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CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBlICA
DIRECCION GENERAL DE CONTROL DE
ESTADOS Y MUNICIPIOS
ORIENTACIONES EN MATERIA PRESUPUESTARIA
PARA
LAS CONTRALORIAS ESTADALES y
MUNICIPALES
Junio de 1995.
,.
,
PRESENTACION
Las presentes orientaciones en materia presupuestaria para
las Contralorías Estadales y Municipales, han sido elaboradas como
~:
Documento de apoyo para el desarrollo de los talleres del Plan de
Capacitación y Fortalecimiento de las Contralorías Regionales y
Locales, que adelanta la Contraloría General de la República en los
Estados y Municipios.
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I N O I e E
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
EJ Proceso Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario?
¿ Cuáles son las normas legales básicas que rigen el proceso
presupuestario 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cómo se aplíca el principío de la programación integral del
presupuesto?
¿ Cómo se aplica el principio del equilibrio presupuestario 7. . . . . . . . . ¿
Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto? . . . . . . .
¿ Cómo se aplicá el principio de la anualidad del presupuesto? . . . . . .
¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del
presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cuantitativa del
presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
111. El Presupuesto por Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. 2.
3.
¿ Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto? . . . . .
¿ Cuál es el contenido del presupuesto por programas? . . . . . . . . .
¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma,
proyecto, obra y actividad? . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . - . - . . . .
¿ Qué son las categorías equivalentes?4.
IV. El Plan Unico de Cuentas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.
2.
¿ Qué es el Plan Unico de Cuentas?
¿ Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas?
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v. Contenido del Documento Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . .
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4.
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¿ Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto? . . ¿
Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales? . . . . . . . . .
¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos? - - - - - . . - . . .
¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos? - - . . - . . . . . .
¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del
Presupuesto
de Gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . - . . . . . . . . .
VI. Discusión y Aprobación del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...
1.
2.
3.
¿ Qué es la discusión y sanción del presupuesto? . . . . . . . . . . . .
¿ Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza?
¿ Qué es la reconducción del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII. Ejecución del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
-' 1.-¿ Qué es la ejecución del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿
Cuáles son las formas de ordenar compromisos? . . . . . . . . . . . . . 3.
¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos? . . . . . . . . . . .
4. ¿ Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente
adquiridos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cuáles son las formas de causar gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados? . . . . ¿
Qué son las órdenes de pago? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, en el período complementario,
los compromisos pendientes de pago al final del ejercicio
presupuestario? . . . . . . . . . . . - . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9. ¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período
complementario, los compromisos válidamente adquiridos y
pendientes de pago? - - . . . . . - . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . - . . .
10. ¿ Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones no
válidamente contraídas? - . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . - . . - . . - .
11. ¿ Qué son los avances de fondos? . . . . . . . . . . . . - ... - . . . . . . 12. ¿ A
cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre
la ejecución presupuestaria?.........................- . - - . . - - - - - . . . . . .
1 :
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I
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1,
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7. 8.
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VIII. Modificaciones Presupuestarias..............................
1. 2.¿ Qué son las modificaciones presupuestarias? . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Qué son los traspasos y cuál es el procedimiento general para su
aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Qué son las rectificaciones al presupuesto y cuál es el
procedimiento
general para su aprobación? . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . .
¿ Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el
procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Qué son las Insubsistencias de créditos y cuál es el procedimiento
general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general
para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.
4.
5.
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IX. Control y Contabilidad Presupuestaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
X.
1.
2.
¿ Qué es el .control presupuestario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿
Qué es la contabilidad presupuestaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales. . . . . . . . .
1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y
ejecución del programa presupuestario de las Contralorías
Esta,dales y Municipales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . - . . .
XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación
y
ejecución de los recursos asignables a las parroquias? . . - . .
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. Introducción.
El presente documento tiene por finalidad servir de orientación a las contralorías
de los estados y de los municipios, en los aspectos legales y conceptuales sobre
el régimen presupuestario vigente para las entidades federales y municipales, a
Objeto de que cuenten con un instrumento de consulta que les permita uniformar
la aplicación de los conceptos presupuestarios, la normativa vigente en la materia
y las instrucciones técnicas de la Oficina Central de Presupuesto como
Órgano rector del sistema presupuestario, todo lo cual les facilitará la labor
contralora que deben ejercer sobre el presupuesto.
La Contraloría General de la República ha considerado necesario elaborar las
presentes orientaciones, motivada por las recurrentes observaciones que ha
Formulado a las administraciones estadales y municipales, derivadas de las
actuaciones fiscales, de los análisis que se realizan a las Ordenanzas de
Presupuesto y de las múltiples consultas realizadas a este Organismo en la
Materia.
En tal sentido, se ha estimado pertinente utilizar la metodología de preguntas y
respuestas a objeto de facilitar al lector la ubicación del aspecto a consultar y
hacer más amena la lectura del mismo.
Cabe destacar que en los comentarios formulados a la normativa que rige el
proceso presupuestario, no se identifican las normas legales correspondientes,
debido a la diversidad de leyes estadales de régimen presupuestario y
ordenanzas de presupuesto; adicionalmente, los citados comentarios se refieren
a la generalidad de las normas vigentes, por lo cual, pudieran darse casos que
en determinadas entidades, algunas de las disposiciones sean distintas a las
comentadas; en dichos casos deberá aplicarse la normativa de la respectiva
entidad.
Los aspectos tratados incluyen, el proceso presupuestario y las normas básicas
que lo rigen, el contenido del presupuesto por programas, el Plan Unico de
Cuentas, el contenido de la Ley y Ordenanza de Presupuesto, la discusión y
1
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Aprobación, la promulgación y publicación, la reconducción, la ejecución de los
ingresos y de los gastos, las operaciones en el período complementario y en el
siguiente ejercicio, los avances de fondos, las modificaciones presupuestarias, el
control sobre la ejecución del presupuesto y la contabilidad presupuestaria. Así
mismo, contiene algunos aspectos del presupuesto de las contralorías estadales
y municipales y de las juntas parroquiales.
11. El Proceso Presupuestario.
1: 1. ¿Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario?
El proceso presupuestario comprende: la formulación o elaboración del
presupuesto, la discusión y aprobación, la programación de la ejecución, la
ejecución propiamente dicha y el control y evaluación.
Mediante la formulación del presupuesto se cumple un proceso que se inicia
con la determinación de una política presupuestaria previa y culmina en el
momento en que el proyecto de presupuesto es presentado al órgano
legislativo.
Para la formulación de la política presupuestaria preVia, deben'
considerarse las políticas de ingresos, entre ellas, la creación de nuevos
impuestos y tasas o modificaciones de las ordenanzas de ingresos
municipales. Así mismo, las políticas de gastos, que Incluyen las de
personal, tales como el posible incremento del salario mínimo; la
proyección de gastos rígidos, como los aportes obligatorios; las solicitudes
de nuevas obras o servicios o la continuación de las ya iniciadas, el
comportamiento de la tasa de inflación, la tasa de interés, los cambios en
la estructura administrativa, los planes coordinados de Inversión, la
modificación de los servicios, etc
Todo ese conjunto de variables, permitirá determinar un monto global de
Ingresos y de gastos de la entidad Este monto global, se dividirá en cuotas
13
de gastos para cada sector y programa, concordante con un volumen de
bienes y servicios que podrían producirse con dichas cuotas de g~stos, las
cuales, conjuntamente con las orientaciones específicas que se deben
dictar para la formulación de cada programa, servirán de marco referencial
para que cada responsable inicie la elaboración de su presupuesto, el cual
debe comenzar desde el mínimo nivel, es decir desde las actividades y las
obras y, luego de un proceso de consolidación y ajustes a objeto de que
haya coherenc!3 entre la cuota respectiva y el correspondiente volumen de
producción definidos para cada programa con los resultados de la
programación de los nismos, la unidad de presupuesto hará la sumatoria de
los anteproyectos de cada programa.
Seguidamente, se elaborarán los cuadros solicitados en los Instructivos
para la Formulación del Presupuesto para los Estados y para los Municipios,
establecido por la Oficina Central de Presupuesto y se someterá
el proyecto a la consideracíón del Gobernador o el Alcalde quien
ordenará los ajustes que considere pertinentes. Finalmente, se realizará la
presentación a la Asamblea Legislativa o al Concejo Municipal para la
respectiva discusión y sanción.
Una vez sancionado el presupuesto por el órgano legislativo, se debe
realizar la programación de la ejecución, estimando los ingresos a recaudar
así como los compromisos, gastos causados y pagos a ejecutar en cada
subperíodo del ejercicio Posteriormente, comienza la ejecución, donde se
obtendrán los ingresos previstos, se utilizarán los créditos presupuestarios y
se realizarán los desembolsos correspondientes
Ese proceso es continuo y concomitante, ya que cuando se elabora el
presupuesto del próximo ejercIcIo se está ejecutando el vigente y ésta
información es utilizada para esa programación; así mismo, las decisiones y
acciones que se ejecuten deben adecuarse a las que se formularon,
excepto en los casos de los hechos imprevisibles. Adicionalmente, el
control y la evaluación permiten verificar que la ejecución se adecue a las
14
normas legales vigentes, así como también comparar, para cada
subperíodo, metas programadas y ejecutadas, ingresos estimados con los
recaudados y los compromisos o gastos causados programados con los
ejecutados. Esta comparación permitirá determinar las desviaciones y al
precisar las causas de las mismas, facilitará tomar las medidas correctivas
para cumplir con lo estimado o para que se corrija la programación inicial.
2. ¿Cuáles son las normas
presupuestario?
legales básicas que rigen el proceso
Las normas básicas que rigen el proceso presupuestario son los
denominados principios de la programación integral del presupuesto, del
equilibrio, el de la unidad del presupuesto, de la anualidad y de la
especialización cualitativa y cuantitativa del presupuesto.
3. ¿Cómo se aplica el prrncipio de la programación integral del presupuesto?
.C--
El principio establece que el presupuesto debe incluir el contenido y la forma
de la programación, es decir, que deben programarse los objetivos
adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el
conjunto de las acciones necesarias requeridas para el logro de esos
objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para ejecutar
dichas acciones y los financieros, para la adquisición de los recursos
reales. Así mismo, que deben existir relaciones directas y proporcionales
entre la naturaleza del bien o servicio que se produce y la naturaleza y
calidad de los recursos humanos y materiales que se requieren y, entre la
cuantificación de esos objetivos y la cantidad de recursos reales y
financieros que se necesitan para producirlos En consecuencia, es
imprescindible que cada programa, subprograma o proyecto contenga todos
los recursos reales y financieros necesarios para obtener los respectivos
15
objetivos previstos, o en otras palabras, no deben estimarse en un
programa, gastos que corresponden a otros. Por ejemplo, en el caso de que
los gastos del servicio de energía eléctrica, se asignen al programa de
administración, por cuanto éste maneja los respectivos contratos, trae como
consecuencia que el programa de la educación básica, no contenga el
consumo de energía, lo que impide relacionar el gasto realizado en el
programa con el producto obtenido, dificultando la medición de eficiencia
del
servicio educativo.
4. ¿Cómo se aplica el princípio del equilibrio presupuestario?
Con base a dicho principio, el presupuesto de gastos no debe ser superior
al presupuesto de ingresos. Las leyes establecen que a los efectos de
cumplir con tal principio, se podrán utilizar dentro del presupuesto de
ingresos, el 50% de las reservas de tesorería no comprometidas y
estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la
presentación de la Ley u Ordenanza de Presupuesto, estableciendo la
metodología para el cálculo de dichas reservas.
:
Igualmente, a los fines de preservar su cumplimiento, se establece en las
normas legales vigentes que cuando se prevea una disminución de los
ingresos estimados, el ejecutivo estadal o municipal debe ajustar los
gastos, anulando los créditos presupuestarios no comprometidos. A tales
fines, la administración debe llevar el control por subperíodo de la
recaudación de los ingresos estimados, a objeto de, oportunamente, advertir
la posible disminución de los ingresos. El objetivo de estas normas es evitar
que de producirse una menor recaudación, al final del ejercicio queden
gastos, los cuales, aun cuando estén debidamente autorizados
presupuestariamente, no contarán con los recursos financieros suficientes
16
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para cancelarios, originando deudas que afectarán la ejecución de los
siguientes presupuestos.
5. ¿Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto?
)
Este principio está contenido en el Artículo 227 de la Constitución, donde
se establece que no se hará gasto alguno del Tesoro que no esté previsto en
la Ley de Presupuesto. En consecuencia, cualquier gasto a efectuarse
debe estar incluido o incorporarse al presupuesto único, por ello, si por
ejemplo, la administración recibe un aporte con un fin determinado o una
donación u obtiene cualquier otro recurso que no fue inicialmente estimado y
decide utilizarlos para incrementar sus gastos, debe incorporarlos
previamente al presupuesto, mediante la figura de los créditos adicionales.
Así mismo, ese principio implica que tanto los ingresos como los gastos
deben registrarse en el presupuesto por su monto total, no siendo posible
que determinados' ingresos sean previstos o utilizados para financiar gastos
específicos, ni registrar los saldos netos de los ingresos o de los gastos y por
lo tanto, no se deben compensar ingresos y gastos cuando
una misma persona sea acreedor
municipal.
y deudor de la entidad federal o
No obstante, las leyes señalan excepciones a dicho principio, tales como las
relativas a la afectación de ingresos a fines específicos, en los casos de los
derivados de las operaciones de crédito público, los destinados por leyes
especiales a fondos de inversión, los correspondientes a donaciones,
herencias o legados o contribuciones especiales, los derivados de la gestión
de los servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así mismo, la Ley
Orgánica de Régimen Municipal establece la destinación del Situado
Municipal a la construcción de obras, la adquisición de equipos para la
prestación de los servicios públicos y a los gastos imprescindibles para la
prestación de dichos servicios y la obligación de destinar los ingresos
17
extraordinarios a gastos donde se recupere la inversión o el incremento
efectivo del patrimonio con excepción de los aportes y donaciones que
estén expresamente destinados a fines específicos Igualmente, está
previsto que en el presupuesto de ingresos figurarán las cantidades líquidas
que las sociedades, conforme a su régimen especial, deben enterar al
tesoro y en el presupuesto de gastos, sólo las cantidades con que el
tesoro contribuye a su creación o funcionamiento. Adicionalmente, en cuanto
a la compensación, está previsto en el Código Orgánico Tributario,
solamente la compensación entre tributos.
6. ¿Cómo se aplica el principio de la anualidad del presupuesto?
De acuerdo al principio de anualidad, el presupuesto debe formularse para
un año y ejecutarse en el mismo, iniciándose el1 de enero y con término el
31 de diciembre de cada ejercicio fiscal. Ello quiere decir que los gastos
deben afectar el respectivo ejercicio presupuestario, o sea, que no es posible
imputar al presupuesto gastos de un ejercicio anterior, con la única
excepción de que se codifiquen en una partida especial prevista en el
presupuesto para tales fines.
Así mismo, establecen las normas presupuestarias, que no se podrán
contraer compromisos con cargo al presupuesto fenecido y los créditos no
comprometidos o no causados, al final del ejercicio correspondiente,
caducan; ello quiere decir que dichos créditos no pueden seguir utilizándose
en el ejercicio siguiente.
No obstante, de acuerdo a las normas vigentes, es posible afectar
presupuestos futuros, por cuanto se prevé que cuando se autoricen gastos
cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario, se deberá incluir en el
presupuesto, un cuadro donde se identifique su naturaleza, el monto total,
los montos ejecutados en años precedentes, los de años futuros y el monto
del compromiso para el año correspondiente. En consecuencia, no se
18 JfJ
pueden contraer compromisos donde se convengan pagos que excedan del
ejercicio, con la única excepción de que previamente se hayan autorizado
en la Ley u Ordenanza de Presupuesto, mediante norma expresa y se
incluya el respectivo cuadro El monto máximo a imputar como compromiso
del año, será el estipulado, en el referido cuadro, para el año de la
vigencia Las Disposiciones Generales de la respectiva Ley u Ordenanza
deben señalar la autorización expresa que se otorga al Ejecutivo para
contraer dichos compromisos y dictar normas específicas para la ejecución
1:
de estos gastos. Además, no se podrán causar gastos que excedan del
monto estipulado para el año, a objeto de que no queden obligaciones
pendientes de pago, todo en concordancia con las disposiciones de la Ley
Orgánica de Crédito Público.
7. ¿Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del presupuesto
de gastos?
En las normas legales vigentes se establece que no podrán ejecutarse
gastos con una finalidad distinta a la prevista en el respectivo crédito
presupuestario. De dicha norma se deriva que no se pueden imputar gastos
a una partida, de un programa, subprograma o proyecto que no hayan sido
previstos en la partida correspondiente del respectivo programa,
subprograma o proyecto; además que la finalidad del gasto no está
contemplada solamente en la partida, sino que también está delimitada por
el proyecto, el subprograma o el programa donde haya sido estimada la
partida en cuestión. ~
Es de advertir que la Ley señala la partida y no las genéricas, específicas o
subespecíficas, por cuanto, los créditos aprobados para éstas, no tienen
carácter limitativo sino informativo, con la única excepción de aquellas
subdivisiones de la partida, expresamente establecidas como controladas
en las respectivas Disposiciones Generales de la Ley u Ordenanza, es decir
19
que tienen las mismas limitaciones que la partida de la cual forman parte o
para las cuales se requieren aprobaciones del órgano legislativo en caso de
que se necesite gastar por un monto mayor al inicialmente
estimado.El carácter informativo de las subpartidas no controladas, tiene como
consecuencia que el ejecutivo, sin acudir al ente legislativo, podría crear
subpartidas no estimadas inicialmente en la Distribución Institucional del
Presupuesto de Gastos, siempre que ello no colida con la naturaleza
establecida en la correspondiente partida de la cual forma parte, de
conformidad con lo dispuesto en el Plan Unico de Cuentas prescrito por la
Oficina Central de Presupuesto. Así mismo, podría crear actividades,
siempre que ello no colida con la naturaleza del programa, subprograma o
proyecto del cual forma parte, ni signifique la creación de nuevos gastos, es
decir, partidas, programas, subprogramas y proyectos, ya que de ser el
caso, deberá acudir al legislativo mediante la solicitud de créditos
adicionales.
8. ¿ Cómo:se aplica el principio de la especialización cuantitativa del ,
presupuesto de gastos?
Las normas vigentes estipulan que los créditos presupuestarios del
Presupuesto de Gastos, por programas, subprogramas, proyectos y
partidas, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para
gastar y que no se podrán adquirir comp'romisos para los cuales no existan
créditos presupuestarios. Ello implica que no se podrán sobregirar los
créditos establecidos a nivel de programas, subprogramas, proyectos,
partidas y subpartidas controladas Así mismo que, el ejecutivo, sin acudir
al legislativo, podrá ejecutar los créditos de las subpartidas de una misma
partida, por un monto superior al inicialmente estimado en la respectiva
Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos, siempre que no
sobregire el monto de la partida y que no exista alguna disposición que
20
limite el crédito de la subpartida; por ejemplo, las referidas a la aprobación
previa por parte del legislativo, para su aumento o disminución
En cuanto a la modificación del monto de la actividad por creación de una
subpartida no prevista inicialmente, se considera que podría crearse
siempre que ello no Implique la modificación de los créditos a nivel del (
~ ~
respectivo programa, subprograma, proyecto o partida. Así mismo, podrían ~
sobregirarse los créditos de una partida de una actividad, siempre que no se '-. C ~~
~
exceda del monto de la misma partida del programa, subprograma o '-
..., proyecto correspondiente.
En cuanto a los créditos estimados inicialmente para las obras, existen
diferentes tipos de disposiciones que las regulan. Al respecto, a nivel
municipal, generalmente sus créditos son controlados a nivel del órgano
legislativo, es decir que no pueden ser modificados sino mediante la previa
aprobación de la Cámara Municipal y a nivel de las leyes de presupuesto
estadal, se dispone que las modificaciones de los respectivos créditos deben
ser aprobados por el Gobernador y si están sujetas a convenios
coordinados, debe presentarse la respectiva acta donde conste el acuerdo
entre las partes.
Por otra parte, señalan las normas legales que los créditos de las
subpartidas no controladas y de las actividades, se registran para control
interno del ejecutivo, lo que implica que ni la Asamblea Legislativa, el
Concejo Municipal o los órganos de control externo, tienen competencia para
controlar la ejecución de las mismas.
111. El Presupuesto por Programas.
1. ¿Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto?
No obstante que existen diferentes técnicas de elaboración del
presupuesto, las normas legales vigentes estipulan que el mismo debe
21
elaborarse "por programas", ello quiere decir que se asignarán los recursos
con base a los resultados, expresados mediante los bienes y servicios que
se producirán en la entidad. En razón de ello, en cada programa,
subprograma o proyecto, se determinarán las metas para cuantificar dichos
resultados, que permitirán evaluar la eficacia, es decir, el logro de los
objetivos previstos, así como la eficiencia, o sea, la relación entre ese
resultado y el gasto ejecutado en el logro del mismo.
Adicionalmente, dichos programas deben agruparse por sectores, los cuales
deben corresponder a los establecidos en los planes de desarrollo y a los
previstos en la Guía para la Clasificación y Descripción de los Sectores,
incluída en el Instructivo para la Formulación del Presupuesto, prescrito por
la Oficina Central de Presupuesto.
