Modulo 3. MAPyG

1. 1
Descentralización para el desarrollo territorial. Aspectos
jurídicos1
Enrique Sosa Arrúa
Presentación
La presente ponencia tiene por objeto analizar la descentralización territorial en
sus aspectos jurídicos y plantear algunos criterios para su implementación en el
marco constitucional vigente.
Este análisis aborda la temática realizando, en primer término, algunas
precisiones conceptuales teóricas acerca de la descentralización territorial. A
tales efectos, se examinan las características fundamentales de este concepto
y sus diferencias con otros tipos de traslados de competencias como la
delegación y la desconcentración.
Seguidamente, se analiza la descentralización como principio de organización
administrativa consagrado en la Constitución, exponiendo el alcance del
carácter “descentralizado” del Estado, su desarrollo en otros artículos
constitucionales y las posibilidades de regulación legislativa de la
descentralización en el marco constitucional descrito. El análisis presenta
además la relación del principio de descentralización con otros principios
constitucionales como el carácter unitario del Estado que, en cierto modo,
ponen límites a la descentralización para preservar la unidad del Estado, la
coordinación interinstitucional y la razonabilidad de las decisiones políticas.
Por último, en base a las precisiones conceptuales y al análisis del contexto
constitucional, se exponen algunos criterios jurídicos para implementar un
proceso de descentralización adecuado a dicho marco.
I. La descentralización territorial. Algunas precisiones conceptuales.
1. Concepto y características fundamentales de la descentralización
territorial
La descentralización territorial es un principio de organización administrativa del
Estado y un tipo de traslado de competencias. Supone la transferencia de una
parte de las competencias estatales a otros entes de derecho público con
personalidad jurídica que tienen un ámbito de actuación en un territorio
determinado, inferior al territorio nacional (departamentos, municipios), y que
1
Ponencia presentada en la Jornada Internacional de Derecho Administrativo realizada en Asunción los días 20 y 21
de mayo de 2010. Organizada por la Abogacía del Tesoro con el apoyo de la Agencia Internacional de Cooperación
Japonesa (JICA).

2. 2
ejercen sus funciones con autonomía política, administrativa y normativa, así
como con autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos.
Los entes que reciben la competencia descentralizada la ejercen en nombre
propio y bajo su propia responsabilidad, y no en nombre y representación del
Estado. Además, tienen poderes de decisión sobre dicha competencia en el
marco de la autonomía que les es conferida. Por ello cabe decir que se
transfiere la titularidad de la competencia y no solo su ejercicio.
En la descentralización territorial, el ente receptor de la competencia la ejerce
en un régimen de autonomía, sin que sean admisibles los controles de
oportunidad, y menos aún los controles jerárquicos propios de la organización
centralizada. Vale decir, en el ejercicio de la competencia descentralizada no
puede someterse al ente descentralizado a instrucciones, directrices,
autorizaciones o prohibiciones discrecionales de carácter general por parte de
otros organismos o entidades del Estado (tutela material o de oportunidad).
Tampoco se encuentran supeditados a controles de tipo jerárquico como las
órdenes concretas.
Los controles admisibles en esta técnica de organización son los de legalidad,
los cuales se limitan a verificar la adecuación de los actos emitidos a la
normativa aplicable sin que ese control se extienda a determinar si la decisión
adoptada es conveniente u oportuna. Esta tutela de legalidad se ejerce, por lo
general, por órganos del Poder Judicial o por órganos administrativos con
potestades de fiscalizar los actos del conjunto de la administración pública
(como por ejemplo, la Contraloría General de la República)2
. Es precisamente
el tipo de control que se ejerce sobre el ente que recibe el traslado de la
competencia una de las notas principales que distingue la descentralización de
otros tipos de traslados de competencia como la delegación y la
desconcentración.
De lo expuesto, pueden enunciarse las siguientes notas características de la
descentralización territorial:
(i) Se transfiere la titularidad de una competencia delimitada
funcional y territorialmente (parte de potestades sobre una
materia determinada). No solo se cede su ejercicio, supuesto que
– como se verá – es aplicable a otra técnica de organización
administrativa.
(ii) La competencia es transferida a un ente territorial dotado de
personalidad jurídica de derecho público y de autonomía política,
administrativa y normativa, y de autarquía en la recaudación e
inversión de sus recursos.
(iii) La competencia transferida es ejercida en régimen de autonomía
y bajo la propia responsabilidad del ente receptor. Vale decir, el
2
Como medio de control sobre los entes territoriales autónomos puede agregarse la figura de la intervención
constitucional (que en el caso paraguayo corresponde al Poder Ejecutivo con aprobación de la Cámara de Diputados).
