El documento analiza las deficiencias del proceso de elaboración y aprobación del presupuesto nacional en El Salvador, señalando que los proyectos de presupuesto presentados a la Asamblea Legislativa subestiman gastos e ingresos tributarios. Esto ha llevado a un deterioro progresivo de las finanzas públicas y a una mayor dependencia del endeudamiento de corto plazo. El documento critica específicamente el Proyecto de Presupuesto 2017 por continuar con estas deficiencias y omitir pagos de deuda importantes, lo que conducir

1. Posición
institucional
No. 62, Octubre de 2016
El proceso de elaboración y aprobación del presupuesto
de la nación ha estado lleno de vicios por varios años1
. Los
proyectos presentados a la Asamblea Legislativa adolecen de
subestimación u omisión de gastos importantes y previsibles,
especialmente devoluciones y subsidios; además, a partir de
2009, con excepción de 2011, se han sobrestimado los ingresos
tributarios que han resultado en un faltante con respecto a lo
recaudado; lo anterior obliga a buscar financiamiento en el
transcurso del año. La manera de lograr este financiamiento
ha sido, principalmente, la emisión de Letras del Tesoro (Letes),
mecanismo viciado que se ha intensificado a partir de 2008,
utilizando deuda de corto plazo para financiar de forma
permanente gasto corriente y en forma discrecional, en contra
de lo que establece la Constitución de la República sobre que
esta deuda debe servir únicamente para descalces temporales
de ingreso.
El exceso de gasto facilitado por presupuestos no realistas y
financiados con deuda de corto plazo, ha llevado a un deterioro
progresivo de las finanzas públicas, que ha recibido varias
reducciones de la calificación crediticia del país, por parte de
las agencias calificadoras internacionales.
En los últimos años, el empeoramiento de las cuentas
fiscales ha ido impactando negativamente en la economía
y las finanzas de las familias salvadoreñas. Sin embargo, las
1 Para profundizar en el tema ver Alas de Franco, Carolina, Lo que se espera del proyecto de
presupuesto 2017. Análisis Económico No. 26, septiembre 2016. DEC/Fusades.
autoridades pudieron argumentar que no había problemas
fiscales serios, porque no tuvieron dificultad para usar el
mecanismo de mayor endeudamiento a través de Letes; lo
que les permitió evitar enfrentar la situación y posponer la
solución a los problemas fiscales; aun cuando esto implicara un
deterioro cada vez mayor en las finanzas públicas y un ajuste
fiscal futuro más doloroso.
Las circunstancias han hecho que el gobierno acepte
públicamente los problemas serios de liquidez que afronta y
la grave situación fiscal, y han tenido que contener en cierta
medida el gasto, aunque no siempre en los rubros esperados,
lo que ha afectado a la ciudadanía. Por ejemplo, las demoras
en el pago a proveedores han perjudicado a varias empresas,
sobre todo la mediana y pequeña, algunos debieron cerrar
sus negocios; de igual manera, los abastecedores del paquete
escolar y uniformes; con la consecuente pérdida de empleos.
También se ha experimentado atrasos en el pago a los
militares jubilados, y demoras en el traslado de fondos a los
municipios—agosto, septiembre y octubre—, algunos de ellos
ya han caído en mora y atrasado el pago de salarios, alumbrado
público y deudas.
Las autoridades han anunciado medidas para corregir el
rumbo, aunque el discurso se ha centrado en la aprobación de
bonos para lograr liquidez, dando menos peso a resolver las
verdaderas causas de los problemas fiscales.
Estudios
Económicos
DEC
ElProyectodePresupuesto2017
presentadoenseptiembre
deberechazarse
1

2. En esta situación y teniendo en cuenta las intenciones que
ha anunciado el gobierno de implementar medidas de
austeridad, lo que al menos se esperaba es que se presentara
un proyecto de presupuesto para 2017 (PP2017) que fuera
realista y transparente, y que corrigiera las falencias de la
que han adolecido los de años anteriores. Sin embargo, esto
no se cumplió, y el proyecto que fue presentado a finales de
septiembre en la Asamblea Legislativa, no solo presenta los
mismos errores, sino que también añade nuevas fallas que
lo hacen menos transparente; entre estos, omite el pago
de deuda bonificada, elimina la partida para el pago de la
deuda previsional, y, también la nueva forma de acreditar
la devolución de impuesto hace más difícil cuantificar
transparentemente esta erogación.
