1. CONSULTORÍA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, PROGRAMA RENOVACIÓN
DEL ESTADO
CONTRATO NO. 2022271 FONADE - BIRF
INFORME NO. 3
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DEL PROGRAMA DE EMPLEO PÚBLICO, CON
SUGERENCIAS DE TIPO ESTRUCTURAL, LEGAL Y PROCEDIMENTAL. ALGUNOS
LINEAMIENTOS SOBRE EL PROGRAMA DE READAPTACIÓN LABORAL.
Por: Jorge Hernán Cárdenas
Bogotá, D.C., marzo de 2003

2. ÍNDICE
ALGUNAS SUGERENCIAS PARA EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN
PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA Y GERENCIA PUBLICA.
I.
INTRODUCCION
1
II.
DIAGNOSTICO DE PROBLEMAS QUE DEBE ABORDAR LA
NUEVA LEY
2
COMENTARIOS GENERALES PARA EL NUEVO PROYECTO
DE LEY
5
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Funciones de la Comisión Nacional de Servicio Civil
Integración de la Comisión Nacional de Servicio Civil
Principios que orientan la permanencia en el empleo público
Examen previo al ingreso a empleos de Gerencia Pública
Evaluación de Gerentes Públicos
Sistema de Evaluación de la Gestión Pública
Formación de Gerentes Públicos
Manejo del tema de los provisionales
Definición del Empleo y de la Carrera
Condiciones para asumir el empleo público
Periodo de prueba
5
6
6
7
7
8
10
10
10
10
10
IV.
COMENTARIOS ESPECÍFICOS AL NUEVO PROYECTO DE LEY
10
V.
BUSCAR LA MAYOR CONSONANCIA (O EL NECESARIO AJUSTE)
ENTRE LA LEY 489 Y LA NUEVA LEY DE CARRERA
13
III.
a)
b)
c)
d)
Sistema de Desarrollo Administrativo
Planta global ampliada
Incentivos y estímulos
Sistema de información
13
13
14
15
VI.
ALGUNOS ELEMENTOS DE LA LEY 443 QUE PODRÍAN TENERSE
EN CUENTA EN LA NUEVA LEY DE CARRERA
15
VII.
ALGUNOS ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN LA NUEVA
LEY DE CARRERA A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA
INTERNACIONAL
16

3. a)
b)
c)
d)
No todos los empleos tiene que ser de carrera
Fomento de la promoción interna
Registro de personal
Planes de empleo
17
18
18
19

4. ANEXOS
1.
PRINCIPALES
PROPUESTAS
ADAPTACIÓNLABORAL
DE
UN
PROGRAMA
2.
ALGUNAS PROPUESTAS DEL TRABAJO DE AVILA PARA MEJORAR EL
SISTEMA DE SERVICIO CIVIL

5. ALGUNAS SUGERENCIAS PARA EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN
PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA Y GERENCIA PUBLICA.
I. INTRODUCCIÓN
El presente documento identifica algunas sugerencias que pueden contemplarse en
el proyecto de Ley de Carrera Administrativa. Esta Ley como se sabe tiene alta
urgencia, comoquiera que con la sentencia C 372 de 1999, que recayó sobre varios
artículos de la Ley 443 de 1998, y que declaró inconstitucional artículos centrales de
la Ley como el de la Comisión Nacional de Servicio Civil, se ha dado una situación
de interinidad en las funciones de la Comisión. En virtud de esta situación se ha
presentado la parálisis en los procesos de ingreso a la carrera y ascenso dentro de
la misma.
Como se sabe esta situación es grave, y tiene efectos perniciosos en la gestión
pública colombiana. Se estima que hay más de 35.000 personas ocupando
provisionalmente cargos de carrera y sin ingreso a la misma.
Puede decirse entonces que, en este momento, y en ausencia de una Ley de
Carrera, se vive una situación anormal, y claramente excepcional, y que
evidentemente no se cumplen varios preceptos que sobre la Función Pública manda
y define la propia Constitución.
El documento hace un diagnóstico de los problemas de la Función Pública en
Colombia. Incluye luego unos comentarios generales, que eventualmente podrían
reflejarse en el articulado del proyecto de Ley. Posteriormente, se comentan
algunos artículos del borrador del proyecto de Ley, y se tiene en cuenta también la
Ley 489 y la 443. Finalmente, se concluye con algunos aportes desde la perspectiva
comparada.
Como se sabe la Constitución Colombiana elevó a canon constitucional la filosofía
de la Función Pública y fijó parámetros bastante claros y precisos sobre cómo
concebirla y ejercerla. En efecto en los artículos 122 a 131 se desarrolla el tema de
la Función Pública, que es un título especial de la Constitución. Estos 10 diferentes
artículos establecen parámetros fundamentales y dejan a la ley un desarrollo más
preciso del servicio civil en Colombia.
Para mas precisión la Constitución Colombiana habla de:
(i) El ingreso y ascenso definido por mérito y cumplimiento de requisitos y
condiciones, de manera que la constitución establece claramente el principio de
merito, como criterio tutelar, y toda Ley debe darle debida expresión a este principio.
Esto implica que una nueva Ley debe desarrollar el concepto del principio de merito
en el ejercicio de funciones publicas.
(ii) El retiro por calificación no satisfactoria y por las demás causales que definan la
Constitución y la ley, de manera que es claro que no existe inamovilidad en el
ejercicio de la Función Publica. Por el contrario, el artículo 125 establece claramente
1