Este medio de control podría eventualmente exceder del control de legalidad (cuando se evalúa el “mal desempeño”
de las funciones, por la solicitud de intervención presentada por la mayoría absoluta de la Junta Municipal o
Departamental). No obstante, este medio de control es de carácter excepcional y tiene rango constitucional en el
derecho paraguayo.

3. 3
ente territorial receptor de la competencia tiene poderes de
decisión sobre el modo de ejercer la misma y la ejerce en nombre
propio asumiendo las responsabilidades de su ejercicio.
(iv) Los controles admisibles son los de legalidad, los cuales se
limitan a verificar la adecuación de los actos emitidos a la
normativa aplicable sin que ese control se extienda a determinar
si la decisión adoptada es conveniente u oportuna.
2. Diferencias entre la descentralización territorial y otros tipos de
traslados de competencias.
En primer término, debe distinguirse la descentralización territorial de la
descentralización funcional, en la cual el Estado crea entes autárquicos con
personalidad jurídica de derecho público para que asuman funciones
específicas. Lo relevante, en este caso, es el aspecto funcional o institucional
antes que el territorial. Los entes descentralizados funcionalmente por lo
general están sometidos a controles más intensos que los entes
descentralizados territorialmente (como por ejemplo, el nombramiento de sus
autoridades por decretos del Poder Ejecutivo), y en algunos casos, pueden
ejercerse sobre ellos controles de oportunidad (directrices generales,
instrucciones, autorizaciones del Poder Ejecutivo) y no solo de legalidad
(control judicial mediante impugnación de actos, control de la Contraloría
General de la República).
Algunos autores3
admiten también la descentralización funcional de
competencias en órganos que carecen de personalidad jurídica. Se refieren a
las situaciones jurídicas de aquellos órganos creados con autonomía funcional
en el ejercicio de funciones, las cuales le son atribuidas de forma permanente
por la propia ley. El órgano autónomo tiene, en ese sentido, poderes de
decisión sobre dichas funciones y no se encuentran sometidos a órdenes
jerárquicas de otros organismos por lo menos en cuanto al ejercicio de dichas
funciones.
En segundo lugar, corresponde realizar una distinción entre la
descentralización territorial con otros tipos de traslados de competencias tales
como la delegación y la desconcentración.
La delegación de competencias del Estado a los entes territoriales constituye
una técnica de organización administrativa que implica el traslado temporal del
ejercicio de la competencia sin transferir la titularidad de la misma. La
delegación del Estado hacia los entes territoriales requiere, por lo general, un
acuerdo entre el delegante y el delegado. Para algunos autores4
, este tipo de
delegación recibe el nombre de delegación intersubjetiva (entre distintos
sujetos o personas jurídicas) y se diferencia de la delegación interorgánica
3
Villagra Maffiodo, Salvador. Principios de Derecho Administración. Edición revisada y actualizada por Javier
Parquet. Editorial Servilibro. Asunción. 2007, p. 171. Gallego Anabitarte, Alfredo. Concepto y Principios
Fundamentales del Derecho de Organización. Marcial Pons, Madrid, 2001, p.79
4
Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II. Marcial Pons. Madrid, 1991, p. 33 y 38

4. 4
(mediante la cual se traslada temporalmente el ejercicio de la competencia de
un órgano superior a otro inferior sin requerirse la conformidad del delegado.).
En la delegación, el ente que recibe la delegación “…ejerce la competencia en
nombre propio y bajo su propia responsabilidad, aunque esté gestionando
competencias de titularidad del delegante”5
. No obstante, el delegado se
encuentra sometido a un control material o de oportunidad por parte del
delegante, además del control de legalidad. En este caso, el delegante
conserva la facultad de dictar instrucciones y reglas de coordinación relativas al
ejercicio de las facultades delegadas. El delegante puede, además, suspender
los actos administrativos dictados por el delegado dictado en el ejercicio de
facultades delegadas, y revocar la delegación por incumplimiento de las
disposiciones contenidas en el acuerdo de delegación6
.
Distinto es el caso de la delegación de firma, mediante la cual el delegante
autoriza a un órgano dependiente a firmar actos pero en nombre y
representación del delegante. Esta figura no supone “…una alteración en el
orden objetivo de las competencias y …no altera tampoco la titularidad de la
competencia”. Como el delegado ejerce la competencia en nombre y
representación del delegante, la delegación es revocable discrecionalmente por
el delegante. En base a estas características, la delegación de firma “…no
sería una verdadera delegación en sentido jurídico, y por ello el acto se
entendería emanado del delegante”7
.