Un Proyecto de Presupuesto 2017 irreal
conduciría a una crisis fiscal mayor
Una revisión minuciosa del PP2017 y a partir del comportamiento
de años anteriores, permite identificar que los ingresos tributarios
están sobrestimados o basados en proyecciones muy optimistas.
Según las cifras presentadas, los ingresos tributarios estarían
creciendo a 7.4% respecto a 2016, lo cual no ha ocurrido en los
últimos tres años; cálculos conservadores de Fusades, indican que
esto generará un faltante de ingresos de US$137.2 millones, para
lo cual no están solicitando ningún financiamiento, pero sí se están
asignando gastos a partir de su supuesta existencia.
Esta sobrestimación también obliga a que el Estado asigne
mayores partidas de gasto por ley, como el 6% a la Corte
Suprema de Justicia, y el 8% al Fondo para el Desarrollo
Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES), lo
cual no es congruente con los esfuerzos de austeridad que se
deben hacer.
Por su parte, las devoluciones de impuesto sobre la renta,
aunque se reconoce que en el PP2017 se asigna un monto de
US$22 millones, que es muy superior a lo prácticamente nulo
que se ha asignado en años anteriores, es aún una cifra inferior
a la que realmente se ejecuta cada año, con lo cual se espera un
faltante de US$6.2 millones.
Respecto a las devoluciones de IVA a los exportadores, mientras que
las necesidades anuales han sido cercanas a los US$170 millones,
en años anteriores su asignación había sido extremadamente
2
Cifras del Proyecto de Presupuesto 2017 no son realistas
(Millones de US$)
Proyecciones Proyecciones
2016 propias 2017 PP2017 Faltante
Ingresos
Ingresos tributarios
(incluye contribuciones) 4,229.8 4,407.0 4,544.2 137.2
Gastos
Devoluciones de renta 30.0 28.2 22.0 6.2
Devoluciones de IVA 54.5 177.1 30.0 147.1
Subsidio energía eléctrica 120.2 0.0 120.2
Pensiones IPSFA 40.6 14.3 26.3
Pago deuda e intereses
Amortización deuda bonificada 150.0 150.0
Servicio deuda CIP 178.3 221.0 0.0 221.0
Total 808.0
Para el caso de la energía eléctrica e IPSFA, se asume que se gastará lo mismo que en 2016, lo cual
subestima faltante.
Proyecciones para 2017: ingresos tributarios es cifra más alta que resulta usando modelo econométrico, lo
que hace que el faltante de ingresos sea una cifra conservadora; cifra servicio CIP es de ASAFONDOS,
devoluciones son promedio anual de los tres últimos años según cifras del BCR. Deuda bonificada no se
puso en el presupuesto 2016, ni el proyecto de presupuesto 2017, bonos vencen el 31 de diciembre de 2016.
Fuente: elaborado con datos de presupuesto votado 2016 y proyecto de presupuesto 2017. Presentación fiscal
del SPNF, 14 de julio de 2016, MH. Proyectos y decretos de solicitudes de fondos adicionales.

3. baja, entre US$0 y US$5 millones, pero en el PP2017 se cuenta
con una asignación mejorada de US$30 millones, lo cual ha sido
un paso positivo, pero todavía es extremadamente inferior a las
cifras reales, por lo cual esto generará insuficiencia de fondos
en el transcurso de 2017, estimando que puede llegar a ser
US$147.1 millones el faltante, o pagos que se dejarán de hacer a
los exportadores, afectando negativamente la competitividad de
las empresas nacionales.
En cuanto al subsidio a la energía eléctrica, desde 2012 el
Gobierno Central se ha desvinculado de dicha obligación,
trasladándosela a la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río
Lempa (CEL), lo que ha significado para esta institución una
erogación de US$803 millones en subsidios, sacrificando recursos
para la inversión en generación de energía eléctrica. Sin embargo,
llama enormemente la atención que en el PP2017 la asignación
para el subsidio a la energía eléctrica asciende a cien dólares, lo
cual no tiene sentido, comparado con costos anuales arriba de
los cien millones de dólares. Si la política de subsidio se mantiene
igual que en 2016, el faltante sería de US$120 millones, lo cual es
de esperar, ya que hasta la fecha no se ha informado de cambios
en la política de subsidios, salvo un esfuerzo de focalización que
se tuvo en septiembre de 2016.