2. ¿Cuál es el contenido del presupuesto por programas?
De acuerdo a la teoría oficialmente adoptada por la Oficina Central de
Presupúesto (OCEPRE), expuesta en el documento Aspectos Conceptuales y
Metodológicos del Presupuesto Público en Venezuela, publicado por la
Asociación Venezolana de Presupuesto Público, el presupuesto. por
programa debe contener, los siguientes elementos:
El objetivo, el cual desde el punto de vista presupuestario, es un
enunciado de carácter general, que expresa lo que se estima alcanzar en
términos de bienes y servicios, para un período determinado.
Metas y volúmenes de trabajo, que representan la cuantificación de los
objetivos, tanto del programa, subprograma y proyecto, así como de las
actividades y obras para un determinado período.
Categorías programáticas, que son las del programa, subprograma,
proyecto, obra y actividad.
Los recursos reales, constituidos por los recursos humanos, los bienes y
materiales y los servicios de terceros.
22
Los recursos financieros, correspondientes a los ingresos y los créditos
presupuestarios
3. ¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma,
proyecto, obra y actividad?
Las características de las categorías programáticas, expuestas en
el documento antes identificado, son las
si'guientes:
Programa.
El programa es una categoría de producción terminal, ello quiere decir
que las acciones que se cumplen en el programa deben dar como
resultado unos bienes y servicios que se denominan terminales, por
cuanto satisfacen directamente necesidades colectivas, deben expresar
los objetivos o fines de la Institución y contribuir a las políticas y metas
indicadas en los planes de desarrollo regionales o locales.
El programa se conforma por categorías programáticas de menor nivel,
como son los subprogramas, los proyectos y las actividades que
confluyen al logro de su producción y debe contener los recursos
humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los
productos terminales, los créditos presupuestarios requeridos para la
adquisición de los recursos reales; así mismo, debe contar con una
unidad administrativa, denominada unidad ejecutara, que es la
responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos
productos.
- Subprograma.
El subprograma también es una categoría de producción terminal, ello
quiere decir que igualmente, las acciones del subprograma tienen como
resultado unos bienes o servicios que satisfacen las necesidades de la
23
colectividad, expresan los fines de la Institución y contribuyen a la
eJecución de los planes de desarrollo Pero se diferencian de los del
programa, en dos aspectos fundamentales en primer lugar, que las
metas de cada subprograma son sumables en unidades físicas con las
de los restantes subprogramas para dar lugar a las del programa y
segundo, la tecnología de producción, o sea, la forma de producir los
bienes o servicios, es diferente en cada subprograma del mismo
programa.
El subprograma se conforma por categorías programáticas de menor
nivel, como son los proyectos y las actividades que confluyen al logro de
su producción y debe contener los recursos humanos, materiales y
servicios necesarios para el logro de los productos terminales y los
créditos presupuestarios para la adquisición de los recursos reales; así
mismo, debe contar con una unidad administrativa, denominada unidad
ejecutara, que es la responsable de combinar los citados recursos para el
logro de los productos terminales.
- Proyecto.
El proyecto es una categoría presupuestaria cuyo resultado o producto
está constituido por bienes de capital, es decir bienes o servicios que
crean o incrementan la capacidad productiva de la entidad y por lo
tanto, contribuyen a la formación de capital de la misma. En
consecuencia, las obras y demás bienes a construirse o los servicios de
ampliaciones y mejoras, así como las conservaciones y reparacíones
mayores, es decir, que incrementen el valor o vida útil de manera
significativa de dichas obras o bienes, deben formularse en la categoria
programática de proyecto, independientemente de que sean ejecutadas
por administración directa o contratadas con terceros.
Igualmente, el proyecto puede ser una categoría de producción terminal,
es decir que los bienes resultantes satisfacen necesidades colectivas.
24
expresan los fines de la Institución o contribuyen a los planes y políticas
regionales o locales o, puede ser una categoría denominada de
producción intermedia, ello quiere decir, que el resultado del proyecto
contribuye con la producción terminal de la institución.
El proyecto se conforma por un conjunto de obras complementarias, o por
una sola obra que cumple cabalmente con el objetivo del proyecto, o por
un conjunto de obras acabadas, donde ninguna de las cuales satisface
totalmente el objetivo del proyecto.
Adicionalmente, cuando los bienes son ejecutados total o parcialmente
por administración directa, debe contener los créditos necesarios para
adquirir los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte
del costo de las obras, así como los de las actividades relativas a la
dirección, supervisión, inspecciones, etc, necesarias para el logro del
producto del proyecto. Igualmente, debe contar con una unidad ejecutara
responsable de la administración de los recursos y la realización de las
acciones correspondientes para el logro de las metas del proyecto.
Obra.
La obra es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir que
los bienes de capital resultantes de la obra, contribuyen a la realización
del producto del proyecto del cual forma parte. En consecuencia,
constituye una desagregación del proyecto, que especifica el producto del
mismo. Se conforma por un conjunto de trabajos y si es ejecutada por
administración directa, debe contener los créditos necesarios para adquirir
los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte del costo
de la construcción de cada una de ellas y que se denominan
gastos capitalizables.
25
Actividad.
La actividad es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir
que los servicios resultantes de las acciones que se cumplen en la
actividad, contribuyen a la producción de los bienes o servicios del
programa, subprograma o del proyecto del cual forma parte. La actividad
se conforma por un conjunto de tareas y debe contener los recursos
humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los
productos intermedios, los recursos financieros para la adquisición de los
recursos real~s; así mismo, debe contar con una unidad ejecutara, que es
la responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos
productos.
4. ¿Qué son las categorías equivalentes?
La leyes de régimen presupuestario estadales, así como la Ley Orgánica de
Régimen Municipal y los instructivos de la Oficina Central de Presupuesto,
señalan el concepto de categorías equivalentes, las cuales no son más que
las actividades de tipo central, tales como las de presupuesto,
administración, personal, etc, que prestan apoyo a todos los programas de la
institución; también las actividades de tipo común, que prestan apoyo a más
de un programa, subprograma o proyecto de la entidad pero no a todos, las
cuales, aún cuando no cumplen con los requisitos antes indicados
- .
,O" ,
para ser calificadas como un programa, subprograma o proyecto, por cuanto
sus resultados no constituyen productos terminales, sino intermedios,
legalmente deberán calificarse como tales, es decir como programa,
subprograma o proyecto, a los fines de la asignación de los créditos
presupuestarios en la Ley u Ordenanza de Presupuesto.
26
IV. EL Plan Unico de Cuentas.
Oué es el Plan Unico de Cuentas?
La Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional estipula que la
Oficina Central de Presupuesto dictará las normas generales del sistema de
contabilidad, las cuales servirán para identificar los flujos de orígenes y
aplicaciones de recursos que se generen por sus operaciones económicas y
financieras. Además, que establecerá el Plan Unico de Cuentas de Recursos
y Egresos el cual será de uso obligatorio por parte de los entes sujetos a
dicha ley. Igualmente, dispone que los estados y municipios se
regirán por las disposiciones técnicas que establezca esa Oficina, por lo
cual, dicho plan, debe aplicarse para la formulación, ejecución y control del
presupuesto de ingresos y gastos de las entidades federales y municipales.
El citado plan tiene el objetivo de constituir un clasificador único de ingresos
y gastos para todo el sector público, a cuyos efectos contiene los
correspondientes a todos los tipos de organismos de dicho sector, o sea, los
del Poder Nacional, los Estados y los Municipios, las empresas y
sociedades y demás entes descentralizados del Poder Nacional, Estadal y
t'J1unicipal.
Adicionalmente, a los fines de que permita determinar los flujos de orígenes
y de aplicaciones, el clasificador establece un concepto ampliado de
ingresos, ello es que no solamente contiene aquellos que reflejan un
movimiento de efectivo, sino también los recursos de capital y financieros
derivados de la disminución de activos reales o financieros y el incremento
de pasivos o del patrimonio, por lo cual se modificó el nombre de cuentas de
ingresos a cuentas de recursos. Igualmente, se amplió el concepto de
gastos, incluyendo además de aquellos que implican una erogación de
efectivo, los que sólo reflejan una aplicación financierá tales como los
derivados de aumentos de activos o disminuciones de pasivo y patrimonio,
27
en razón de lo cual se modificó la denominación de cuentas de gastos a
cuentas de egresos
Cabe advertir que los estados y municipalidades sólo podrán utilizar las
cuentas de recursos que estén expresamente establecidas en las normas
respectivas como ingresos ordinarios y extraordinarios y las de egresos
necesanas para codificar las adquisiciones de bienes o servicios o las
finalidades de las transferencias, así como los pagos del pasivo de la
Hacienda derivados de la ejecución del presupuesto, los reintegros y las
indemnizaciones dispuestas por autoridades judiciales o administrativas.
Igualmente, los correspondientes al pago del servicio de la deuda pública
cuando las respectivas operaciones hayan sido expresamente autorizadas
por Ley especial, según lo previsto en la Ley Orgánica de Crédito Público.
Es de señalar que no está previsto que los estados y los municipios utilicen
las cuentas de aplicaciones
financieras. .
2. ¿Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas?
En resumen, las cuentas de recursos contienen: los ingresos ordinarios y
extraordinarios de los poderes públicos, incluyendo los tributarios y los no
tributarios, los derivados de ventas de bienes y servicios, los de la
propiedad, los aportes, los correspondientes a operaciones de crédito
publico, las reservas del tesoro no comprometidas. Además, los ingresos de
operación y los ajenos a la operación de los entes descentralizados, las
transferencias, los referentes a recursos propios de capital, la disminución
de otros activos financieros, los incrementos de pasivos y el incremento del
patrimonio.
En las cuentas de egresos se incluyen los gastos de personal, materiales y
suministros, los servicios no personales, los activos reales, los activos
financieros, el servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos,
las transferencias, otros gastos de instituciones descentralizadas, los gastos
28
de defensa y seguridad, la aSignación no distribuida y la partida
rectificaciones al presupuesto.
de
Cabe advertir que las cuentas de aplicaciones financieras relativas a las de
incrementos de activos financieros y disminuciones de pasivo y patrimonio,
no constituyen créditos presupuestarios, por cuanto no significan una
autorización máxima para gastar, ya que el monto aprobado en el
presupuesto se determina por diferencia entre los saldos iniciales y finales
de las respectivas cuentas de activos, de pasivos o patrimonio incluidas en
el Balance General presupuestado de los entes descentralizados y se
programan sólo para determinar la totalidad de los flujos de egresos del
organismo. En consecuencia, al no constituir créditos presupuestarios, no.
deberán afectarse con operaciones de gastos o pagos, ni es posible
incrementar sus montos mediante traspasos, rectificaciones o créditos
adicionales o utilizarlos como partida cedente de créditos para traspasos o
insubsistencias.
Por otra parte, el Plan Unico de Cuentas también contiene las cuentas de
activos, pasivos, de resultados, las de patrimonio y las de orden, sobre las
cuales, la Resolución vigente de la Oficina Central de Presupuesto,
exceptúa de su aplicación a las administraciones centrales de los poderes
nacional, estadal y municipal, mientras estén vigentes las publicaciones de
la Contraloría General de la República, contentivas de las Instrucciones y
Modelos para la Contabilidad del Gasto Público, Instrucciones y Modelos
para la Contabilidad de los Estados y las Instrucciones y Modelos para la
Contabilidad de los Municipios.
En relación a las cuentas de egresos, se considera necesario señalar
algunas precisiones en cuanto a la correcta imputación de determinados
gastos:
En la partida 4.01: Gastos de Personal. se incluyen
todos aquellos
conceptos que representan una contraprestación a los servicios prestados a
la entidad por personas naturales, ya sea por tiempo determinado o no,
29
por trabajos fiJos o eventuales y tengan o no relación de dependencia con el
organismo; por ejemplo, los honorarios profesionales, se deben imputar
en la específica de personal contratado
En la partida 4.02: Materiales y Suministros, se incluyen
todos los
materiales de consumo que son utilizados para la producción de los bienes
y servicios de la entidad, que presentan una o más de las siguientes
características: tienen un período corto de uso y durabilidad no mayor de un
año, pierden su naturaleza al utilizarse y su costo unitario es
relativamente bajo. En consecuencia, no deben codificarse en esta partida,
materiales que se adquieren para ser donados, ya que según el plan en
referencia corresponden a la partida 4.07: Transferencias.
En la partida 4.03: Servicios no Personales, se incluyen todos aquellos
necesarios para la producción de bienes o servicios de la entidad, pero que
sean prestados por personas jurídicas. En el caso de conservaciones de
bienes del dominio público o privado, se imputan las denominadas
conservaciones y reparáciones menores, ello quiere decir, aquellas, que sólo
contribuyen a mantener dichos bienes en condiciones adecuadas de
funcionamiento y por lo tanto, esos servicios no le agregan valor a los
mismos, aún cuando su costo actual sea relativamente alto, tales como la
pintura de inmuebles. Igualmente, contiene las construcciones pero de
carácter temporal que serán desarmadas o destruidas en un tiempo menor a
un año. Así mismo, los servicios fiscales, tales como el impuesto general a
las ventas y el del consumo suntuario, los cuales, se imputarán a esta
partida, cuando se trate de bienes importados. En caso de adquisiciones de
bienes nacionales dichos impuestos formarán parte del costo del respectivo
bien, los cuales se imputan a la correspondiente partida de acuerdo a la
naturaleza del gasto.
En la partida 4.04: Activos Reales, se imputarán
las adquisiciones de
maquinarias y equipos que son utilizadas para la producción de bienes o
servicios del organismo, así como los servicios contratados con terceros de
J()
ampliaciones, mejoras, conservaciones y reparaciones mayores de dichos
bienes; es decir, que incrementen su valor o slgníficativamente su vida útil,
por lo cual no deben imputarse gastos tales como la limpieza, la pintura, el
desmonte, la tala, poda, etc, excepto en el caso de que formen parte del
costo de la construcción de la obra. Así mismo, no deben incluirse en esta
partida gastos que no constituyan bienes del dominio público o privado de
la entidad, tales como las ampliaciones o mejoras de bienes nacionales y
que son donadas al ente público nacional, incrementando el patrimonio de
dicho ente. En este caso, deben imputarse a la partida identificada con el
código 4.07: Transferencias, genérica 02: Tranferencias de Capital Internas,
específica 02: Transferencias de Capital al Sector Público, subespecífica 11:
Donaciones de Capital a Organismos del Sector Público.
V. Contenido del Documento Presupuestario.
.
1. ¿Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto?
La Ley u Ordenanza debe contener tres títulos: I - Disposiciones Generales;
11 - Presupuesto de Ingresos y 111 - Presupuesto de Gastos.
2. ¿Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales?
Las normas legales en comento, así como las instrucciones técnicas de la
Oficina Central de Presupuesto establecen que las disposiciones generales
contienen las normas complementarias a la Ley de Régimen Presupuestarío
Estadal o de Régimen Municipal que deben regir para el ejercicio de la
vigencia.
Las disposiciones generales incluyen normas específicas para la ejecución
de los programas, subprogramas, proyectos y obras establecidos en la Ley u
Ordenanza y deben contener las disposiciones relativas a las subpartidas
:
1
denominadas controladas, identificándolas con su código y denominación
los trámites de aprobación de las modificaciones presupuestarias, los
traspasos que deben ser autorizados por el órgano legislativo y los que
pueden ser autorizadas por el ejecutivo estadal o municipal, así como.. los
requisitos para la modificación de obras sujetas a convenios, la forma de
cancelar los compromisos pendientes de pago en el perí odo
complementario y terminado el mismo, regulaciones en cuanto a las
contrataciones de obras que afecten varios ejercIcIos presupuestarios,
normas en cuanto a la modificación del registro de cargos, así como para la
ejecución de las asignaciones presupuestarias de los órganos estadales y
muntcipales que tienen autonomía funcional o que son ordenadores de
pagos contra el tesoro estadal y municipal, la obligación de presentar a
diferentes dependencias del ejecutivo o al legislativo, la información sobre la
ejecución física y financiera del presupuesto de ingresos y gastos.
Igualmente, las normas complementarias sobre la aprobación y ejecución y
niveles de autorización de las modificaciones presupuestarias de los entes
deseentralizados estada I es y municipales.
3. ¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos?
El presupuesto de ingresos debe contener la estimación prudencial de los
ingresos a recaudar en el ejercicio presupuestario, clasificados de acuerdo
a la ley, en ingresos ordinarios y extraordinarios. Las leyes estadaies
incluyen como ingresos extraordinarios, entre otros, los derivados de las
operaciones de crédito publico, la venta de activos, así como aquellos cuya
vigencia no exceda de tres años; así mismo, el uso de las reservas de
tesorería Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municloaí establece
además, las contribuciones especiales previstas en ley nacional. la /enta de
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eJldos, las donaclones o legados y aportes especiales que le acuerden
organismos nacionales o estadales.
Adiclonalmente, de acuerdo al Plan Unico de Cuentas. los ingresos
ordinarios se clasifican en: impuestos, tasas, diversos, ingresos por venta
de bienes y servIcIos, los ingresos de la propiedad y los aportes,
constituidos por los situados constitucional y municipal, asi como, para los
estados, los aportes especiales recibidos del Ejecutivo Nacional o de otros
entes públicos; estos aportes especiales se clasifican a su vez, en los
recibidos para gastos de funcionamiento y para gastos de inversión.
4. ¿Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos?
El Título 1
1,
del Presupuesto de Gastos, contiene los créditos
presupuestarios clasificados por sectores, programas, subprogramas,
proyectos y partidas; además, debe incluir los índices de categorías
programáticas, qUe resumen la denominación de cada una de ellas e
indica la respectiva unidad ejecutara, el resumen de las metas de cada
programa, los cuadros de recursos humanos clasificados por tipo de cargos
y por escala de sueldos y salarios, las descripciones de los programas,
subprogramas y proyectos que deben expresar los objetivos de cada uno de
ellos, la relación de obras, los cuadros de costos de los equipos, la
relación de transferencias, la cual debe detallar la identificación de cada
ente beneficiario y otros. Adicionalmente, en la Ley de Presupuesto estadal,
debe incluirse el cuadro de Créditos Presupuestarios Asignados a los
Programas de Inversión en Coordinación con los Organismos Nacionales,
asi como el de la Distribución del Situado a nivel de MunicipIos.
A nivel municipal, la Ordenanza debe contener. además, el cuadro
denominado Gastos de Inversión Estimados para el Ejercicio Fiscal, el cual
permite a la Contraloría General de la República, verificar la estimación del
30 % de los Ingresos previstos en la respectiva Ordenanza, que deben ser
,,-,
-) -)
aplicados a gastos de inversión o formación de capital, conforme a las
normas establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y
Resolución de la Oficina Central de Presupuesto
la
5 ¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del Presupuesto de
Gastos?
La Distribución Institucional es un documento que permite discriminar los
créditos presupuestarios aprobados a nivel de la Ley o la Ordenanza, en
los niveles más desagregados, como son las actividades para los
programas, subprogramas y proyectos. Igualmente, el detalle de las partidas
en las genéricas, específicas y subespecíficas, que las integran. Tiene el
objetivo de establecer claramente las responsabilidades de cada unidad
ejecutara, no sólo del cumplimiento de las acciones correspondientes a las
categorías de programa, subprograma o proyecto aprobados en la Ley u
Ordenanza, sino también las de las actividades. Igualmente, debe incluir los
cuadros de créditos presupuestarios, los volúmenes de trabajo, descripción y
los de recursos humanos clasificados por tipo y por escalas de sueldos y
salarios por cada actividad. Adicionalmente, cuando las obras son
ejecutadas por administración directa, debe presentar los cuadros de
créditos presupuestarios del proyecto, donde se identifiquen para cada
obra, los gastos de personal, materiales y servicios que forman parte del
costo de cada una de ellas. Así mismo, los cuadros resúmenes de créditos
presupuestarios por sectores y programas y los resúmenes por programas y
actividades.
A objeto de cumplir con las leyes vigentes, una vez aprobada la Ley u
Ordenanza de Presupuesto, el Gobernador o el Alcalde, según
corresponda, deberán mediante Decreto, aprobar la correspondiente
Distribución Institucionai del Presupuesto de Gastos, ia cual contendrá las
34
modificaciones acordadas por la Asamblea Legislativa o la Cámara
Municipal y deberá publicarse en Gaceta Oficial o Municipal.
El decreto de la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos,
deberá contener además, las disposiciones generales, las cuales
comprenden normas relativas al carácter informativo de los créditos
presupuestarios a nivel de las actividades, genéricas, específicas y
subespecíficas, sin perjuicio de lo estipulado en las respectivas
disposiciones generales establecidas en la Ley u Ordenanza. Incluye la
delegación que hace el Gobernador o el Alcalde para la aprobación de
traspasos entre genéricas y específicas de una misma partida,
generalmente en la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Entidad
y puede establecer que las modificaciones a los créditos inicialmente
estimados de determinadas genéricas, específicas o subespecíficas sean
aprobadas por el órgano ejecutivo.
