / semana la relación docente- alumno
casi debe esfumarse.

2) Los problemas estructurales del sistema educativo. El proceso económico y social
reseñado antes lleva a pensar que los problemas centrales están al interior de la educación y que
no son generados por la escasez de los recursos o solo lo es en una parte limitada. En efecto,
todos los estudios internacionales y nacionales muestran sin lugar a duda algunas cosas. Si se
correlaciona el volumen del gasto por alumno o su incremento con la calidad en Europa
Occidental los valores no tienen significancia estadística (aunque son positivos) probablemente
porque en algunos casos por ejemplo, Suiza, Alemania, España y Portugal son bajos y arruinan
los promedios. Si en cambio se consideran los países nórdicos la correlación es muy fuerte: más
gasto, mucha calidad. En 2002 el promedio de alumnos en el nivel inferior de comprensión lectora
era de 13.5% en Finlandia, Suecia, Noruega y Dinamarca y de 23.5% en Suiza, Alemania, Polonia
y Portugal (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]). En América Latina y Europa, la correlación es fuerte y
negativa. Por ejemplo la correlación (coeficiente de Pearson) entre porcentaje del gasto en
educación y el de comprensión lectora es de -0.54 (Cosse, 2011). La inversión por alumno y la
competencia en ciencias era de 0.09 (coeficiente de Pearson) para Europa Occidental y los países
más desarrollados del este,
Una enumeración no exhaustiva de los problemas podría ser la siguiente:
i) La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que este es
un problema crucial en toda América Latina (10
). La complejidad actual del sistema educativo
requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable expansión de la
matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen director de liceo o escuela no
necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y
experiencias muy distintas y específicas.
ii) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo
central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de
maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. (Morduchowicz, 2002; Filgueira, 2001). O
sea, se premian los años de trabajo pero no la competencia ni la especificidad de los roles (11
). Es
una discusión que ya lleva mucho tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos
avances.
iii) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.
iv) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual
impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.
10
. Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003).
11.
Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se
ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando
revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte,
cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.

Gustavo Cosse
v) Hay una alta rotatividad de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual también genera
ausentismo e imposibilita el trabajo en equipo.
vi) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza
percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del
mejoramiento posible. Algo que se reitera en estos planteos es la notable ignorancia -similar a la
de otros temas, sobre lo que se volverá en la Sección VII.5, de la rica discusión internacional que
existe desde hace como 15 años o más.
vii) La existencia de muchos liceos muy grandes que complican las posibilidades de un manejo
organizacional y académico adecuado.
3) Los aspectos centrales de la reforma educativa de 1995. El tema ha sido analizado en
valiosos trabajos de modo que aquí se hará solo un resumen.
3.1. Ampliar al 95% la atención de los niños de cinco años en todo el país.
3.2. Ampliar al 93% la atención de los niños de cuatro años en Montevideo.
3.3. Ampliar la atención horaria al 64% de los niños carenciados de cinco años de todo el país.
3.4. Ampliar la atención horaria al 67% de los niños carenciados de cuatro años en todo el país.
3.5. Cubrir el 95% de la población entre 6 y 11 años asistente a escuelas urbanas de Montevideo
y en el Interior Urbano, tanto en hogares con necesidades básicas suficientes, como los que
tienen necesidades básicas insuficientes.
3.6. Atender al 12% de alumnos de Educación Primaria Común Urbana.
3.7. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo o almuerzo más merienda, al 51% de
los niños asistentes a escuelas públicas urbanas comunes en el Interior del País.
3.8. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo más merienda al 100% de los alumnos
de Educación Preescolar y Primaria que asisten a escuelas en régimen de tiempo
completo.
3.9. Otorgar conocimientos básicos de inglés a 10.000 niños localizados en 189 escuelas de todo
el país.
3.10. Reforma del currículum del ciclo básico restándole énfasis a las humanidades y artes e
incrementando el contenido en ciencias y matemáticas (Filgueira, 2001).
3.11. La reforma supone que el responsable de la educación no es sólo el profesor en un aula
sino además, y fundamentalmente, la institución escuela o la institución liceo (Filgueira,
2001) (12
)
3.12. Ampliación de la educación post-escolar en el medio rural.
3.13. Aplicación de nuevas modalidades de enseñanza tecnológica y profesional.
12.
El trabajo solitario fue hasta hace poco una característica central de la cultura y la práctica docente; pocas profesiones se
caracterizan por una mayor soledad y aislamiento, aunque ha desaparecido o atenuado en algunos países en que se ha instalado el
trabajo en equipo del grupo docente, como en Brasil, Chile, Finlandia, Canadá y Francia entre otros.

3.14. Creación de seis Centros Regionales de Profesores (CERP), atendiendo la oferta de
formación docente en el interior del país (13
).
3.15. Inversión en bibliotecas, materiales didácticos, equipamiento informático e infraestructura.
3.16. Desarrollo de diversos programas de capacitación docente.
3.17. Establecimiento de pruebas estandarizadas de aprendizaje.
En este contexto es importante señalar la nueva expansión de la educación media, el 26% entre
1985 y 1990 y en el bachillerato del interior en un 50% (Filgueira, 2001).
Un importante efecto indirecto del proceso fue elevar fuertemente el nivel de la reflexión
pedagógica y de ubicar a la cuestión educativa en un lugar relevante de la agenda política
(Mancebo, 2001).
Es evidente el fuerte carácter transformador de la reforma del 95: la universalización de la
educación inicial; la consolidación de la educación primaria como eje central de la integración
social; la búsqueda de una renovada educación media realizada mediante la introducción de
cambios institucionales y curriculares; el perfeccionamiento académico de la función docente y la
desconcentración territorial de los centros de formación de profesores [CERP] (Mancebo cit).
Los críticos de la Reforma, tanto los docentes como los gremialistas y -aunque sin manifestarlo
públicamente- los partidos oficialistas (lo que veremos en la Sección V) señalan siempre que la
misma estuvo diseñada desde los organismos internacionales. Lo cual implica una notable
ignorancia acerca de los cambios en el sistema educativo que se realizaron en Europa desde los
´80 y en la región desde el 2000: la enseñanza inicial, la reforma curricular, la responsabilización
institucional y no del docente por los resultados y su evaluación por muestras, el énfasis en los
métodos cuantitativos y el ingles, la actual lengua franca, la modernización de los libros de texto
(evaluados en Uruguay por jurados de alta calificación) entre otras fueron medidas que se
implantaron en Europa desde mediados de los ´80 y que fueron centros neurálgicos de las
reformas en América Latina (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Kaufman y Nelson, 2004).
4) El conflicto entre los funcionarios técnicos y los de planta. Ahora bien, interesa examinar
brevemente una de los conflictos que afectaron fuertemente la implementación de la reforma.
Consiste en la contradicción entre los funcionarios técnicos de planta y los expertos que fueron
ingresados para apoyar la capacidad profesional y técnica de los organismos con carácter de
contratados, normalmente financiados por el BID. Estos cuadros técnicos insertados en la
estructura respondieron a la notoria necesidad de fortalecer la capacidad instalada profesional la
13
. En Salto, Maldonado, Rivera, Colonia, Canelones y Florida.

