• La confianza empresarial y el gasto público directo se han visto afectados durante el tiempo del Gobierno en funciones. • El sector energético, financiero, la construcción pública y la defensa han sido los sectores más afectados por esta situación. • Los efectos negativos del Gobierno en funciones serán más notorios en un tiempo • Durante el tercer trimestre de 2016 la licitación cae 562 millones de euros, y en el cuarto se mantiene por debajo de los 560 millones de euros.

1. www.OBS-edu.com
Costes y riesgos
durante el
gobierno en
funciones
Titulación:
Autor:
David Bajona- Politólogo y Colaborador
de OBS Business School

3. Introducción
El Gobierno en funciones y la formación del nuevo Gobierno
Factores de riesgo económico durante un Gobierno en funciones
Aproximación al impacto económico
Conclusiones
Bibliografía y fuentes
4
5
8
10
14
16
Índice

5. Cabe decir, en estas líneas preliminares, que la política española reciente nos ha
mostrado cómo la realidad política puede superar las previsiones que
fundamentaron el diseño de las instituciones y sus normas y procedimientos.
Tras un largo período “sin Gobierno” (aunque haberlo, habíalo) y dos elecciones
generales, las asunciones comunes sobre cómo proceder durante el período
interregno han sido trituradas por la realidad. Así, actores políticos, mediáticos
y grupos de interés, han tenido que recomponer sus análisis y prioridades con
respecto al período entre Gobiernos. Un intervalo de tiempo que en España se
situaba, desde la legislatura constituyente hasta la IXª, en 36 días de media.
Una cifra muy lejana, en tamaño e implicaciones, al período de 316 días entre el
final de la Xª legislatura, la fallida XIª legislatura y el inicio de la XIIª.
Tras este largo periodo de interinidad urge recobrar el debate sobre los costes
que para la economía puede suponer tanto tiempo sin un Gobierno con plenas
capacidades. Una discusión que ha pasado de tener una enorme vivacidad
durante el periodo “sin Gobierno” a desaparecer entre las urgencias de la
actualidad política.
Este papel tratará de analizar los riesgos y costes que puede suponer para la
economía, y en consecuencia, para el ciudadano, un largo período de tiempo
con un Gobierno en funciones, e identificar los factores que intervienen en la
composición de los mismos.
Introducción
4

6. Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones
El Gobierno en funciones y la
formación del nuevo Gobierno
5
La Constitución no fija límites
Cuando el Gobierno cesa, éste continúa en funciones hasta la toma de posesión
de un nuevo ejecutivo. Ésta situación, en que el país sigue disponiendo de un
Gobierno mientras los actores políticos e instituciones llamados a ello
conforman uno nuevo, es común entre las democracias liberales que, de un
modo u otro, han limitado la capacidad de obrar del ejecutivo cesante.
En España, el marco legal ha evolucionado respecto al tratamiento jurídico de
este período de interregno. Así, mientras que los constituyentes no
establecieron una limitación explícita en el texto constitucional, el legislativo sí
estableció, posteriormente, un catálogo explícito de límites al Gobierno en
funciones en la Ley del Gobierno.
Así, la Constitución, en su artículo 101 del Título IV, sólo establece los motivos
por los que el Gobierno debe cesar (tras las elecciones generales, tras la pérdida
de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente) y
que “el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión
del nuevo Gobierno”.
La Ley de Gobierno sí los fija
En cambio, la Ley 50/1997 de 27 de noviembre establece una retahíla de
obligaciones y prohibiciones hacia el ejecutivo ya cesado pero aún in office. En
primer lugar establece su obligación de colaborar y facilitar la formación del
nuevo ejecutivo y el consiguiente traspaso de poderes. Acto seguido, se limita
genéricamente su actividad “al despacho ordinario de los asuntos públicos,
absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o
por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique,
cualesquiera otras medidas”. Esta disminución genérica de las capacidades
ejecutivas se refuerza con impedimentos concretos muy claros:
• El presidente en funciones no puede proponer al Rey la disolución de las
cámaras o un referendo consultivo (nótese que tras el fracaso en la
constitución de un nuevo ejecutivo en la fallida XIª Legislatura, fue el Rey
quién disolvió las Cortes).
• El presidente en funciones no puede plantear una moción de confianza
parlamentaria.
• No es posible aprobar un proyecto de ley de presupuestos.
• Impide la presentación de proyectos de ley al Congreso o al Senado.
A estos condicionantes debe añadirse la imposibilidad de nombrar a altos
cargos, una limitación no menor con efectos importantes. De hecho el gabinete
en funciones del Presidente Rajoy inició su período interino con 13 ministros y
lo terminó con 10, dada la imposibilidad de cubrir las bajas. En estos casos debe
designarse a otro miembro del gabinete para ocuparse de las carteras
ministeriales vacantes.