VI. Discusión y Aprobací6n del Presupuesto.
1. ¿Qué es la discusión y sanción del presupuesto?
Señalan las normas vigentes que una vez elaborado el proyecto de
presupuesto por el ejecutivo estadal o municipal sea presentado a la
Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal, según corresponda, en un
determinado plazo. En general, las leyes estada les establecen la
presentación en los primeros cinco (5) días hábiles del inicio del 2a período
de sesiones ordinarias y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipula el
plazo de 45 días de anticipación al inicio del ejercicio al cual se refiere.
Las leyes y ordenanzas de presupuesto siguen el procedimiento normal de
discusión y aprobación del resto de las leyes Es decir, de acuerdo con las
Constituciones estadales pueden recibir 2 ó 3 discusiones En la Ley
Orgánica de Régimen Municipal se establece que los actos que sancionen
3')
los Concejos o Cabildos para establecer normas de aplicación general
sobre asuntos específicos de interés local se denominarán Ordenanzas
Estos actos recibirán por lo menos 2 discusiones en Cámara y en días
diferentes.
La complejidad de la información presentada en el proyecto de
presupuesto, generalmente obliga a la designación de comisiones de la
Asamblea Legislativa o de la Cámara Municipal, las cuales asumen la
responsabilidaddel análisis, pudiéndose requerir la presencia del Gobernador, el Alcalde u
otros funcionarios a fin de enterarse y profundizar en los objetivos y
finalidades de los gastos propuestos en el proyecto, así como de la
sinceridad de las estimaciones de ingresos. Estas comisiones prepararán
los informes correspondientes, los cuales servirán de base para las
discusiones en Cámara, todo de conformidad con lo que establezcan los
respectivos Reglamentos Interior y de Debates.
Cabe destacar que la Asamblea o la Cámara podrán alterar las partidas
presupuestarias, pero no autorizarán gastos que excedan del monto de las
estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ordenanza o Ley de
Presupuesto.
2. ¿Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza?
La promulgación es el acto de aprobar formalmente una ley u otra
disposición a fin de que sea cumplida y hecha cumplir, la cual se expresa a
través del respectivo "Cúmplase" o "Ejecútese".
Una vez sancionada la Ley o la Ordenanza, debe ser remitida al ejecutivo
estadal o municipal a los fines de su promulgación dentro de un lapso
determinado legalmente. No obstante, el ejecutivo puede revisar la Ley u
Ordenanza sancionada y pedir al legislativo su reconsideración Las
constituciones estadales señalan distintos plazos, algunas, 5 días, otras 8
días, dentro del cual el Gobernador, mediante exposición razonada podrá
36
realizar sus planteamientos, los cuales, una vez discutidos por la Asamblea
Legislativa, deberá promulgarse la Ley dentro de un nuevo plazo, excepto
que la observación se refiera a presunta inconstitucionalidad, en cuyo caso
podrá Interponerse el recurso ante la Corte Suprema de Justicia.
Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que la solicitud
de reconsideración debe formularse mediante exposición razonada a fin de
que se modifique alguna de sus disposiciones o levante la sanción total o
parcial de la Ordenanza. Cuando la decisión del Concejo o Cabildo fuere
contraria al planteamiento del Alcalde y se hubiera adoptado por las 2/3
partes de sus miembros, el Alcalde no podrá formular nuevas observaciones
y deberá promulgar la Ordenanza dentro de los 5 días siguientes a aquél en
que la haya recibido. Cuando la decisión se hubiere formulado por simple
mayoría, el Alcalde podrá optar entre promulgar la Ordenanza o devolverla
al Concejo dentro de un nuevo plazo de 5 días para una última
reconsideración. La decisión del Concejo o Cabildo, aún por simple mayoría
será definitiva y la promulgación de la Ordenanza deberá hacerse dentro de
los 5 días siguientes a su recibo. Cuando el Alcalde no promulgue la
Ordenanza, lo hará el Vicepresidente de la Cámara Municipal o Distrital.
Una vez promulgada la Ley u Ordenanza, debe publicarse en Gaceta Oficial
o Municipal y mientras no sea publicada, no tendrá vigencia legal. Sobre
este aspecto cabe destacar que la publicación debe expresar el número y la
fecha exacta,o sea, el día, el mes y el año correspondiente; además,
deben ser reproducidas de manera que ofrezcan seguridad, es decir, con las
páginas numeradas y debidamente encuadernadas. Adicionalmente,
es de advertir que si no existe la Ordenanza de Gaceta Municipal, no es
legal la respectiva publicación
l7
3 GOué es la reconducción del presupuestol
Reconducir el presupuesto, significa prorrogar el presupuesto anterior, pero
esta prórroga no implica que se debe aprobar el mismo presupuesto, por
cuanto las finalidades cumplidas y los ingresos recaudados no pueden
volver a realizarse ni a obtenerse.
Las leyes de régimen presupuestario estadales así como la Ley Orgánica G3 t PO)
~3+ ./s1D1Lde Régimen Municipal establecen que sí al inicio del primer día del ejercicio,
no se hubiera sancionado la Ley o la Ordenanza de Presupuesto, se
reconducira el anterior, en cuyo caso el Ejecutivo debe poner en vigencia el
presupuesto reconducido. Para ello debe realizar determinados ajustes, en
los ingresos, gastos y en las metas previstas en el presupuesto del año
anterior, así como en el personal.
Igualmente, señala la Ley que en el presupuesto reconducido se tomarán en
cuenta las modificaciones acordadas en el presupuesto anterior, ello
quiere decir que los ajustes deben realizarse sobre el presupuesto del
ejerCicio anterior actualizado con los créditos adicionales y demás
modificaciones legalmente acordadas.
En cuanto a los ajustes en los ingresos, se establece que se eliminarán los
ramos de ingresos que no pueden ser recaudados nuevamente y los
derivados de operaciones de crédito público que hubieran sido utilizados, se
excluirá el uso de las reservas de tesorería y deberán incluirse los ingresos
estimados para el nuevo ejercicio, inclusive los derivados de operaciones de
crédito público cuya percepción deba ocurm en el año fiscal que se
presupuesta.
En el presupuesto de gastos, se eliminarán los créditos que no deben
repetirse por haberse cumplido los fines correspondientes, Incluirá la nueva
estimación del situado, el servicio de la deuda pública y los compromisos
derivados de tratados internacionales, asi como los créditos Indispensables
..'
~x
para asegurar la continuidad y eficiencia de la administración del estado y
en especial los serVICIOS educativos, sanitarios yaslstenclales
En relación a la aplicación del término de los gastos indispensables, se ha
interpretado que !a facultad del ejecutivo está
estrictamente necesarios para no interrumpir la
públicos, por lo cual se considera que no podrán
limitada a los gasto
s
gestión
d
e
los entes
incluirse programas u
obras nuevas ni realizar reajustes, incrementando los créditos de los
programas por montos superiores a los acordados, actualizados con las
modificaciones aprobadas al presupuesto anterior. Si se requiriera
incorporar nuevos programas u obras, el ejecutivo deberá acudir al ente
legislativo, mediante la tramitación de créditos adicionales.
Así mismo, dispone la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, y
algunas estadales, que en el presupuesto reconducido, el personal debe ser
igualo menor al del presupuesto anterior, lo que implica que en dicho
presupuesto no deben crearse cargos. No obstante, podrán incorporarse
nuevos cargos, mediante la aprobación del órgano legislativo.
En referencia a los objetivos y metas, deberán adaptarse a los ingresos y
créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.
Una vez.realizados tos mencionados ajustes, el presupuesto reconducido se
aprobará mediante decreto del Gobernador o del Alcalde y debe publicarse
en forma completa, es decir con las Disposiciones Generales del año
anterior, en cuanto sean aplicables, lo que Implica que no deben
incorporarse nuevas disposiciones, así como el Presupuesto de Ingresos y
el de Gastos
En cuar1tto a la vigencia del presupuesto reconducido, dispone la ley
nacional, así como las estadales, que en caso de que el Congreso de la
República o las A.sambleas Legislativas aprueben el presupuesto que les
fue sometido a su consideración, antes del 31 de marzo del año
correspondiente, el reconducido regirá por tres meses. es decir hasta dicha
39
fecha; en caso contrario, tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo
año.
Es de aclarar que dichas leyes establecen la posibilidad de sancionar la Ley
de Presupuesto hasta el 31 de marzo, por lo cual, de darse el caso, el
presupuesto aprobado por la Asamblea tendrá vigencia desde el 10 de abril
hasta el término del ejercicio presupuestario.
No ocurre lo mismo a nivel de los Municipios, por cuanto la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, señala que 11 para la reconducción", se aplicarán las
disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, ello quiere
decir que se utilizarán las normas relativas a la promulgación y publicación,
así como los ajuste~ en los ingresos, gastos, metas y el personal, pero no
se remite a la disposición que permite al órgano legislativo, sancionar en
forma tardía el presupuesto, por lo tanto, se puede interpretar que en los
Municipios, la vigencia del presupuesto reconducido es la de todo el ejercicio
presupuestario.
Por otra parte señalan la leyes estadales, que una vez sancionada la Ley
. .
de Ptesupuesto por la Asamblea Legislativa, se darán por aprobados los
créditos presupuestarios equivalentes a los compromisos válidamente
adquiridos en la vigencia del reconducido, es decir esos compromisos los
absorbe la nueva ley, lo que en la práctica, supone afectar el presupuesto
vigente a partir del 10 de abril con los compromisos que fueron imputados al
reconducido.
VII. Ejecución del Presupuesto.
1. ¿ Qué es la ejecución del presupuesto?
La ejecución del presupuesto se plantea en dos planos, el de la ejecución
física, que consiste en la realización de acciones y la utilización de los
recursos reales para la ejecución de dichas acciones, a objeto de obtener
40
las metas y los volúmenes de trabajo previstos y la ejecución financiera, que
no es más que la obtención de los ingresos estimados, así como la
utilización de los créditos presupuestarios autorizados
Ahora bien, esa obtención de los ingresos se realiza por etapas, que se
definen a continuación
La causación: Momento en que nace el derecho de percibir un ingreso en
razón de la venta de bienes o servicios o de disposiciones legales
que establecen ese derecho.
La liquidación: Momento de la determinación de la cuantía de ese
derecho, el cual se perfecciona mediante el acto administrativo
correspondiente.
La recaudación: Momento enel cual se extingue el derecho, mediante la
transferencia al acreedor de parte del patrimonio del deudor a objeto de
eliminar la deuda.
En la ejecución de los gastos, se determinan tres momentos relevantes, por
los efectos legales o patrimoniales de los mismos, ello son:
El Compromiso: Acto administrativo mediante el cual se dispone o
formaliza la realización de un gasto.
El gasto causado: Momento cuando se genera la obligación de pagar,
ya sea por la contraprestación de bienes o servicios o por disposiciones
legales o contractuales.
El pago: Momento en el cual se extingue la obligación.
2 ¿ Cuáles son las formas de ordenar compromisos?
El trámite del compromiso se inicia, con la solicitud de un gasto que realiza
el responsable de la unidad ejecutara del programa, subprograma o
proyecto a la cual están asignados los créditos presupuestarios Cuando 58
41
trata de adquisiciones, generalmente se elabora una requisición o pedido, y
una vez aprobado, se emite una orden de compra o de servicio; para las
obras o servicIos personales debe elaborarse el contrato y otros documentos
como el apartado presupuestario. En todo caso, el documento que se utilice
debe reflejar el acto de disposición formal de una obligación para el fisco, el
cual debe ser firmado por el Gobernador o el
Alcalde o por el funcionario en qUien se haya delegado
expresamente la facultad de comprometer a la administración. En el trámite
se debe cumplir con los procedimientos establecidos, tal como el de
licitaciones y con los controles previos internos y externos estipulados,
a objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales
correspondientes.
3. ¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos?
Las normas reglamentarias nacionales, así como algunas estadales y
municipales, definen los requisitos para que un compromiso pueda
considerarse como válidamente adquirido, ellos son:
- Que sea autorizado por funcionario competente.
- Que en su virtud se dispongan o formalicen obligaciones de acuerdo a
los criterios establecidos al efecto; estos criterios deben incluir, por cada
partida, los tipos de documentos que serán utilizados para registrar los
compromisos.
- Que la naturaleza y monto del gasto estén previstos en una partida
presupuestaria con crédito disponible en el presupuesto vigente.
- Que hayan sido dictados previo cumplimiento de las normas
y
procedimientos vigentes.
42
Que esté expresa la cantidad, el tipo de los bienes y servicIos, SI
corresponde y la persona natural o Jurídica de quien se los adquiere,
cuando se dispongan gastos con contraprestación para el fisco
- Que esté identificado el beneficiario y el monto, cuando se refiera a
gastos sin contraprestación
4- ¿Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente
adquiridos?
A nivel de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, de
algunas estadales, así como en ordenanzas municipales, se considera
utilizado el crédito presupuestario por el registro de los compromisos
válidamente adquiridos, ello implica que se debe dar como ejecutado el
presupuesto, con los compromisos efectuados al 31 de diciembre de cada
ejercicio presupuestario, independientemente de que los correspondientes
bienes o servicios, se hubieran recibido a dicha fecha. En otras leyes y
ordenanzas, se considera ejecutado el crédito, con los gastos causados,
también denominados compromisos definitivos.
La precisión legal del momento en que se considera ejecutado el
presupuesto es de suma importancia, por cuanto según el principio de
anualidad, los gastos deben afectar el respectivo presupuesto; por lo tanto,
si la ejecución se realiza con el compromiso válidamente adquirido, de
acuerdo a las normas legales respectivas, una vez cerrado el ejercicio se
otorga un período complementario, de 6 meses o un año, para causar los
gastos y ordenar los pagos correspondientes
Por el contrario, cuando la ejecución del presupuesto se realiza con base a
los gastos causados o compromisos definitivos, el período complementario
se establece sólo para ordenar los pagos respectivos
En consecuencia, el registro del compromiso debe efectuarse, con la
finalidad de conocer el monto ejecutado de los créditos presupuestarios, en
43
las entidades donde se considera utilizado el crédito con los compromisos.
En las restantes, para llevar un control eficaz de la disponibilidad
presupuestaria, por cuanto de lo contrario podrían ejecutarse gastos sin la
correspondiente previsión presupuestaria. Además, permitirá conocer el
monto de los compromisos no causados.
5. ¿ Cuáles son las formas de causar
gastos?
La causación de gastos, puede ocurrir por:
La recepción de los bienes o servicios.
Los anticipos a proveedores o contratistas, de acuerdo a las respectivas
disposiciones contractuales.
El vencimiento de otras obligaciones, dispuestas en normas legales o
derivadas de decisiones administrativas.
6. ¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados?
El gasto causado, también llamado compromiso definitivo, debe registrarse a
objeto de conocer el momento en que nace la obligación de pagar, y,por lo
tanto, cuando se genera la deuda, así como el presupuesto ejecutado,
cuando corresponda. Dicho gasto causado puede registrarse mediante
diversos documentos, tales como, las facturas, valuaciones, etc, o las
respectivas órdenes de pago emitidas.
7. ¿Qué son las órdenes de pago?
Las órdenes de pago son mandamientos contra el tesoro estadal o
municipal, mediante los cuales se liquida el gasto, o sea, se determina su
cuantía y se autoriza su pago. Las normas legales establecen que ningún
pago puede ser ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones
,1-~--t
válidamente contraídas, excepto los avances que se autoricen conforme al
reglamento De dicha norma se deriva que sólo existen dos formas de
erogar fondos del tesoro, ellas son, mediante órdenes de pago destinadas a
cancelar obligaciones válidamente contraídas, también llamadas órdenes de
pago directas, a través de las cuales se autoriza el pago al legítimo
acreedor o beneficiario o, mediante las órdenes de pago denominadas de
avances, las que se utilizan para transferir fondos a funcionaríos
administradores o cuentadantes, expresamente delegados por el
Gobernador o el Alcalde para que ellos cancelen las respectivas
obligaciones válidamente adquiridas.
Además, en las administraciones estadales y en algunas municipales, se
utilizan los procedimientos de emitir, las llamadas órdenes especiales para
cuando se autoriza un solo pago o las permanentes, mediante las cuales se
ordenan, con un solo documento, varios pagos periódicos y por igual monto,
pudiendo ser semanales, quincenales o mensuales.
Es importante destacar que las normas previstas en las leyes de contralorías
estadales así como en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipulan la
obligación de efectuar el control previo de los gastos en dos etapas, es decir,
sobre los compromisos y sobre los pagos, estableciendo
que el Contralor podrá exceptuar de dicho control, los compromisos
menores de cierto monto. De esta norma se deriva que todas las órdenes de
pago emitidas por la administración, contra el tesoro, estarán sujetas al
control previo por cuanto la excepción se aplica sólo a la etapa de los
compromisos.
45
8. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, en
el
al
período
complementario, los compromisos pendientes de
ejercicio presupuestario?
pago final del
Al final del ejercicio debe realizarse un cierre contable, determinándose los
compromisos pendientes de causación y los gastos causados pendientes de
pago.
Si el presupuesto se ejecuta con los compromisos válidamente adquiridos,
al cierre podrán quedar compromisos pendientes de pago, por lo cual, en el
período complementario se recibirán los bienes o los servicios y se emitirán
las órdenes de pago correspondientes. Señalan las normas que los pagos,
"se harán contra el tesoro", ello quiere decir que no afectarán el
presupuesto anterior por cuanto ya fue ejecutado mediante los compromisos
y tampoco podrán imputarse al del año siguiente, ya que no corresponden a
este ejércicio. En consecuencia, las respectivas órdenes de: pago sólo
afectan el tesoro. Adicionalmente, es de aclarar que los
correspondientes gastos causados y pagos deben asentarse en registros,
pero no de la ejecución del presupuesto por cuanto se ejecutó con los
compromisos, sino en registros del período complementario, así como en
los de tesorería. Además, las órdenes de pago deberán informar el año al
cual corresponde la ejecución, así como la respectiva codificación
presupuestaria.
Si el presupuesto se ejecuta mediante el gasto causado, al cierre debe
afectarse el mismo, mediante el registro de los gastos causados antes del
31 de diciembre y en el período complementario, no se podrán causar
gastos contra el presupuesto anterior por cuanto feneció, sólo se emitirán las
órdenes de pago o los cheques, según corresponda, de los gastos causados
que afectaron dicho presupuesto y se harán contra el tesoro
.
¡
46
Es de advertir que el cierre del ejercicio, no Implica la anulaCión de los
compromisos que quedaron pendientes de causaclón, los cuales deberán
afectar el presupuesto donde se concrete la respectiva recepción de los
bienes y servicios, y para ello, según las normas legales respectivas, se
tramitará lascrédito deadicional objeto Incorporar, enun a
correspondientes partidas del presupuesto, los créditos necesarios para
imputar dichos compromisos, el cual se financiará con las reservas del
tesoro.
Cabe agregar que el procedimiento antes indicado para los compromisos no
causados, se utiliza también en los Estados, para incorporar en el
presupuesto siguiente, los créditos no comprometidos pero sujetos a los
convenios coordinados con organismos nacionales, de acuerdo a la Ley de
Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del
Poder Público.
9. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período
complementario, los compromisos válidamente adquiridos y pendientes de
pago?
De acuerdo a las normas legales vigentes, si una vez finalizado el período
complementario de un presupuesto, todavía existieren compromisos
válidamente adquiridos en el mismo, que estén pendientes de pago, se
cancelarán contra una partida especial que se preverá para tales fines. Ello
no siempre implica que deberá esperarse otro ejercicio para la cancelación
de dichos compromisos, ya que si el período complementario es de 6
meses, se podrán cancelar en el 2° semestre del año siguiente al del
presupuesto donde se efectúo el compromiso, si existiera la disponibilidad
presupuestaria correspondiente en la citada partida. En caso contrario, y de
no existir recursos para efectuar una modificación presupuestaria. entonces,
necesariamente deberá preverse para el siguiente ejercicio fiscal Es de
47
señalar que en el Plan Unico de Cuentas vigente, dicha partida se identifica
con el código 4.06: Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros
Pasivos, genérica 03: Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 05:
Compromisos Pendientes de Ejercicios Anteriores
10. ¿Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones
no válidamente contraídas?
Las normas presupuestarias vigentes establecen que ningún pago'puede ssr
ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones válidamente
contraídas. Igualmente disponen que los compromisos originados en
sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada, los reconocidos
administrativamente, así como los derivados de reintegros que deba efectuar
el fisco, se pagarán con cargo a una partida que se preverá para cada
ejercicio. De dichas normas se deriva que todo compromiso que no pueda
ser calificado como válidamente adquirido, de acuerdo a lo dispuesto en : las
respectivas disposiciones, está sujeto al reconocimiento administrativo
previo para la procedencia de su pago.
Para el citado reconocimiento, debe formarse un expediente que se inicia
con el reclamo de! acreedor, al cual se le agregan todos los elementos
probutolios de la deuda, la certificación de su vigencia y la opinión del
Procurador General del Estado, de acuerdo a las normas legales
correspondientes o del Síndico Municipal, en razón de su competencia de
representar y defender judicial y extrajudicialmente los intereses del
Municipio; así mismo, la aprobación de la Contraloría cuando proceda.