Gustavo Cosse
cual tenía serios déficit. Seguramente la irritación difundida entre los funcionarios de planta se
basaba por un lado en que era visualizada como una invasión de sus roles y competencias
funcionales (14
) (Lanzaro, 2004) y por otro en que sus sueldos eran significativamente superiores.
Sobre este aspecto se evitaba o ignoraba una consideración evidente: estos profesionales tenían
contratos de máximo un año, no cobraban beneficios sociales, no recibían aportes estatales para
la jubilación ni tenían cobertura y seguro médico todo lo cual debían financiar por sí mismos (15
).
En cuanto al conflicto de funciones habría que recordar que se trataba -y se trata- de una
discusión nada trivial acerca de los saberes pertinentes para diseñar e implementar políticas
públicas. Es de sentido común que el problema no es estar o no en un aula sino saber lo
necesario y tener la experiencia requerida para definir y desplegar políticas educativas.
El conflicto responde también a que la reforma implica un cambio en las reglas de juego históricas
del sistema educativo, por ejemplo la inamovilidad de los cargos, la antigüedad como criterio
central de premio salarial, la exigencia de capacitación, etc. Por cierto en la etapa de
implementación en las aulas es imprescindible respetar los tiempos de adecuación de los
docentes a las nuevas exigencias y previamente haberlos involucrado activamente en los planes
en curso. No haber atendido a estos requisitos hizo que en muchos casos las reformas tuvieran
fuertes limitaciones para tener éxito (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]).
5) Las críticas hacia la reforma Rama. La Federación Nacional de Profesores de Enseñanza
Media (FENAPES) y la Asociación de Docentes de la Enseñanza Secundaria (ADES) presentaron
acciones de amparo ante la Justicia.
El Prof. Oscar Gómez, (ex Director General de Enseñanza Primaria, actual Subsecretario de
Educación y activo militante contra la Reforma en los ´90 señala: "Yo no creo que él (Rama) fuera
el ideólogo, el origen de esta reforma estaba bastante lejos de nuestra frontera: Basta con quienes
son los que financiaron la primera parte de los cambios (“El País” 03-09-2011) (Se alude al BID).
Y bien es legítimo pensar que ello no es así, no basta. Ésta es sólo una parte de la casi increíble
falta de información que padece gran parte del sistema educativo uruguayo. Se genera sin duda
por no tener idea de las experiencias de financiamiento de políticas educativas en América Latina
(Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez Larrechea, 2004; Bruner y Cox,
1995; Cox y Lemaitre, 1999; Espínola, 1991; Kaufman y Nelson, 2004; Tenti Fanfani, 2000), a
14
Por ejemplo una Inspectora sostenía en 1995 que “...los sociólogos y planificadores no pueden conducir la reforma educativa...y la
están dirigiendo desde puestos burocráticos ... con gente que hace 30 años que no entra a un aula...” (Mancebo cit.)
15.
Si se ponderara esta remuneración “ausente” -lo cual fue hecho en el Ministerio de Educación de Argentina en los ´90- se
encontraría que los sueldos netos son similares o solo algo superiores para los consultores en el caso de los escalafones profesionales
más altos.

partir de lo cual se genera un visión en definitiva ideológica, sin fundamento empírico alguno.
Todos los testimonios de los profesionales y técnicos que han participado de las mismas con
financiamiento BID -por ejemplo en Chile (2000), Argentina (1992), México (2001), etc.- señalan
que este organismo nunca tuvo definiciones institucionales sobre el contenido de las políticas
educativas (16
).
Por cierto todas las personas tienen sus propias opiniones en cada institución dónde trabajan, la
cual también las tiene, y a veces no disciernen bien la diferencia entre unas y otras. Durante la
discusión del diseño de los Centros Regionales de Profesores - CERP, expertos del BID
empezaron a sondear institutos privados para que se hicieran cargo de la tarea; el Prof. Rama
consultó al Presidente y propuso cortar la negociación para lo que tuvo su apoyo y eso ocurrió.
Los expertos llamaron a Washington para pedir instrucciones y la historia terminó ahí: el BID no se
retiró (“El País”. cit.) (17
).
Ahora bien los dirigentes gremiales ignoran todo acerca de los procesos de cambios de los
sistemas educativos en el mundo en general y en Europa en particular. Todos los que se dedican
al tema educativo medianamente informados saben que en este continente se empezaron a
realizar cambios sustanciales desde mediados de los ´70 por ejemplo: A) Enseñanza Inicial. B)
Modernización y ampliación del currículum especialmente en lo que refiere a las ciencias básicas.
C) Cambios sustanciales en los libros de texto. D) Énfasis en los métodos cuantitativos (18
) E)
Responsabilidad de la institución y no del profesor por los resultados (19
). Estas medidas entre
otras -que no se mencionan para abreviar y se incluyen en el punto 3- se intentaron aplicar
durante la reforma Rama. Los gremios parecen suponer que hubo una conspiración internacional
operada por los organismos internacionales para hacer penetrar a los Estados europeos y
latinoamericanos estas ideas, que por cierto fueron generadas paulatinamente por los expertos de
cada país del más alto nivel reunidos muchas veces en instituciones internacionales.
16.
Al autor de este trabajo le tocó participar en el pequeño grupo de técnicos que elaboró con expertos del BID a lo largo de tres
meses el Plan de Reforma de la Enseñanza Media argentina- que implicó un cambio radical en todos los aspectos del sistema
educativo- el proyecto a presentar a las autoridades del Ministerio de Educación en 1992; no se recibió ni una sola sugerencia respecto
a los temas sustanciales, sólo se discutieron aspectos técnicos de plazos, modalidades del préstamo, términos de referencia de cada
Subproyecto, monto de la contraparte argentina, etc.
17.
Este hecho salió en la prensa local y hasta en la Argentina en “Clarín”, La Nación” y “Página 12”; sin embargo el tema es ignorado
desde entonces hasta hoy por los críticos del proceso.
18.
A tal punto que por ejemplo en Francia cuando un alumno extranjero ingresa a la Enseñanza Media el grado al cual se incorpora se
define por una prueba en Matemáticas (Ministère de l'Education, 2003).
19
Este es un aspecto crucial de todas los cambios en los sistemas educativos y su implantación es más tardía que las anteriores, en
general desde los ´90; históricamente el docente o el alumno pobre eran los responsables de los malos resultados e incluso hasta los
2000 era un principio aceptado por muchos sistemas educativos latinoamericanos, o al menos en muchos colegios (Cosse, 2011).

Gustavo Cosse
V. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 2002 Y 2011
En sentido estricto, es dudoso que pueda hablarse de “políticas”. En efecto no hubo propuestas ni
cambios significativos en la estructura del sistema educativo ni en lo que refiere a sus parámetros
sustanciales ni en cuanto a las reglas de funcionamiento del mismo. Existieron una serie de
iniciativas que procuran mejorar el funcionamiento con varias medidas en estado de tipo “anuncio
para el futuro”. Se mencionan algunas que parecen tener importancia.
Las propuestas relevadas en la prensa son las siguientes:
1) La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) presentó ayer una "Propuesta
para la educación media" en la reunión que mantuvo con el Consejo de Ministros, en la que
expone cinco puntos básicos: construcción de espacios abiertos de cooperación educativa,
articulación socialmente valiosa entre el mundo del estudio y el mundo del trabajo, creación
de instituciones de educación media e instituciones amigables y protagónicas.
2) Construcción de espacios abiertos de cooperación educativa, es necesario comprometer en
los grandes desafíos educativos del país a toda la sociedad: espacios de cooperación
abierta y la articulación de instituciones educativas de diversas orientaciones y edades.
... esta interacción puede realizarse a través de las "tecnologías de la información", lo que
facilita dicha interacción.
... la importancia de promover la "percepción del trabajo como espacio de realización
personal y contribución social ... la importancia de formarse toda la vida y no
abandonar los estudios cuando se ingresa al mercado laboral, así como ofrecer
propuestas para cautivar a quienes dejaron de formarse para que retomen sus
estudios, así como implementar más pasantías en los cursos de formación.
3) La importancia de fusionar la Educación Técnico Profesional y la Educación Secundaria que
permite mejorar la articulación del trabajo y el estudio. También de esta forma, los jóvenes
tienen un espectro más amplio de propuestas educativas. La comisión coordinadora de
ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por los resultados de las pruebas
PISA 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para fortalecer la inclusión o
integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar este compromiso se
encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y razonamiento de los
estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en línea” de los
aprendizajes.