Sobre los pagos de pensiones, en 2016 se solicitó un
préstamo para pagar las pensiones del IPSFA, institución que
atiende la previsión social de las Fuerzas Armadas, por un
monto de US$40.6 millones, pero en el PP2017 la asignación
presupuestaria es de US$14.3 millones, con lo cual es esperaría
un déficit de recursos cercano a US$26.3 millones.
Todos los compromisos de gastos del Estado son importantes,
pues se trata de políticas públicas, pero aún más serio, es honrar
el pago de deuda pública, y en tal sentido, al igual que en
2014, cuando en el presupuesto para ese año se omitió el pago
de amortización o del vencimiento de un bono por US$335
millones y sus intereses, en el PP2017 se ha omitido el pago de
un bono de deuda del GOES con el Banco Central de Reserva,
por un valor de US$150 millones, que vence el 31 de diciembre
de 2016, pero que deberá pagarse el 2 de enero de 2017.
Aunque se hubiera esperado que dicho vencimiento se incluyera
en el presupuesto de 2016 no fue así, y tampoco se encuentra
en el PP2017, violando el artículo 227 de la Constitución de la
República, que indica que deben incluirse todas la erogaciones
en el presupuesto, de acuerdo con el principio de veracidad.
Finalmente, y quizá el cambio más perturbador del nuevo
presupuesto, es que el Gobierno Central se desliga totalmente
del compromiso de pago de la deuda del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales (FOP), que en 2017 asciende a un
valor cercano a US$221 millones, abriendo un espacio fiscal
artificial para mayores gastos. Con esto, el gobierno toma
como un hecho la aprobación y publicación del decreto
497 que reformó la Ley del FOP en el sentido que el Estado
ya no cumplirá con su obligación de pago de la deuda, y
obliga que los ahorros del Sistema de Ahorro para Pensiones
(SAP), se paguen a sí mismo el saldo y los intereses de dicha
deuda, con la emisión de nuevos títulos (CIP, Certificados de
Inversión Previsional). Actualmente existen tres demandas
de inconstitucionalidad hacia dicho decreto, y se espera la
respuesta de admisión o no de las demandas por parte de
la Sala de lo Constitucional. También existe un borrador de
decreto para derogar esta reforma. De consumarse cualquiera
de estas iniciativas, significaría que el PP2017 está formulado
sobre la premisa falsa de una reforma de pensiones que no se
ha realizado.
Esta movida presupuestaria es además contradictoria con otra
parte del PP2017, que es la que corresponde al financiamiento
que los fondos de ahorros del SAP dan al ISSS y al INPEP, para
pagar las pensiones del Sistema de Pensiones Público (SPP), ya
que en la partida del ISSS, en sus ingresos aparecen US$305.4
millones provenientes de dichos fondos, a través de la compra
obligatoria de los Certificados de Inversión Previsional (CIP) a
una tasa menor que la del mercado; y en la del INPEP está una
partida de ingresos de igual origen, por un monto de US$308.3
millones. Es decir, que por un lado, los ahorros del SAP estarán
financiando el pago de pensiones del SPP por un monto total
de US$613.7 millones, pero por otro lado, se le niega el pago
del servicio de dicho préstamo, consumando así un saqueo de
los ahorros del SAP, por parte del Estado, poniendo en riesgo el
3

4. derecho a la seguridad social que otorga el artículo 50 de
la Constitución.
El contenido del PP2017 muestra también la incongruencia
de varias declaraciones que aseguran que el sistema privado
de pensiones no es viable. Por el contrario, en el PP2017 el
sistema privado para pensiones es el que está financiando al
Estado, y es este último el que incumple sus obligaciones por
los graves problemas fiscales que ha generado por gastar más
de lo que recibe en ingresos, sobreendeudarse, y por hacer
desarreglos presupuestarios.
En total, estos faltantes suman US$808 millones (según se
detalla en el cuadro), lo cual, al igual que años anteriores, genera
una presión hacia una espiral de financiamiento de corto plazo,
si hay margen de liquidez para hacerlo, o una crisis de liquidez
en el sector público, como la que se está viviendo actualmente,
y que lleva al incumplimiento de una gran cantidad de
obligaciones por parte del sector público.