Por otra parte, la norma prevista en el Artículo 227 de la Constitución,
según la cual, no se hará del Tesoro gasto alguno que no haya sido previsto
en la Ley de Presupuesto, dado su carácter prohibitivo, conlleva que todo
compromiso que haya sido autorizado sin crédito presupuestario,
no es válido ni produce efectos respecto a la administración. No obstante y
48
en el caso de que dicha administración haya recibido unos bienes o
servicios, que aumentan su patrimonio en una relación de causalidad,
demostrable con el empobrecimiento de un tercero, se origina el supuesto
para la procedencia de la indemnización prevista en el Artículo 1184 del
Código Civil por concepto del enriquecimiento sin causa. De allí se deriva
que dichas obligaciones deban ser reconocidas, para ser canceladas con
cargo a la partida especial prevista en el presupuesto, independientemente
de las acciones que realice la Contraloría para determinar las
responsabilidades a que hubiere lugar.
Igual requisito del reconocimiento procede en caso de que el funcionario
que comprometió a la Administración no haya sido legalmente autorizado o
cuando, por contravención de disposiciones legales, se establezca en las
mismas la invalidez del compromiso. De acuerdo al Plan Unicode Cuentas
vigente, la partida señalada en la Leyes la identificada con el código 4.06:
Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos, genérica 03:
Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 03: Indemnizaciones
Diversas. Contra dicha específica, tambien se cancelarán las obligaciones
derivadas de sentencias judiciales.
11. ¿Qué son los avances de fondos?
Señalan las normas legales que ningún pago puede ser ordenado contra el
tesoro sino para pagar obligaciones válidamente contraídas, excepto los
avances que se giren a funcionarios de acuerdo al reglamento. De esta
norma se deriva que además de las órdenes directas, emitidas para
cancelar obligaciones a sus legítimos beneficiarios, pueden transferirse
fondos a funcionarios, mediante órdenes de avance, para que éstos
paguen obligaciones válidamente contraídas, tales como las giradas a los
tesoreros o pagadores auxiliares para el pago de nóminas de sueldos y
salarios.
4L
J
Adicionalmente, las órdenes de avances, también pueden utilizarse para
transferir una capacidad para comprometer que se otorga al funcionario
expresamente autorizado, indicada en la imputación presupuestaria de la
respectiva orden de pago, y por lo tanto, el cuentadante sólo podrá
comprometer, causar y pagar con los fondos recibidos, por los conceptos de
gastos y por los montos señalados en la misma.
Es de aclarar que a nivel nacional y en algunos estados, los reglamentos de
avances existentes, establecen el procedimiento de las Autorizaciones
Anuales para Comprometer, mediante las cuales se transfieren a los
administradores, el monto máximo a gastar en el año, por las categorías
presupuestarias y partidas indicadas en dicha autorización. En este caso, las
órdenes de pago no señalan la imputación presupuestaria y los créditos
asignados en la Ley de Presupuesto al organismo, se afectan con dichas
autorizaciones. El administrador sólo podrá pagar con los fondos globales
recibidos, gastos que haya legalmente comprometido según los créditos
asignados mediante la respectiva autorización. Las órdenes de pago, como
no tienen imputación, se afectan a una cuenta denominada Provisión Global
para Girar Avances que se crea o aumenta con las autorizacione~ emitidas
o sus modificaciones de aumento y con los reintegros de dichas órdenes
ocurridos en el mismo ejercicio y se disminuye, con las modificaciones de
rebaja de dicha autorización, así como con las respectivas órdenes de
avance emitidas.
En general, los reglamentos de avances deben contener las normas
relativas a la naturaleza de los gastos y los montos máximos de los gastos y
los pagos que podrán cancelarse mediante avances, sobre los cuales, es
preciso destacar la conveniencia de que exista equivalencia entre dichos
montos y los exceptuados del control previo externo, lo cual facilitará el
control que debe ejercer la Contraloría. Además, deben incluir, la forma y
periodicidad de la rendición de los avances, los registros que deben llevar
los administradores, lo relativo a que los montos señalados en las
..
...-.
so
autorizaciones para comprometer o en las órdenes de avance a nivel de
programas, subprograma, proyecto, obra, partida y subpartida controlada,
constituyen el máximo para gastar, las operaciones al cierre del ejercicio, la
obligación de reintegrar al final del ejercicio los fondos en su poder no
afectados por compromisos, así como los remanentes al final del período
complementario. Igualmente, la relaclDn que debe efectuarse al final del
eJercICIO presupuestario como del período complementario de los
compromisos pendientes de pago, causados o no, identificando la
respectiva acreedorcodificación elpresupuestaria, el montoy
correspondiente y su remisión tanto a la Unidad de Administración de la
entidad como a la Contraloría, a los fines consiguientes.
Adicionalmente, es de señalar la conveniencia de que determinados
compromisos, tales como los que afecten varios ejercicios presupuestarios,
así como los de ejercicios anteriores, se cancelen únicamente mediante
órdenes de pago directas.
En cuanto a los' reintegros de órdenes de avance, que al girarse a los
cuentadantes ~ afectaron los créditos. presupuestarios y siempre que
correspondan al mismo ejercicio presupuestario, deberán restablecerse a
las. respectivas partidas. Por el contrario, si se refieren a órdenes de
avances de años anteriores, se registrarán como ingresos del ejercicio.
Por otra parte, cabe agregar que los avances tienen diferentes modalidades,
para cada una de las cuales deben emitirse las correspondientes órdenes
de avance a nombre del respectivo administrador o cuentadante; entre ellas,
se señalan las siguientes.
- Los adelantos de fondos, que generalmente se otorgan para actividades
de tipo eventual y que deben rendirse al finalizar dicha actividad.
- Los fondos rotatorios que se otorgan para gastos de tipo periódico y se
rinden por cada reposición
- Las cajas chicas que se utilizan para gastos no mayores de
determinados montos y son también de reposición periódica.
51
- Los avances propiamente dichos que se giran para remuneraciones al
personal y para gastos distintos, contra la provisión global para girar
avances y que se rinden en la oportunidad que establezca el respectivo
órgano contralor.
12. ¿A cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre la
ejecución presupuestaria?
Es de señalar que a nivel estadal le corresponde al Gobernador decretar el
respectivo reglamento de ejecución presupuestaria que contenga la
normativa sobre .Ia ejecución de gastos y de pagos, los funcionarios
autorizados para comprometer a la administración, los requisitos a cumplirse
en la respectiva ordenación, las piezas justificativas de cada tipo de
opéraCión, así como el reglamenta de avances;etc; por el contrario, a nivel
municipal, es el-Concejo MuniCipal quien debe~~tableCerdicha normativa,
"
oída la opinión de la Oficina Central de Presupuesto' y de la DirecciÓn
NáClbnarde"ContabilidadAdmiriistrativa adscritásafMinisterio de Hacienda.
'. NOÓ1>stante, íó~correspbndientEr'a ImFavances:,fe: compe;t€Fa ía'
Contraloría Municipal, o en su defecto al Concejo Municipal.
VIII. Modificaciones Presupuestarias.
1. ¿ Qué son las modificaciones presupuestarias?
Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los créditos
autorizados a nivel de sector, programa, subprograma, proyecto, actividad,
obra, partida, genérica, específica y subespecífica. Las leyes señalan 5 tipos
de modificaciones presupuestarias: los traspasos, las rectificaciones, las
reducciones o ajustes, las insubsistencías y los créditos adicionales.
52
2. ¿ Qué son los traspasos y cuál es
su aprobación?
el procedimiento general
Los traspasos son modificaciones mediante las cuales, los créditos d
partida cedente son trasladados a una partida receptora dentro' mismo
o diferentes sectores, programas, subprogramas o proyecte hecho de
que constituya una modificación entre partidas, significa que
.
pueden crear partidas, mediante el procedimiento de traspasos.
A nivel estadal se establecen distintas normas en cuanto al tipo de tra
que debe ser aprobado por el órgano legislativo o por el ejec
disponiéndose generalmente, que los traspasos entre partidas de difel
programas y sectores, deben ser aprobados por la Asamblea Legis
también, entre partidas de un mismo o diferentes programas del r
sector, mayores, en unas del 5% y en otras, del 10% de los respe
créditos originales de la partida cedente y receptora. En los Municipic
mayores del 10%, de los créditos originales tanto de la partida cee
como de la receptora, de un mismo o diferente programa, subprogré
proyecto, correspondientes a uno o varios sectores, deben ser autori:
por la Cámara Municipal, por lo cual, los que no excedan de dichos me
deben ser aprobados por el Alcalde.
..'
En las Disposiciones Generales de la Distribución Instituciona
Presupuesto de Gastos, se debe identificar a quien le compe
aprobación de los traspasos entre las subpartidas no controladas.
La solicitud de traspaso se inicia en la unidad ejecutara de los cn
presupuestarios interesada en recibir el traspaso y debe remitirse
Unidad de Presupuesto de la entidad y una vez decidida la p cedente,
se elaborará una constancia de congelamiento de los crédit
dicha partida, por cuanto de lo contrario, pudiera suceder que cuanl
apruebe la modificación, la misma no tenga la disponibilidad qL
pretendía traspasar. La Unidad de Presupuesto realizará el análi
"
,
.,.
"'
cuanc
la sol;
4. ¿Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el procedir
general para su aprobación?
una dt
cumple
devuel
Las leyes de régimen presupuestario estada les y las ordenam
presupuesto, establecen que si durante la ejecución del presupue
evidenciare una reducción de los ingresos previstos para el ejercil
relación con las estimaciones de la Ley o de la Ordenanza, el ejl
ordenará los ajustes en los créditos presupuestarios. Dichos ajus
traducen en una anulación total o parcial de los créditos disponibles I
oportunidad de la aprobación; obviamente, los créditos anulados no
recursos para financiar créditos adicionales ya que la causa de la am
aproba
Legisla
se reml
La Cor
por el
Disposic
cuanto
G
fue la inexistencia de esos recursos.
El trámite de la reducción se inicia en la Unidad de Presupuesto, I
coordinará con las unidades ejecutaras los ajustes que deberán rea
los programas respectivos y podrá solicitarse un plan de ajustes
órganos con autonomía funcional, expresamente determinados en las
Las decisiones deben aprobarse mediante decreto y publicarse en
( Oficial o Municipal.
no podr;
traspasa!
Goberna,
correspor
3. ¿Qué son la
para su
ap,
Las norm
5. ¿Qué son la Insubsistencias de créditos y cuál es el procedír
general para su aprobación?
Incorpore l
es de apro
empleada
De acuerdo con las leyes, las insubsistencias son anulaciones de cr
que reflejan economías del respectivo ejercicio, que se hayan logrado
créditos prE
gastos impr
solamente r
fecha o que se estimen en el resto del mismo y que una vez anulé
destino del gasto originalmente aprobado en la respectiva partie
programa, subprograma o proyecto, el monto de los recursos induje
crear nuevo: el presupuesto de ingresos que financiaban ese gasto, quedan libE
Igualmente
~ superior a
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para financiar una nueva erogación, preservándose así el princip
equilibrio presupuestario.
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56
Las insubsistencias de créditos, cuando vayan a financiar créditos
adicionales, deben ser expresamente determinadas, señalándose el sector,
programa, subprograma, proyecto y partidas u obras que se anulan y
deben ser acordadas por el ejecutivo regional o municipal mediante Decreto,
el cual debe ser publicado en Gaceta Oficial o Municipal. En algunas normas
se establece que si se trata de insubsistencias de gastos de personal y de
obras, el acuerdo debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa.
6. ¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general para
su aprobación?
Los créditos adicionales son autorizaciones adicionales que se aprueban al
presupuesto de gastos, a objeto de cubrir erogaciones necesarias no
previstas o créditos presupuestarios insuficientes. En razón del citado
principio del equilibrio, debe determinarse la fuente de financiamiento
: correspondiente, pudiendo utilizarse, de acuerdo a las normas legales
vigentes, entre otras, las siguientes:
Con los recursos que provengan de un mayor rendimiento de los ingresos
calculados en la Ley u Ordenanza de Presupuesto o estimaciones de los
mismos que garanticen que el tesoro contará con dichos recursos, Sobre
este aspecto es necesario comentar que si existieran mayores
recaudaciones sobre los ingresos inicialmente calculados, considerando el
incremento neto a una fecha determinada, el mismo puede financiar
créditos adicionales, Igualmente, a partir de una determinada fecha,
pueden estimarse dichos incrementos netos, pero esa estimación debe
realizarse sobre fuentes seguras a fin de garantizar que el Tesoro
contará con dichos recursos. Para el cálculo del incremento neto, real °
-----
57
estimado, deben considerarse las variaciones positivas y negativas de los
diferentes rubros de ingresos.
Cabe observar que en la modificación realizada a la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario nacional, en el año de 1992, estos conceptos
fueron eliminados como fuentes de financiamiento, por cuanto en el
precitado Artículo 227 de la Constitución, se establece que no se hará
gasto alguno que no este previsto en el Presupuesto, pudiéndose aprobar
créditos adicionales si el tesoro cuenta con los recursos.
Con economías en los gastos, previa la respectiva declaratoria de
insubsistencia.
Con existencias no comprometidas del Tesoro. A nivel municipal se exige
que dichas existencias estén debidamente certificadas por el Tesorero
Distrital o Municipal o por el funcionario responsable de la Hacienda. Con
aportes especiales acordados por los Gobiernos Nacional o Estadal,
según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Con otras fuentes de financiamiento que aprueben el Congreso, las
Asambleas Legislativas o el Concejo Municipal. A nivel municipal se
especifica que dicha aprobación se realice de conformidad con las leyes,
ello para impedir que se incorporen fuentes de financiamiento que no
estén establecidas legalmente para las municipalidades.
La solicitud de recursos adicionales, debe ser realizada por la
unidad interesada a la Dirección de Presupuesto de la entidad, mediante
exposición de motivos donde se justifique la necesidad de los nuevos gastos y
se identifique el sector, programa, subprograma, proyecto, partida u obra y
demás informaciones que permitan precisar el destino de la modificación, así
como el efecto sobre las - metas programadas. Una vez analizada la solicitud,
se precisará la fuente de financiamiento correspondiente y se remitirá al
ejecutivo regional o municipal para su aprobación, quien hará la
respectiva solicitud a la Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal para
58
su aprobación final El acuerdo correspondiente debe publicarse en Gaceta
Oficial o Municipal
IX. Control y Contabilidad Presupuestaria.
1. ¿ Qué es el control
presupuestario?
Desde el punto de vista del control que deben realizar las contralorías
estadales y municipales, el control presupuestario puede deffinirse como el
conjunto de actividades realizadas para verificar la legalidad y sinceridad de
las operaciones relativas alas ingresos y gastos públicos, así como las
destinadas a la determinación de la eficacia y eficiencia de la gestión
realizada por los entes sujetos a su control, derivada de la ejecución de los
respectivos presupuestos. Las principales actuaciones de control sobre la
ejecución física y financiera del presupuesto, incluyen el control previo,
posterior y concomitante sobre los ingresos y gastos públicos, así como el
de los resultados, es decir, de las metas previstas en las leyes y ordenanzas
de presupuesto.
Los principales instrumentos para efectuar los citados controles, están
constituidos por los registros de contabilidad de la ejecución financiera del
presupuesto, tanto de ingresos como de gastos, así como los registros del
avance físico de obras y las estadísticas sobre la cantidad de los servicios
prestados por la administración.
2 ¿ Qué es la contabilidad presupuestaria?
La contabilidad presupuestaria es un sistema de información prescrito por la
Oficina Central de Presupuesto y el Ministerio de Hacienda, que se rige
parias denominados Instructivos del Sistema de Información de la
. EJecución Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades
l.'.
59
Federales e Instructivo del Sistema de Información de la Ejecución
Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades Municipales,
mediante los cuales se establecen las instrucciones para que los Estados y
los Municipios registren e informen la ejecución financiera del presupuesto
de gastos.
El sistema en referencia permite llevar un control eficaz de los créditos
presupuestarios, mediante el registro de los compromisos válidamente
adquiridos, así como de los gastos causados y los pagos a nivel de cada
sector, programa, subprograma, proyecto partida y subpartidas.
Es de señalar que la información a nivel de cada una de las categorías
presupuestarias de los compromisos, gastos causados y pagos, en forma
mensual y acumulada a la fecha, facilitará a los diferentes responsables de
programa y demás autoridades administrativas, así como a las legislativas, y
los órganos de control externo, conocer la forma en que se ha ejecutado el
presupuesto, la disponibilidad presupuestaria a la fecha del respectivo
informe de ejecución, evaluar la gestión financiera a nivel de cada programa
y demás categorías programáticas y tomar decisiones sobre modificaciones
presupuestarias. Igualmente, permitirá determinar al cierre del ejercicio, los
créditos que caducan por no estar comprometidos, los gastos causados no
pagados a objeto de tramitar los pagos en el período complementario y los
compromisos no causados, sobre los cuales recaerá
el trámite de su incorporación en el presupuesto siguiente mediante el
respectivo crédito adicional.
Por otra parte el sistema contiene dos formatos principales, ellos son, un
registro donde se asientan cada una de las operaciones que afectan la
ejecución presupuestaria y un informe mensual que resume esa ejecución a
nivel de cada categoría programática, partidas y subpartidas.
Como antes se ha señalado, el sistema en comento permite el registro de
los siguientes conceptos:
-.
..
.
60
- El crédito presupuestario, actualizado con las modificaciones de aumento
y de rebajas.
- Los compromisos válidamente adquiridos, que pueden asentarse
mediante documentos tales como: las órdenes de compra o servicio, los
contratos de personal y de obras y otros. Además, convencionalmente, se
registrarán como compromisos, las órdenes de avance emitidas.
- Los gastos causados o compromisos definitivos, que pueden registrarse
mediante los documentos a través de los cuales se origina la obligación o
las órdenes de pago emitidas. Además, con los comprobantes de las
rendiciones de fondos en avance o las órdenes para reposición de
dichos fondos.
- Los pagos, los cuales pueden asentarse mediante los comprobantes de los
cheques girados, las órdenes de pago canceladas o una relación de los
pagos, así como con los comprobantes de las rendiciones de órdenes de
avance o ras órdenes para reposición de dichos fondos.
Cabe agregar que el formato para el Informe Mensual de la Ejecución
Financiera del Presupuesto de Gastos, refleja además de los conceptos
anteriores, la deuda, la cual es la diferencia entre los gastos causados
menos los pagos.
Por otra parte, el sistema contiene las normas generales, entre las cuales se
destacan:
- No se podrá asentar un gasto causado sin que previamente se registre el
compromiso, por lo cual el monto de los gastos causados acumulados no
debe ser superior al de los compromisos.
- No se podrán asentar los pagos sin que previamente se hayan registrado
los~ gastos causados, por lo cual el registro acumulado de los pagos no
podrá ser superior al monto de los gastos causados.
- Todas las operaciones deben registrarse en orden cronológico y
asentarse sobre la base de los documentos correspondientes.
61
x. Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales.
1. ¿Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y ejecución
del programa presupuestario de las contralorías estadales y municipales?
Al respecto, las leyes estadales, señalan a la Contraloría como ordenador de
gastos y pagos y que podrán ejecutar su presupuesto en forma
independiente. Así mismo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta a
la Contraloría Municipal, a ejecutar su propio presupuesto, ello quiere decir
que pueden ordenar directamente los compromisos, así como girar órdenes
. .
de pago contra el Tesoro Estadal o Municipal, o también pueden recibir
autorizaciones para comprometer ylo fondos, para su administración en
forma directa, de acuerdo a lo establecido en las respectivas disposiciones
legales, debiendo cump.lir con las normas ordinarias de ejecución
pre~upuestaria, vigentes para cada entidad en las correspondientes leyes de
régimen presupuestario o leyes y ordenanzas de presupuesto.
Es de señalar que las leyes de contraloría estada les señalan que el
Contralor elaborará su presupuesto y lo presentará a la Asamblea Legislativa
y Ley Orgánica de Régimen Municipal, igualmente dispone que el Contralor
elaborará su presupuesto y lo debe presentar al Alcalde, quien deberá
incorporarlo en el proyecto de presupuesto que presente a la
Cámara Municipal, sin modificaciones, o sea que el Alcalde no puede variar
el proyecto presentado por el Contralor. No obstante, la Cámara sí podrá
realizar las modificaciones a las partidas que considere pertinentes.
En cuanto a las modificaciones por traspasos que requiera el Contralor
Municipal, se considera que es competente para modificar los créditos de su
programa entre las actividades y las subpartidas no controladas de las
partidas que lo componen, debiendo cumplir con lo establecido en las
disposiciones generales de ¡as respectivas Ordenanzas para el resto de las
.
62
modificaciones A nivel estadal se estipula, que las modificaciones a los
créditos asignados a la Contraloría, se atendrán a lo dispuesto por ellas
mismas, Se considera que dicha norma puede aplicarse en la medida que
no se contravengan las respectivas disposiciones generales de la Ley.
Igualmente, el Contralor debe remitir sus solicitudes de recursos
adicionales al ejecutivo para los trámites correspondientes.