4) La comisión coordinadora de ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por
los resultados de las pruebas Pisa 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para
fortalecer la inclusión o integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar
este compromiso se encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y
razonamiento de los estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en
línea” propone implementar diversos tipos de clases de apoyo para evitar que los jóvenes
repitan el año. Por otra parte, se menciona a las "instituciones amigables" como "lugares
propicios y estimulantes para aprender, enseñar y crecer", donde se incorpore a la familia y
se fusione la enseñanza de diversas disciplinas. Otro aspecto que consideran relevante es
mejorar la calidad en formación docente, pues lo consideran "clave" para mejorar la
educación media de los aprendizajes adquiridos). Información de la prensa, 23 -1-2011.
5) Respecto a mejorar la calidad de la enseñanza: Para las autoridades de la ANEP las
soluciones pasan por tres ejes fundamentales extender el tiempo pedagógico, es decir, de
aprendizaje; modificar los modelos institucionales y promover la profesionalización docente.
6) El consejero Fernando Tomeo admitió que, en ciertos casos, docentes y familias de alumnos
tienen razón en quejarse sobre el estado edilicio de algunos locales. El Consejo de
Educación Secundaria proyecta construir y sustituir unos 42 liceos a lo largo del actual
período de gobierno, reparar otros y modernizar el equipamiento de todos los
establecimientos (UyPress 27-04-2011).
Hasta aquí, parecen ser propuestas que necesitan el diseño de programas de aplicación
concretos para su futura implementación. En cuanto a iniciativas en vías de implementación se
puede señalar:
A) El Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública
(ANEP) aprobó ayer la realización de una evaluación en línea de los resultados de los
aprendizajes desde 3º de Educación Primaria a 3º de Secundaria y UTU. El mismo se efectuará a
través de las laptops del Plan Ceibal y en las áreas: Lengua, Matemáticas y Ciencias. Su
organización se iniciará en marzo de este año, y para ello se solicitará colaboración a los docentes
nucleados en las Asambleas Técnico Docentes y en los sindicatos, además de los técnicos de
cada consejo desconcentrado.
Néstor Pereira, miembro del CODICEN, expresó a Últimas Noticias que es "un instrumento para
evaluar los procesos de aprendizaje utilizando otros indicadores que serán establecidos por los
técnicos en conjunto con los docentes". El Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) ya
cuenta con antecedentes, porque fue el primero que instrumentó en forma piloto en 2º en 2009 y
en 2º y 6º de 2010.

Gustavo Cosse
La instrumentación en caso de la Enseñanza Media está sujeta al tiempo que conlleve su
organización y estiman que para fin de año podría implementarse.
La directora general de Secundaria, valoró que las pruebas en línea, es decir, por vía digital,
"permitirán hacer un seguimiento del estudiante a largo plazo en cuanto a su rendimiento escolar,
y entonces nos permitirá saber al instante dónde está el déficit. De esa forma, el docente podrá
corregirlo sobre la marcha". Asimismo, destacó que fácilmente se podrá contar con una historia
del proceso de aprendizaje del chico. Este aspecto ingresa en la agenda cotidiana del CODICEN y
los desconcentrados; y pasó también a serlo del Ministerio de Educación y Cultura (MEC).
También “se analizarán los resultados de las pruebas del Programa para la Evaluación
Internacional de Alumnos de la OCDE (Pisa, por sus siglas en inglés), así como del Anuario
Estadístico 2009 del MEC, además de la gestión institucional", expresó una fuente. (Información
de la prensa).
B) A fines de abril se implementará en 30 liceos y nueve escuelas técnicas el programa
"Compromiso Educativo"... ha sido definido como un "espacio abierto" que apunta a combatir el
abandono escolar. Serán jóvenes estudiantes con formación terciaria o docentes voluntarios,
llamados "referentes pares", quienes acompañarán en sus tareas a alumnos de cuarto año de
Educación Secundaria y de los primeros años de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU).
Las becas de "Compromiso educativo" no desplazan a otras ayudas por estudio ya instaladas en
el sistema y los jóvenes que participen en el programa no podrán recibir otras ayudas
económicas. Con este programa se apuesta a la solidaridad y al acompañamiento de los
adolescentes que tienen dificultades para seguir en el sistema educativo formal, señaló Vignoli.
(UyPress, 08-03-2011)
C) La directora general del Consejo de Educación Secundaria, Pilar Ubilla anunció una leve baja
del ausentismo docente. Esto es atribuido a la modificación en el cobro del presentismo, que pasó
de anual a trimestral. Aclaró que existen casos puntuales de profesores efectivos e interinos que
faltan en forma reiterada y casi constante. Esas situaciones se investigan para aplicar el Estatuto
Docente y el Reglamento. Ubilla anunció una mejora en los indicadores que miden las faltas de
los profesores en los centros de estudio, pero aclaró que recién se está iniciando ese camino. La
situación supone un trabajo conjunto con la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza
Secundaria del Uruguay (FENAPES) y la Asamblea Técnico Docente (ATD). Se estima que un
10% del promedio de ausentismo obedece a aquellos docentes que faltan en forma reiterada y
constante, las cifras que se manejan no serían precisas, porque el promedio se ve aumentado por
ese 10% que reincide, según lo expresado por la ATD. Estos docentes están desacreditando de
alguna manera a todos sus colegas, aseguró Ubilla (UyPress, 30-07-2011).

