Texto de referencia sobre el diseño organizacional municipal

1. MÓDULO III
LAS ORGANIZACIONES MUNICIPALES
INTELIGENTES1
Renato Sabogal Silvestre
Carlos Navarro Reyes
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Este módulo toma algunas transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución.
(Escuela Mayor 2007a)
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2. LAS ORGANIZACIONES MUNICIPALES INTELIGENTES
OBJETIVOS DEL MODULO:
• Conocer los fundamentos básicos de una organización.
• Reconocer algunos elementos conceptuales y metodológicos de las
organizaciones municipales inteligentes
• Analizar las características de una organización municipal.
• Reconocer algunos instrumentos de gestión como parte integral de la
organización municipal.
CONTENIDOS DEL MÓDULO:
CAPITULO I: DISEÑO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL
I. Nociones básicas de organización
II. Diseño organizacional
III. Las organizaciones municipales
CAPITULO II: LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL PERU
I. Marco Legal
II. Inconvenientes en el diseño organizacional municipal
CAPITULO III: INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE GESTIÓN
I. EL organigrama
II. Reglamento de organización y funciones (ROF)
III. Cuadro de asignación de personal provisional – CAP provisional
IV. Manual de perfil de puestos
CAPITULO IV: LAS ORGANIZACIONES MUNICIPALES INTELIGENTES
I. ¿Para qué organizamos una municipalidad?
II. ¿Cómo elaborar los instrumentos normativos de gestión municipal?
III. ¿Reorganizar o reestructurar?
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3. INTRODUCCIÓN
Todas las organizaciones, independientemente de su naturaleza o su campo de
trabajo, requieren de un marco de adecuación para funcionar. A este marco se le
denomina: Estructura orgánica, que se entiende como la división ordenada y
sistemática de las unidades de trabajo acorde con el objeto de su creación.
Este módulo ha sido especialmente diseñado para analizar cómo están organizadas las
municipalidades y brindar algunas pautas para su correcta organización. Además,
también se aborda algunos instrumentos normativos de gestión y la propuesta para un
diseño organizacional participativo. El objetivo es que el alumno pueda reconocer
algunos elementos conceptuales y metodológicos de las organizaciones municipales
inteligentes y los principales instrumentos normativos de gestión.
El presente modulo esta divido en cuatro capítulos. En el primero, se explica el marco
general de lo que entendemos por diseño organizacional municipal, para ello se
plantea algunos elementos conceptuales y se esboza algunas características ideales
para el diseño organizacional. El segundo capítulo hace referencia a la organización
municipal en el Perú, donde se muestra el marco normativo, los vacíos legales y los
inconvenientes que pueden surgir en la organización municipal. El tercer capítulo tiene
como tema central los instrumentos normativos de gestión y su relación con la
organización institucional municipal; aquí se revisa algunos instrumentos como el
organigrama, el ROF, el CAP provisional y el Manual de Perfil de Puestos. Finalmente,
el cuarto capítulo tiene como eje central nuestra propuesta para una mejor
organización municipal, la cual debe estar orientada a un trabajo en equipo y de forma
participativa.
Por último, aclarar que este material no es un manual de organización o de
elaboración de instrumentos de gestión, de esos hay muchos, sino que tiene por
finalidad presentar un marco general de cómo están estructuradas las municipalidades
en el Perú y cuáles son los criterios fundamentales a tomar en cuenta, desde nuestra
propuesta, al momento de elaborar un diseño organizacional municipal.
Esperando que este material pueda ser motivo de análisis y reflexión sobre las
organizaciones municipales en el Perú y poder realizar un acto comparativo-aplicativo
con las organizaciones de su localidad, los invitamos a leerlo con una perspectiva
crítica y propositiva.
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4. CAPÍTULO I
DISEÑO ORGANIZACIONAL
El presente capitulo hace referencia al diseño de las organizaciones, además, nos
brinda algunas características y funciones que éstas deben tener para su
“supervivencia” y adaptabilidad al medio en el cual se van a desarrollar.
I. Nociones básicas de organización
La palabra organización puede emplearse con dos significados diferentes:
1.1. Organización como una actividad, en donde las personas interactúan para
alcanzar objetivos específicos. En este sentido, la palabra organización denota toda
empresa humana creada intencionalmente para alcanzar objetivos determinados.