7. Y la jurisprudencia los refuerza
Pero estas concreciones no resuelven, en la práctica, las dudas o
interpretaciones que puedan darse sobre que son “asuntos de despacho
ordinario”, “razones de interés general” o “casos de urgencia debidamente
acreditados”. Por lo que existe jurisprudencia a tener en cuenta en el análisis de
las capacidades del Gobierno en funciones. En este sentido cabe citar las
sentencias del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2013, 2 de diciembre de 2005
y 20 de septiembre de 2005. El Tribunal Supremo, entre otras cuestiones,
establece que el Gobierno cesante no puede comprometer la línea política del
futuro “nuevo” Gobierno, puesto que “el cese ha interrumpido la relación de
confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un
órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso
constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el
tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Ejecutivo.
Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin
introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar,
comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya”. También
sentencia el Supremo que el control al Gobierno en funciones deberá ser
judicial.
El proceso para investir presidente
Al marco jurídico del Gobierno en funciones, debe añadirse, para permitir un
análisis completo, el procedimiento para la formación del nuevo Gobierno. En
primer lugar debe tenerse en cuenta que la elección de un nuevo Gobierno
depende de la mayoría positiva del parlamento, a diferencia de otros sistemas
(como el del parlamentarismo negativo, en que se nombra al gabinete y luego
se le otorga confianza en el Parlamento). En el caso español, una mayoría de
miembros del Congreso debe elegir a un candidato a Presidente. Éste, de
resultar elegido, tomará posesión y conformará su gabinete.
Las implicaciones, aunque nos parezcan obvias por estar familiarizados con
ellas, conviene señalarlas: la elección o investidura del presidente del Gobierno
depende del apoyo parlamentario mayoritario (absoluto en primera votación y
simple en segunda vuelta) y de la asunción del programa de Gobierno de éste
por la mayoría que lo elige. La determinación del candidato que debe someterse
a pleno de investidura para ser elegido depende del Rey, como jefe del Estado,
precedida por consultas entre los líderes parlamentarios. Estas consultas
pueden darse en paralelo a la formación del nuevo Congreso y posterior
elección de su Mesa y Presidente. Si transcurren dos meses tras una primera
votación de investidura sin que ningún candidato prospere, deberán
convocarse nuevas elecciones.
El proceso para la elección de Presidente del Gobierno y subsecuente formación
del mismo es pues lineal, disponiéndose de un largo periodo de tiempo si se da
la situación de agotar los plazos. Cabe tener en cuenta que habrá que sumar a
los dos meses los días previos a la sesión de constitución del Congreso y
El Gobierno en funciones y la
formación del nuevo Gobierno
6

8. posteriores a las elecciones. También hay que considerar que el período sin
Gobierno se alargará por la convocatoria de elecciones y la realización de las
elecciones generales. Tras lo cual se reiniciaría el ciclo de constitución del
Congreso y consultas reales. Un ciclo que supuso en España 6 meses completos,
de las elecciones del 20 de diciembre de 2015 a la investidura de Mariano Rajoy
el 29 de octubre de 2016.
El Gobierno en funciones y la
formación del nuevo Gobierno
7
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones

9. Limitaciones ejecutivas
Como hemos visto anteriormente, un Gobierno en funciones tiene serias
limitaciones ejecutivas. Un análisis enfocado a los efectos económicos de la
situación de interinidad destaca sobre todo la imposibilidad de presentar y
aprobar un nuevo presupuesto. Ello conlleva la necesidad de prorrogar los
anteriores presupuestos si el periodo en funciones se alarga lo suficiente. Éste
ha sido el caso para los Presupuestos Generales del Estado para 2017, prórroga
del PGE de 2016, que sí fue aprobado en octubre de 2015.
Adicionalmente, la imposibilidad de presentar proyectos de ley impide al
ejecutivo gozar de iniciativa legislativa. Esta situación conlleva la parálisis de
cualquier tipo de reforma económica de cierto calado. Bajando de nivel, las
decisiones gubernamentales más concretas pueden ser sometidas al escrutinio
de los tribunales que pueden decidir si éstas condicionan la futura línea política
del próximo ejecutivo, si son o no de “despacho ordinario” o si responde a una
“urgencia debidamente acreditada”.
Factores que pueden afectar la economía
Entonces, ¿cómo afectará un Gobierno con sus capacidades mermadas a la
economía? En primer lugar no todos los sectores económicos se verán afectados
del mismo modo. Aquellos sectores con decisiones de la administración
pendientes, aquellos más dependientes de la regulación o los que se alimentan
del gasto público directo se verán más afectados por la previsible inacción del
Gobierno. Estaríamos hablando de sectores como el de defensa, construcción de
obra pública, el financiero y el energético.
Un segundo frente vendría dado por la incapacidad de asumir decisiones
comunitarias en el plano europeo. Los objetivos de gasto y déficit de la Unión
Europea y otras directrices que deben ser observadas, dependen de los
objetivos establecidos en los Presupuestos Generales del Estado y de su
ejecución durante el curso fiscal. La incapacidad de aprobar nuevos
presupuestos hará depender el cumplimiento de los objetivos de Bruselas de
presupuestos prorrogados, un ejercicio siempre delicado.
En suma, la afectación a la economía dependerá de varios factores:
- El peso de los sectores más dependientes del gasto público.
- El peso de los sectores más dependientes de la regulación.
- Decisiones pendientes de carácter económico, paralizadas por las
limitaciones al Gobierno.
- El efecto de final de ciclo sobre los altos cargos y la imposibilidad de
sustituirlos.
- El tiempo transcurrido. Cuanto más se alargue la interinidad del Gobierno,
más altas serán las probabilidades que los anteriores factores tengan más
impacto sobre la economía.
Factores de riesgo económico
durante un Gobierno en funciones
8

10. Este último factor, el tiempo, es muy relevante. A unos pocos meses vista, la
merma de la capacidad del Gobierno para tomar decisiones afectará a los
sectores que dependen directamente de estas decisiones. Pero para periodos de
tiempo mayores estas dificultades afectaran indirectamente a otros sectores,
menos conectados o dependientes de lo publicado en el Boletín Oficial del
Estado. La paralización de decisiones empresariales como inversiones o
contratación de nuevos puestos de trabajo en empresas cuya actividad está
ligada al gasto público, con el tiempo repercutirá en la actividad de sus
proveedores e indirectamente en otros sectores.
Por lo tanto, cabe entender los costes de mantener al Gobierno en funciones
como la suma de los costes de oportunidad que se derivan de decisiones no
tomadas y gastos no producidos por el sector público. Estos costes de
oportunidad afectaran a más sectores y serán mayores por acumulación,
cuanto más tiempo transcurra.
Todos estos argumentos fueron citados por la mayoría de analistas y
responsables empresariales, en sus declaraciones públicas durante el período
entre investiduras fallidas. Entre ellas destacaría el análisis del servicio de
estudios del BBVA, que calculó en el segundo trimestre de 2016 el coste de
mantener al Gobierno en funciones en ocho décimas del PIB, a causa de la
incertidumbre. Incluso el Presidente y miembros Gobierno en funciones
apremiaban a la disposición de pacto de los adversarios políticos, so pena de
incurrir en graves perjuicios para la economía española.
Factores de riesgo económico
durante un Gobierno en funciones
9
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones

11. Indicadores macroeconómicos
Pero, ¿cuál fue el impacto real sobre la economía española? El cálculo de los
costes reales del no Gobierno es una tarea compleja e ingente, que requiere de
información muy detallada. El mejor modo de aproximarnos a los efectos
económicos de esta situación es observando indicadores económicos. Los datos
económicos podrán indicarnos en primer lugar si existe un retroceso
económico, y en segundo lugar si este coincide en el tiempo con el periodo de
interinidad. Periodo que correspondería a los tres primeros trimestres de 2016
(de las elecciones del 20 de diciembre de 2015 a la investidura del 29 de octubre
de 2016).
En primer lugar, podemos analizar el principal indicador macroeconómico, el
Producto Interior Bruto o PIB. A la recuperación de la economía iniciada en 2013
le siguen tasas de crecimiento que aumentan durante 2014 y 2015, pasando de
incrementos interanuales del PIB del 0,6% al 3,6% al finalizar 2015. Durante los
tres primeros trimestres de 2016, la tasa se mantiene por encima del 3%,
disminuyendo levemente (4 décimas) a finales del tercer trimestre. Estos
valores de la tasa de crecimiento del PIB pueden considerarse altos y en
sintonía con los del año anterior. En consecuencia, no parece que durante el
periodo de interinidad del Gobierno la economía en general haya padecido
retroceso alguno y mantiene unas tasas de crecimiento acordes con la situación
anterior a la entrada del Gobierno en situación de “en funciones”.
Otra variable importante, sobre todo en una economía tan dependiente del
consumo interno como la española, es el paro. Las tasas de ocupación y
desempleo muestran un recorrido similar al periodo anterior a entrar el
Gobierno en funciones en que crece la ocupación y disminuye el paro. Sólo se
percibe una ligera ralentización del crecimiento del empleo en el segundo
trimestre de 2016.
Aproximación al impacto
económico
10
Trimestre
1T 2014
2T 2014
3T 2014
4T 2014
1T 2015
2T 2015
3T 2015
4T 2015
1T 2016
2T 2016
3T 2016
Tasa anual (%)
0,6
1
1,7
2,2
2,7
3,1
3,4
3,6
3,4
3,4
3,2
Tasa trimestral (%)
0,4
0,4
0,6
0,7
1
0,8
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
Fuente: INE.
Tabla 1.
Crecimiento
interanual PIB.

12. En cuanto al consumo como tal, nos interesa conocer el gasto de los hogares para
comprobar si los indicadores económicos macro como el PIB nos “tapan” algún tipo
de impacto sobre las economías familiares. Para ello podemos recorrer a la tasa de
variación del gasto en consumo de los hogares. El consumo familiar, como puede
comprobarse, se sitúa en incrementos superiores a los años 2014 y 2015.
Atendiendo a estos datos no se aprecian impactos negativos significativos en el
conjunto de la economía española ni sobre el gasto de los ciudadanos durante el
periodo que coincide con el Gobierno en funciones. ¿Puede entonces afirmarse que
elperiododeinterinidadnohatenidoningúnefectoeconómico?Esdiscutible,pero
si prestamos atención a otros indicadores diferentes de los macroeconómicos
podemos apreciar algunos efectos.
Aproximación al impacto
económico
11
Trimestre
1T 2014
2T 2014
3T 2014
4T 2014
1T 2015
2T 2015
3T 2015
4T 2015
1T 2016
2T 2016
3T 2016
Ocupación
0,03
1,22
0,36
0,88
0,49
1,19
0,52
0,76
0,79
0,36
0,71
Paro
-2,32
-3,09
-1,73
-1,17
-2,74
-3,17
-3,71
-3,26
-2,65
-2,16
-3,16
Fuente: INE.
Tabla 2.
Tasas de
ocupación
y paro
desestacionalizadas.
2014
1,6
2015
2,8
3T 2015
3,3
4T 2015
3,2
1T 2016
3,4
2T 2016
3,2
3T 2016
2,8
Fuente: CEOE, informe trimestral de la economia española (diciembre 2016).
Tabla 3.
Variación
anual del gasto
en consumo
final de los
hogares.
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones

13. La confianza empresarial
La incertidumbre como la causada por la falta de conocimiento de cuales van a
ser las políticas del Gobierno a corto, medio y largo plazo, afecta al clima en el
que los empresarios toman las decisiones. La confianza que éstos tienen en la
buena marcha de la economía se traduce en su toma de decisiones, y puede
medirse mediante índices basados en encuestas como el Índice de Confianza
Empresarial Armonizado (ICEA). La evolución trimestral del ICEA nos muestra
cómo en el primer trimestre de 2016 éste rompe su tendencia a crecer y
disminuye 7 décimas, que no recuperará hasta el último trimestre de ese
mismo año.
Aproximación al impacto
económico
12
Trimestre
1T 2014
2T 2014
3T 2014
4T 2014
1T 2015
2T 2015
3T 2015
4T 2015
1T 2016
2T 2016
3T 2016
4T 2016
Índice ICEA
113,9
118,3
123,0
123,2
123,2
128,1
131,2
131,4
129,7
130,5
131,2
131,4
Fuente: INE.
Tabla 4.
Confianza
empresarial.
La confianza de los consumidores
La confianza en la buena (o mala) marcha de la economía no es exclusiva de los
empresarios. Tanto o más importante resultan las expectativas y las
percepciones de los consumidores, categoría en la que podemos incluir al
conjunto de la población. Para medir su nivel de confianza en la economía,
disponemos del Índice de Confianza de los Consumidores (ICC) del INE. Este
índice puede tomar valores entre 0 y 200, siendo los valores superiores a 100
indicativos de una percepción positiva de la economía, mientras los inferiores a
100 señalan una percepción negativa de la misma. Cabe señalar que el índice se
compone de la valoración de la situación actual respecto a la que existía 6
meses antes y de las expectativas económicas del consumidor los próximos 6
meses.

14. Aproximación al impacto
económico
13
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones
La evolución del ICC durante 2015-16 nos muestra un descenso significativo
durante el periodo en que el país se encuentra gobernado de forma interina. El
índice experimenta un acusado descenso entre el máximo de 107,4 puntos de
diciembre de 2015 y los 90,7 de mayo de 2016, una diferencia de 16,7 puntos en
cinco meses. Este descenso marca también el paso de los valores mayormente
positivos de 2015 (cuya media se sitúa en 102,9) a los negativos de 2016, que no
alcanzan el valor 100 hasta después de la formación del nuevo gobierno.
El gasto público directo: las licitaciones como ejemplo
Los sectores directamente dependientes del gasto público, como hemos
indicado anteriormente, son los que antes van a notar las limitaciones del
Gobierno en funciones. Uno de los más significativos es el de la construcción de
obra pública. La licitación de obras por parte del estado puede cuantificarse y
mostrarnos sus alzas y bajas. La evolución de las cantidades licitadas por la
administración central en 2015 y 2016 muestra efectos muy claros de la
ralentización de las licitaciones durante el tercer y cuarto trimestre de 2016. El
tercer trimestre la licitación cae en 562 millones de €, y el cuarto se mantiene
por debajo de los 560 millones de €. Cabe notar que existe un retraso debido a
los procesos técnicos de contratación entre el impulso político para decidirla y
su ejecución administrativa. Ello explicaría que sus efectos se noten tras un
tiempo desde el inicio del periodo de Gobierno en funciones y no
inmediatamente.

15. Comparando en lo posible los datos del ICC con los valores que toma el ICEA,
podemos observar que para el mismo periodo 2015-2016, la respuesta del ICC al
mismo entorno político-económico es de mayor sensibilidad a los cambios con
mayores variaciones y de más alcance. Así, mientras el ICEA varia 0,62 puntos
porcentuales entre el primer y segundo trimestre de 2016 (su mayor variación),
El ICC en cambio, pierde 13,8 puntos porcentuales sólo en los tres primeros
meses de 2016. La diferencia en la intensidad y el signo de las variaciones de los
dos indicadores nos muestran una mayor vulnerabilidad del ánimo de los
consumidores, que perciben de forma más acusada expectativas y valoraciones
negativas de su situación respecto del contexto económico.
Aproximación al impacto
económico
14
Mes
ene-15
feb-15
mar-15
abr-15
may-15
jun-15
jul-15
ago-15
sep-15
oct-15
nov-15
dic-15
ene-16
feb-16
mar-16
abr-16
may-16
jun-16
jul-16
ago-16
sep-16
oct-16
nov-16
dic-16
ICC
99,60
99
100,4
101,8
103,1
101,4
105,6
105,9
106,1
99,8
104,6
107,4
99,1
95,2
92,6
91
90,7
96,3
94,8
97,3
91
90,7
99,4
100,7
Fuente: INE.
Tabla 5.
Evolución ICC
2015-2016.