Recientemente, (UyPress, 3-10-2011) la prensa informó acerca de “Notorios avances en los
principales puntos del acuerdo sobre educación multipartidario firmado en 2010”: 1) El gobierno ha
destinado millones de pesos para obras de infraestructura y la creación de centros para educación
inicial, primaria, media y técnica. 2) Se profundizó en la formación docente abriendo nuevos
espacios para ello. 3) Las escuelas de tiempo completo se extendieron en todo el país. 4) Se inició
el camino hacia la instalación del Instituto Universitario de Educación (IUDE). 5) Se aprobó el
Fondo de Infraestructura Edilicia con dinero para construir 42 liceos y 10 Escuelas Técnicas. 6) Se
instaló el primer centro de Tiempo Completo en San Luis, Canelones. 7) Las autoridades trabajan
para la creación del profesor a cargo y la extensión de las tutorías docentes. 8) Se otorgaron 1460
Becas Estudiantiles. 8) En la educación media superior se otorgaron 1.602 becas a 39 centros en
8 departamentos. 9) El gobierno destinó partidas presupuestales para construir 10 escuelas
Técnicas y 3 campus, así como la ampliación del virtual y la incorporación de unidades móviles
para aumentar cobertura en Educación Media Superior. 10) El Programa Formación Profesional
Básica Plan 2007 creció en 43% en matrícula para la culminación de la Educación Media Básica y
desarrollo profesional. 11) Se incorporó la figura del Profesor Itinerante y Departamentos
Académicos para atender áreas y regiones con limitaciones en recursos humanos. 12) Se inició
con el desarrollo de las tecnicaturas que pasó de 0.3% en 2001 a un 5% en 2001. 13) En este
punto, se el Consejo de Formación en Educación en la ANEP, como transición a la instalación del
Instituto Universitario de Educación (IUDE). 14) Se firmó el Convenio Marco con la Universidad de
la República con la finalidad de realizar acciones conjuntas para la formación de docentes y
también convenios con instituciones universitarias para la realización de programas conjuntos. 15)
El Ministerio de Desarrollo Social, Daniel Olesker sostuvo que la culpa de que haya jóvenes que ni
estudian ni trabajan, es del "neoliberalismo de los 90". (UyPress, 21-10-2011). La afirmación es
insólita en sí misma y más aún hecha por el Ministerio de Salud incursionando en temas que no le
competen y acerca de los cuales, salvo demostración en contrario, no sabe mucho. Como todo el
mundo sabe en este país desde 2004 no hubo privatizaciones ni medidas neoliberales, salvo en el
Puerto y en los celulares y ambas fueron exitosas. Pero además, como también se sabe, es del
todo equivocado caracterizar a los ´90 como dominado por políticas neoliberales por parte de los
gobiernos de Sanguinetti y Lacalle. El primero no lo fue y el segundo intentó serlo y como es de
dominio público fue bloqueado por un plebiscito.
Y bien todas estas medidas son sin duda alguna muy positivas y van al centro de urgentes
necesidades del sistema educativo. Sin embargo ninguna de ellas da un solo paso respecto de las
deficiencias estructurales que se desarrollan en este informe entre otras: A) La irracional
centralización del sistema. B) Una carrera docente que premia la antigüedad y no la capacitación.
C) La disociación entre la carrera de dirección y la profesional. D) La falta casi absoluta de
capacidad decisional de los Directores para manejar sus liceos. E) La carencia de políticas de

Gustavo Cosse
designación y evaluación de los docentes. F) Los profesores “taxi”. G) La estructura curricular que
tiene entre 11 y 15 asignaturas por año lo cual es irracional para los alumnos y los docentes.
Convendría tener claro que con estas medidas, si se concretan, mejorará la eficacia o sea los
resultados cuantitativos pero no la eficiencia, es decir los resultados de mejor calidad.
La excepción es que se comenzó a trabajar en nuevos modelos de institución de educación media
que integren propuestas de educación secundaria y técnica. En este sentido tiene particular
relevancia una iniciativa reciente. Según la información brindada por El País (Pilar Besada, 12-11-
2011) “El programa PROMEJORA del CODICEN, que fue criticado por FENAPES, ya está en
marcha y varios centros educativos manifestaron su interés de participar. Mientras, el sindicato
hace recorridas para disuadir a los docentes de integrar el plan... Entre el 10 y el 18 de noviembre
están abiertas las inscripciones para que los centros educativos sean parte del Proyecto de
Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa (PROMEJORA) ... los técnicos del
plan afirmaron que desde antes de la apertura de las inscripciones recibieron varios llamados de
escuelas, liceos y escuelas técnicas para trabajar en el proyecto... En equipos de a dos, los
orientadores visitarán los centros educativos y darán las pautas para que cada uno elabore, en
primera instancia, una autoevaluación. Luego los centros deberán armar un plan de mejora
educativa en base a las principales dificultades detectadas, y a fines de 2012, el plan de mejora
será evaluado. Esta semana, la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria
(FENAPES) se declaró "en conflicto" por el avance del plan, porque afirma que promueve la
competencia entre centros educativos para recibir fondos, que lleva a la "flexibilización laboral",
que genera estigmatización de los liceos, división entre categorías de docentes y que se inspira en
el modelo chileno. El plan busca "generar grados crecientes de autonomía pedagógica y de
gestión a los institutos de enseñanza", según indica en el plan presupuestal de ANEP. Esta
"nueva visión" supone "otorgar espacios para la diversidad y la contextualización", y pretende
"cuestionar el mito de que la homogeneidad construye equidad"... Según Cayota, ex - director del
Centro Latinoamericano de Economía Humana y profesor de historia "este proyecto no maneja
recursos, no hay fondos concursables ni los directores van a poder contratar personal", y agregó
que "es un modelo uruguayo que no tiene nada que ver con el chileno". El proyecto fue
presentado en el CODICEN por el representante del Partido Nacional, Daniel Corbo, y fue
aprobado con el voto del presidente, José Seoane, y de los representantes docentes, Néstor
Pereira y Teresita Capurro. El único voto en contra fue el de la representante oficial Nora Castro.
Es para congratularse de este plan que va en la dirección correcta. Ciertos grados de autonomía
pedagógica son una muy bien evaluada realidad en los sistemas educativos de hoy en día como
se ha analizado en otros lugares de este trabajo. Y es de lamentar como siempre la posición

gremial, que una vez más manifiesta una total ignorancia de lo que fue la reforma chilena. Como
era de esperar, la información da cuenta del fuerte interés de los liceos. En definitiva el proyecto
cumple un paradigma que debiera estar establecido en el sistema educativo. Premiar, no con
dinero sino con cambios innovadores para mejorar la educación.
El tema se volvió conflictivo: El Consejo de Educación Secundaria cumpliendo con la Resolución
Nº 34 del CODICEN de la ANEP, publica la convocatoria a los Centros que deseen formar parte
del Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa.
El Consejo de Educación Secundaria expresa:
1.- No haber recibido por parte del CODICEN el citado Proyecto, por lo cual el mismo no cuenta
con la aprobación formal de este Consejo.
2.- El Consejo de Educación Secundaria, ante la documentación recibida de las Inspectoras
participantes de la Comisión PROFIME, ha analizado y no comparte las orientaciones
generales del Proyecto ni la estrategia de implementación del mismo.
3.- A la brevedad el Consejo de Educación Secundaria presentará un documento fundamentando
su posición.
Directora General: Prof. Pilar Ubilla Consejeros: Arq. Fernando Tomeo, Prof. Daniel Guasco.
Secretaria General: Prof. Graciela Mercapid (UyPress, 15-11-2011).
O sea que ANEP sigue al gremio y sale de frente a oponerse al CODICEN. Más allá del problema
formal de información, el tema es de extrema gravedad. Otro hecho muy auspicioso dado el
desorden que por lo general impera en la educación: el Ministro Ehrlich reaccionó rápido y bien:
declaró que "en un contexto de construcción de acuerdos esto configura una situación de alarma.
Fuentes del Poder Ejecutivo dijeron que la actitud del Consejo de Secundaria "es grave" y que
genera un conflicto institucional. Y agregaron que habrá cambios en las autoridades... El
Vicepresidente Astori apuntó en forma indirecta contra el Consejo de Secundaria, quien rechazó el
plan de mejora de la enseñanza (denominado PROMEJORA) propuesto por el consejero del
Partido Nacional, Daniel Corbo: "Tengo la sensación de que hay algunos actores del proceso de
formación educativa que todavía no asumieron cabal conciencia de que tenemos problemas". (El
País Digital, 15-11-2011).
Quizás no fuera esperable, pero el MPP respaldó la gestión de los dos jerarcas de Secundaria
integrantes de su sector, frente a la posible destitución que analiza el Poder Ejecutivo a raíz de
sus discrepancias con el CODICEN (Últimas Noticias,16-11-2011). Una vez más una lógica
política prima sobre una lógica técnica; los que pierden son los adolescentes.