La desconcentración constituye una técnica de organización administrativa
mediante la cual se traslada de forma permanente el ejercicio de una
competencia sin transferir su titularidad, a un órgano inferior dentro de la misma
institución (persona jurídica). No constituye por ende, una técnica de traslado
de competencias de una persona jurídica a otra8
. El órgano desconcentrado
también se encuentra sometido a un control material o de oportunidad por parte
del órgano que desconcentra. Éste puede resolver los recursos jerárquicos que
se interponen contra las resoluciones del órgano desconcentrado, además de
“…fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza
las competencias desconcentradas”.9
II. La descentralización en la Constitución paraguaya
1. El principio de la descentralización y su desarrollo constitucional.
La Constitución establece en el artículo 1 que: “La República del Paraguay…Se
constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado
en la forma en que determinen esta Constitución y las leyes”.
5
Gallego Anabitarte. Op. Cit. P.97. Véase también la obra de Ramón Parada. Op. Cit. , p. 33
6
Un ejemplo de este tipo de delegación en la legislación paraguaya se encuentra previsto en el artículo 16 de la nueva
Ley Orgánica Municipal N° 3.966/2010.
7
Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, 1985, p. 134.
8
No obstante, algunos autores como el español Alfredo Gallego Anabitarte denominan también desconcentración a la
delegación de competencias de una persona jurídica a otra.
9
Gallego Anabitarte, Op.cit. p.87.

5. 5
Conforme a la disposición precitada, la descentralización se configura como un
principio fundamental de la organización política y administrativa del Estado
que tiende a la finalidad de una mayor proximidad de la administración pública
a la ciudadanía en los diversos territorios, buscando con ello un mejor
ordenamiento institucional territorial del Estado y una mejor respuesta a las
demandas concretas de cada territorio del país. En el contexto constitucional,
esa mayor proximidad se debe promover a través del fortalecimiento de los
gobiernos departamentales y municipales como entidades dotadas de
autonomía política, administrativa y normativa, y de autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos.
Tal como lo establece la Constitución, el Estado Descentralizado debe ser
configurado “…en la forma en que determinen esta Constitución y las leyes”.
En la Constitución, la descentralización encuentra su desarrollo en el Capítulo
IV, Título I, Parte II referido al ordenamiento territorial del la República, que
contempla en sus disposiciones generales la estructuración política y
administrativa del Estado, consagrando la autonomía administrativa y
normativa y la autarquía de los departamentos y Municipios. Dice el artículo
156:
“A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el
territorio nacional se divide en departamentos, Municipios y distritos, los
cuales, dentro de los límites de esta Constitución y de las leyes, gozan
de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus
intereses, y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”.
Las secciones II y III del mencionado Capítulo IV regulan las disposiciones
referentes a los gobiernos departamentales y municipales.
Las competencias del gobierno departamental están determinadas en el
artículo 163, y son las siguientes:
 coordinar sus actividades con las de las distintas municipalidades del
departamento;
 organizar los servicios departamentales comunes, tales como obras
públicas, provisión de energía, de agua potable y los demás que afecten
conjuntamente a más de un municipio, así como promover las
asociaciones de cooperación entre ellos;
 preparar el plan de desarrollo departamental, que deberá coordinarse
con el Plan Nacional de Desarrollo, y elaborar la formulación
presupuestaria anual, a considerarse en el Presupuesto General de la
Nación;
 coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno
central, en especial lo relacionado con las oficinas de carácter nacional
del departamento, primordialmente en el ámbito de la salud y en el de la
educación;
 disponer la integración de los Consejos de Desarrollo Departamental, y
 las demás competencias fijadas en la Constitución y en las leyes.
Los recursos están regulados en el artículo 164 y son los siguientes:

6. 6
 la porción correspondiente de impuestos, tasas y contribuciones que se
definan y regulen en la Constitución y en las leyes;
 las asignaciones o subvenciones que les destine el Gobierno Nacional;
 las rentas propias determinadas por ley, así como las donaciones y
legados, y
 los demás recursos fijados en las leyes.