16. Aproximación al impacto
económico
15
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones
El factor político, la producción legislativa
Finalmente, un dato no económico puede mostrarnos la crudeza del paro
legislativo en términos prácticos. La actividad legislativa puede medirse por el
output legislativo cuantitativo del Parlamento, y podemos cuantificar el
número de iniciativas legislativas aprobadas durante un periodo. Aunque no
podemos atribuir efectos económicos a las iniciativas parlamentarias sin un
análisis cualitativo más profundo, sí podemos inferir que parte de la legislación
aprobada los tendrá. En cualquier caso, la puesta literalmente a cero de la
producción legislativa durante el primer trimestre de 2016 es notoria, seguida
por una actividad minúscula durante los dos siguientes trimestres.
4T 2016
553.828
3T 2016
446.648
2T 2016
1.009.171
1T 2016
1.121.186
4T 2015
992.075
3T 2015
1.009.279
2T 2015
1.182.807
1T 2015
1.111.956
Fuente: SEOPAN.
Tabla 6.
Licitación del
estado en obra
pública (miles
de €).
Real decreto
legislativo
0
0
1
7
0
0
0
1
Reales decretos
Leyes
4
4
2
2
0
1
1
5
Leyes
legislativo
3
11
24
10
0
0
0
0
Leyes
orgánicas
4
2
6
4
0
0
0
2
Trimestre
legislativo
1T 2015
2T 2015
3T 2015
4T 2015
1T 2016
2T 2016
3T 2016
4T 2016
Total
legislativo
11
17
33
23
0
1
1
8
Tabla 7.
Iniciativas
legislatives
aprobadas en
el Congreso.
El gasto público directo: las licitaciones como ejemplo
Los sectores directamente dependientes del gasto público, como hemos
indicado anteriormente, son los que antes van a notar las limitaciones del
Gobierno en funciones. Uno de los más significativos es el de la construcción de
obra pública. La licitación de obras por parte del estado puede cuantificarse y
mostrarnos sus alzas y bajas. La evolución de las cantidades licitadas por la
administración central en 2015 y 2016 muestra efectos muy claros de la
ralentización de las licitaciones durante el tercer y cuarto trimestre de 2016. El
tercer trimestre la licitación cae en 562 millones de €, y el cuarto se mantiene
por debajo de los 560 millones de €. Cabe notar que existe un retraso debido a
los procesos técnicos de contratación entre el impulso político para decidirla y
su ejecución administrativa. Ello explicaría que sus efectos se noten tras un
tiempo desde el inicio del periodo de Gobierno en funciones y no
inmediatamente.

17. Reflejando la incertidumbre
Este frenazo legislativo tan acusado visibiliza una de las consecuencias de las
limitaciones a las capacidades del ejecutivo, pero también pone de manifiesto
uno de los aspectos que atribuimos al concepto de incertidumbre económica. La
falta de estabilidad política (causa de la menor actividad legislativa) es un
atributo importante en la generación de incertidumbre. Ésta afecta la toma de
decisiones tanto empresariales como de consumo.
Una aproximación para medir la intensidad de la incertidumbre es acudir a
cómo ésta es tratada por los medios de comunicación. Así es como Baker, Bloom
y Davis (2015) construyen un método de análisis de la incertidumbre, a partir de
la repercusión de palabras clave que reflejan la incertidumbre económica en los
medios. Los tres economistas del NBER demostraron que la prensa escrita
puede ser una fuente de datos válida para medir la incertidumbre, comparando
sus datos con otros de origen macroeconómico. La incertidumbre política,
concluyen, afecta de manera negativa la economía y su repercusión en la
prensa puede servir de medida de esta incertidumbre. Sus resultados son
además congruentes con otras teorías que subrayan el impacto económico
negativo de los “choques de incertidumbre”.
¿Podemos utilizar esta aproximación para calibrar el peso de la incertidumbre
en el periodo de gobierno en funciones? Sí, puesto que los medios, la prensa en
este caso, va a reflejar y opinar sobre la incertidumbre política y sus derivadas
económicas. En nuestro caso, vamos a emplear una metodología más sencilla
que la de Baker, Bloom y Davis, que consistirá en detectar cuántos artículos de
prensa recogen el concepto de incertidumbre económica en la prensa
económica diaria española. Tras su recuento, calculamos la media y
observamos su evolución en el periodo 2015-16.
Aproximación al impacto
económico
16