Gustavo Cosse
Reflexionando sobre la permanente oposición de los gremios y ahora el Consejo Directivo de la
Enseñanza Secundaria a cualquier política innovadora y teniendo en cuenta las afirmaciones
sobre el Plan Ceibal, los CERP, el programa PISA y otros aspectos que se analizan en distintos
lugares de este informe, podría hipotetizarse que ello se construye desde la ignorancia de lo que
debiera ser un sistema educativo de excelencia y en definitiva intenta proteger al gremio sobre
cambios acerca de los cuales ignoran todo lo que es pertinente saber y las graves consecuencias
sobre la educación.
Finalmente en esta Sección, pero no por ello menos importante, hay que referirse al siguiente
tema. La información estadística disponible, que es amplia y confiable y que se analiza en las
Secciones IV y VII entre otras, muestra sin lugar a dudas el efecto fuertemente positivo de los
Liceos Pilotos: bajó mucho la repetición y la retención del sistema. Sin embargo y al autor de este
trabajo le resulta algo incomprensible, la legislación aprobada en 2008 se orienta a desmantelar
los mismos y también los CERP. Se puede pensar que esas medidas responden mucho más a
una lógica política que procura eliminar los avances de la reforma de 1995 que a una lógica
técnica y que tal política se basa en el desconocimiento o la acentuada subvaloración de los
importantes logros objetivos fácilmente mensurables acerca de los cuales hay unas abrumadora
evidencia empírica y asimismo al desconocimiento de los avances en la modernización de gran
parte de los sistemas educativos europeos y asiáticos verificados en algunos casos después
mediados de los ´80 y en otros después de los ´90.
VI. LA DISCUSIÓN ACERCA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA
EDUCATIVO URUGUAYO
En los últimos años varias publicaciones plantean una valoración muy positiva de la Reforma
Rama en cuanto a su heterodoxia (Bentacur, s/f; Lanzaro, 2004) que -con distintos énfasis-
comparan lo que habría sido una negativa descentralización de otras reformas educativas como
la argentina y la chilena caracterizadas como ortodoxas. Por extensión se valora muy
positivamente el sistema muy centralizado del Estado uruguayo.
Por el contrario puede considerarse que la mencionada Reforma tiene cruciales rasgos comunes
con ambas y puede mencionarse también a Brasil (Kaufman y Nelson, 2004). Es cierto que a
diferencia de Argentina no hubo un proceso de descentralización territorial y que la reforma
chilena mantuvo el subsidio a la demanda que había implantado la dictadura. Pero hay aspectos
relevantes a tener en cuenta.

Se podría decir que en esos procesos hubo una forma peculiar de descentralización bajo una
modalidad de “desconcentración” que tiene significativos componentes centralizados (Errandonea,
2001) Por cierto debería recordarse que en la llamada “reforma ortodoxa” uruguaya que ha sido
evaluada muy bien en términos de la estructura centralizada del sistema educativo y aún más del
Estado, una de sus innovaciones fue la creación de los CERP con un sistema descentralizado de
diseño, administración y supervisión que supuso la aparición de un tercer modelo de formación,
con un nuevo plan de estudios de tres años, un régimen de dedicación total tanto de estudiantes
como de docentes (Mancebo, 2003) y quizás podría decirse semi-autónomo.
En los sistemas descentralizados el Ministerio Nacional también mantiene competencias
centralizadas, por ejemplo en Argentina la aprobación de proyectos provinciales de capacitación
docente, de refacción o construcción de escuelas, de creación de unidades técnicas de
asesoramiento, etc. Asimismo si bien la formación docente quedó a cargo de las Provincias el
Ministerio Nacional aprobaba cada curso y definió un sistema de evaluación que se aplicaba en
las provincias desde el Ministerio Nacional. En Brasil y México el sistema de evaluación de
resultados tuvo un diseño y aplicación centralizada. Otro ejemplo de “desconcentración” como la
llama este autor consiste en que en Brasil se definió un severo sistema de elección o confirmación
de los maestros y se les dio amplias facultades en la conducción de las escuelas, por cierto con
una rigurosa evaluación. Sobre la descentralización (20
) se ha escrito mucho desde hace tiempo
en diversos niveles de análisis (De Mattos, 1989; Espínola, 1991; Winkler y Gershberg, 2000;
Couffignal, 2001; Carnoy, 2002; Di Gropello, 2004; Galiani, Gertler y Sharsgdsky, 2005) y vale la
pena tener en cuenta esos análisis cuando se incursiona en el debate acerca de la centralización
vs. la descentralización. Como ha señalado Couffignal (2001) en la construcción del Estado se
procuraba, antes que todo, construir una nación (en Europa y América Latina) fuerte, capaz de
superar los particularismos regionales y locales, asegurar la cohesión social, la pertenencia a un
colectivo delimitado social, geográfico y económicamente.
Por otra parte, hay que recordar que puede haber centralización o descentralización de la gestión
de diversas competencias con o sin autonomía de los colegios o los municipios. Tal estrategia
puede ser de distintos niveles; desde transferir facultades administrativas hasta curriculares, o
bien localizarse en ciertos proyectos o actividades (21
).
20
. Como las cosas no son siempre totalmente blancas o negras -aunque a veces lo aparentan- quizás no esté de más una referencia
histórica: el impulso hacia un Estado central y fuerte fue el justificativo del fascismo, el nazismo y el franquismo; pero una fuerte
centralización puede bloquear o amortiguar -en ciertas circunstancias- los caciquismos clientelares regionales (Couffignal, 2001); pero
podría agregarse que no siempre: a el clientelismo es un fenómeno bien conocido en el súper-centralizado Uruguay.
21
. Como los Proyectos Innovadores y el Plan Social en Argentina y los Proyectos de Mejoramiento Escolar en Chile y en Uruguay.