1.2. Organización como una entidad estructurada. En este sentido, organización
significa estructurar e integrar los recursos y los órganos encargados de su
administración, relacionarlos y fijarles sus atribuciones. Como tal, la organización es
una actividad básica de administración: sirve para agrupar personas y estructurar
todos los recursos organizacionales, con el fin de alcanzar objetivos propuestos.
Ya sea como actividad o como entidad la organización siempre apunta hacia un fin,
alcanzar determinados objetivos propuestos.
II. Diseño organizacional
Cada institución tiene su propio modo de organizar su estructura interna, agrupar
recursos, establecer jerarquía de autoridad, dividir y descomponer la tarea global en
sub tareas que serán realizadas por individuos o por equipos, así como reintegrar y
coordinar las sub tareas para cumplir la tarea global.
.
El diseño organizacional, en este caso a nivel municipal, debe reflejar la configuración
estructural y su funcionamiento. Por un lado, la configuración de la estructura
organizacional comprende los órganos que componen una institución y sus relaciones
de interdependencia. El funcionamiento incluye el establecimiento de las funciones y
actividades necesarias para conseguir los objetivos. El diseño organizacional incluye la
definición de la estructura básica de la institución y cómo dividir y asignar la tarea
entre departamentos, divisiones, equipos, cargos, aspectos que generalmente se
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Uno de los desafíos principales para la
organización institucional es lograr coherencia
entre todas las áreas de decisión.

5. divulgan en los organigramas, los manuales de la organización y las descripciones de
cargos.
2.1. Características del diseño organizacional (Chiavenato 2001)
• Diferenciación; se refiere a la división del trabajo en departamentos o sub
sistemas y en capas de niveles jerárquicos, la diferenciación puede ser
horizontal (departamentos o divisiones) o vertical (niveles jerárquicos).
• Formalización; Son las reglas y reglamentos que prescriben el cómo, cuándo y
por qué se ejecutan las tareas.
• Centralización; se refiere a la localización y distribución de autoridad para
tomar decisiones, aquí se debe de tener en cuenta que a mayor
descentralización más autoridad se delega y se distribuye para que la ejecución
de las tareas sea más apropiada a las características y necesidades locales que
la organización busca.
• Integración; se refiere a los medios de coordinación y enlace de las partes de la
organización. Cuanto mayor sea la diferenciación, mas heterogénea es la
estructura de la institución y mayor la necesidad de coordinar las diferentes
partes de la organización, con el fin de obtener un funcionamiento coherente,
armónico y sinérgico. La división del trabajo provocada por la diferenciación
fragmenta las grandes tareas en partes menores. Para evitar la dispersión, debe
haber alguna interrelación e interconexión.
III. Las organizaciones municipales
Las municipalidades constituyen un ejemplo de organización social. Desde este punto
de vista, la organización puede concebirse desde dos aspectos, la primera es la
organización formal, la cual se basa en la división racional del trabajo y la
diferenciación e integración de los miembros, de acuerdo con algún criterio
establecido por quienes dirigen el proceso decisorio. La segunda hace referencia a la
organización informal, la cual surge espontánea y naturalmente entre las personas
que ocupan posiciones y establecen relaciones dentro de la organización formal. Estas
relaciones pueden ser de consenso o conflicto. Lo importantes es destacar que estos
lazos y estructuras de organización informal no aparecen en algún documento
normativo de gestión, no obstante, su influencia en las decisiones y prácticas
organizacionales son, en algunos casos, determinantes.
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6. CAPÍTULO II
LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL PERÚ
I. Marco Legal
Según el artículo 192 de la Constitución Política del Perú es competencia municipal
acordar su régimen de organización interior. De otro lado, en la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM) también se reconoce dicha competencia, lo cual expresa su
autonomía administrativa. Sobre esta facultad, la LOM en su título II, capítulo único,
artículo 8, establece lo siguiente:
“La administración municipal está integrada por los funcionarios y
servidores públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para la
municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la
administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto”.