De acuerdo al artículo 161 de la Constitución, los Gobernadores “representan
al Poder Ejecutivo en la política nacional”, lo cual refleja una aparente
contradicción con el carácter autónomo de estas instituciones. No obstante, en
una interpretación que compatibilice la autonomía con la representación que
ejercen los gobernadores, puede decirse que los gobiernos departamentales
tienen una “naturaleza jurídica dual” 10
: a) por un lado, son entidades
autónomas y como tales tienen competencias propias, asignadas por la
Constitución y las leyes, y ejercidas sin injerencias del Poder Ejecutivo; y b) por
el otro, pueden desarrollar determinadas actuaciones – distintas y
complementarias a las ejercidas en forma autónoma - en representación del
Poder Ejecutivo y bajo el control y tutela de éste (relación mandante-
mandatario).
En lo que respecta a las municipalidades, las atribuciones enumeradas en la
Constitución son las siguientes:
 la libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de
urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura, deporte, turismo,
asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de
inspección y policía;
 la administración y disposición de sus bienes;
 la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
 la participación en las rentas nacionales;
 la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los
mismos;
 el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones;
 el acceso al crédito privado y público, nacional e internacional;
 la reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y
la de otras materias relativas a la circulación de vehículos, y
 las demás atribuciones fijadas en la Constitución y en las leyes.
La Constitución dispone además que es competencia de las municipalidades la
recaudación del impuesto inmobiliario, correspondiéndole el setenta por ciento
de lo recaudado. El treinta por ciento restante es distribuido a los gobiernos
10
Silvero Salgueiro, Jorge. “Aspectos constitucionales de la descentralización en el Paraguay” Ponencia presentada
en el Seminario organizado por el CEPPRO y la Comisión de Asuntos Municipales y Departamentales de la Cámara
de Diputados, bajo auspicios de USAID, con la presencia de Gobernadores y Concejales Departamentales. (San
Bernardino, mayo del 2000)

7. 7
departamentales en un quince por ciento, y a las municipalidades de menores
recursos en otro quince por ciento (artículo 169).
La lectura de las disposiciones constitucionales mencionadas refleja que la
enumeración de competencias y recursos formulada en la Constitución es
meramente enunciativa pues, en el caso de ambas entidades territoriales, la ley
puede disponer que asuman otras funciones y que reciban otras fuentes de
ingresos, vale decir, es posible descentralizar las competencias y transferir
recursos a entidades locales para que los gestionen en régimen de autonomía.
La potestad del Congreso para descentralizar las competencias surge de los
artículos 202 inciso 12, 168 inciso 9 y 163 inciso 5 de la Constitución. En el
artículo 202 inciso 12 de la Constitución se establece expresamente la facultad
del Poder Legislativo de dictar leyes relativas a la organización de la
Administración de la República. En los artículos 168 inciso 9 y 163 inciso 5 de
la Constitución se contempla la posibilidad de que la ley asigne nuevas
competencias a las municipalidades y gobiernos departamentales, además de
las enumeradas en dichos artículos.
El principio de la descentralización se traduce, por ende, en el establecimiento
de instancias territoriales autónomas con un marco de competencias
constitucionales y unos recursos asignados, y con la posibilidad de que la ley
establezca nuevas competencias y recursos para los gobiernos
departamentales y municipales a fin de que éstos los gestionen
autónomamente.
Esta posibilidad de establecer nuevas competencias y recursos a favor de los
gobiernos municipales y departamentales puede implicar efectivamente
transferir atribuciones que hoy en día se encuentran radicadas en organismos y
entidades del Gobierno Nacional, vale decir, descentralizar el Estado
potenciando las instancias territoriales autónomas para desarrollar una
institucionalidad más cercana a las diversas comunidades del país.
La Constitución no establece cuales son esas nuevas competencias que
podrían asignarse mediante la descentralización y hasta qué grado deben
fortalecerse a los gobiernos municipales y departamentales, vale decir, no
establece cuan descentralizado debe ser el Estado. Por tanto, el criterio
dependerá de las decisiones legislativas adoptadas conforme a las voluntades
políticas del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo que participan en el proceso
de formación de leyes. No obstante, como se verá, esas voluntades políticas
traducidas en decisiones legislativas deben desarrollarse en armonía con otros
principios constitucionales vigentes que, en cierto modo, ponen límites a la
descentralización para preservar la unidad del Estado, así como para lograr la
coordinación interinstitucional y la razonabilidad de las decisiones políticas.
2. La descentralización y su relación con otros principios
constitucionales.
Como principio de organización, la descentralización debe desarrollarse en
armonía con otros principios que configuran el Estado, en particular con la

8. 8
caracterización del Estado como “Unitario” y como “Social de Derecho”.