Por último, es de señalar que el Contralor también deberá cumplir con las
disposiciones para el cierre del ejercicio y las operaciones en el período
complementario, debiendo reintegrar al tesoro, los remanentes de fondos no
comprometidos y los no utilizados, tanto al final del ejercicio como del
período complementario, presentar la información de la ejecución financiera
del respectivo programa al ejecutivo y al órgano legislativo y remitir la
documentación que el primero requiera para la contabilidad fiscal y la
conformación del Balance dela Hacienda Pública.
.'
XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales.~
1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación y
ejecución de los recursos asignables a las parroquias?
..
La Ley Orgánica de Régimen Municipal¡ define a las parroquias como
demarcaciones de carácter local dentro del territorio de un Municipio y
expresa que son entes auxiliares del órgano del gobierno municipal y de
participación local, que ejercerán las atribuciones que le sean delegadas por
dicho órgano, las cuales podrán tener carácter de gestión, consultivas y de
evaluación. También señala la Ley, la obligatoriedad de la consulta a las
juntas parroquiales en los casos en que las decisiones de efectos generales
que adopten los Municipios, afecten ei desarrollo urbano y la conservación
ambiental de las parroquias.
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2014 orientaciones presupuestarias a las contralorias estadales y municipales

  • 1.
  • 2. ,. " -------- ------------------------------ CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBlICA DIRECCION GENERAL DE CONTROL DE ESTADOS Y MUNICIPIOS ORIENTACIONES EN MATERIA PRESUPUESTARIA PARA LAS CONTRALORIAS ESTADALES y MUNICIPALES Junio de 1995.
  • 3. ,. , PRESENTACION Las presentes orientaciones en materia presupuestaria para las Contralorías Estadales y Municipales, han sido elaboradas como ~: Documento de apoyo para el desarrollo de los talleres del Plan de Capacitación y Fortalecimiento de las Contralorías Regionales y Locales, que adelanta la Contraloría General de la República en los Estados y Municipios.
  • 4. 1 1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. I N O I e E Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EJ Proceso Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario? ¿ Cuáles son las normas legales básicas que rigen el proceso presupuestario 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cómo se aplíca el principío de la programación integral del presupuesto? ¿ Cómo se aplica el principio del equilibrio presupuestario 7. . . . . . . . . ¿ Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto? . . . . . . . ¿ Cómo se aplicá el principio de la anualidad del presupuesto? . . . . . . ¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cuantitativa del presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. El Presupuesto por Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 2. 3. ¿ Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto? . . . . . ¿ Cuál es el contenido del presupuesto por programas? . . . . . . . . . ¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma, proyecto, obra y actividad? . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . - . - . . . . ¿ Qué son las categorías equivalentes?4. IV. El Plan Unico de Cuentas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 2. ¿ Qué es el Plan Unico de Cuentas? ¿ Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas? 1 1 12 12 14 . 1 4 1 5 1 6 1 7 18 19 20 20 21 22 25 26 26 27
  • 5. I ~ v. Contenido del Documento Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . 1. 2. 3. 4. 5. ¿ Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto? . . ¿ Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales? . . . . . . . . . ¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos? - - - - - . . - . . . ¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos? - - . . - . . . . . . ¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . - . . . . . . . . . VI. Discusión y Aprobación del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 1. 2. 3. ¿ Qué es la discusión y sanción del presupuesto? . . . . . . . . . . . . ¿ Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza? ¿ Qué es la reconducción del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Ejecución del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -' 1.-¿ Qué es la ejecución del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿ Cuáles son las formas de ordenar compromisos? . . . . . . . . . . . . . 3. ¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos? . . . . . . . . . . . 4. ¿ Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente adquiridos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cuáles son las formas de causar gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados? . . . . ¿ Qué son las órdenes de pago? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, en el período complementario, los compromisos pendientes de pago al final del ejercicio presupuestario? . . . . . . . . . . . - . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. ¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período complementario, los compromisos válidamente adquiridos y pendientes de pago? - - . . . . . - . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . - . . . 10. ¿ Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones no válidamente contraídas? - . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . - . . - . . - . 11. ¿ Qué son los avances de fondos? . . . . . . . . . . . . - ... - . . . . . . 12. ¿ A cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre la ejecución presupuestaria?.........................- . - - . . - - - - - . . . . . . 1 : I I I I ~ 1, ~ 5. 6. 7. 8. 30 30 30 31 32 33 34 34 35 37 39 39 40 41 42 43 43 43 45 46 47 48 51
  • 6. VIII. Modificaciones Presupuestarias.............................. 1. 2.¿ Qué son las modificaciones presupuestarias? . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Qué son los traspasos y cuál es el procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Qué son las rectificaciones al presupuesto y cuál es el procedimiento general para su aprobación? . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . ¿ Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Qué son las Insubsistencias de créditos y cuál es el procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 4. 5. 6. IX. Control y Contabilidad Presupuestaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X. 1. 2. ¿ Qué es el .control presupuestario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿ Qué es la contabilidad presupuestaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales. . . . . . . . . 1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y ejecución del programa presupuestario de las Contralorías Esta,dales y Municipales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación y ejecución de los recursos asignables a las parroquias? . . - . . Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 51 52 53 55 55 56 58 ." ~~ 58 58 ., ¡~;lJ i 61 61 62 62 65
  • 7. .. I ~ I I I I I I I I I I . I ' I . I I I I I I I I I I ~ I~ i I 1. Introducción. El presente documento tiene por finalidad servir de orientación a las contralorías de los estados y de los municipios, en los aspectos legales y conceptuales sobre el régimen presupuestario vigente para las entidades federales y municipales, a Objeto de que cuenten con un instrumento de consulta que les permita uniformar la aplicación de los conceptos presupuestarios, la normativa vigente en la materia y las instrucciones técnicas de la Oficina Central de Presupuesto como Órgano rector del sistema presupuestario, todo lo cual les facilitará la labor contralora que deben ejercer sobre el presupuesto. La Contraloría General de la República ha considerado necesario elaborar las presentes orientaciones, motivada por las recurrentes observaciones que ha Formulado a las administraciones estadales y municipales, derivadas de las actuaciones fiscales, de los análisis que se realizan a las Ordenanzas de Presupuesto y de las múltiples consultas realizadas a este Organismo en la Materia. En tal sentido, se ha estimado pertinente utilizar la metodología de preguntas y respuestas a objeto de facilitar al lector la ubicación del aspecto a consultar y hacer más amena la lectura del mismo. Cabe destacar que en los comentarios formulados a la normativa que rige el proceso presupuestario, no se identifican las normas legales correspondientes, debido a la diversidad de leyes estadales de régimen presupuestario y ordenanzas de presupuesto; adicionalmente, los citados comentarios se refieren a la generalidad de las normas vigentes, por lo cual, pudieran darse casos que en determinadas entidades, algunas de las disposiciones sean distintas a las comentadas; en dichos casos deberá aplicarse la normativa de la respectiva entidad. Los aspectos tratados incluyen, el proceso presupuestario y las normas básicas que lo rigen, el contenido del presupuesto por programas, el Plan Unico de Cuentas, el contenido de la Ley y Ordenanza de Presupuesto, la discusión y
  • 8.
  • 9. 1 2 Aprobación, la promulgación y publicación, la reconducción, la ejecución de los ingresos y de los gastos, las operaciones en el período complementario y en el siguiente ejercicio, los avances de fondos, las modificaciones presupuestarias, el control sobre la ejecución del presupuesto y la contabilidad presupuestaria. Así mismo, contiene algunos aspectos del presupuesto de las contralorías estadales y municipales y de las juntas parroquiales. 11. El Proceso Presupuestario. 1: 1. ¿Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario? El proceso presupuestario comprende: la formulación o elaboración del presupuesto, la discusión y aprobación, la programación de la ejecución, la ejecución propiamente dicha y el control y evaluación. Mediante la formulación del presupuesto se cumple un proceso que se inicia con la determinación de una política presupuestaria previa y culmina en el momento en que el proyecto de presupuesto es presentado al órgano legislativo. Para la formulación de la política presupuestaria preVia, deben' considerarse las políticas de ingresos, entre ellas, la creación de nuevos impuestos y tasas o modificaciones de las ordenanzas de ingresos municipales. Así mismo, las políticas de gastos, que Incluyen las de personal, tales como el posible incremento del salario mínimo; la proyección de gastos rígidos, como los aportes obligatorios; las solicitudes de nuevas obras o servicios o la continuación de las ya iniciadas, el comportamiento de la tasa de inflación, la tasa de interés, los cambios en la estructura administrativa, los planes coordinados de Inversión, la modificación de los servicios, etc Todo ese conjunto de variables, permitirá determinar un monto global de Ingresos y de gastos de la entidad Este monto global, se dividirá en cuotas
  • 10. 13 de gastos para cada sector y programa, concordante con un volumen de bienes y servicios que podrían producirse con dichas cuotas de g~stos, las cuales, conjuntamente con las orientaciones específicas que se deben dictar para la formulación de cada programa, servirán de marco referencial para que cada responsable inicie la elaboración de su presupuesto, el cual debe comenzar desde el mínimo nivel, es decir desde las actividades y las obras y, luego de un proceso de consolidación y ajustes a objeto de que haya coherenc!3 entre la cuota respectiva y el correspondiente volumen de producción definidos para cada programa con los resultados de la programación de los nismos, la unidad de presupuesto hará la sumatoria de los anteproyectos de cada programa. Seguidamente, se elaborarán los cuadros solicitados en los Instructivos para la Formulación del Presupuesto para los Estados y para los Municipios, establecido por la Oficina Central de Presupuesto y se someterá el proyecto a la consideracíón del Gobernador o el Alcalde quien ordenará los ajustes que considere pertinentes. Finalmente, se realizará la presentación a la Asamblea Legislativa o al Concejo Municipal para la respectiva discusión y sanción. Una vez sancionado el presupuesto por el órgano legislativo, se debe realizar la programación de la ejecución, estimando los ingresos a recaudar así como los compromisos, gastos causados y pagos a ejecutar en cada subperíodo del ejercicio Posteriormente, comienza la ejecución, donde se obtendrán los ingresos previstos, se utilizarán los créditos presupuestarios y se realizarán los desembolsos correspondientes Ese proceso es continuo y concomitante, ya que cuando se elabora el presupuesto del próximo ejercIcIo se está ejecutando el vigente y ésta información es utilizada para esa programación; así mismo, las decisiones y acciones que se ejecuten deben adecuarse a las que se formularon, excepto en los casos de los hechos imprevisibles. Adicionalmente, el control y la evaluación permiten verificar que la ejecución se adecue a las
  • 11. 14 normas legales vigentes, así como también comparar, para cada subperíodo, metas programadas y ejecutadas, ingresos estimados con los recaudados y los compromisos o gastos causados programados con los ejecutados. Esta comparación permitirá determinar las desviaciones y al precisar las causas de las mismas, facilitará tomar las medidas correctivas para cumplir con lo estimado o para que se corrija la programación inicial. 2. ¿Cuáles son las normas presupuestario? legales básicas que rigen el proceso Las normas básicas que rigen el proceso presupuestario son los denominados principios de la programación integral del presupuesto, del equilibrio, el de la unidad del presupuesto, de la anualidad y de la especialización cualitativa y cuantitativa del presupuesto. 3. ¿Cómo se aplica el prrncipio de la programación integral del presupuesto? .C-- El principio establece que el presupuesto debe incluir el contenido y la forma de la programación, es decir, que deben programarse los objetivos adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el conjunto de las acciones necesarias requeridas para el logro de esos objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para ejecutar dichas acciones y los financieros, para la adquisición de los recursos reales. Así mismo, que deben existir relaciones directas y proporcionales entre la naturaleza del bien o servicio que se produce y la naturaleza y calidad de los recursos humanos y materiales que se requieren y, entre la cuantificación de esos objetivos y la cantidad de recursos reales y financieros que se necesitan para producirlos En consecuencia, es imprescindible que cada programa, subprograma o proyecto contenga todos los recursos reales y financieros necesarios para obtener los respectivos
  • 12. 15 objetivos previstos, o en otras palabras, no deben estimarse en un programa, gastos que corresponden a otros. Por ejemplo, en el caso de que los gastos del servicio de energía eléctrica, se asignen al programa de administración, por cuanto éste maneja los respectivos contratos, trae como consecuencia que el programa de la educación básica, no contenga el consumo de energía, lo que impide relacionar el gasto realizado en el programa con el producto obtenido, dificultando la medición de eficiencia del servicio educativo. 4. ¿Cómo se aplica el princípio del equilibrio presupuestario? Con base a dicho principio, el presupuesto de gastos no debe ser superior al presupuesto de ingresos. Las leyes establecen que a los efectos de cumplir con tal principio, se podrán utilizar dentro del presupuesto de ingresos, el 50% de las reservas de tesorería no comprometidas y estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la presentación de la Ley u Ordenanza de Presupuesto, estableciendo la metodología para el cálculo de dichas reservas. : Igualmente, a los fines de preservar su cumplimiento, se establece en las normas legales vigentes que cuando se prevea una disminución de los ingresos estimados, el ejecutivo estadal o municipal debe ajustar los gastos, anulando los créditos presupuestarios no comprometidos. A tales fines, la administración debe llevar el control por subperíodo de la recaudación de los ingresos estimados, a objeto de, oportunamente, advertir la posible disminución de los ingresos. El objetivo de estas normas es evitar que de producirse una menor recaudación, al final del ejercicio queden gastos, los cuales, aun cuando estén debidamente autorizados presupuestariamente, no contarán con los recursos financieros suficientes
  • 13. 16 ~1t1'EJJ ~rh(}~ :lltSl1 W1US Pwm no r1lli ~ Cio1{~~ . para cancelarios, originando deudas que afectarán la ejecución de los siguientes presupuestos. 5. ¿Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto? ) Este principio está contenido en el Artículo 227 de la Constitución, donde se establece que no se hará gasto alguno del Tesoro que no esté previsto en la Ley de Presupuesto. En consecuencia, cualquier gasto a efectuarse debe estar incluido o incorporarse al presupuesto único, por ello, si por ejemplo, la administración recibe un aporte con un fin determinado o una donación u obtiene cualquier otro recurso que no fue inicialmente estimado y decide utilizarlos para incrementar sus gastos, debe incorporarlos previamente al presupuesto, mediante la figura de los créditos adicionales. Así mismo, ese principio implica que tanto los ingresos como los gastos deben registrarse en el presupuesto por su monto total, no siendo posible que determinados' ingresos sean previstos o utilizados para financiar gastos específicos, ni registrar los saldos netos de los ingresos o de los gastos y por lo tanto, no se deben compensar ingresos y gastos cuando una misma persona sea acreedor municipal. y deudor de la entidad federal o No obstante, las leyes señalan excepciones a dicho principio, tales como las relativas a la afectación de ingresos a fines específicos, en los casos de los derivados de las operaciones de crédito público, los destinados por leyes especiales a fondos de inversión, los correspondientes a donaciones, herencias o legados o contribuciones especiales, los derivados de la gestión de los servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así mismo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece la destinación del Situado Municipal a la construcción de obras, la adquisición de equipos para la prestación de los servicios públicos y a los gastos imprescindibles para la prestación de dichos servicios y la obligación de destinar los ingresos
  • 14. 17 extraordinarios a gastos donde se recupere la inversión o el incremento efectivo del patrimonio con excepción de los aportes y donaciones que estén expresamente destinados a fines específicos Igualmente, está previsto que en el presupuesto de ingresos figurarán las cantidades líquidas que las sociedades, conforme a su régimen especial, deben enterar al tesoro y en el presupuesto de gastos, sólo las cantidades con que el tesoro contribuye a su creación o funcionamiento. Adicionalmente, en cuanto a la compensación, está previsto en el Código Orgánico Tributario, solamente la compensación entre tributos. 6. ¿Cómo se aplica el principio de la anualidad del presupuesto? De acuerdo al principio de anualidad, el presupuesto debe formularse para un año y ejecutarse en el mismo, iniciándose el1 de enero y con término el 31 de diciembre de cada ejercicio fiscal. Ello quiere decir que los gastos deben afectar el respectivo ejercicio presupuestario, o sea, que no es posible imputar al presupuesto gastos de un ejercicio anterior, con la única excepción de que se codifiquen en una partida especial prevista en el presupuesto para tales fines. Así mismo, establecen las normas presupuestarias, que no se podrán contraer compromisos con cargo al presupuesto fenecido y los créditos no comprometidos o no causados, al final del ejercicio correspondiente, caducan; ello quiere decir que dichos créditos no pueden seguir utilizándose en el ejercicio siguiente. No obstante, de acuerdo a las normas vigentes, es posible afectar presupuestos futuros, por cuanto se prevé que cuando se autoricen gastos cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario, se deberá incluir en el presupuesto, un cuadro donde se identifique su naturaleza, el monto total, los montos ejecutados en años precedentes, los de años futuros y el monto del compromiso para el año correspondiente. En consecuencia, no se
  • 15. 18 JfJ pueden contraer compromisos donde se convengan pagos que excedan del ejercicio, con la única excepción de que previamente se hayan autorizado en la Ley u Ordenanza de Presupuesto, mediante norma expresa y se incluya el respectivo cuadro El monto máximo a imputar como compromiso del año, será el estipulado, en el referido cuadro, para el año de la vigencia Las Disposiciones Generales de la respectiva Ley u Ordenanza deben señalar la autorización expresa que se otorga al Ejecutivo para contraer dichos compromisos y dictar normas específicas para la ejecución 1: de estos gastos. Además, no se podrán causar gastos que excedan del monto estipulado para el año, a objeto de que no queden obligaciones pendientes de pago, todo en concordancia con las disposiciones de la Ley Orgánica de Crédito Público. 7. ¿Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del presupuesto de gastos? En las normas legales vigentes se establece que no podrán ejecutarse gastos con una finalidad distinta a la prevista en el respectivo crédito presupuestario. De dicha norma se deriva que no se pueden imputar gastos a una partida, de un programa, subprograma o proyecto que no hayan sido previstos en la partida correspondiente del respectivo programa, subprograma o proyecto; además que la finalidad del gasto no está contemplada solamente en la partida, sino que también está delimitada por el proyecto, el subprograma o el programa donde haya sido estimada la partida en cuestión. ~ Es de advertir que la Ley señala la partida y no las genéricas, específicas o subespecíficas, por cuanto, los créditos aprobados para éstas, no tienen carácter limitativo sino informativo, con la única excepción de aquellas subdivisiones de la partida, expresamente establecidas como controladas en las respectivas Disposiciones Generales de la Ley u Ordenanza, es decir
  • 16. 19 que tienen las mismas limitaciones que la partida de la cual forman parte o para las cuales se requieren aprobaciones del órgano legislativo en caso de que se necesite gastar por un monto mayor al inicialmente estimado.El carácter informativo de las subpartidas no controladas, tiene como consecuencia que el ejecutivo, sin acudir al ente legislativo, podría crear subpartidas no estimadas inicialmente en la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos, siempre que ello no colida con la naturaleza establecida en la correspondiente partida de la cual forma parte, de conformidad con lo dispuesto en el Plan Unico de Cuentas prescrito por la Oficina Central de Presupuesto. Así mismo, podría crear actividades, siempre que ello no colida con la naturaleza del programa, subprograma o proyecto del cual forma parte, ni signifique la creación de nuevos gastos, es decir, partidas, programas, subprogramas y proyectos, ya que de ser el caso, deberá acudir al legislativo mediante la solicitud de créditos adicionales. 8. ¿ Cómo:se aplica el principio de la especialización cuantitativa del , presupuesto de gastos? Las normas vigentes estipulan que los créditos presupuestarios del Presupuesto de Gastos, por programas, subprogramas, proyectos y partidas, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar y que no se podrán adquirir comp'romisos para los cuales no existan créditos presupuestarios. Ello implica que no se podrán sobregirar los créditos establecidos a nivel de programas, subprogramas, proyectos, partidas y subpartidas controladas Así mismo que, el ejecutivo, sin acudir al legislativo, podrá ejecutar los créditos de las subpartidas de una misma partida, por un monto superior al inicialmente estimado en la respectiva Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos, siempre que no sobregire el monto de la partida y que no exista alguna disposición que
  • 17. 20 limite el crédito de la subpartida; por ejemplo, las referidas a la aprobación previa por parte del legislativo, para su aumento o disminución En cuanto a la modificación del monto de la actividad por creación de una subpartida no prevista inicialmente, se considera que podría crearse siempre que ello no Implique la modificación de los créditos a nivel del ( ~ ~ respectivo programa, subprograma, proyecto o partida. Así mismo, podrían ~ sobregirarse los créditos de una partida de una actividad, siempre que no se '-. C ~~ ~ exceda del monto de la misma partida del programa, subprograma o '- ..., proyecto correspondiente. En cuanto a los créditos estimados inicialmente para las obras, existen diferentes tipos de disposiciones que las regulan. Al respecto, a nivel municipal, generalmente sus créditos son controlados a nivel del órgano legislativo, es decir que no pueden ser modificados sino mediante la previa aprobación de la Cámara Municipal y a nivel de las leyes de presupuesto estadal, se dispone que las modificaciones de los respectivos créditos deben ser aprobados por el Gobernador y si están sujetas a convenios coordinados, debe presentarse la respectiva acta donde conste el acuerdo entre las partes. Por otra parte, señalan las normas legales que los créditos de las subpartidas no controladas y de las actividades, se registran para control interno del ejecutivo, lo que implica que ni la Asamblea Legislativa, el Concejo Municipal o los órganos de control externo, tienen competencia para controlar la ejecución de las mismas. 111. El Presupuesto por Programas. 1. ¿Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto? No obstante que existen diferentes técnicas de elaboración del presupuesto, las normas legales vigentes estipulan que el mismo debe
  • 18. 21 elaborarse "por programas", ello quiere decir que se asignarán los recursos con base a los resultados, expresados mediante los bienes y servicios que se producirán en la entidad. En razón de ello, en cada programa, subprograma o proyecto, se determinarán las metas para cuantificar dichos resultados, que permitirán evaluar la eficacia, es decir, el logro de los objetivos previstos, así como la eficiencia, o sea, la relación entre ese resultado y el gasto ejecutado en el logro del mismo. Adicionalmente, dichos programas deben agruparse por sectores, los cuales deben corresponder a los establecidos en los planes de desarrollo y a los previstos en la Guía para la Clasificación y Descripción de los Sectores, incluída en el Instructivo para la Formulación del Presupuesto, prescrito por la Oficina Central de Presupuesto. 2. ¿Cuál es el contenido del presupuesto por programas? De acuerdo a la teoría oficialmente adoptada por la Oficina Central de Presupúesto (OCEPRE), expuesta en el documento Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público en Venezuela, publicado por la Asociación Venezolana de Presupuesto Público, el presupuesto. por programa debe contener, los siguientes elementos: El objetivo, el cual desde el punto de vista presupuestario, es un enunciado de carácter general, que expresa lo que se estima alcanzar en términos de bienes y servicios, para un período determinado. Metas y volúmenes de trabajo, que representan la cuantificación de los objetivos, tanto del programa, subprograma y proyecto, así como de las actividades y obras para un determinado período. Categorías programáticas, que son las del programa, subprograma, proyecto, obra y actividad. Los recursos reales, constituidos por los recursos humanos, los bienes y materiales y los servicios de terceros.