En este párrafo la ley municipal establece como criterios principales las necesidades y
los recursos económicos, entonces, de acuerdo a las propuestas de los módulos
anteriores, preguntaríamos: ¿Dónde queda las potencialidades, las particularidades, la
cultura local, las prioridades, la visión de desarrollo?
1.1. Propuesta básica de estructura orgánica planteada por la Ley Orgánica de
Municipalidades.
Para el análisis de la organización municipal se debe de tener en cuenta dos
elementos, que se entrelazan y complementan dentro de la municipalidad, el primero
los ÓRGANOS DE GOBIERNO y el segundo la ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.
La ley orgánica municipal hace referencia a los órganos de gobierno municipales en su
título II, la organización de los gobiernos locales, su Art. 4 nos expresa:
“Son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y
distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta
por el concejo municipal y la alcaldía”.
Con relación a la administración municipal la LOM en el título III, capítulo I, Art. 28 nos
plantea lo siguiente:
“La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende
en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de
auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de
asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de
acuerdo a su disponibilidad económica y los limites presupuestales
asignados para gasto corriente, los demás órganos de línea, apoyo y
asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local”.
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7. No obstante se establece como planteamiento sugerente, podemos observar desde la
experiencia concreta la imposibilidad de materializar esta estructura, principalmente
en municipalidades rurales, las cuáles no cuentan con los recursos suficientes para
solventar los gastos de una planilla numerosa.
II. Inconvenientes en el diseño organizacional municipal
Si hay algo que se puede deducir de la Ley Orgánica Municipal es el carácter simétrico
que se atribuye a las diversas municipalidades que integran nuestro país. Así para
cuestiones legales, y hasta prácticas, todas las municipalidades están reglamentadas
de la misma manera -sólo hay una diferenciación con los centros poblados,
municipalidades fronterizas y la Municipalidad Metropolitana de Lima- obviando
características primordiales como: región, clima, cultura, pobreza, ejes de desarrollo,
etc. Si bien la ley se debe cumplirse en el universo en el cual se emite, es una y debe
regir para todos, esta debe contemplar mínimamente algunas variables locales.
Partiendo del vacío legal en la LOM para la organización municipal, podemos
desprender algunos errores comunes que se cometen en el diseño organizacional:
(Prodes 2005: 8)
• El diseño de la organización sólo responde al cumplimiento de la norma y las
formalidades. En muchos casos se busca organizar las municipalidades tal y cual
mandan las normas, dejando de lado la casuística local y las características
intrínsecas de su municipio.
• El diseño está desarticulado de la misión, de los objetivos institucionales y los
objetivos de desarrollo de la localidad. El diseño de la organización municipal
tiene que responder a los objetivos trazados y a las necesidades inherentes a
cada localidad.
• Hay excesiva desagregación de unidades orgánicas que genera un
sobredimensionamiento de la estructura orgánica. Se tiene la errada idea que a
mayor cantidad de áreas dentro de una municipalidad mejor será el
funcionamiento de ésta, nada más alejado de la realidad. La división y número
de áreas, gerencias, departamentos, oficinas, etc. deben tener en cuenta, al
momento de su creación, la funcionalidad y eficacia para lo cual se a creado,
caso contrario generará gasto innecesario de recursos municipales.
• Se diseña una organización para resolver o atender todos los problemas y
potencialidades a la vez.
• Crear unidades orgánicas en función a personas. El compadrazgo, el
clientelismo y los favores políticos dentro de una campaña electoral son
muchas veces “recompensados” a través de un puesto laboral dentro de la
municipalidad. Esto ocurre con frecuencia en el territorio peruano lo cual
deriva en una deficiente labor técnica en las áreas municipales, ya que muchas
de las personas que son “colocadas” en estas áreas no cuentan con la aptitud (y
en muchos casos tampoco con la actitud) para ejercer el cargo que se les
asigna.
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8. CAPÍTULO III
LOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE GESTIÓN.
I. EL organigrama
El organigrama es la representación gráfica de cómo se organiza la municipalidad, es
decir refleja todos los órganos existentes en la municipalidad y la manera como se
relacionan entre ellos. En base al agrupamiento de funciones, se precederá o
establecerá la estructura y niveles jerárquicos de la Municipalidad, estableciendo las
relaciones necesarias.