18. Aproximación al impacto
económico
17
Tabla 6.
Licitación del
estado en obra
pública (miles
de €).
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones
Como puede observarse, hasta el periodo preelectoral el promedio de artículos
que manejan conceptos relativos a la incertidumbre es inferior a 100, cifra que
crecerá hasta superar los 200 artículos (en junio de 2016) durante el periodo
durante el que el Gobierno estuvo en funciones. La prensa, como puede
observarse, recoge con intensidad los momentos en que la incertidumbre crece
o disminuye puesto que las variaciones mes a mes pueden llegar hasta el 80%
del valor del mes anterior.
Mes
ene-15
feb-15
mar-15
abr-15
may-15
jun-15
jul-15
ago-15
sep-15
oct-15
nov-15
dic-15
ene-16
feb-16
mar-16
abr-16
may-16
jun-16
jul-16
ago-16
sep-16
oct-16
nov-16
dic-16
Artículos promedio
89,3
73,7
61,0
56,3
93,7
93,0
98,3
70,7
135,0
106,0
94,7
129,3
168,3
155,7
142,0
140,7
129,0
204,3
188,3
105,7
111,0
127,7
140,3
110,0
Fuente: Elaboración propia, sobre contenidos de las ediciones impresas de
Expansión, El Economista y Cinco Días..

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causa?
La arquitectura institucional española, por lo que respecta a los procesos de
cambio de Gobierno ha funcionado con relativa agilidad mientras el sistema
político español respondía a una dinámica bipartidista. En el momento en que
dos actores políticos más (Ciudadanos y Podemos) han captado partes
importantes del electorado a los dos partidos tradicionales (PP y PSOE),
rompiendo el bipartidismo, el cambio de Gobierno ha multiplicado por diez su
coste en tiempo.
Pero la aparición de nuevos partidos en el tablero parlamentario no es la causa
directa del bloqueo. Dos factores son aquí relevantes: la falta de cultura de
coalición en la formación de Gobierno y el diseño de las instituciones. En primer
lugar es evidente que los partidos acostumbrados a mayorías absolutas o casi,
con apoyos de partidos que no están presentes en todo el territorio (y por tanto
no compiten globalmente con ellos), no son socios fáciles y buscan minimizar
su pérdida de peso institucional y político. Ello conlleva serias dificultades para
un acuerdo rápido. En segundo lugar, los procedimientos y los plazos en que
deben intervenir las instituciones como la Jefatura del Estado o el Congreso son
generosos en tiempo y permiten las tácticas de desgaste al adversario. Es esta
posibilidad, la de obtener márgenes de ventaja política, gracias al entorno
institucional, la causa de tan largo periodo sin investir Presidente.
La política gana a la economía…
Es por ello que el cálculo político se abre paso entre los factores de riesgo
económico, consecuencia de la limitación de las capacidades del Gobierno. La
gestión “en funciones” del Gobierno puede soslayar los inconvenientes más
inmediatos, y alargar los plazos para maximizar presiones y capacidades
negociadoras. Durante un periodo inicial sólo algunos sectores, los afectados
por decisiones regulatorias pendientes o por decisiones de gasto, se verán
afectados. Estos sectores trasladaran sus dificultades al conjunto de la
economía en función de su capacidad de arrastre económico y tamaño. Por lo
que puede decirse que durante los primeros dos o tres meses pueden
contenerse los costes sobre el conjunto de la economía con facilidad.
…por un tiempo, el factor crucial
Con el paso del tiempo la probabilidad de trasladar costes mayores a más
sectores económicos aumenta. Es por ello que cuando Luís de Guindos, ministro
de Economía, declaraba al Financial Times (10/6/2016): “No es lo ideal, pero nos
podemos permitir seis meses de Gobierno en funciones”, asumía
implícitamente este período como un máximo. Es decir, que más de seis meses
sin Gobierno empezarían a pasar una factura significativa a la gestión
económica del Gobierno. Esta visión es congruente con los buenos datos
macroeconómicos, que permiten afirmar que el largo periodo en funciones del
Gobierno no ha perjudicado la economía, pero que conviven con síntomas de
evidentes problemas futuros como la disminución de la confianza empresarial
o la paralización de decisiones legislativas y de gasto.
Conclusiones
18