Gustavo Cosse
Debe recordarse que la autonomía de las escuelas -con ciertos límites por supuesto- se está
aplicando con matices diferentes en cada caso en muchos países desarrollados; se ha dicho con
razón que es un buen sistema cuando la democracia funciona bien (Winkler y Gershberg, 2000).
Respecto de América Latina podría agregarse que también los sistemas educativos deberían
funcionar muy bien para implantarla.
Es necesario enfatizar -para intentar evitar confusiones algo difundidas- que la autonomía de los
colegios se aplica -con grados y modalidades variables por supuesto- en diversos países
europeos muchos de los cuales nada tienen de neoliberales y son unitario- centralizados. Dentro
del área del contenido y los procesos pedagógicos en casi todos los casos hay parámetros que se
caracterizan por la autonomía de los centros: A) Los métodos didácticos. B) La elección de libros
de texto también es una cuestión en la que los colegios tienen cierta autonomía (22
). C) Existe una
tendencia a una autonomía -condicionada de distintas maneras- en relación con el contenido de
los programas didácticos en todos los países. D) En Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega la
administración educativa local puede delegar las decisiones relativas a la adjudicación de
presupuesto a los colegios (Comisión Europea, 2005).
La experiencia argentina. Es conveniente hacer algunas precisiones sobre la descentralización de
la enseñanza media argentina (la primaria lo estaba desde mucho antes) para tener una idea de
conjunto. Habría que señalar primero que nada que cuando el sistema secundario estaba
centralizado era bastante caótico en varios aspectos, no así el primario. Y tenía muy fuertes
desigualdades interprovinciales en los salarios, la calidad y la eficiencia, las cuales disminuyeron -
sobre todo en las dos últimas variables- muy significativamente durante el proceso de reforma, lo
cual es explicable por un conjunto de medidas compensatorias que llegaron a cubrir en las
provincias o zonas más pobres entre el 30% y el 50% de la matrícula (Cosse, 2001[a]; Glutz,
2001) (23
).
La reforma iniciada en 1992 impulsó la importancia del Estado e implicó la renuncia a cualquier
intento de ampliar la privatización de la prestación del servicio, la extensión de la obligatoriedad
escolar, una radical renovación curricular (Dussel, 2004) (24
) y además gastó mucho en políticas
22
. Por ejemplo, hasta en Francia, un sistema educativo muy centralizado, los Directores de planta (concursados) de cada Liceo eligen
a los contratados y los docentes optan entre unos 4 o 5 libros de texto de cada asignatura preseleccionados por el Ministerio de
Educación (Ministère de l 'Éducation Nationale).
23
. Lo cual reitera la idea de que plantear la centralización como lo bueno vs. la descentralización como lo malo y neoliberal es un
paralogismo de falsa oposición.
24.
Aquí también habría que corregir una imprecisión de algún planteo hecho en Uruguay referido a Argentina: se definió un amplio y
exhaustivo currículum nacional que se basó en los aportes de los más calificado expertos disciplinares, unos 80, para cuya aplicación
en las provincias había cierta flexibilidad sujeta a evaluación central. Tampoco existió la misma en Chile. Lo de “descentralización
curricular en ambos países” (Bentancur, s/f) es pues muy discutible.

compensatorias y en la modernización del sistema (Glutz, cit.) así como en políticas de
fortalecimiento de la capacidad física, técnica y docente.
La descentralización no fue el resultado de la reforma que se implantó poco después, sino una
medida de corte fiscal -entre otras- del Ministerio de Economía Cavallo elaborada en 1991 en la
Ley de Presupuesto orientada a bajar el gasto del gobierno nacional, sin consulta alguna al
sistema educativo (25
). Pero una vez iniciada, en 1992, después de la renuncia del Ministerio
Salonia (26
) en el marco de un largo y duro conflicto gremial con las nuevas autoridades
educativas, Rodríguez y Decibe, fue claramente un movimiento desde la lógica mercantil del
Proyecto de Ley de Salonia a la estatal y por cierto no a la inversa.
Por otra parte el gasto educativo creció del 3.4% del PBI en 1992 a 4.3% en 1999, hubo una
importante construcción de escuelas y colegios o su refacción, equipamiento físico y académico,
117.000 becas a estudiantes pobres solo en 1999 (Cosse, 2005), se implantó la enseñanza inicial
-como en Chile y Uruguay existente sólo en el sector privado- y se aprobó en 1993 una Ley
General de Educación que finalmente sustituyó a la del siglo XIX que recogió las características
de organización institucional y los objetivos de equidad, eficiencia y calidad mencionados
(Tedesco y Tenti, 2004; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez, 2004 Asimismo, se conformó una Red
Federal de Formación Docente Continua que articuló a las más de 1.000 instituciones formadoras
y constituirlas en centros de formación inicial, actualización y capacitación docentes.
La reforma chilena también estuvo lejos de un paradigma descentralizador a ultranza ni en la
organización del sistema ni en el de financiamiento de las escuelas y colegios que no implicó una
privatización generalizada como se ha señalado (Bentancur, cit.). El Estado retomó, a diferencia
de los ‘80, su protagonismo como responsable de la calidad y equidad. Se pasa de un ‘Estado
subsidiario’ con un rol pasivo, limitado básicamente a la asignación de recursos a sostenedores de
colegios, a un ‘Estado promotor’ con funciones de orientación estratégica, de regulador a
distancia, de evaluación de resultados, caracterizado por la acción activa del Estado a través de
programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación y la utilización de criterios de
discriminación positiva en lo que se definió como “políticas de la tercera vía” (Núñez Prieto, 2001;
Carnoy, 2002).
En Chile el sistema pre-existente de subsidio a las escuelas y colegios según la matrícula de cada
una se corrigió con vistas a la equidad; el sector en que se pagaba matrícula no recibía subsidio
25
Lo que formaba parte del acuerdo firmado con el FMI.
26.
Salonia -dueño de un próspero colegio de clase alta- había propuesto un proyecto de ley que minimizaba el papel del Estado y
maximizaba el de la enseñanza privada, abría las puertas a las charter schools, etc. y tenía la oposición de los radicales, de una parte
de los legisladores y de los más destacados expertos peronistas.

Gustavo Cosse
(el 78.2% en los deciles de ingreso 7 a 10 o sea la clase alta), y tenía en 2000 solo el 9.8% de la
matrícula total. Los colegios municipales tenían el 54.3% de los alumnos en los deciles de ingreso
I al III y el 29.9% en el IV al VI, las privadas subvencionadas el 34.2% y el 34.4% respectivamente
y el particular pagado el 9.3% y 12.4% (García Huidobro y Cox, 1999; Cox y Lemaitre, 1999) Todo
lo cual indica que en su conjunto el sistema no funcionaba al interior de una lógica de mercado
salvo en el estrecho segmento de escuelas en las que se pagaba matrícula (Espínola, 1991).
Más aún, si se compara el proceso antes y después de la redemocratización de los ´90 es muy
claro que la concepción radicalmente privatizadora de la descentralización iniciada en 1980
introdujo la visión de la educación como un asunto que dejaba de ser responsabilidad estatal y se
convertía en una cuestión de relaciones entre actores privados (Núñez Prieto, 2001).
Hubo un conjunto de políticas que son centralizadoras y desconforman la habitual perspectiva de
un sistema radicalmente descentralizado a saber: 1) Se redistribuyeron fondos de las 4 comunas
más ricas en beneficio de las más pobres de modo de mejorar los recursos educativos en estas.
2) El Programa de las 900 escuelas (que después fueron varios cientos más) fue establecido y
ejecutado por el Ministerio de Educación y se orientó a los colegios de las zonas más pobres
(Cox, 2002). 3) El crecimiento de la cobertura en la EM en el centralizado Uruguay -que fue alta-
fue menor que en el “descentralizado” Chile (Filgueira y Bogliccini, 2005). 4) El impulso que amplía
la cobertura sobre todo de la educación técnica es el subsidio por alumno (Filgueira y Bogliccini,
2005). 5) El equipo coordinador central del Ministerio de Educación tuvo un papel muy activo,
creando un conjunto de reglas de juego en cuyo marco actuaron las diversas universidades que
se presentaron en el concurso de proyectos para reformar la formación docente: redacción de las
bases del concurso, establecimiento de un fondo concursable para proyectos institucionales,
creación de mecanismos de evaluación del avance de los proyectos, establecimiento de un fondo
para becas para estudiantes destacados, implementación de una prueba de medición de
habilidades básicas que traen los candidatos que inician la carrera docente, etc.
En otros términos en Argentina, Chile y Brasil no hubo una sustitución o jibarización del Estado a
manos del mercado típico en los sistemas “clásicos” de subsidio a la demanda como el del
pinochetismo, las charter schools o el voucher. (Bellei, 2001; Cox, 2004; Cosse, 2001 [b]) u otras
variantes neoliberales como las que proponen Chubb y Moe (1990) inspirados en las ideas de
Buchanan (1986) y otros (Cosse, 2001, [b]).
La discusión de ortodoxia versus heterodoxia debiera hacerse en base al conjunto de políticas
aplicadas y no respecto a un par de ellas. Se ha establecido con precisión que hubo reformas que
no se intentaron: privatización, evaluación de los docentes y autonomía escolar (Kaufman y