Atendiendo a la naturaleza de sus funciones y a las necesidades de la Municipalidad,
las unidades Orgánicas podrán ser agrupadas en los tipos de Órganos siguientes: de
dirección, línea, control, asesoría, apoyo y consultivos.
Los instrumentos de gestión y el diseño organizacional de una municipalidad están
estrechamente relacionados, los instrumentos son parte de un todo organizacional.
Un problema muy frecuente es el diseño y presentación gráfica del organigrama. En
este aspecto hay que recordar que hay normas y reglas para el diseño de un
organigrama en la que existe una ubicación determinada para cada órgano, como se
detalla a continuación:
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9. --------------GOBIERNO
-------------- GOBIERNO
9
DIRECCION
LINEA
APOYO
ASESORIA
FUNCIONES GENERALES
Y
FUNCIONES ESPECÍFICAS
FINALIDA
D
FINALIDA
D
CONTROL
CONSULTIVAS
GOBIERNO

10. FUNCIONES ORGANIZACIONALES
FUNCIONES OBJETO
GOBIERNO Establecer orientaciones generales, tomar decisiones de
gobierno en las competencias municipales.
DIRECCIÓN Conducir la organización en el cumplimiento de las decisiones
de gobierno.
LÍNEA Ejecutar y realizar, materializar la razón por la cual existe la
organización.
APOYO Dar soporte a la organización en bienes y servicios.
ASESORIA Dar consejo y orientación a toda la organización.
CONTROL Apoyar la dirección en la evaluación y control de acciones,
metas y objetivos.
CONSULTIVAS Participar opinando sobre temas de especialidad.
II. Reglamento de organización y funciones (ROF)
Es el documento técnico normativo de gestión institucional que formaliza la estructura
orgánica de la entidad, orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión
y objetivos. Contiene las funciones generales de la entidad, y las funciones específicas
de los órganos y unidades orgánicas, estableciendo sus relaciones y responsabilidades.
La formulación del ROF debe sujetarse a los siguientes lineamientos:
• Establecer con claridad los niveles de autoridad y responsabilidad. El ROF debe
constituirse en un instrumento de empoderamiento.
• Establecer una estructura sin muchos niveles, flexible, con delegación y
buscando generar valor en los procesos.
• Permitir flexibilidad para que la entidad pueda adecuarse a los cambios
políticos, económicos y tecnológicos.
• Reflejar una estructura orgánica coherente con los fines y objetivos de la
institución y orientada a reforzar a la prestación de los servicios públicos.
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El reglamento de organización y funciones no es otra
cosa que la descripción textual de ese organigrama
definiendo a cada uno de los órganos y las funciones
y competencias que tienen. Por lo tanto, estos dos
instrumentos están estrechamente ligados y si se
modifica uno el otro también debe ser modificado.

11. III. Cuadro de asignación de personal provisional – CAP provisional
Documento de gestión institucional de carácter temporal que contiene los cargos
definidos y aprobados de la Entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente
prevista en su ROF, cuya finalidad es viabilizar la operación de las entidades públicas
durante la etapa de transición del Sector Público al Régimen del Servicio Civil previsto
en la Ley N° 30057.
La conducción del proceso de elaboración y formulación del CAP Provisional de las
Entidades es responsabilidad del órgano de recursos humanos con opinión técnica
favorable del órgano encargado de racionalización o de los que hagan sus veces.
La vigencia del CAP Provisional aprobado no podrá exceder de seis (06) meses, plazo
en el cual la entidad deberá adecuarse y tramitar la aprobación de su Cuadro de
Puestos de la Entidad para ingresar al régimen de la Ley N°30057.
IV. Manual de perfil de puestos
Es un documento normativo que describe de manera estructurada todos los perfiles de
puestos de la entidad, desarrollados a partir de la estructura orgánica, el Reglamento
de Organización y Funciones (ROF), el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) o el
Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), a que se refiere la Ley N° 30057, Ley del
Servicio Civil, en caso de contar con este instrumento.