20. 19
Conclusiones
El nivel de riesgo y los costes también dependen del momento
inicial
De reproducirse una situación de bloqueo político es importante el punto de
partida. En octubre de 2015 el Congreso aprobó los PGE de 2016 días antes de
disolverse las Cortes. Disponer de estos presupuestos ha permitido minimizar
el impacto de la prórroga presupuestaria, limitada al ejercicio de 2017. Dos
prórrogas consecutivas hubieran implicado una mayor distancia de las cuentas
respecto de las necesidades reales. El punto de partida del periodo en funciones
también cuenta y tiene un peso fundamental en el desarrollo posterior de los
acontecimientos.
¿Una situación irrepetible?
Sin cambios sustanciales en el mapa político ni en la arquitectura institucional
actuales, no se puede descartar la repetición de un Gobierno en un dilatado
periodo de interinidad. Convendría reformar en lo posible los procedimientos
para acortar los plazos y recortar el deadline de dos meses antes de convocar
elecciones. Ello evitaría el uso táctico de maximizar los plazos legales.
Otras opciones requerirían reformas de profundo calado, incluso
constitucional. Podría por ejemplo, capacitar del Jefe del Estado para nombrar
un gobierno técnico, ante un bloqueo político. También fórmulas de
parlamentarismo negativo. Cambios de este tipo introducirían un coste a los
partidos ante una situación prolongada de bloqueo y deberían servir de
incentivo para llegar a un acuerdo en tiempo razonable. Pero aprobar este tipo
de medidas requiere un consenso amplio, difícil de encontrar en el panorama
político español.
De mantenerse la situación actual, dada la inexistencia de costes políticos
directos al prolongarse un bloqueo, es posible que se repita esta situación. La
paradoja es que mientras la economía y el contribuyente están sujetos a
riesgos evidentes durante un periodo prolongado de Gobierno en funciones, la
política no lo está.
Costes y riesgos
durante el gobierno en
funciones

21. Bibliografía y fuentes
20
• Situación España. 2do Trimestre de 2016. BBVA Research
https://www.bbvaresearch.com/wp-content/uploads/2016/05/Situacion-Espanna-2T1
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http://www.ceoe.es/es/informes/Actividad_Economica/informe-trimestral-de-la-econ
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http://www.spectator.co.uk/2016/04/why-the-spanish-may-be-better-off-without-a-g
overnment/
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• “The cost of political limbo in Spain”. The Economist, 29/7/2016.
http://www.economist.com/news/europe/21703233-despite-second-election-spain-stru
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• Neumann, Jeannette. “Why Is Spain’s Economy Expanding So Robustly Without a
Government?”. The Wall Street Journal, 25/8/2016.
https://www.wsj.com/articles/why-is-spains-economy-expanding-so-robustly-withou
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• Penty, Charles y Tadeo, María. “No Government, No Problem: Firms Embrace Spain’s
Policy Void”, Bloomberg, 4/9/2016.
https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-09-04/no-government-no-problem-
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• Buck, Tobias. “Spanish economy prospers despite continued political stalemate”,
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https://www.ft.com/content/4a09a4e6-706e-11e6-9ac1-1055824ca907
• Datos estadísticos consultados en la base de datos del Instituto Nacional de Estadística
www.ine.es
• Datos de licitación de obra pública consultados a la Asociación de empresas
Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras (Seopan).
http://seopan.es/licitacion/

23. www.obs-edu.com