Asimismo, debe desarrollarse en el marco de la coordinación y cooperación
interinstitucional y teniendo como finalidad la satisfacción adecuada de los
intereses públicos.
a. El principio del Estado Unitario.
Se ha visto que la Constitución configura al Estado como “Unitario”, además de
“Descentralizado”, disposición que tiene sus implicancias para entender el
alcance de la descentralización y su distinción con la descentralización que se
plantea en los Estados Federales.
Estos conceptos – el carácter unitario y la descentralización – no constituyen
una contradicción, y la doctrina constitucional admite la coexistencia compatible
de ambos principios de organización en algunos estados. Al respecto, dice
Manual García Pelayo en su obra Derecho Constitucional Comparado: “Un
Estado Unitario descentralizado es aquel en el que ciertas entidades
territoriales –prescindimos aquí de la descentralización por servicios- tienen
una esfera de competencia que les es propia y que ejercen a través de órganos
propios de su voluntad y no a través de agentes del poder central”.11
El carácter unitario del Estado Paraguayo se manifiesta, en primer lugar, con la
centralización de la función legislativa en el Congreso; vale decir, solo este
poder del Estado puede dictar leyes y no existe la posibilidad de establecer
Parlamentos regionales o departamentales con facultades para dictar normas
con rango de ley, que coexistan con las leyes nacionales. Las Juntas
Municipales y Departamentales no dictan leyes sino reglamentos
administrativos jerárquicamente inferiores a las leyes y subordinados a éstas,
conforme al principio constitucional de prelación establecido en el artículo
137de la Constitución.
En segundo lugar, la unidad del Estado se refleja en la concentración de la
función judicial en la Corte Suprema de Justicia, y en los Tribunales y
Juzgados nacionales.12
En efecto, tampoco es posible organizar una justicia
regional o departamental, que cuente con sus respectivas Cortes Supremas,
como sucede en los Estados Federales en los cuales existe una justicia federal
y una justicia estatal o provincial. En nuestro sistema existe una sola justicia y
una sola Corte Suprema de Justicia que ejerce la superintendencia
administrativa de todo el cuerpo judicial13
.
En tercer lugar, el carácter unitario del Estado se refleja en la potestad del
Poder Ejecutivo de dirigir la administración general del país, conforme lo
dispone el artículo 238 inciso 1 de la Constitución. La descentralización no
supone, por ende, transferir las responsabilidades de la administración general
del país a las municipalidades y gobiernos departamentales, sino una parte de
los asuntos públicos, delimitados funcional y territorialmente. En ese sentido, el
proceso de transferencias no puede sustraer al Poder Ejecutivo de la dirección
11
García Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Alianza Editorial. Salamanca, 1991, p. 242
12
Silvero Salgueiro, Jorge. Op. Cit.
13
La organización de la justicia por circunscripciones territoriales constituye solo una desconcentración territorial.

9. 9
de determinados asuntos que por sus características, su dimensión o sus
efectos, solo pueden ser gestionados, organizados y planificados por órganos
nacionales, o de aquellos que la Constitución determina como responsabilidad
esencial del Estado. Por ejemplo, la Constitución asigna al Estado la
responsabilidad de proteger y promover la salud como derecho fundamental de
las personas y de promover un sistema nacional de salud (artículos 68 y 69), y
de organizar el sistema educativo (artículo 76), entre otras funciones. Estas
responsabilidades implican que el Estado debe tener y mantener las
competencias y recursos necesarios para afrontarlas, sin que sea admisible
trasladar esa responsabilidad primaria en un grado tal que impida o afecte
gravemente el cumplimiento de sus funciones.
De lo expuesto en el párrafo anterior, emerge además la sujeción de los planes
departamentales y municipales a los planes nacionales de desarrollo, aspecto
que se encuentra expresamente establecido en el artículo 177 de la
Constitución en los siguientes términos: “Los planes nacionales de desarrollo
serán indicativos para el sector privado, y de cumplimiento obligatorio para el
sector público”.
El principio de descentralización se enfoca, entonces, en el ámbito de las
potestades administrativas, sin afectar el carácter unitario del Estado, que está
garantizado con la unidad de la función judicial y legislativa y con la dirección
de la administración general del país en el Poder Ejecutivo.”14
No obstante, ello no significa reducir el proceso de descentralización a una
mera delegación 15
de la ejecución de decisiones adoptadas por el Poder
Ejecutivo, pues el concepto conlleva ceder determinados poderes de decisión,
habida cuenta del carácter autónomo de los entes territoriales que reciben las
facultades transferidas16
.”
b. El principio del Estado de Derecho y la descentralización.