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El Cuadro de puestos de la entidad es un
instrumento de gestión en donde las entidades
establecen los puestos, la valorización de los
mismos y el presupuesto asignado a cada uno de
ellos, incluidos los puestos vacantes
presupuestados, entre otra información
Este instrumento de gestión reemplaza al
Manual de Organización y Funciones (MOF) de
acuerdo a lo establecido en la Directiva Nº 001-
2013-SERVIR/GDSRH, “Formulación del Manual
de Perfiles de Puestos (MPP)” y sus anexos, que
reemplaza a la Directiva Nº 001-95-INAP/DNR:
“Normas para la Formulación del Manual de
Organización y Funciones”, aprobada con
Resolución Jefatural Nº 095-95-INAP/DNR

12. CAPÍTULO IV
LAS ORGANIZACIONES MUNICIPALES INTELIGENTES
Si queremos convertir los gobiernos locales en organizaciones municipales inteligentes,
lo más recomendable es hacerlo de manera participativa, recogiendo la opinión de los
trabajadores, de la población, de sus autoridades, y articulando tanto la estructura
como el reglamento de organización y funciones con los objetivos de los planes de
desarrollo concertado. Sabemos que un gobierno local debe organizarse para
promover el desarrollo local, mejorando las condiciones de vida de la población. Si la
municipalidad intenta organizarse sin responder a este desafío, sencillamente
estaremos elaborando cada cierto tiempo una estructura y documentos de gestión que
no tendrán utilidad.
Uno de los problemas más frecuentes para los nuevos gobiernos municipales, al inicio
y durante la gestión, es la elaboración de sus instrumentos de trabajo. Consideramos
que la elaboración de estos documentos debe estar necesariamente a cargo de los
equipos municipales, que aunque cuenten con asesores externos, sean los propios
trabajadores quienes participen en todo el proceso.
Es fundamental que participen las autoridades, funcionarios y funcionarias,
trabajadores y trabajadoras, también, en lo posible, la población, que finalmente
son dueños y beneficiarios de la institución municipal y los que mejor conocen su
realidad local.
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13. I. ¿Para qué organizamos una municipalidad?
Cuando organizamos internamente la municipalidad lo hacemos para poder responder
a los retos del desarrollo y por consiguiente en función del plan de desarrollo que se
tiene. Es importante recordar que el plan de desarrollo es como una carta de
navegación que nos indica a qué lugar queremos llegar, nos señala un horizonte al cual
estamos apuntando. Por lo tanto, la municipalidad deberá organizarse internamente
de manera talque pueda "utilizar" esta carta de navegación avanzando según el curso
que ella defina.
Si queremos contar con instrumentos que sean útiles, legitimados y que se usen por
los integrantes de los equipos municipales (autoridades, funcionarios/as y
trabajadores/as) es fundamental que sean elaborados de manera participativa porque:
a) Sólo de esta manera podemos evaluar cómo está avanzando la gestión y se
pueden identificar los aciertos, errores y "cuellos de botellas" que existen para
fortalecer los aspectos positivos y corregir y superarlos negativos.
b) Se puede identificar si hay funciones que están siendo desempeñadas por más
de una gerencia o si existen funciones que nadie las está desempeñando, para
evitar que se dupliquen esfuerzos en una misma tarea o que se dejen de
realizar funciones importantes.
c) El hecho de recoger las opiniones, puntos de vista y comentarios de las y los
trabajadores y las y los funcionarios, tomarlos en consideración, trae como
resultado un importante cambio de actitud de estas personas que se empiezan
a involucrar en la gestión y empiezan a dejar el estilo de "trabajar por cumplir"
solamente.
d) Se logra que ellos se apoderen de estos instrumentos porque son elaborados
por ellos mismos y sientan que son útiles, que facilitan su trabajo.
Por otro lado, es necesario contar con la opinión de la población para saber cómo ve la
gestión desde fuera, cuáles son las debilidades que encuentra, cómo quisiera que ésta
sea, o cómo desea que esté organizada a su servicio, etc.
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La organización municipal y el plan de desarrollo
están estrechamente relacionados, la
organización municipal es un medio para hacer
realidad el plan.

14. Es muy importante que la alta dirección de la institución comprenda que no se trata
de elaborar un documento más porque la ley lo obliga, si no porque les facilitará el
trabajo interno, evitará la duplicidad de funciones y desperdicio de los siempre
escasos recursos municipales.