Aumentos en el gasto público, ¿qué se puede
controlar y qué no?
Con respecto a los incrementos de gasto en el PP2017, es
importante destacar algunos de los más grandes, que
suman un total de US$303.95 millones, y evaluar cuántos
de ellos se pueden controlar o restringir, o que requieren
de una evaluación.
•• El incremento más grande ocurre en los gastos financieros
y otros, que incluyen el pago de intereses y comisiones,
de empréstitos internos y externos, así como impuestos,
tasas, derechos, seguros y otros no clasificados. En el caso
del sector público no financiero (SPNF), que incluye al
Gobierno Central, las instituciones descentralizadas y las
empresas públicas, dicho gasto aumenta en US$128.55
millones, y el cual es bastante rígido, ya que es el resultado
de obligaciones adquiridas tras el endeudamiento
creciente; para 2017 esto totaliza US$780.15 millones.
Sin embargo, también genera sospechas de estar
subestimado, dado que el pago de“Intereses y Comisiones
de Títulos Valores en el Mercado Nacional”, disminuye en
US$1.43 millones, cuando el saldo en la deuda de Letes es
ahora mucho mayor y se está pagando una tasa de interés
mayor que la presupuestada en 2016.
•• En segundo lugar, el gasto de remuneraciones del SPNF
sufre un incremento de US$69.5 millones, debido al
aumento de 1,492 plazas, con un alza considerable en las
instituciones descentralizadas. Dado el elevado crecimiento
de las plazas desde 2008, y el incremento del gasto en
remuneraciones que pasó de 7% del PIB en 2007 a 9%
en 2015, con un aumento total de US$915.8 millones
entre dichos años, este es uno de los rubros que debería
considerarse con espacio para materializar una reducción.
•• En tercer lugar, hay dos aumentos grandes en referencia al
tema de seguridad, uno por el de“Contribución Especial
para la Seguridad Ciudadana y Convivencia”, asociado al
impuesto a la telefonía con US$50.9 millones. Y el otro por
US$55 millones de la“Contribución Especial de Grandes
Contribuyentes para el Plan de Seguridad Ciudadana”, que
no estaba contemplado en el Presupuesto de 2016; sin
embargo, este último a agosto 2016 solo ha recolectado
US$7 millones, por lo cual se duda sobre el monto, y no
parece realista; por tanto, se estaría iniciando el año con un
desfinanciamiento en el rubro de la seguridad ciudadana.
Conclusión y recomendación
La presentación de un proyecto de presupuesto como este, no
facilita el diálogo, tan necesario en estos momentos, pues no
se sabe qué viene después, qué gastos se van a realizar y cuáles
no, qué sorpresas nuevas surgirán en términos de solicitud de
fondos no presupuestados, como se ha hecho a lo largo de
2016, por presentar un presupuesto irreal para este año.
Todo lo anterior refleja un alto grado de falta de transparencia,
y al facilitar un gasto mayor al que se puede realizar, también,
incrementa la falta de disciplina y orden financiero en el sector
público, perjudicando seriamente su capacidad para ejercer sus
funciones y la sostenibilidad financiera. Se sabe, además, que la
4

5. práctica de presentar presupuestos artificialmente balanceados
tienen el fin de lograr la aprobación con mayoría simple en la
Asamblea Legislativa, para evitar el debate y la discusión, lo que
entra en conflicto con el artículo 148 de la Constitución, el cual
manda que si se requiere aprobación de deuda, esto solo lo
puede hacer el Órgano Legislativo con dos tercios de los votos
de los diputados.
En tal sentido, se recomienda a la Asamblea Legislativa que
rechace el PP2017 presentado en septiembre y que se solicite
al Órgano Ejecutivo a que presente con total transparencia
sus políticas para 2017, que se reflejen adecuadamente en
un Proyecto de Presupuesto completo, que cumpla con la
Constitución de la República, y que además reincorpore el
pago de la deuda contraída con los ahorros de los trabajadores
afiliados al SAP.Todo esto requerirá del concurso de los diversos
partidos políticos, para que el financiamiento requerido en un
nuevo Proyecto de Presupuesto 2017 se pueda aprobar con
la mayoría calificada. Por el bien de todos los salvadoreños es
importante que estos acuerdos se logren en un plazo corto.
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