La Constitución establece que la República del Paraguay se constituye en
“Estado social de derecho…”, caracterización que conlleva una limitación de las
potestades de todas las administraciones públicas al sujetar sus actuaciones a
autorizaciones positivas del ordenamiento jurídico (principio de legalidad), y al
control administrativo y judicial.
Este principio impacta en la descentralización en la medida en que limita la
autonomía de los gobiernos departamentales y municipales al marco
establecido en la Constitución y en las leyes. En efecto, cuando la Constitución
en su artículo 156 expresa que los municipios y departamentos gozan de
autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses,
14
Plataforma de descentralización desde la perspectiva de los gobiernos departamentales y municipales” . Urban
Institute-Chemonics/USAID, año 2001
15
No debe confundirse el concepto de descentralización con el de la delegación intersubjetiva de competencias, la
cual se limita a la cesión temporal y revocable de las facultades del Poder Ejecutivo hacia los entes territoriales, bajo
un control mas intenso.
16
La autonomía conlleva necesariamente los poderes de decisión y la capacidad de autodeterminación sobre la
competencia transferida.

10. 10
aclara que dicha calidad jurídica debe ser ejercida dentro de los límites
constitucionales y legales. En el mismo sentido, cuando la Constitución
enumera las atribuciones de las municipalidades agrega que estas facultades
deben ser ejercidas con arreglo a la ley.
En el sentido expuesto, la descentralización no implica que los gobiernos
departamentales y municipales tengan una autonomía absoluta al margen de
lo establecido en las leyes. En el contexto expresado, debe quedar en claro
que las normativas reglamentarias y actos administrativos que dicten, pueden
resultar regulados de manera razonable por leyes dictadas por el Congreso y
promulgadas por el Poder Ejecutivo. No puede invocarse la autonomía, por
ende, para sustraer a las municipalidades y gobiernos departamentales del
ámbito de aplicación de las leyes generales de la administración pública (ley de
la función pública, ley de contrataciones públicas, etc.).
Tampoco puede invocarse la autonomía para suplir la labor del Parlamento en
materias reservadas a la ley. Vale decir, aún cuando el concepto de autonomía
implique la potestad para dictar normas, una municipalidad o un gobierno
departamental no puede establecer regulaciones que limiten derechos
fundamentales de los ciudadanos ni crear impuestos alegando su condición de
autónoma, puesto que una ordenanza no tiene un rango de ley.
Un aspecto muy importante que caracteriza a la descentralización en un Estado
de Derecho son los medios de control que se ejercen sobre la administración
descentralizada. Un medio de control previsto en la Constitución es la figura de
la intervención prevista en el artículo 165, que otorga al Poder Ejecutivo con
acuerdo de la Cámara de Diputados, la posibilidad de intervenir a las
municipalidades y gobiernos departamentales en determinados casos (graves
irregularidades en la ejecución del presupuesto, a solicitud de la mayoría
absoluta de la Junta Departamental o Municipal, etc.). El proceso de
intervención puede culminar con la destitución del Intendente o Gobernador
dispuesta por la Cámara de Diputados por mayoría absoluta en caso de
confirmarse las graves irregularidades.
Otros controles normales que se ejercen sobre la administración
descentralizada son los de carácter judicial, que permite a los interesados
impugnar los actos que dicten las autoridades municipales y departamentales
ante los tribunales contencioso-administrativos, someter a las autoridades a
procesos penales en caso de comisión de hechos punibles, o demandarlos
civilmente ante los tribunales ordinarios. Asimismo, cabe mencionar el control
administrativo externo que se ejerce a través de la Contraloría General de la
República.
Por lo demás, la descentralización en un Estado de Derecho se encuentra
sujeta al principio de transparencia que obliga a las autoridades locales a rendir
cuentas de su gestión y a permitir al público el acceso a las fuentes públicas de
información.
c. Los principios de coordinación y de cooperación.

11. 11
Si bien en la descentralización se transfiere la titularidad de la competencia
hacia entidades con autonomía política, este hecho no debe significar una
ausencia del Gobierno Nacional en el territorio sino por el contrario, un cambio
de la forma o modalidad como intervienen los organismos y entidades
nacionales en los diversos territorios, teniendo siempre en vista el interés
público. En el mismo sentido, la autonomía que se fortalece con la
descentralización no implica que los gobiernos municipales y departamentales
gestionen el territorio al margen de otras instituciones como si se trataran de
gobiernos independientes.