  • 19. 22 Los recursos financieros, correspondientes a los ingresos y los créditos presupuestarios 3. ¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma, proyecto, obra y actividad? Las características de las categorías programáticas, expuestas en el documento antes identificado, son las si'guientes: Programa. El programa es una categoría de producción terminal, ello quiere decir que las acciones que se cumplen en el programa deben dar como resultado unos bienes y servicios que se denominan terminales, por cuanto satisfacen directamente necesidades colectivas, deben expresar los objetivos o fines de la Institución y contribuir a las políticas y metas indicadas en los planes de desarrollo regionales o locales. El programa se conforma por categorías programáticas de menor nivel, como son los subprogramas, los proyectos y las actividades que confluyen al logro de su producción y debe contener los recursos humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los productos terminales, los créditos presupuestarios requeridos para la adquisición de los recursos reales; así mismo, debe contar con una unidad administrativa, denominada unidad ejecutara, que es la responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos productos. - Subprograma. El subprograma también es una categoría de producción terminal, ello quiere decir que igualmente, las acciones del subprograma tienen como resultado unos bienes o servicios que satisfacen las necesidades de la
  • 20. 23 colectividad, expresan los fines de la Institución y contribuyen a la eJecución de los planes de desarrollo Pero se diferencian de los del programa, en dos aspectos fundamentales en primer lugar, que las metas de cada subprograma son sumables en unidades físicas con las de los restantes subprogramas para dar lugar a las del programa y segundo, la tecnología de producción, o sea, la forma de producir los bienes o servicios, es diferente en cada subprograma del mismo programa. El subprograma se conforma por categorías programáticas de menor nivel, como son los proyectos y las actividades que confluyen al logro de su producción y debe contener los recursos humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los productos terminales y los créditos presupuestarios para la adquisición de los recursos reales; así mismo, debe contar con una unidad administrativa, denominada unidad ejecutara, que es la responsable de combinar los citados recursos para el logro de los productos terminales. - Proyecto. El proyecto es una categoría presupuestaria cuyo resultado o producto está constituido por bienes de capital, es decir bienes o servicios que crean o incrementan la capacidad productiva de la entidad y por lo tanto, contribuyen a la formación de capital de la misma. En consecuencia, las obras y demás bienes a construirse o los servicios de ampliaciones y mejoras, así como las conservaciones y reparacíones mayores, es decir, que incrementen el valor o vida útil de manera significativa de dichas obras o bienes, deben formularse en la categoria programática de proyecto, independientemente de que sean ejecutadas por administración directa o contratadas con terceros. Igualmente, el proyecto puede ser una categoría de producción terminal, es decir que los bienes resultantes satisfacen necesidades colectivas.
  • 21. 24 expresan los fines de la Institución o contribuyen a los planes y políticas regionales o locales o, puede ser una categoría denominada de producción intermedia, ello quiere decir, que el resultado del proyecto contribuye con la producción terminal de la institución. El proyecto se conforma por un conjunto de obras complementarias, o por una sola obra que cumple cabalmente con el objetivo del proyecto, o por un conjunto de obras acabadas, donde ninguna de las cuales satisface totalmente el objetivo del proyecto. Adicionalmente, cuando los bienes son ejecutados total o parcialmente por administración directa, debe contener los créditos necesarios para adquirir los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte del costo de las obras, así como los de las actividades relativas a la dirección, supervisión, inspecciones, etc, necesarias para el logro del producto del proyecto. Igualmente, debe contar con una unidad ejecutara responsable de la administración de los recursos y la realización de las acciones correspondientes para el logro de las metas del proyecto. Obra. La obra es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir que los bienes de capital resultantes de la obra, contribuyen a la realización del producto del proyecto del cual forma parte. En consecuencia, constituye una desagregación del proyecto, que especifica el producto del mismo. Se conforma por un conjunto de trabajos y si es ejecutada por administración directa, debe contener los créditos necesarios para adquirir los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte del costo de la construcción de cada una de ellas y que se denominan gastos capitalizables.
  • 22. 25 Actividad. La actividad es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir que los servicios resultantes de las acciones que se cumplen en la actividad, contribuyen a la producción de los bienes o servicios del programa, subprograma o del proyecto del cual forma parte. La actividad se conforma por un conjunto de tareas y debe contener los recursos humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los productos intermedios, los recursos financieros para la adquisición de los recursos real~s; así mismo, debe contar con una unidad ejecutara, que es la responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos productos. 4. ¿Qué son las categorías equivalentes? La leyes de régimen presupuestario estadales, así como la Ley Orgánica de Régimen Municipal y los instructivos de la Oficina Central de Presupuesto, señalan el concepto de categorías equivalentes, las cuales no son más que las actividades de tipo central, tales como las de presupuesto, administración, personal, etc, que prestan apoyo a todos los programas de la institución; también las actividades de tipo común, que prestan apoyo a más de un programa, subprograma o proyecto de la entidad pero no a todos, las cuales, aún cuando no cumplen con los requisitos antes indicados - . ,O" , para ser calificadas como un programa, subprograma o proyecto, por cuanto sus resultados no constituyen productos terminales, sino intermedios, legalmente deberán calificarse como tales, es decir como programa, subprograma o proyecto, a los fines de la asignación de los créditos presupuestarios en la Ley u Ordenanza de Presupuesto.
  • 23. 26 IV. EL Plan Unico de Cuentas. Oué es el Plan Unico de Cuentas? La Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional estipula que la Oficina Central de Presupuesto dictará las normas generales del sistema de contabilidad, las cuales servirán para identificar los flujos de orígenes y aplicaciones de recursos que se generen por sus operaciones económicas y financieras. Además, que establecerá el Plan Unico de Cuentas de Recursos y Egresos el cual será de uso obligatorio por parte de los entes sujetos a dicha ley. Igualmente, dispone que los estados y municipios se regirán por las disposiciones técnicas que establezca esa Oficina, por lo cual, dicho plan, debe aplicarse para la formulación, ejecución y control del presupuesto de ingresos y gastos de las entidades federales y municipales. El citado plan tiene el objetivo de constituir un clasificador único de ingresos y gastos para todo el sector público, a cuyos efectos contiene los correspondientes a todos los tipos de organismos de dicho sector, o sea, los del Poder Nacional, los Estados y los Municipios, las empresas y sociedades y demás entes descentralizados del Poder Nacional, Estadal y t'J1unicipal. Adicionalmente, a los fines de que permita determinar los flujos de orígenes y de aplicaciones, el clasificador establece un concepto ampliado de ingresos, ello es que no solamente contiene aquellos que reflejan un movimiento de efectivo, sino también los recursos de capital y financieros derivados de la disminución de activos reales o financieros y el incremento de pasivos o del patrimonio, por lo cual se modificó el nombre de cuentas de ingresos a cuentas de recursos. Igualmente, se amplió el concepto de gastos, incluyendo además de aquellos que implican una erogación de efectivo, los que sólo reflejan una aplicación financierá tales como los derivados de aumentos de activos o disminuciones de pasivo y patrimonio,
  • 24. 27 en razón de lo cual se modificó la denominación de cuentas de gastos a cuentas de egresos Cabe advertir que los estados y municipalidades sólo podrán utilizar las cuentas de recursos que estén expresamente establecidas en las normas respectivas como ingresos ordinarios y extraordinarios y las de egresos necesanas para codificar las adquisiciones de bienes o servicios o las finalidades de las transferencias, así como los pagos del pasivo de la Hacienda derivados de la ejecución del presupuesto, los reintegros y las indemnizaciones dispuestas por autoridades judiciales o administrativas. Igualmente, los correspondientes al pago del servicio de la deuda pública cuando las respectivas operaciones hayan sido expresamente autorizadas por Ley especial, según lo previsto en la Ley Orgánica de Crédito Público. Es de señalar que no está previsto que los estados y los municipios utilicen las cuentas de aplicaciones financieras. . 2. ¿Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas? En resumen, las cuentas de recursos contienen: los ingresos ordinarios y extraordinarios de los poderes públicos, incluyendo los tributarios y los no tributarios, los derivados de ventas de bienes y servicios, los de la propiedad, los aportes, los correspondientes a operaciones de crédito publico, las reservas del tesoro no comprometidas. Además, los ingresos de operación y los ajenos a la operación de los entes descentralizados, las transferencias, los referentes a recursos propios de capital, la disminución de otros activos financieros, los incrementos de pasivos y el incremento del patrimonio. En las cuentas de egresos se incluyen los gastos de personal, materiales y suministros, los servicios no personales, los activos reales, los activos financieros, el servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos, las transferencias, otros gastos de instituciones descentralizadas, los gastos
  • 25. 28 de defensa y seguridad, la aSignación no distribuida y la partida rectificaciones al presupuesto. de Cabe advertir que las cuentas de aplicaciones financieras relativas a las de incrementos de activos financieros y disminuciones de pasivo y patrimonio, no constituyen créditos presupuestarios, por cuanto no significan una autorización máxima para gastar, ya que el monto aprobado en el presupuesto se determina por diferencia entre los saldos iniciales y finales de las respectivas cuentas de activos, de pasivos o patrimonio incluidas en el Balance General presupuestado de los entes descentralizados y se programan sólo para determinar la totalidad de los flujos de egresos del organismo. En consecuencia, al no constituir créditos presupuestarios, no. deberán afectarse con operaciones de gastos o pagos, ni es posible incrementar sus montos mediante traspasos, rectificaciones o créditos adicionales o utilizarlos como partida cedente de créditos para traspasos o insubsistencias. Por otra parte, el Plan Unico de Cuentas también contiene las cuentas de activos, pasivos, de resultados, las de patrimonio y las de orden, sobre las cuales, la Resolución vigente de la Oficina Central de Presupuesto, exceptúa de su aplicación a las administraciones centrales de los poderes nacional, estadal y municipal, mientras estén vigentes las publicaciones de la Contraloría General de la República, contentivas de las Instrucciones y Modelos para la Contabilidad del Gasto Público, Instrucciones y Modelos para la Contabilidad de los Estados y las Instrucciones y Modelos para la Contabilidad de los Municipios. En relación a las cuentas de egresos, se considera necesario señalar algunas precisiones en cuanto a la correcta imputación de determinados gastos: En la partida 4.01: Gastos de Personal. se incluyen todos aquellos conceptos que representan una contraprestación a los servicios prestados a la entidad por personas naturales, ya sea por tiempo determinado o no,
  • 26. 29 por trabajos fiJos o eventuales y tengan o no relación de dependencia con el organismo; por ejemplo, los honorarios profesionales, se deben imputar en la específica de personal contratado En la partida 4.02: Materiales y Suministros, se incluyen todos los materiales de consumo que son utilizados para la producción de los bienes y servicios de la entidad, que presentan una o más de las siguientes características: tienen un período corto de uso y durabilidad no mayor de un año, pierden su naturaleza al utilizarse y su costo unitario es relativamente bajo. En consecuencia, no deben codificarse en esta partida, materiales que se adquieren para ser donados, ya que según el plan en referencia corresponden a la partida 4.07: Transferencias. En la partida 4.03: Servicios no Personales, se incluyen todos aquellos necesarios para la producción de bienes o servicios de la entidad, pero que sean prestados por personas jurídicas. En el caso de conservaciones de bienes del dominio público o privado, se imputan las denominadas conservaciones y reparáciones menores, ello quiere decir, aquellas, que sólo contribuyen a mantener dichos bienes en condiciones adecuadas de funcionamiento y por lo tanto, esos servicios no le agregan valor a los mismos, aún cuando su costo actual sea relativamente alto, tales como la pintura de inmuebles. Igualmente, contiene las construcciones pero de carácter temporal que serán desarmadas o destruidas en un tiempo menor a un año. Así mismo, los servicios fiscales, tales como el impuesto general a las ventas y el del consumo suntuario, los cuales, se imputarán a esta partida, cuando se trate de bienes importados. En caso de adquisiciones de bienes nacionales dichos impuestos formarán parte del costo del respectivo bien, los cuales se imputan a la correspondiente partida de acuerdo a la naturaleza del gasto. En la partida 4.04: Activos Reales, se imputarán las adquisiciones de maquinarias y equipos que son utilizadas para la producción de bienes o servicios del organismo, así como los servicios contratados con terceros de
  • 27. J() ampliaciones, mejoras, conservaciones y reparaciones mayores de dichos bienes; es decir, que incrementen su valor o slgníficativamente su vida útil, por lo cual no deben imputarse gastos tales como la limpieza, la pintura, el desmonte, la tala, poda, etc, excepto en el caso de que formen parte del costo de la construcción de la obra. Así mismo, no deben incluirse en esta partida gastos que no constituyan bienes del dominio público o privado de la entidad, tales como las ampliaciones o mejoras de bienes nacionales y que son donadas al ente público nacional, incrementando el patrimonio de dicho ente. En este caso, deben imputarse a la partida identificada con el código 4.07: Transferencias, genérica 02: Tranferencias de Capital Internas, específica 02: Transferencias de Capital al Sector Público, subespecífica 11: Donaciones de Capital a Organismos del Sector Público. V. Contenido del Documento Presupuestario. . 1. ¿Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto? La Ley u Ordenanza debe contener tres títulos: I - Disposiciones Generales; 11 - Presupuesto de Ingresos y 111 - Presupuesto de Gastos. 2. ¿Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales? Las normas legales en comento, así como las instrucciones técnicas de la Oficina Central de Presupuesto establecen que las disposiciones generales contienen las normas complementarias a la Ley de Régimen Presupuestarío Estadal o de Régimen Municipal que deben regir para el ejercicio de la vigencia. Las disposiciones generales incluyen normas específicas para la ejecución de los programas, subprogramas, proyectos y obras establecidos en la Ley u Ordenanza y deben contener las disposiciones relativas a las subpartidas
  • 28. : 1 denominadas controladas, identificándolas con su código y denominación los trámites de aprobación de las modificaciones presupuestarias, los traspasos que deben ser autorizados por el órgano legislativo y los que pueden ser autorizadas por el ejecutivo estadal o municipal, así como.. los requisitos para la modificación de obras sujetas a convenios, la forma de cancelar los compromisos pendientes de pago en el perí odo complementario y terminado el mismo, regulaciones en cuanto a las contrataciones de obras que afecten varios ejercIcIos presupuestarios, normas en cuanto a la modificación del registro de cargos, así como para la ejecución de las asignaciones presupuestarias de los órganos estadales y muntcipales que tienen autonomía funcional o que son ordenadores de pagos contra el tesoro estadal y municipal, la obligación de presentar a diferentes dependencias del ejecutivo o al legislativo, la información sobre la ejecución física y financiera del presupuesto de ingresos y gastos. Igualmente, las normas complementarias sobre la aprobación y ejecución y niveles de autorización de las modificaciones presupuestarias de los entes deseentralizados estada I es y municipales. 3. ¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos? El presupuesto de ingresos debe contener la estimación prudencial de los ingresos a recaudar en el ejercicio presupuestario, clasificados de acuerdo a la ley, en ingresos ordinarios y extraordinarios. Las leyes estadaies incluyen como ingresos extraordinarios, entre otros, los derivados de las operaciones de crédito publico, la venta de activos, así como aquellos cuya vigencia no exceda de tres años; así mismo, el uso de las reservas de tesorería Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municloaí establece además, las contribuciones especiales previstas en ley nacional. la /enta de
  • 29. 1 . I I 1 1 I I [:! I 1 1-: 1 .j 1 I . l' 1 l. ~)_)L eJldos, las donaclones o legados y aportes especiales que le acuerden organismos nacionales o estadales. Adiclonalmente, de acuerdo al Plan Unico de Cuentas. los ingresos ordinarios se clasifican en: impuestos, tasas, diversos, ingresos por venta de bienes y servIcIos, los ingresos de la propiedad y los aportes, constituidos por los situados constitucional y municipal, asi como, para los estados, los aportes especiales recibidos del Ejecutivo Nacional o de otros entes públicos; estos aportes especiales se clasifican a su vez, en los recibidos para gastos de funcionamiento y para gastos de inversión. 4. ¿Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos? El Título 1 1, del Presupuesto de Gastos, contiene los créditos presupuestarios clasificados por sectores, programas, subprogramas, proyectos y partidas; además, debe incluir los índices de categorías programáticas, qUe resumen la denominación de cada una de ellas e indica la respectiva unidad ejecutara, el resumen de las metas de cada programa, los cuadros de recursos humanos clasificados por tipo de cargos y por escala de sueldos y salarios, las descripciones de los programas, subprogramas y proyectos que deben expresar los objetivos de cada uno de ellos, la relación de obras, los cuadros de costos de los equipos, la relación de transferencias, la cual debe detallar la identificación de cada ente beneficiario y otros. Adicionalmente, en la Ley de Presupuesto estadal, debe incluirse el cuadro de Créditos Presupuestarios Asignados a los Programas de Inversión en Coordinación con los Organismos Nacionales, asi como el de la Distribución del Situado a nivel de MunicipIos. A nivel municipal, la Ordenanza debe contener. además, el cuadro denominado Gastos de Inversión Estimados para el Ejercicio Fiscal, el cual permite a la Contraloría General de la República, verificar la estimación del 30 % de los Ingresos previstos en la respectiva Ordenanza, que deben ser
  • 30. ,,-, -) -) aplicados a gastos de inversión o formación de capital, conforme a las normas establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y Resolución de la Oficina Central de Presupuesto la 5 ¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos? La Distribución Institucional es un documento que permite discriminar los créditos presupuestarios aprobados a nivel de la Ley o la Ordenanza, en los niveles más desagregados, como son las actividades para los programas, subprogramas y proyectos. Igualmente, el detalle de las partidas en las genéricas, específicas y subespecíficas, que las integran. Tiene el objetivo de establecer claramente las responsabilidades de cada unidad ejecutara, no sólo del cumplimiento de las acciones correspondientes a las categorías de programa, subprograma o proyecto aprobados en la Ley u Ordenanza, sino también las de las actividades. Igualmente, debe incluir los cuadros de créditos presupuestarios, los volúmenes de trabajo, descripción y los de recursos humanos clasificados por tipo y por escalas de sueldos y salarios por cada actividad. Adicionalmente, cuando las obras son ejecutadas por administración directa, debe presentar los cuadros de créditos presupuestarios del proyecto, donde se identifiquen para cada obra, los gastos de personal, materiales y servicios que forman parte del costo de cada una de ellas. Así mismo, los cuadros resúmenes de créditos presupuestarios por sectores y programas y los resúmenes por programas y actividades. A objeto de cumplir con las leyes vigentes, una vez aprobada la Ley u Ordenanza de Presupuesto, el Gobernador o el Alcalde, según corresponda, deberán mediante Decreto, aprobar la correspondiente Distribución Institucionai del Presupuesto de Gastos, ia cual contendrá las
  • 31. 34 modificaciones acordadas por la Asamblea Legislativa o la Cámara Municipal y deberá publicarse en Gaceta Oficial o Municipal. El decreto de la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos, deberá contener además, las disposiciones generales, las cuales comprenden normas relativas al carácter informativo de los créditos presupuestarios a nivel de las actividades, genéricas, específicas y subespecíficas, sin perjuicio de lo estipulado en las respectivas disposiciones generales establecidas en la Ley u Ordenanza. Incluye la delegación que hace el Gobernador o el Alcalde para la aprobación de traspasos entre genéricas y específicas de una misma partida, generalmente en la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Entidad y puede establecer que las modificaciones a los créditos inicialmente estimados de determinadas genéricas, específicas o subespecíficas sean aprobadas por el órgano ejecutivo. VI. Discusión y Aprobací6n del Presupuesto. 1. ¿Qué es la discusión y sanción del presupuesto? Señalan las normas vigentes que una vez elaborado el proyecto de presupuesto por el ejecutivo estadal o municipal sea presentado a la Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal, según corresponda, en un determinado plazo. En general, las leyes estada les establecen la presentación en los primeros cinco (5) días hábiles del inicio del 2a período de sesiones ordinarias y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipula el plazo de 45 días de anticipación al inicio del ejercicio al cual se refiere. Las leyes y ordenanzas de presupuesto siguen el procedimiento normal de discusión y aprobación del resto de las leyes Es decir, de acuerdo con las Constituciones estadales pueden recibir 2 ó 3 discusiones En la Ley Orgánica de Régimen Municipal se establece que los actos que sancionen