Nelson, 2004) más allá de algunas escasas excepciones como Venezuela o Nicaragua en la
última categoría.
Por cierto este proceso de reformas educativas se enmarcó en las concepciones de CEPAL Y
UNESCO que asignaban al Estado un papel central en reducir la pobreza, generar capital humano
y fortalecer la ciudadanía en el sistema educativo, en el diseño de las políticas, en la provisión de
los servicios, en la regulación de la oferta privada y en el desarrollo de políticas compensatorias
buscando reducir los niveles de inequidad del sistema (Lanzaro, 2004).
Por todo lo anterior es posible sostener que la uruguaya fue una reforma “ortodoxa”, de similares
características en los aspectos sustanciales a las de Argentina, Chile (Carnoy, Cosse, Cox, y
Martínez Larrechea, 2004) y Brasil (Kaufman y Nelson, cit.) paralelas a diversas políticas
educativas en otros países en ese período que quizás no lleguen al status de “reformas” -aunque
es opinable- como las de México y República Dominicana, que también se orientaron a mejorar la
eficiencia, la calidad y la equidad, las que tampoco impulsaron un proceso de privatización
ampliada ni una generalización del subsidio a la demanda y asimismo fortalecieron el papel del
Estado (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]).
Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de ultra
centralización uruguayo es bueno o malo para la educación, lo que se analiza en la Sección VII.
VII. LOS GRANDES PROBLEMAS DEL SISTEMA EDUCATIVO
VII. 1. La carrera docente
La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que
este es un problema crucial en toda América Latina (27
). La complejidad actual del sistema
educativo requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable
expansión de la matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen Director de liceo o escuela
no necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y
experiencias muy distintas y específicas.
27.
Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003).

Gustavo Cosse
A) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo
central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de
maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. O sea se premian los años de trabajo
pero no la competencia ni la especificidad de los roles (28
). Es una discusión que ya lleva mucho
tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos avances.
Fuente: Filgueira, 2001 / Datos de CO.DI.CEN, 1996; Hacienda, CEP, 1997
La escala tiene una lógica algo difícil de entender; el valor máximo se da en el Grado 3 y luego
descienden en el Grado 4 para luego aumentar.
En general, en América Latina, las siguientes son características comunes a la organización de la
carrera docente (Morduchowicz, 2002).
i) Carrera diseñada en niveles en los cuales se avanza básicamente en forma automática a
medida que pasa el tiempo.
ii) Estabilidad de por vida en los cargos titulares.
iii) Pasaje a funciones directivas como única posibilidad de progreso.
iv) No hay evaluación de desempeño y cuando existe es una formalidad.
v) La antigüedad es el principal factor de incremento salarial.
Es interesante señalar que en un estudio de tres países (Argentina, Uruguay y Perú) los docentes
le dan prácticamente la misma importancia a la antigüedad, la evaluación periódica y (algo menos)
a otros méritos académicos (Tenti Fanfani, 2000). Por otra parte en muchos países todavía
persiste la tendencia a entender la carrera como el conjunto de regulaciones que norman
administrativamente, el ingreso, la promoción y la jubilación. Asimismo, la evaluación docente, en
28.
Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se
ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando
revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte,
cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.

general, continúa asociada al control y la sanción más que al desarrollo profesional y a la mejora
de las escuelas. Finalmente, algunas de las acciones que se emprenden en este campo, aún son
respuestas a la coyuntura más que estrategias en el marco de una propuesta integral para
asegurar la calidad del trabajo de los docentes. Una de las actuales preocupaciones de los
sistemas educativos de América y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docente y de
evaluación del desempeño docente que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros y
profesores.
B) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.
C) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual
impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.
D) Hay una alta rotación de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual genera ausentismo
e imposibilita también el trabajo en equipo.
E) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza
percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del
mejoramiento posible. Como se expresó antes, se ignora en este caso los aportes emergentes del
debate internacional, debate que se desarrolla contemporáneamente y que debería ser
recuperado por la educación pública y sus actores.
Qué se podría esperar de la condición docente. No es justo achacar a los docentes la
responsabilidad de la crítica situación actual. Es evidente que se trata del diseño institucional
existente para las condiciones de la práctica docente.
Otro aspecto relevante de la organización del sistema educativo es la cuestión de cuanta
centralización si fuera el caso y cuanta descentralización. Como se sabe el tema ha sido objeto de
miles de páginas de análisis que se intentan sintetizar en la Sección VI. Solo diremos aquí que en
base a esos estudios y a los éxitos y fracasos que han tenido las estrategias polares -mucha
centralización o mucha descentralización- parecería pertinente definir estrategias intermedias en
las cuales la conducción educativa retiene la capacidad de decisión en los temas neurálgicos
como el control de la práctica docente (muy débil en los liceos grandes), el diseño y los contenidos
curriculares, la estructura horaria y otros. Podría pensarse en proceso de descentralización (que
necesariamente debe ser por etapas progresivas) respecto de facultades organizativas del
Director (lo que se analiza en el punto siguiente), diseño de la actividades de estructuración del
equipo docente y sus estrategias de trabajo, y otras.

Gustavo Cosse
Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de la ultra
centralización uruguayo es bueno o malo para la educación.
VII. 2. El sistema docente y sus profesores
Empezaremos por un análisis comparado mediante los estudios PISA acerca de los títulos
habilitantes para ejercer la docencia (29
)
1) La formación profesional de los docentes.
CUADRO VII.1
Profesores. con título
habilitante
Países seleccionados
2003
URUGUAY 52,0
DINAMARCA 68,1
SUIZA 68,1
NORUEGA 78,7
N. ZELANDA 80,0
FINLANDIA 86,1
Fuente: ANEP 2005/
Elab.: GC
El resultado no deja de ser sorprendente y dice mucho acerca de las políticas de estructuración
de la EM. Es evidente que no es posible pensar en mejorar la calidad educativa con esta realidad.
Debe tenerse en cuenta que cuando empezó la Reforma Rama el porcentaje era de un 7% y llegó
a fines de los ´90 al 33%; este avance es también ignorado por los gremios y los partidos
oficialistas.
2) Lo que pueden decidir los Directores.
La diferencia entre Italia y Uruguay y el resto de los países como se ve es amplísima. De todos
modos en este caso que esta facultad esté excluía de la competencia del Director parece
prudente, salvo en ocasión de designaciones interinas de corto plazo para evitar vacíos
inesperados.
29
. En este informe los autores del Boletín Informativo han seleccionado con correcto criterio países en general pequeños con poca
población a escala europea, salvo en algunos casos Italia y algún otro.