En este contexto, todas las instituciones que interactúan en un territorio tienen
la obligación recíproca de coordinación y cooperación, así como de facilitarse
información para una adecuada atención de las necesidades la población.
d. La finalidad de la descentralización. La satisfacción de los intereses públicos.
En los Estados democráticos de derecho, las instituciones y las organizaciones
públicas se establecen con el propósito de satisfacer los intereses públicos y de
velar por el bien común. La descentralización como principio de organización
debe interpretarse en ese contexto. Se establece con la finalidad de lograr una
mayor proximidad de la administración pública hacia las diversas comunidades
del país, mediante la organización institucional del territorio que fortalezca a los
gobiernos municipales y departamentales. Todo ello se propende con el
propósito de lograr una satisfacción adecuada de los intereses públicos de
manera más próxima a las realidades concretas de cada comunidad, y no para
fortalecer el poder político de un sector y debilitar a otro, ni como una bandera
para reivindicar particularismos locales en desmedro de los intereses
nacionales.
Esta finalidad obliga a implementar la descentralización, respetando criterios de
eficiencia y de eficacia de la gestión, buscando la mejora de la calidad
institucional y evitando perturbaciones graves a los servicios públicos. Si bien
la valoración de estos criterios tiene una amplia discrecionalidad y depende de
las voluntades políticas de quienes intervienen en los procesos de toma de
decisiones legislativas y administrativas, existen límites de razonabilidad que
deben ser atendidos. En este contexto, si las decisiones relativas a la
descentralización se desvían manifiestamente de los fines para los cuales se
consagra como principio constitucional de organización (fundamentalmente la
búsqueda del bien común y la satisfacción de los intereses públicos con
eficacia y eficiencia), dichas decisiones podrían ser calificadas de arbitrarias y
por tanto, violatorias de la Constitución.
III. Criterios jurídicos para encarar un proceso de descentralización
territorial acorde con el marco constitucional
Sobre la base de los principios constitucionales enunciados, surgen ciertos
criterios a ser considerados para el impulso del proceso de descentralización
del Estado y que se configuran en el marco de actuación para el ejercicio de las
facultades de los poderes del Estado, tanto en la faceta legislativa como en la
administrativa.

12. 12
En primer término, en atención al carácter unitario del Estado, la
descentralización no puede menoscabar de modo tal las facultades de los
órganos de la Administración Central que impidan al Poder Ejecutivo ejercer la
dirección de la administración general del país. Es preciso tener en cuenta, tal
como se ha dicho que existen determinados asuntos que por sus
características, su dimensión o sus efectos, solo pueden ser gestionados,
organizados y planificados por órganos nacionales.
El Estado debe tener las potestades para garantizar un adecuado equilibrio
territorial en la atención de las demandas de la ciudadanía, y la
descentralización no puede privilegiar injustamente a algunos territorios en
desmedro de otros sin perjuicio de establecer políticas de compensación para
asistir a territorios de menor desarrollo.
En base al mismo principio, la descentralización no puede implicar que el
Estado renuncie a dictar legislaciones básicas uniformes en determinadas
materias como por ejemplo, en materia de tránsito y transporte, o de
planificación territorial. En ese sentido, no puede alegarse el principio de
autonomía para objetar las potestades del Congreso para dictar leyes
generales que tiendan a establecer estándares básicos en la regulación de los
servicios y en el ordenamiento de determinadas materias.
En segundo lugar, en atención al principio del Estado de Derecho, la
descentralización debe ser un proceso sometido a los controles de legalidad
normales para cualquier administración pública autónoma que incluyen el
control judicial de los actos que dicten y el control de la Contraloría General de
la República, los cuales deben ser mejorados para posibilitar el acceso ágil de
la ciudadanía a dichos medios de control. Pero por otra parte, es preciso que el
proceso sea suficientemente transparente, abierto al control de la ciudadanía
de manera tal que ésta pueda expresar sus denuncias, observaciones y quejas
y realizar un seguimiento de la gestión sin interferir con los controles
institucionales. Ello requiere facilitar el acceso a la información y establecer
mecanismos de difusión de la gestión tales como los establecidos para el
sistema de contrataciones públicas.