  • 32. 3') los Concejos o Cabildos para establecer normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local se denominarán Ordenanzas Estos actos recibirán por lo menos 2 discusiones en Cámara y en días diferentes. La complejidad de la información presentada en el proyecto de presupuesto, generalmente obliga a la designación de comisiones de la Asamblea Legislativa o de la Cámara Municipal, las cuales asumen la responsabilidaddel análisis, pudiéndose requerir la presencia del Gobernador, el Alcalde u otros funcionarios a fin de enterarse y profundizar en los objetivos y finalidades de los gastos propuestos en el proyecto, así como de la sinceridad de las estimaciones de ingresos. Estas comisiones prepararán los informes correspondientes, los cuales servirán de base para las discusiones en Cámara, todo de conformidad con lo que establezcan los respectivos Reglamentos Interior y de Debates. Cabe destacar que la Asamblea o la Cámara podrán alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizarán gastos que excedan del monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ordenanza o Ley de Presupuesto. 2. ¿Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza? La promulgación es el acto de aprobar formalmente una ley u otra disposición a fin de que sea cumplida y hecha cumplir, la cual se expresa a través del respectivo "Cúmplase" o "Ejecútese". Una vez sancionada la Ley o la Ordenanza, debe ser remitida al ejecutivo estadal o municipal a los fines de su promulgación dentro de un lapso determinado legalmente. No obstante, el ejecutivo puede revisar la Ley u Ordenanza sancionada y pedir al legislativo su reconsideración Las constituciones estadales señalan distintos plazos, algunas, 5 días, otras 8 días, dentro del cual el Gobernador, mediante exposición razonada podrá
  • 33. 36 realizar sus planteamientos, los cuales, una vez discutidos por la Asamblea Legislativa, deberá promulgarse la Ley dentro de un nuevo plazo, excepto que la observación se refiera a presunta inconstitucionalidad, en cuyo caso podrá Interponerse el recurso ante la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que la solicitud de reconsideración debe formularse mediante exposición razonada a fin de que se modifique alguna de sus disposiciones o levante la sanción total o parcial de la Ordenanza. Cuando la decisión del Concejo o Cabildo fuere contraria al planteamiento del Alcalde y se hubiera adoptado por las 2/3 partes de sus miembros, el Alcalde no podrá formular nuevas observaciones y deberá promulgar la Ordenanza dentro de los 5 días siguientes a aquél en que la haya recibido. Cuando la decisión se hubiere formulado por simple mayoría, el Alcalde podrá optar entre promulgar la Ordenanza o devolverla al Concejo dentro de un nuevo plazo de 5 días para una última reconsideración. La decisión del Concejo o Cabildo, aún por simple mayoría será definitiva y la promulgación de la Ordenanza deberá hacerse dentro de los 5 días siguientes a su recibo. Cuando el Alcalde no promulgue la Ordenanza, lo hará el Vicepresidente de la Cámara Municipal o Distrital. Una vez promulgada la Ley u Ordenanza, debe publicarse en Gaceta Oficial o Municipal y mientras no sea publicada, no tendrá vigencia legal. Sobre este aspecto cabe destacar que la publicación debe expresar el número y la fecha exacta,o sea, el día, el mes y el año correspondiente; además, deben ser reproducidas de manera que ofrezcan seguridad, es decir, con las páginas numeradas y debidamente encuadernadas. Adicionalmente, es de advertir que si no existe la Ordenanza de Gaceta Municipal, no es legal la respectiva publicación
  • 34. l7 3 GOué es la reconducción del presupuestol Reconducir el presupuesto, significa prorrogar el presupuesto anterior, pero esta prórroga no implica que se debe aprobar el mismo presupuesto, por cuanto las finalidades cumplidas y los ingresos recaudados no pueden volver a realizarse ni a obtenerse. Las leyes de régimen presupuestario estadales así como la Ley Orgánica G3 t PO) ~3+ ./s1D1Lde Régimen Municipal establecen que sí al inicio del primer día del ejercicio, no se hubiera sancionado la Ley o la Ordenanza de Presupuesto, se reconducira el anterior, en cuyo caso el Ejecutivo debe poner en vigencia el presupuesto reconducido. Para ello debe realizar determinados ajustes, en los ingresos, gastos y en las metas previstas en el presupuesto del año anterior, así como en el personal. Igualmente, señala la Ley que en el presupuesto reconducido se tomarán en cuenta las modificaciones acordadas en el presupuesto anterior, ello quiere decir que los ajustes deben realizarse sobre el presupuesto del ejerCicio anterior actualizado con los créditos adicionales y demás modificaciones legalmente acordadas. En cuanto a los ajustes en los ingresos, se establece que se eliminarán los ramos de ingresos que no pueden ser recaudados nuevamente y los derivados de operaciones de crédito público que hubieran sido utilizados, se excluirá el uso de las reservas de tesorería y deberán incluirse los ingresos estimados para el nuevo ejercicio, inclusive los derivados de operaciones de crédito público cuya percepción deba ocurm en el año fiscal que se presupuesta. En el presupuesto de gastos, se eliminarán los créditos que no deben repetirse por haberse cumplido los fines correspondientes, Incluirá la nueva estimación del situado, el servicio de la deuda pública y los compromisos derivados de tratados internacionales, asi como los créditos Indispensables
  • 35. ..' ~x para asegurar la continuidad y eficiencia de la administración del estado y en especial los serVICIOS educativos, sanitarios yaslstenclales En relación a la aplicación del término de los gastos indispensables, se ha interpretado que !a facultad del ejecutivo está estrictamente necesarios para no interrumpir la públicos, por lo cual se considera que no podrán limitada a los gasto s gestión d e los entes incluirse programas u obras nuevas ni realizar reajustes, incrementando los créditos de los programas por montos superiores a los acordados, actualizados con las modificaciones aprobadas al presupuesto anterior. Si se requiriera incorporar nuevos programas u obras, el ejecutivo deberá acudir al ente legislativo, mediante la tramitación de créditos adicionales. Así mismo, dispone la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, y algunas estadales, que en el presupuesto reconducido, el personal debe ser igualo menor al del presupuesto anterior, lo que implica que en dicho presupuesto no deben crearse cargos. No obstante, podrán incorporarse nuevos cargos, mediante la aprobación del órgano legislativo. En referencia a los objetivos y metas, deberán adaptarse a los ingresos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores. Una vez.realizados tos mencionados ajustes, el presupuesto reconducido se aprobará mediante decreto del Gobernador o del Alcalde y debe publicarse en forma completa, es decir con las Disposiciones Generales del año anterior, en cuanto sean aplicables, lo que Implica que no deben incorporarse nuevas disposiciones, así como el Presupuesto de Ingresos y el de Gastos En cuar1tto a la vigencia del presupuesto reconducido, dispone la ley nacional, así como las estadales, que en caso de que el Congreso de la República o las A.sambleas Legislativas aprueben el presupuesto que les fue sometido a su consideración, antes del 31 de marzo del año correspondiente, el reconducido regirá por tres meses. es decir hasta dicha
  • 36. 39 fecha; en caso contrario, tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año. Es de aclarar que dichas leyes establecen la posibilidad de sancionar la Ley de Presupuesto hasta el 31 de marzo, por lo cual, de darse el caso, el presupuesto aprobado por la Asamblea tendrá vigencia desde el 10 de abril hasta el término del ejercicio presupuestario. No ocurre lo mismo a nivel de los Municipios, por cuanto la Ley Orgánica de Régimen Municipal, señala que 11 para la reconducción", se aplicarán las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, ello quiere decir que se utilizarán las normas relativas a la promulgación y publicación, así como los ajuste~ en los ingresos, gastos, metas y el personal, pero no se remite a la disposición que permite al órgano legislativo, sancionar en forma tardía el presupuesto, por lo tanto, se puede interpretar que en los Municipios, la vigencia del presupuesto reconducido es la de todo el ejercicio presupuestario. Por otra parte señalan la leyes estadales, que una vez sancionada la Ley . . de Ptesupuesto por la Asamblea Legislativa, se darán por aprobados los créditos presupuestarios equivalentes a los compromisos válidamente adquiridos en la vigencia del reconducido, es decir esos compromisos los absorbe la nueva ley, lo que en la práctica, supone afectar el presupuesto vigente a partir del 10 de abril con los compromisos que fueron imputados al reconducido. VII. Ejecución del Presupuesto. 1. ¿ Qué es la ejecución del presupuesto? La ejecución del presupuesto se plantea en dos planos, el de la ejecución física, que consiste en la realización de acciones y la utilización de los recursos reales para la ejecución de dichas acciones, a objeto de obtener
  • 37. 40 las metas y los volúmenes de trabajo previstos y la ejecución financiera, que no es más que la obtención de los ingresos estimados, así como la utilización de los créditos presupuestarios autorizados Ahora bien, esa obtención de los ingresos se realiza por etapas, que se definen a continuación La causación: Momento en que nace el derecho de percibir un ingreso en razón de la venta de bienes o servicios o de disposiciones legales que establecen ese derecho. La liquidación: Momento de la determinación de la cuantía de ese derecho, el cual se perfecciona mediante el acto administrativo correspondiente. La recaudación: Momento enel cual se extingue el derecho, mediante la transferencia al acreedor de parte del patrimonio del deudor a objeto de eliminar la deuda. En la ejecución de los gastos, se determinan tres momentos relevantes, por los efectos legales o patrimoniales de los mismos, ello son: El Compromiso: Acto administrativo mediante el cual se dispone o formaliza la realización de un gasto. El gasto causado: Momento cuando se genera la obligación de pagar, ya sea por la contraprestación de bienes o servicios o por disposiciones legales o contractuales. El pago: Momento en el cual se extingue la obligación. 2 ¿ Cuáles son las formas de ordenar compromisos? El trámite del compromiso se inicia, con la solicitud de un gasto que realiza el responsable de la unidad ejecutara del programa, subprograma o proyecto a la cual están asignados los créditos presupuestarios Cuando 58
  • 38. 41 trata de adquisiciones, generalmente se elabora una requisición o pedido, y una vez aprobado, se emite una orden de compra o de servicio; para las obras o servicIos personales debe elaborarse el contrato y otros documentos como el apartado presupuestario. En todo caso, el documento que se utilice debe reflejar el acto de disposición formal de una obligación para el fisco, el cual debe ser firmado por el Gobernador o el Alcalde o por el funcionario en qUien se haya delegado expresamente la facultad de comprometer a la administración. En el trámite se debe cumplir con los procedimientos establecidos, tal como el de licitaciones y con los controles previos internos y externos estipulados, a objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales correspondientes. 3. ¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos? Las normas reglamentarias nacionales, así como algunas estadales y municipales, definen los requisitos para que un compromiso pueda considerarse como válidamente adquirido, ellos son: - Que sea autorizado por funcionario competente. - Que en su virtud se dispongan o formalicen obligaciones de acuerdo a los criterios establecidos al efecto; estos criterios deben incluir, por cada partida, los tipos de documentos que serán utilizados para registrar los compromisos. - Que la naturaleza y monto del gasto estén previstos en una partida presupuestaria con crédito disponible en el presupuesto vigente. - Que hayan sido dictados previo cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes.
  • 39. 42 Que esté expresa la cantidad, el tipo de los bienes y servicIos, SI corresponde y la persona natural o Jurídica de quien se los adquiere, cuando se dispongan gastos con contraprestación para el fisco - Que esté identificado el beneficiario y el monto, cuando se refiera a gastos sin contraprestación 4- ¿Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente adquiridos? A nivel de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, de algunas estadales, así como en ordenanzas municipales, se considera utilizado el crédito presupuestario por el registro de los compromisos válidamente adquiridos, ello implica que se debe dar como ejecutado el presupuesto, con los compromisos efectuados al 31 de diciembre de cada ejercicio presupuestario, independientemente de que los correspondientes bienes o servicios, se hubieran recibido a dicha fecha. En otras leyes y ordenanzas, se considera ejecutado el crédito, con los gastos causados, también denominados compromisos definitivos. La precisión legal del momento en que se considera ejecutado el presupuesto es de suma importancia, por cuanto según el principio de anualidad, los gastos deben afectar el respectivo presupuesto; por lo tanto, si la ejecución se realiza con el compromiso válidamente adquirido, de acuerdo a las normas legales respectivas, una vez cerrado el ejercicio se otorga un período complementario, de 6 meses o un año, para causar los gastos y ordenar los pagos correspondientes Por el contrario, cuando la ejecución del presupuesto se realiza con base a los gastos causados o compromisos definitivos, el período complementario se establece sólo para ordenar los pagos respectivos En consecuencia, el registro del compromiso debe efectuarse, con la finalidad de conocer el monto ejecutado de los créditos presupuestarios, en
  • 40. 43 las entidades donde se considera utilizado el crédito con los compromisos. En las restantes, para llevar un control eficaz de la disponibilidad presupuestaria, por cuanto de lo contrario podrían ejecutarse gastos sin la correspondiente previsión presupuestaria. Además, permitirá conocer el monto de los compromisos no causados. 5. ¿ Cuáles son las formas de causar gastos? La causación de gastos, puede ocurrir por: La recepción de los bienes o servicios. Los anticipos a proveedores o contratistas, de acuerdo a las respectivas disposiciones contractuales. El vencimiento de otras obligaciones, dispuestas en normas legales o derivadas de decisiones administrativas. 6. ¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados? El gasto causado, también llamado compromiso definitivo, debe registrarse a objeto de conocer el momento en que nace la obligación de pagar, y,por lo tanto, cuando se genera la deuda, así como el presupuesto ejecutado, cuando corresponda. Dicho gasto causado puede registrarse mediante diversos documentos, tales como, las facturas, valuaciones, etc, o las respectivas órdenes de pago emitidas. 7. ¿Qué son las órdenes de pago? Las órdenes de pago son mandamientos contra el tesoro estadal o municipal, mediante los cuales se liquida el gasto, o sea, se determina su cuantía y se autoriza su pago. Las normas legales establecen que ningún pago puede ser ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones
  • 41. ,1-~--t válidamente contraídas, excepto los avances que se autoricen conforme al reglamento De dicha norma se deriva que sólo existen dos formas de erogar fondos del tesoro, ellas son, mediante órdenes de pago destinadas a cancelar obligaciones válidamente contraídas, también llamadas órdenes de pago directas, a través de las cuales se autoriza el pago al legítimo acreedor o beneficiario o, mediante las órdenes de pago denominadas de avances, las que se utilizan para transferir fondos a funcionaríos administradores o cuentadantes, expresamente delegados por el Gobernador o el Alcalde para que ellos cancelen las respectivas obligaciones válidamente adquiridas. Además, en las administraciones estadales y en algunas municipales, se utilizan los procedimientos de emitir, las llamadas órdenes especiales para cuando se autoriza un solo pago o las permanentes, mediante las cuales se ordenan, con un solo documento, varios pagos periódicos y por igual monto, pudiendo ser semanales, quincenales o mensuales. Es importante destacar que las normas previstas en las leyes de contralorías estadales así como en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipulan la obligación de efectuar el control previo de los gastos en dos etapas, es decir, sobre los compromisos y sobre los pagos, estableciendo que el Contralor podrá exceptuar de dicho control, los compromisos menores de cierto monto. De esta norma se deriva que todas las órdenes de pago emitidas por la administración, contra el tesoro, estarán sujetas al control previo por cuanto la excepción se aplica sólo a la etapa de los compromisos.
  • 42. 45 8. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, en el al período complementario, los compromisos pendientes de ejercicio presupuestario? pago final del Al final del ejercicio debe realizarse un cierre contable, determinándose los compromisos pendientes de causación y los gastos causados pendientes de pago. Si el presupuesto se ejecuta con los compromisos válidamente adquiridos, al cierre podrán quedar compromisos pendientes de pago, por lo cual, en el período complementario se recibirán los bienes o los servicios y se emitirán las órdenes de pago correspondientes. Señalan las normas que los pagos, "se harán contra el tesoro", ello quiere decir que no afectarán el presupuesto anterior por cuanto ya fue ejecutado mediante los compromisos y tampoco podrán imputarse al del año siguiente, ya que no corresponden a este ejércicio. En consecuencia, las respectivas órdenes de: pago sólo afectan el tesoro. Adicionalmente, es de aclarar que los correspondientes gastos causados y pagos deben asentarse en registros, pero no de la ejecución del presupuesto por cuanto se ejecutó con los compromisos, sino en registros del período complementario, así como en los de tesorería. Además, las órdenes de pago deberán informar el año al cual corresponde la ejecución, así como la respectiva codificación presupuestaria. Si el presupuesto se ejecuta mediante el gasto causado, al cierre debe afectarse el mismo, mediante el registro de los gastos causados antes del 31 de diciembre y en el período complementario, no se podrán causar gastos contra el presupuesto anterior por cuanto feneció, sólo se emitirán las órdenes de pago o los cheques, según corresponda, de los gastos causados que afectaron dicho presupuesto y se harán contra el tesoro
  • 43. . ¡ 46 Es de advertir que el cierre del ejercicio, no Implica la anulaCión de los compromisos que quedaron pendientes de causaclón, los cuales deberán afectar el presupuesto donde se concrete la respectiva recepción de los bienes y servicios, y para ello, según las normas legales respectivas, se tramitará lascrédito deadicional objeto Incorporar, enun a correspondientes partidas del presupuesto, los créditos necesarios para imputar dichos compromisos, el cual se financiará con las reservas del tesoro. Cabe agregar que el procedimiento antes indicado para los compromisos no causados, se utiliza también en los Estados, para incorporar en el presupuesto siguiente, los créditos no comprometidos pero sujetos a los convenios coordinados con organismos nacionales, de acuerdo a la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público. 9. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período complementario, los compromisos válidamente adquiridos y pendientes de pago? De acuerdo a las normas legales vigentes, si una vez finalizado el período complementario de un presupuesto, todavía existieren compromisos válidamente adquiridos en el mismo, que estén pendientes de pago, se cancelarán contra una partida especial que se preverá para tales fines. Ello no siempre implica que deberá esperarse otro ejercicio para la cancelación de dichos compromisos, ya que si el período complementario es de 6 meses, se podrán cancelar en el 2° semestre del año siguiente al del presupuesto donde se efectúo el compromiso, si existiera la disponibilidad presupuestaria correspondiente en la citada partida. En caso contrario, y de no existir recursos para efectuar una modificación presupuestaria. entonces, necesariamente deberá preverse para el siguiente ejercicio fiscal Es de
  • 44. 47 señalar que en el Plan Unico de Cuentas vigente, dicha partida se identifica con el código 4.06: Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos, genérica 03: Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 05: Compromisos Pendientes de Ejercicios Anteriores 10. ¿Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones no válidamente contraídas? Las normas presupuestarias vigentes establecen que ningún pago'puede ssr ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones válidamente contraídas. Igualmente disponen que los compromisos originados en sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada, los reconocidos administrativamente, así como los derivados de reintegros que deba efectuar el fisco, se pagarán con cargo a una partida que se preverá para cada ejercicio. De dichas normas se deriva que todo compromiso que no pueda ser calificado como válidamente adquirido, de acuerdo a lo dispuesto en : las respectivas disposiciones, está sujeto al reconocimiento administrativo previo para la procedencia de su pago. Para el citado reconocimiento, debe formarse un expediente que se inicia con el reclamo de! acreedor, al cual se le agregan todos los elementos probutolios de la deuda, la certificación de su vigencia y la opinión del Procurador General del Estado, de acuerdo a las normas legales correspondientes o del Síndico Municipal, en razón de su competencia de representar y defender judicial y extrajudicialmente los intereses del Municipio; así mismo, la aprobación de la Contraloría cuando proceda. Por otra parte, la norma prevista en el Artículo 227 de la Constitución, según la cual, no se hará del Tesoro gasto alguno que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto, dado su carácter prohibitivo, conlleva que todo compromiso que haya sido autorizado sin crédito presupuestario, no es válido ni produce efectos respecto a la administración. No obstante y
  • 45. 48 en el caso de que dicha administración haya recibido unos bienes o servicios, que aumentan su patrimonio en una relación de causalidad, demostrable con el empobrecimiento de un tercero, se origina el supuesto para la procedencia de la indemnización prevista en el Artículo 1184 del Código Civil por concepto del enriquecimiento sin causa. De allí se deriva que dichas obligaciones deban ser reconocidas, para ser canceladas con cargo a la partida especial prevista en el presupuesto, independientemente de las acciones que realice la Contraloría para determinar las responsabilidades a que hubiere lugar. Igual requisito del reconocimiento procede en caso de que el funcionario que comprometió a la Administración no haya sido legalmente autorizado o cuando, por contravención de disposiciones legales, se establezca en las mismas la invalidez del compromiso. De acuerdo al Plan Unicode Cuentas vigente, la partida señalada en la Leyes la identificada con el código 4.06: Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos, genérica 03: Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 03: Indemnizaciones Diversas. Contra dicha específica, tambien se cancelarán las obligaciones derivadas de sentencias judiciales. 11. ¿Qué son los avances de fondos? Señalan las normas legales que ningún pago puede ser ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones válidamente contraídas, excepto los avances que se giren a funcionarios de acuerdo al reglamento. De esta norma se deriva que además de las órdenes directas, emitidas para cancelar obligaciones a sus legítimos beneficiarios, pueden transferirse fondos a funcionarios, mediante órdenes de avance, para que éstos paguen obligaciones válidamente contraídas, tales como las giradas a los tesoreros o pagadores auxiliares para el pago de nóminas de sueldos y salarios.