II. ¿Cómo elaborar los instrumentos normativos de gestión municipal?
Como ya vimos anteriormente, los instrumentos de gestión son parte de estructura
orgánica de una institución y su correcta elaboración deberá tener en cuenta los
objetivos a alcanzar. La elaboración de estos instrumentos de gestión tiene dos
opciones, la primera y tradicional es elaborarlos a través de un grupo técnico (3 o 4
personas), conocido como trabajo de gabinete, en el cual se les delega toda función
analítica institucional. Se realiza de manera veloz. La segunda, es hacerlo buscando la
mayor participación de trabajadores, funcionarios, regidores por medio de talleres.
Además, si cabe la posibilidad, se debe recoger la opinión de la población.
En el primer caso los instrumentos se entregan y no son asumidos como propios por
los trabajadores, terminan en el archivo o guardado en los gabeteros de los escritorios.
En el segundo caso, son los propios trabajadores que asumen el producto elaborado,
en tanto autores lo defenderán, se comprometerán con éste y darán utilidad.
Por ello debemos insistir en que estos instrumentos deben ser elaborados en forma
participativa, en talleres y en equipos de trabajo, lo cual permitirá que los trabajadores
se involucren, desarrollen capacidades y se apropien de los instrumentos, evitando
que estos terminen en los archivos.
La elaboración de los instrumentos de gestión requiere de la voluntad política de
autoridades, trabajadores y funcionarios.
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15. 2.1. ¿Por dónde empezar?
No es posible entrar a trabajar y definir el conjunto de funciones de los órganos de una
municipalidad si previamente no hemos definido como está dividida estructuralmente,
es decir si no hemos elaborado su organigrama.
Sin embargo no es posible estructurar dicho organigrama y crear los órganos que la
conformaran sin antes respondernos algunas preguntas:
1. ¿Qué institución somos?
2. ¿De qué nos encargamos (competencias) según la ley?
3. ¿De acuerdo a esas competencias como estoy resolviendo los problemas, bien
o mal? (opinión interna y externa)
4. ¿Qué nuevos desafíos organizativos me plantean el Plan de Desarrollo
Concertado elaborado por la población?
5. ¿Qué nuevos o viejos problemas tenemos que enfrentar ahora?
6. ¿Así como estamos organizados hoy, podremos responder a esos problemas?
7. ¿Es esta la única forma de organizarnos para responder con éxito y ganarle a
los problemas?
8. ¿Qué órganos debe tener la municipalidad obligatoriamente de acuerdo a Ley?
9. ¿Qué órganos nos faltan o cuales debo cambiar para poder responder con éxito
a los nuevos y futuros retos?
10. ¿Qué opinan los trabajadores y los vecinos sobre cómo estamos organizados
actualmente?
11. ¿Cuánto conocen los trabajadores municipales su estructura, órganos y
funciones?
12. ¿cómo organizamos el ejército municipal para ganar la guerra al atraso y
pobreza?
13. ¿Cómo sería el organigrama que responda a los desafíos del PDC, antes de
elaborar el ROF?
Es a partir de la revisión y repuestas a las preguntas planteadas que podemos revisar la
estructura, hacer otra nueva o rediseñarla.
2.2. Metodología para la elaboración del Reglamento de Organización y Funciones -
ROF
2.2.1. Revisión del marco estratégico institucional
En términos específicos, la revisión del marco institucional comprende el análisis de los
instrumentos vigentes de gestión estratégica (PDC) e institucional (PDI). Así mismo, es
necesario identificar la estrategia institucional de mediano plazo, la cual está
expresada principalmente en el plan de gobierno y la exposición de prioridades de
gestión para los próximos 4 años.
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16. Marco estratégico institucional
Fuente: Elaboración propia
¿Qué sucede cuando en un gobierno local no cuenta con estos instrumentos de
gestión o están desfasados?
Lamentablemente en muchos gobiernos locales los planes de desarrollo concertado
están desfasados o han sido elaborados sin el concurso de los principales actores de la
localidad. Por otro lado, es poco habitual que las municipalidades cuenten con planes
de desarrollo institucional. Entonces, en situaciones como estas ¿cuál sería el marco
estratégico institucional para elaborar un Reglamento de Organización y Funciones –
ROF?