En tercer lugar, en base a los principios de cooperación y coordinación, es
preciso que se establezcan mecanismos adecuados para facilitar la articulación
de las políticas y la coordinación de actividades. Para ello, puede ser necesaria
una regulación de los diversos instrumentos jurídicos administrativos que lo
posibilitan, tales como la delegación o la desconcentración. En ese sentido,
constituye un avance lo establecido en la nueva ley orgánica municipal que
regula la figura de la delegación y de los convenios como medios que permiten
una mejor articulación interinstitucional (artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica
Municipal N° 3966/2010). Faltaría un mejor desarrollo legislativo de otras
formas de articulación y de gestión coordinada como las mancomunidades
(órganos con personalidad jurídica de derecho público conformados
voluntariamente por municipalidades y capaces de ejercer potestades públicas
por delegación de los miembros que las componen); consorcios (órganos con
personalidad jurídica de derecho público constituidos voluntariamente por dos o

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más personas públicas – puede ser una gobernación y unas municipalidades –
también capaces de ejercer potestades públicas); entre otras formas de
articulación y de gestión institucional coordinada; o las sociedades integradas
por entes de derecho público que permitan la participación privada tal como se
dispone en diversas legislaciones comparadas.
En este contexto, también puede ser necesario que desde el Gobierno
Nacional se establezcan o determinen instancias que impulsen o faciliten la
articulación de los diversos organismos nacionales con los gobiernos
departamentales y municipales, y presten asistencia técnica y de capacitación,
sobre todo a aquellos gobiernos municipales y departamentales de menor
desarrollo institucional.
En cuarto lugar, en atención a la finalidad perseguida con la descentralización
que es la mayor proximidad de la administración pública a la ciudadanía en sus
territorios para una mejor satisfacción de los intereses públicos en base a las
realidades concretas de cada comunidad, deben tenerse presente los diversos
grados de desarrollo institucional de municipalidades y gobiernos
departamentales, para garantizar una adecuada prestación de los servicios a la
ciudadanía. En ese sentido, no es recomendable encarar una
descentralización intempestiva, transfiriendo competencias sin distinguir los
grupos de municipalidades, su capacidad financiera, e inclusive la voluntad
institucional de asumir las competencias transferidas en un plazo determinado.
Debe asumirse que hay municipalidades y gobiernos departamentales con
diverso nivel de desarrollo y establecer mecanismos que permitan garantizar –
antes que nada – un adecuado servicio a la ciudadanía. Para esos casos,
podría ser conveniente iniciar el proceso con medidas de delegación antes que
de descentralización de manera tal que se facilite un mayor control del
organismo rector sobre el ejercicio de la actividad delegada.
La financiación de las competencias descentralizadas constituye un aspecto
fundamental, pues la falta de recursos puede generar no solo una peor calidad
de los servicios públicos sino incluso una grave perturbación de los mismos,
afectando la finalidad perseguida. Por lo demás, el debate sobre la
financiación no solo debe considerar el interés de las instituciones locales sino
también del conjunto de las finanzas públicas, su sostenibilidad en el tiempo y
el impacto en la economía del país, pues en definitiva, los desajustes que se
generen en ese ámbito perjudicarán no solo a los habitantes de una comunidad
específica sino a todo el país.
No menos importante para lograr la finalidad indicada es la consideración de
los criterios técnicos de cada sector en particular y tomar en cuenta las
experiencias ya implementadas por los ministerios, gobiernos departamentales
y municipalidades. Una descentralización que desconozca dichos criterios
puede generar un impacto negativo en la gestión de los servicios, desviándose
de la finalidad perseguida.
En este contexto, y en la tarea legislativa, es importante que las medidas de
descentralización tomen en cuenta las diversas legislaciones sectoriales
vigentes (ley general de salud, ley del sistema nacional de salud, leyes

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ambientales, leyes relativas al tránsito y al transporte, etc.), y se eviten en lo
posible las contradicciones entre las leyes que promuevan la descentralización
y las mencionadas leyes sectoriales.
Por último, para implementar una descentralización adecuada a los criterios
propuestos es fundamental que los gobiernos municipales y departamentales –
al igual que lo que se exige al Gobierno Nacional - realicen las reformas
administrativas necesarias para lograr una gestión democrática, moderna y
eficiente. Prioritariamente, es preciso encarar la reforma de la función pública
en el ámbito local imponiendo determinadas reglas que promuevan la
profesionalización y eviten el prebendarismo. Entre estas reglas es necesario
instalar la carrera de la función pública municipal y departamental,
implementando sistemas de mérito para el ingreso y la promoción,
garantizando la estabilidad en los cargos y encarando políticas de formación y
entrenamiento para una adecuada gestión. Una descentralización sin estas
reformas administrativas corre el riesgo de reproducir y acentuar en el ámbito
local los niveles de ineficiencia y de falta de transparencia en la gestión de los
asuntos administrativos.