  • 46. 4L J Adicionalmente, las órdenes de avances, también pueden utilizarse para transferir una capacidad para comprometer que se otorga al funcionario expresamente autorizado, indicada en la imputación presupuestaria de la respectiva orden de pago, y por lo tanto, el cuentadante sólo podrá comprometer, causar y pagar con los fondos recibidos, por los conceptos de gastos y por los montos señalados en la misma. Es de aclarar que a nivel nacional y en algunos estados, los reglamentos de avances existentes, establecen el procedimiento de las Autorizaciones Anuales para Comprometer, mediante las cuales se transfieren a los administradores, el monto máximo a gastar en el año, por las categorías presupuestarias y partidas indicadas en dicha autorización. En este caso, las órdenes de pago no señalan la imputación presupuestaria y los créditos asignados en la Ley de Presupuesto al organismo, se afectan con dichas autorizaciones. El administrador sólo podrá pagar con los fondos globales recibidos, gastos que haya legalmente comprometido según los créditos asignados mediante la respectiva autorización. Las órdenes de pago, como no tienen imputación, se afectan a una cuenta denominada Provisión Global para Girar Avances que se crea o aumenta con las autorizacione~ emitidas o sus modificaciones de aumento y con los reintegros de dichas órdenes ocurridos en el mismo ejercicio y se disminuye, con las modificaciones de rebaja de dicha autorización, así como con las respectivas órdenes de avance emitidas. En general, los reglamentos de avances deben contener las normas relativas a la naturaleza de los gastos y los montos máximos de los gastos y los pagos que podrán cancelarse mediante avances, sobre los cuales, es preciso destacar la conveniencia de que exista equivalencia entre dichos montos y los exceptuados del control previo externo, lo cual facilitará el control que debe ejercer la Contraloría. Además, deben incluir, la forma y periodicidad de la rendición de los avances, los registros que deben llevar los administradores, lo relativo a que los montos señalados en las
  • 47. .. ...-. so autorizaciones para comprometer o en las órdenes de avance a nivel de programas, subprograma, proyecto, obra, partida y subpartida controlada, constituyen el máximo para gastar, las operaciones al cierre del ejercicio, la obligación de reintegrar al final del ejercicio los fondos en su poder no afectados por compromisos, así como los remanentes al final del período complementario. Igualmente, la relaclDn que debe efectuarse al final del eJercICIO presupuestario como del período complementario de los compromisos pendientes de pago, causados o no, identificando la respectiva acreedorcodificación elpresupuestaria, el montoy correspondiente y su remisión tanto a la Unidad de Administración de la entidad como a la Contraloría, a los fines consiguientes. Adicionalmente, es de señalar la conveniencia de que determinados compromisos, tales como los que afecten varios ejercicios presupuestarios, así como los de ejercicios anteriores, se cancelen únicamente mediante órdenes de pago directas. En cuanto a los' reintegros de órdenes de avance, que al girarse a los cuentadantes ~ afectaron los créditos. presupuestarios y siempre que correspondan al mismo ejercicio presupuestario, deberán restablecerse a las. respectivas partidas. Por el contrario, si se refieren a órdenes de avances de años anteriores, se registrarán como ingresos del ejercicio. Por otra parte, cabe agregar que los avances tienen diferentes modalidades, para cada una de las cuales deben emitirse las correspondientes órdenes de avance a nombre del respectivo administrador o cuentadante; entre ellas, se señalan las siguientes. - Los adelantos de fondos, que generalmente se otorgan para actividades de tipo eventual y que deben rendirse al finalizar dicha actividad. - Los fondos rotatorios que se otorgan para gastos de tipo periódico y se rinden por cada reposición - Las cajas chicas que se utilizan para gastos no mayores de determinados montos y son también de reposición periódica.
  • 48. 51 - Los avances propiamente dichos que se giran para remuneraciones al personal y para gastos distintos, contra la provisión global para girar avances y que se rinden en la oportunidad que establezca el respectivo órgano contralor. 12. ¿A cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre la ejecución presupuestaria? Es de señalar que a nivel estadal le corresponde al Gobernador decretar el respectivo reglamento de ejecución presupuestaria que contenga la normativa sobre .Ia ejecución de gastos y de pagos, los funcionarios autorizados para comprometer a la administración, los requisitos a cumplirse en la respectiva ordenación, las piezas justificativas de cada tipo de opéraCión, así como el reglamenta de avances;etc; por el contrario, a nivel municipal, es el-Concejo MuniCipal quien debe~~tableCerdicha normativa, " oída la opinión de la Oficina Central de Presupuesto' y de la DirecciÓn NáClbnarde"ContabilidadAdmiriistrativa adscritásafMinisterio de Hacienda. '. NOÓ1>stante, íó~correspbndientEr'a ImFavances:,fe: compe;t€Fa ía' Contraloría Municipal, o en su defecto al Concejo Municipal. VIII. Modificaciones Presupuestarias. 1. ¿ Qué son las modificaciones presupuestarias? Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los créditos autorizados a nivel de sector, programa, subprograma, proyecto, actividad, obra, partida, genérica, específica y subespecífica. Las leyes señalan 5 tipos de modificaciones presupuestarias: los traspasos, las rectificaciones, las reducciones o ajustes, las insubsistencías y los créditos adicionales.
  • 49. 52 2. ¿ Qué son los traspasos y cuál es su aprobación? el procedimiento general Los traspasos son modificaciones mediante las cuales, los créditos d partida cedente son trasladados a una partida receptora dentro' mismo o diferentes sectores, programas, subprogramas o proyecte hecho de que constituya una modificación entre partidas, significa que . pueden crear partidas, mediante el procedimiento de traspasos. A nivel estadal se establecen distintas normas en cuanto al tipo de tra que debe ser aprobado por el órgano legislativo o por el ejec disponiéndose generalmente, que los traspasos entre partidas de difel programas y sectores, deben ser aprobados por la Asamblea Legis también, entre partidas de un mismo o diferentes programas del r sector, mayores, en unas del 5% y en otras, del 10% de los respe créditos originales de la partida cedente y receptora. En los Municipic mayores del 10%, de los créditos originales tanto de la partida cee como de la receptora, de un mismo o diferente programa, subprogré proyecto, correspondientes a uno o varios sectores, deben ser autori: por la Cámara Municipal, por lo cual, los que no excedan de dichos me deben ser aprobados por el Alcalde. ..' En las Disposiciones Generales de la Distribución Instituciona Presupuesto de Gastos, se debe identificar a quien le compe aprobación de los traspasos entre las subpartidas no controladas. La solicitud de traspaso se inicia en la unidad ejecutara de los cn presupuestarios interesada en recibir el traspaso y debe remitirse Unidad de Presupuesto de la entidad y una vez decidida la p cedente, se elaborará una constancia de congelamiento de los crédit dicha partida, por cuanto de lo contrario, pudiera suceder que cuanl apruebe la modificación, la misma no tenga la disponibilidad qL pretendía traspasar. La Unidad de Presupuesto realizará el análi
  • 50. " , .,. "' cuanc la sol; 4. ¿Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el procedir general para su aprobación? una dt cumple devuel Las leyes de régimen presupuestario estada les y las ordenam presupuesto, establecen que si durante la ejecución del presupue evidenciare una reducción de los ingresos previstos para el ejercil relación con las estimaciones de la Ley o de la Ordenanza, el ejl ordenará los ajustes en los créditos presupuestarios. Dichos ajus traducen en una anulación total o parcial de los créditos disponibles I oportunidad de la aprobación; obviamente, los créditos anulados no recursos para financiar créditos adicionales ya que la causa de la am aproba Legisla se reml La Cor por el Disposic cuanto G fue la inexistencia de esos recursos. El trámite de la reducción se inicia en la Unidad de Presupuesto, I coordinará con las unidades ejecutaras los ajustes que deberán rea los programas respectivos y podrá solicitarse un plan de ajustes órganos con autonomía funcional, expresamente determinados en las Las decisiones deben aprobarse mediante decreto y publicarse en ( Oficial o Municipal. no podr; traspasa! Goberna, correspor 3. ¿Qué son la para su ap, Las norm 5. ¿Qué son la Insubsistencias de créditos y cuál es el procedír general para su aprobación? Incorpore l es de apro empleada De acuerdo con las leyes, las insubsistencias son anulaciones de cr que reflejan economías del respectivo ejercicio, que se hayan logrado créditos prE gastos impr solamente r fecha o que se estimen en el resto del mismo y que una vez anulé destino del gasto originalmente aprobado en la respectiva partie programa, subprograma o proyecto, el monto de los recursos induje crear nuevo: el presupuesto de ingresos que financiaban ese gasto, quedan libE Igualmente ~ superior a dE para financiar una nueva erogación, preservándose así el princip equilibrio presupuestario.
  • 51. ~--------------u-- ----- 1 I 1 I 1 I I 1 li: 1" I > 1 :- I:;~ l. ~ I I l. I~j 1 1 1 1 l. 1 ~ I 56 Las insubsistencias de créditos, cuando vayan a financiar créditos adicionales, deben ser expresamente determinadas, señalándose el sector, programa, subprograma, proyecto y partidas u obras que se anulan y deben ser acordadas por el ejecutivo regional o municipal mediante Decreto, el cual debe ser publicado en Gaceta Oficial o Municipal. En algunas normas se establece que si se trata de insubsistencias de gastos de personal y de obras, el acuerdo debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa. 6. ¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general para su aprobación? Los créditos adicionales son autorizaciones adicionales que se aprueban al presupuesto de gastos, a objeto de cubrir erogaciones necesarias no previstas o créditos presupuestarios insuficientes. En razón del citado principio del equilibrio, debe determinarse la fuente de financiamiento : correspondiente, pudiendo utilizarse, de acuerdo a las normas legales vigentes, entre otras, las siguientes: Con los recursos que provengan de un mayor rendimiento de los ingresos calculados en la Ley u Ordenanza de Presupuesto o estimaciones de los mismos que garanticen que el tesoro contará con dichos recursos, Sobre este aspecto es necesario comentar que si existieran mayores recaudaciones sobre los ingresos inicialmente calculados, considerando el incremento neto a una fecha determinada, el mismo puede financiar créditos adicionales, Igualmente, a partir de una determinada fecha, pueden estimarse dichos incrementos netos, pero esa estimación debe realizarse sobre fuentes seguras a fin de garantizar que el Tesoro contará con dichos recursos. Para el cálculo del incremento neto, real °
  • 52. ----- 57 estimado, deben considerarse las variaciones positivas y negativas de los diferentes rubros de ingresos. Cabe observar que en la modificación realizada a la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, en el año de 1992, estos conceptos fueron eliminados como fuentes de financiamiento, por cuanto en el precitado Artículo 227 de la Constitución, se establece que no se hará gasto alguno que no este previsto en el Presupuesto, pudiéndose aprobar créditos adicionales si el tesoro cuenta con los recursos. Con economías en los gastos, previa la respectiva declaratoria de insubsistencia. Con existencias no comprometidas del Tesoro. A nivel municipal se exige que dichas existencias estén debidamente certificadas por el Tesorero Distrital o Municipal o por el funcionario responsable de la Hacienda. Con aportes especiales acordados por los Gobiernos Nacional o Estadal, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Con otras fuentes de financiamiento que aprueben el Congreso, las Asambleas Legislativas o el Concejo Municipal. A nivel municipal se especifica que dicha aprobación se realice de conformidad con las leyes, ello para impedir que se incorporen fuentes de financiamiento que no estén establecidas legalmente para las municipalidades. La solicitud de recursos adicionales, debe ser realizada por la unidad interesada a la Dirección de Presupuesto de la entidad, mediante exposición de motivos donde se justifique la necesidad de los nuevos gastos y se identifique el sector, programa, subprograma, proyecto, partida u obra y demás informaciones que permitan precisar el destino de la modificación, así como el efecto sobre las - metas programadas. Una vez analizada la solicitud, se precisará la fuente de financiamiento correspondiente y se remitirá al ejecutivo regional o municipal para su aprobación, quien hará la respectiva solicitud a la Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal para
  • 53. 58 su aprobación final El acuerdo correspondiente debe publicarse en Gaceta Oficial o Municipal IX. Control y Contabilidad Presupuestaria. 1. ¿ Qué es el control presupuestario? Desde el punto de vista del control que deben realizar las contralorías estadales y municipales, el control presupuestario puede deffinirse como el conjunto de actividades realizadas para verificar la legalidad y sinceridad de las operaciones relativas alas ingresos y gastos públicos, así como las destinadas a la determinación de la eficacia y eficiencia de la gestión realizada por los entes sujetos a su control, derivada de la ejecución de los respectivos presupuestos. Las principales actuaciones de control sobre la ejecución física y financiera del presupuesto, incluyen el control previo, posterior y concomitante sobre los ingresos y gastos públicos, así como el de los resultados, es decir, de las metas previstas en las leyes y ordenanzas de presupuesto. Los principales instrumentos para efectuar los citados controles, están constituidos por los registros de contabilidad de la ejecución financiera del presupuesto, tanto de ingresos como de gastos, así como los registros del avance físico de obras y las estadísticas sobre la cantidad de los servicios prestados por la administración. 2 ¿ Qué es la contabilidad presupuestaria? La contabilidad presupuestaria es un sistema de información prescrito por la Oficina Central de Presupuesto y el Ministerio de Hacienda, que se rige parias denominados Instructivos del Sistema de Información de la . EJecución Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades l.'.
  • 54. 59 Federales e Instructivo del Sistema de Información de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades Municipales, mediante los cuales se establecen las instrucciones para que los Estados y los Municipios registren e informen la ejecución financiera del presupuesto de gastos. El sistema en referencia permite llevar un control eficaz de los créditos presupuestarios, mediante el registro de los compromisos válidamente adquiridos, así como de los gastos causados y los pagos a nivel de cada sector, programa, subprograma, proyecto partida y subpartidas. Es de señalar que la información a nivel de cada una de las categorías presupuestarias de los compromisos, gastos causados y pagos, en forma mensual y acumulada a la fecha, facilitará a los diferentes responsables de programa y demás autoridades administrativas, así como a las legislativas, y los órganos de control externo, conocer la forma en que se ha ejecutado el presupuesto, la disponibilidad presupuestaria a la fecha del respectivo informe de ejecución, evaluar la gestión financiera a nivel de cada programa y demás categorías programáticas y tomar decisiones sobre modificaciones presupuestarias. Igualmente, permitirá determinar al cierre del ejercicio, los créditos que caducan por no estar comprometidos, los gastos causados no pagados a objeto de tramitar los pagos en el período complementario y los compromisos no causados, sobre los cuales recaerá el trámite de su incorporación en el presupuesto siguiente mediante el respectivo crédito adicional. Por otra parte el sistema contiene dos formatos principales, ellos son, un registro donde se asientan cada una de las operaciones que afectan la ejecución presupuestaria y un informe mensual que resume esa ejecución a nivel de cada categoría programática, partidas y subpartidas. Como antes se ha señalado, el sistema en comento permite el registro de los siguientes conceptos:
  • 55. -. .. . 60 - El crédito presupuestario, actualizado con las modificaciones de aumento y de rebajas. - Los compromisos válidamente adquiridos, que pueden asentarse mediante documentos tales como: las órdenes de compra o servicio, los contratos de personal y de obras y otros. Además, convencionalmente, se registrarán como compromisos, las órdenes de avance emitidas. - Los gastos causados o compromisos definitivos, que pueden registrarse mediante los documentos a través de los cuales se origina la obligación o las órdenes de pago emitidas. Además, con los comprobantes de las rendiciones de fondos en avance o las órdenes para reposición de dichos fondos. - Los pagos, los cuales pueden asentarse mediante los comprobantes de los cheques girados, las órdenes de pago canceladas o una relación de los pagos, así como con los comprobantes de las rendiciones de órdenes de avance o ras órdenes para reposición de dichos fondos. Cabe agregar que el formato para el Informe Mensual de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos, refleja además de los conceptos anteriores, la deuda, la cual es la diferencia entre los gastos causados menos los pagos. Por otra parte, el sistema contiene las normas generales, entre las cuales se destacan: - No se podrá asentar un gasto causado sin que previamente se registre el compromiso, por lo cual el monto de los gastos causados acumulados no debe ser superior al de los compromisos. - No se podrán asentar los pagos sin que previamente se hayan registrado los~ gastos causados, por lo cual el registro acumulado de los pagos no podrá ser superior al monto de los gastos causados. - Todas las operaciones deben registrarse en orden cronológico y asentarse sobre la base de los documentos correspondientes.
  • 56. 61 x. Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales. 1. ¿Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y ejecución del programa presupuestario de las contralorías estadales y municipales? Al respecto, las leyes estadales, señalan a la Contraloría como ordenador de gastos y pagos y que podrán ejecutar su presupuesto en forma independiente. Así mismo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta a la Contraloría Municipal, a ejecutar su propio presupuesto, ello quiere decir que pueden ordenar directamente los compromisos, así como girar órdenes . . de pago contra el Tesoro Estadal o Municipal, o también pueden recibir autorizaciones para comprometer ylo fondos, para su administración en forma directa, de acuerdo a lo establecido en las respectivas disposiciones legales, debiendo cump.lir con las normas ordinarias de ejecución pre~upuestaria, vigentes para cada entidad en las correspondientes leyes de régimen presupuestario o leyes y ordenanzas de presupuesto. Es de señalar que las leyes de contraloría estada les señalan que el Contralor elaborará su presupuesto y lo presentará a la Asamblea Legislativa y Ley Orgánica de Régimen Municipal, igualmente dispone que el Contralor elaborará su presupuesto y lo debe presentar al Alcalde, quien deberá incorporarlo en el proyecto de presupuesto que presente a la Cámara Municipal, sin modificaciones, o sea que el Alcalde no puede variar el proyecto presentado por el Contralor. No obstante, la Cámara sí podrá realizar las modificaciones a las partidas que considere pertinentes. En cuanto a las modificaciones por traspasos que requiera el Contralor Municipal, se considera que es competente para modificar los créditos de su programa entre las actividades y las subpartidas no controladas de las partidas que lo componen, debiendo cumplir con lo establecido en las disposiciones generales de ¡as respectivas Ordenanzas para el resto de las
  • 57. . 62 modificaciones A nivel estadal se estipula, que las modificaciones a los créditos asignados a la Contraloría, se atendrán a lo dispuesto por ellas mismas, Se considera que dicha norma puede aplicarse en la medida que no se contravengan las respectivas disposiciones generales de la Ley. Igualmente, el Contralor debe remitir sus solicitudes de recursos adicionales al ejecutivo para los trámites correspondientes. Por último, es de señalar que el Contralor también deberá cumplir con las disposiciones para el cierre del ejercicio y las operaciones en el período complementario, debiendo reintegrar al tesoro, los remanentes de fondos no comprometidos y los no utilizados, tanto al final del ejercicio como del período complementario, presentar la información de la ejecución financiera del respectivo programa al ejecutivo y al órgano legislativo y remitir la documentación que el primero requiera para la contabilidad fiscal y la conformación del Balance dela Hacienda Pública. .' XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales.~ 1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación y ejecución de los recursos asignables a las parroquias? .. La Ley Orgánica de Régimen Municipal¡ define a las parroquias como demarcaciones de carácter local dentro del territorio de un Municipio y expresa que son entes auxiliares del órgano del gobierno municipal y de participación local, que ejercerán las atribuciones que le sean delegadas por dicho órgano, las cuales podrán tener carácter de gestión, consultivas y de evaluación. También señala la Ley, la obligatoriedad de la consulta a las juntas parroquiales en los casos en que las decisiones de efectos generales que adopten los Municipios, afecten ei desarrollo urbano y la conservación ambiental de las parroquias. 1 1: 1.. 1"