Ante una circunstancia como esta, se considera como documento orientador de la
estrategia institucional de un gobierno local al plan de gobierno de la agrupación
política ganadora de las elecciones municipales. Además de la revisión de este
documento, es necesario “diseñar” una estrategia institucional de manera
participativa. Para el logro de este objetivo se puede desarrollar un taller participativo
con el concurso de los miembros del concejo municipal y algunos funcionarios claves.
Como resultado de este taller se plantea lo siguiente:
• Objetivos para los próximos cuatro años
• Prioridades de la gestión
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PLAN DE DESARROLLO
CONCERTADO (PDC)
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL ((PDI)
Visión de desarrollo
Objetivos estratégicos
Misión
Visión
Objetivos
institucionales
EXPRESAN
MARCO ESTRATÉGICO PROVINCIAL O DISTRITAL
PLAN DE GOBIERNO
Oferta electoral
Propuestas de
gobierno

17. 2.2.2. Diagnóstico
El diagnóstico tiene como objetivo identificar la situación de la organización municipal
y las principales características de los documentos normativos de gestión, las áreas y el
personal de la institucional municipal. Entre las principales actividades se destacan:
• Reunión de presentación del plan de trabajo para la ejecución del servicio; La
presentación se realiza ante el Alcalde y la comisión de reorganización.
• Revisión del ROF vigente; Esta actividad es responsabilidad de la entidad
responsable de la asistencia técnica.
• Primer taller con el equipo municipal; En este taller se presentan los resultados
de la revisión del ROF vigente, se plantea la metodología de la intervención y se
exponen algunos lineamientos conceptuales y normativos básicos acerca de la
formulación de un ROF municipal.
• Entrevistas y aplicación de cuestionarios a responsables de órganos y unidades
orgánicas; El objetivo de esta actividad es identificar las funciones actuales que
se vienen cumpliendo en cada órgano y unidad orgánica del gobierno local.
2.2.3. Formulación del ROF
En esta etapa se diseña de manera participativa la estructura orgánica de la
municipalidad y los contenidos del ROF. Entre las principales actividades se destacan:
• Taller de identificación de funciones generales y específicas de la
municipalidad; En base a los resultados del diagnóstico el equipo de la Escuela
Mayor presenta y valida una propuesta de funciones generales y específicas de
la entidad. La propuesta es perfectible.
• Elaboración de una propuesta preliminar de estructura orgánica; En base a los
resultados del segundo taller, el equipo de la Escuela Mayor y la comisión de
reorganización elaboran un planteamiento de estructura orgánica.
• Taller de presentación y ajustes de la propuesta preliminar de la estructura
orgánica; En esta actividad se presenta la propuesta preliminar de estructura
orgánica y se recogen las observaciones planteadas por el equipo municipal.
• Reunión de presentación y validación de la propuesta de estructura orgánica;
Con los ajustes del taller anterior se procede a presentar la estructura orgánica
conforme a los acuerdos de todos los involucrados.
• Elaboración de los contenidos del ROF por órgano y/o unidad orgánica;
Terminada la presentación de la estructura orgánica se procede a encargar a los
equipos de los órganos y unidades orgánicas par que elaboren su propuesta de
ROF por área.
• Taller de presentación y ajustes de las propuestas de ROF por órgano y/o
unidad orgánica; En esta actividad un responsable de cada área expone la
propuesta de su área para el ROF institucional y, además, se recoge las
observaciones de todo el conjunto de intervinientes.
• Elaboración del documento final; Con los ajustes del taller anterior se procede
a redactar el documento final del ROF.
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18. 2.2.4. Aprobación del ROF
• Elaboración del informe sustentatorio; El proyecto de ROF, para su aprobación,
deberá ser acompañado de un informe técnico que sustente la consistencia y
viabilidad de la nueva organización propuesta. El informe sustentatorio consta
de las siguientes secciones:
 Justificación
 Análisis de consistencia
 Efectos presupuestales
• Aprobación del ROF; La aprobación del ROF contempla lo expresado en el
siguiente cuadro:
Proceso para la aprobación del ROF
Fuente: Manual ROF - PCM
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19. 2.3. Metodología para la elaboración del Cuadro de Asignación Provisional – CAP
provisional.