CUADRO VII.2
Capacidad de Directores para designar docentes
Porcentajes
Pero el cuadro precedente es un claro ejemplo de una centralización llevada a un extremo
irracional. La investigación sobre la gestión de los Directores está poblada de ejemplos de esto. Si
a un Director le sobra dinero por ejemplo de reposición de vidrios no puede gastarla en libros; con
lo cual esos recursos volverán irremediablemente a rentas generales. En el curso de esta
investigación se llamó a un liceo para pedir una entrevista con el Director y la respuesta fue que
para eso de necesitaba una solicitud a ANEP; es oportuno mencionar que técnicos del Ministerio
de Educación argentino obtuvimos entrevistas con un Director de escuela y de un colegio
secundario con una llamada de una secretaria nada menos que en Beijing, durante un seminario
de UNESCO con la presencia de un buen número de altos responsables de la educación china. O
sea que la sencilla facultad de conceder una entrevista está vedada en Uruguay (30
).
Por otra parte existen evidencias de que ciertos directores de fuerte personalidad, más
preocupados por la eficiencia de su colegio que por respetar disciplinadamente las normas
formales, evaden estas rigideces legales con mecanismos “antirreglamentarios” como obtener
facturas apropiadas con la “complicidad” de las Comisiones de Padres las que pueden entender
que deben hacer más caso a las necesidades de su colegio que a las reglas de juego
burocráticas. Algunos planteos de cientistas políticos uruguayos -analizados en la Sección V-
enfatizan las bondades del fuerte nivel de centralización uruguaya contrastándola con lo que sería
la perniciosa y quizás -no bien analizada- descentralización de otros casos por ejemplo los de
Argentina y Chile parecería que esos planteos un tanto extremos no tienen en cuenta estos
aspectos sin duda muy bien conocidos por las autoridades y que no hacen otra cosa que generar
ineficiencia y también malestar entre los Directores y su equipo, que sin duda podrían mejorar la
30
. Finalmente después de la pérdida del expediente en ANEP, su recuperación enviando un fax para reiterarlo y tres pedidos de
ampliación del Inspector a cargo tuvimos que desistir del intento.
ITALIA 4,0
URUGUAY 6,0
NORUEGA 64,0
FINLANDIA 68,0
SUIZA 93,0
DINAMARCA 97,0
N. ZELANDA 100,0
Fuente: ANEP 2005/ Elab.:
GC

Gustavo Cosse
performance de su liceo con ciertos márgenes de libertad cuando no están en juego cuestiones
esenciales.
Este tema -de no poca importancia- podría analizarse desde el punto de vista de la sociología de
las organizaciones. En efecto se sabe que en la conducción de los organismos públicos hay una
tendencia permanente a ejercer poder (decidir y controlar acerca de las acciones de los demás)
sobre el personal subordinado; esto implica retener -o ampliar si es posible- el espacio de decisión
propio y mantener en los mismos términos el de los subordinados impidiendo que se amplíe
(Oszlak, 1984; Croizier y Friedberg, 1990). Esta situación lleva a un deterioro en la distribución de
las áreas de decisión y por lo tanto de la capacidad de lograr los fines.
Cuesta entender el rigor ultra centralizado y la inexistencia de mínimos márgenes de libertad para
quienes conducen cada día la educación uruguaya. La mitad de los Directores no pueden o no
saben o no se animan a definir estrategias disciplinarias en los liceos que dirigen, cada uno de los
cuales seguramente tiene su problemática propia. En los límites de este informe no es posible
revisar la reglamentación de este aspecto. Pero es evidente que algo anda muy mal en el tema.
Los problemas vistos por los Directores.
El panorama podía ser esperado pero como es evidente las cifras son alarmantes. Primero la gran
diferencia en los privados y los públicos; segundo el dato para la zona metropolitana y las
Capitales con un valor menor pero también alto para las pequeñas ciudades. Se podía hipotetizar
que se trata de un record mundial, al menos en Occidente.
Son evidentes las consecuencias: i) Un costo académico enorme para los alumnos. ii) La
imposibilidad de pensar en una mejora de la calidad. iii) La carencia de ANEP para establecer
mecanismos de control de la asistencia de los profesores. iv) Naturalmente con esa situación del

profesorado es totalmente esperable que en los liceos públicos las expectativas de los Directores
acerca de los docentes no podía ser mejor.
En estas dos variables si seguimos la evaluación de los Directores -no vemos porque pondrían
estar distorsionada al menos en el promedio- la situación también es deplorable. Como se advierte
la diferencia con los liceos privados es fuertísima.
La evaluación de los alumnos sobre los docentes.
GRÁFICO VII.3
Que piden los docentes a los alumnos
Uruguay
Uruguay OCDE
Docentes piden que alumnos expliquen un texto (56)
Docentes piden a los alumnos lean un texto (43)
Docentes piden que alumnos expliquen un texto (52)
En estas variables finalmente los valores se emparejan; da la impresión de que los docentes
uruguayos trabajan más o menos como los de la OCDE en términos de la orientación de la
práctica pedagógica. Llama mucho la atención que la mitad de los docentes en ambos casos
tienen valores inferiores al 50% lo cual obviamente es grave.
Es un poco raro por otra parte el valor muy bajo (35%) para los docentes de la OCDE en cuanto a
indicar lecturas. Debe tenerse en cuenta que en el conjunto de la OCDE están incluidos los países
de Europa del oeste y del este, y que en estos el sistema educativo funciona bastante peor que en
los primeros. En base a los propios estudios de casos nacionales de PISA y las evaluaciones

Gustavo Cosse
hechas en cada país por los evaluadores locales, en Europa occidental y en particular por ejemplo
en los países nórdicos, Francia, Italia, Gran Bretaña, los valores son mucho más altos.
Y bien parece no caber dudas respecto de la amplitud y la profundidad de los problemas
organizacionales, docentes y otros que han llevado a la educación uruguaya secundaria a una
crisis que es la más grande de los países semejantes de América Latina como Argentina, Brasil,
Chile, México y Costa Rica que tienen indicadores de la situación social y económica peores que
los nuestros.
VII. 3. Tamaño de los liceos y las clases
1. El panorama actual
Es una constante en algunos análisis señalar que los liceos grandes complican severamente la
eficiencia. Se mencionan diversos problemas: la dificultad de controlar la asistencia de una
multitud de docentes, la imposibilidad de una interacción frecuente entre las autoridades y
técnicos de cada uno y los profesores, etc. Parece que a menudo se confunden dos cosas: el
tamaño en sí y los problemas de funcionamiento derivados del sistema educativo. Parece
necesario aclarar algunos aspectos.
A) Ciertos factores actúan con independencia del tamaño: la rotación de los docentes cada año, la
estructura de contratación que hace que estos vayan de un Liceo a otro durante el día y otros, lo
cual se analizó en VII. Es cierto que algunos de estos problemas son más manejables en un Liceo
chico. Pero no por el tamaño sino porque el sistema funciona mal en su conjunto y en estos es
más fácil el gerenciamiento. Debe tenerse muy en cuenta un aspecto central: si se establecen tres
liceos chicos cuyo alumnado total es equivalente a uno “grande” estos serán hasta dos o tres
veces más caros: más docentes, más espacio, más equipamiento por alumno etc.
B) Es un argumento muy extendido en los sistemas educativos latinoamericanos -entre las
autoridades, los docentes y algunos expertos- que las clases de más de 20 o 25 alumnos
permiten más eficiencia y calidad del aprendizaje. Sin embargo no hay evidencia con datos
objetivos al respecto. Si se hace una revisión de la abundante bibliografía especializada se
encuentran convincentes argumentos en cuanto a minimizar la importancia de los liceos chicos.
Por ejemplo Anghel y Cabrales (2010) dicen: "... la primera conclusión es que el tamaño de la
clase no parece tener un efecto significativo sobre el rendimiento ... la evidencia sobre el tamaño
... implica que los recursos adicionales pueden despilfarrase ... la ratio profesor/alumno tampoco

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