El CAP Provisional es un documento de gestión institucional cuya finalidad es habilitar
temporalmente el funcionamiento de las entidades. Contiene los cargos clasificados de
la Entidad en base a la estructura orgánica vigente prevista en su ROF.
Los cargos contenidos en el CAP Provisional son aprobados por SERVIR. La clasificación
de cargos debe contar con los requisitos de los cargos y se realiza de conformidad con
la normativa vigente.
La conducción del proceso de elaboración y formulación del CAP Provisional de las
Entidades es responsabilidad del órgano de recursos humanos con opinión técnica
favorable del órgano encargado de racionalización o de los que hagan sus veces.
La vigencia del CAP Provisional aprobado no podrá exceder de seis (06) meses, plazo
en el cual la entidad deberá adecuarse y tramitar la aprobación de su Cuadro de
Puestos de la Entidad para ingresar al régimen de la Ley N°30057.
2.3.1. Formulación del CAP provisional2
El procedimiento regular para elaborar este instrumento es el siguiente:
1. Se debe revisar la estructura orgánica debidamente aprobada por el ROF de la
Entidad.
2. La Municipalidad debe elaborar un informe en el que especifica las razones por
las cuales se deben realizar modificaciones al instrumento existente. En este
caso la justificación es la elaboración de un nuevo ROF.
3. Se debe revisar las disposiciones sobre clasificación de cargos que se
encuentren vigentes. Los cargos son clasificados en los grupos ocupacionales
previstos en la Ley Marco del Empleo Público - Ley N° 28175.
4. Por último se procede a llenar los formatos considerando las necesidades de
cargos de la entidad.
4.2.2. Informe Técnico de Aprobación del CAP Provisional emitido por SERVIR
• El proyecto de CAP Provisional debe estar debidamente visado por el órgano
responsable de su elaboración, así como por el órgano de asesoría jurídica,
adjuntando la opinión técnica favorable del órgano encargado de
racionalización o del que haga sus veces. Todo ello debe ser remitido para
Informe Técnico de Aprobación del CAP Provisional a la Gerencia de Desarrollo
del Sistema de Recursos Humanos de SERVIR. El Informe Técnico de Aprobación
2
Se debe tomar en cuenta la DIRECTIVA Nº 001-2014-SERVIR/GPGSC REGLAS DE
APLICACIÓN PROGRESIVA PARA LA APROBACIÓN DEL CUADRO DE PUESTOS DE
LAS ENTIDADES
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20. verificará, entre otros aspectos técnicos, la razonabilidad de la dotación de
personal.
• El Informe Técnico de Aprobación del CAP Provisional constituye la opinión
técnica previa de SERVIR.
4.2.3. Aprobación del CAP provisional
• La aprobación del CAP Provisional se realiza a través de una ordenanza
municipal y está condicionada al informe Técnico de Aprobación que emita
SERVIR.
4.2.4. Publicación del CAP provisional
• Las municipalidades deberán cumplir con publicar la resolución que aprueba su
CAP Provisional en el Diario Oficial "EI Peruano", así como con publicar la
resolución y el CAP Provisional en el portal institucional y Portal del Estado
Peruano.
III. ¿Reorganizar o reestructurar?
Es importante distinguir estos dos términos, ya que erróneamente se usa como
sinónimos:
Reorganización.- Sólo se reorganiza una institución cuando se producen cambios en su
Ley Orgánica de creación. Esto las obliga a reorganizarse, ya que la nueva ley le fija
nuevas funciones o competencias. Un claro ejemplo de esto fue la entrada en vigencia
de la LOM
Reestructuración.- Esto se puede hacer en distintas ocasiones, pero no en función de
cambios en la ley, sino en función de los nuevos objetivos y desafíos que decide asumir
un municipio y que forman parte del PDC.
20
Conforme cambie la
realidad de la ciudad,
sea en forma positiva o
negativa, deberá
cambiar la organización
municipal

21. BIBLIOGRAFÍA
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