6. condiciones para el retiro por calificación no satisfactoria. Este tema de la
Constitución exige entonces una clara reflexión sobre las condiciones de calificación
y más ampliamente de los sistemas de evaluación en el desempeño de la función
pública, como un asunto de la mayor relevancia para la Ley.
(iii) La creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que por su sola
existencia y declaración en la Constitución tendría el carácter de un organismo
autónomo e independiente, tal como lo ha reiterado la Corte Constitucional, quien
considera que la Comisión es central para la defensa del principio de mérito en la
Función Pública. En consecuencia, una Ley de Función Pública, debe hacer un
esfuerzo por delinear el modelo de la Comisión Nacional de Servicio Civil, y
preconfigurar sus actuaciones mas importantes y establecer los principales
parámetros para ejercer sus funciones y su actuación en la defensa del principio de
mérito para el ingreso, ascenso y el retiro.
(iv) Todos los empleos en órganos y entidades que son de carrera, salvo las
excepciones que defina la Ley, y los de libre nombramiento y remoción. Este
artículo constitucional es claro de la prevalencia del principio de carrera para el
ejercicio de la Función Pública, con las excepciones que defina la Ley. De manera
que una Ley de Carrera debe definir que cargos son de carrera y cuales no lo son,
tratando de tener un criterio de lo que se considera la orbita de la Función Pública y
los cargos que genuinamente implican el ejercicio de potestades publicas,
protegidas claramente por la carrera.
(v) La no-existencia de empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o
reglamento; de manera que es bueno delimitar lo que significa un empleo publico y
los atributos constitutivos del empleo público.
(vi) La denominación de servidores públicos, a todos los empleados y trabajadores
que trabajen en el Estado; es bueno extender y desarrollar el concepto de servidor
publico, para darle alcance al concepto que introduce la constitución.
Para el desarrollo de este documento se han sostenido varias reuniones con el
Director de Función Pública y con equipo asesor, de manera que este texto recoge
y amplia algunas de las consideraciones que se le han dado en el marco de este
grupo durante las últimas semanas. Cabe agregar que el consultor ha participado
en cerca de 12 reuniones de trabajo en Función Pública, realizadas durante estos
últimos 6 meses, desde octubre de 2002.
II.
DIAGNOSTICO DE PROBLEMAS QUE DEBE ABORDAR LA NUEVA LEY
En adición al texto constitucional, existen en el país algunos problemas de orden
practico, sobre la función pública. Se diría aquí que son los problemas que se han
identificados en otros trabajos y en otros momentos, sobre los cuales es bueno que
se puede avanzar en su solución. Entre los problemas más relevantes están:

Precariedad de los sistemas de información. Inexistencia de información precisa
y actualizada en empleo público y fragilidad en los sistemas de información
nacionales. El atraso en esta materia es notorio, los registros sobre carrera son
2

7. incompletos y atrasados y la capacidad de hacer estudios de registro y predecir
algunas tendencias y estimar las necesidades de la Función Pública y su
desarrollo es un asunto muy difícil, cuando no imposible.1

Plantas de personal sin suficiente diseño. Las plantas de personal en las
entidades no tienen el debido y necesario diseño en estructura y composición,
tanto en cargos y grados, balance de genero, en materia de edad, competencias
y experiencias de sus integrantes. Es fundamental lograr estructuras más
balanceadas en su composición.

Plantas de menor costos. Además se requiere plantas más ágiles y con
competencias mas precisas, que en lo posible ahorren costos y por sobretodo
que tengan la mejor composición de destrezas y competencias, y además un
buen balance de participación de género. Todo esto es clave para elevar la
diversidad, aumentar las destrezas de las plantas y facilitar la movilidad y el
continuo ascenso por mérito.

Exceso de nombramientos provisionales. Como ya se mencionó se están
nombrando en todos los cargos de carrera a personas que los ocupan en calidad
de encargados. Y paradójicamente, a pesar de su carácter en teoría universal,
los concursos y las pruebas de selección tienen alcance limitado. Un problema
relacionado es el de la definición del papel futuro de los provisionales, sobretodo
para respetar el principio de acceso exclusivamente por merito y concurso
abierto.

Falta de incentivos y gestión de resultados. Bajos incentivos económicos ligados
con el desempeño, y falta de relación entre resultados de la gestión personal e
institucional y la remuneración salarial. A pesar de algunos avance evidentes
sobretodo con el decreto 1587, el tema de incentivos requiere un avance
conceptual y el uso de nuevas propuestas innovadores en este campo, con
mayor impacto sobre la Función Pública.

Debilidad de los sistemas de selección. El esquema técnico: convocatoria a
concurso, reclutamiento e inscripciones, aplicación de pruebas, conformación de
lista de elegibles y período de prueba en inducción se ha mantenido estático. En
relación con los instrumentos de selección, por lo general se tienen las pruebas
escritas –de aptitudes y conocimientos generales y específicos– de ensayo u
objetivas desde el punto de vista psicométrico, análisis de antecedentes
laborales y de estudio, entrevistas y cursos. En la práctica, este sistema,
aparentemente sólido puede mejorar y requiere un claro apoyo de
fortalecimiento y de capacidad de servicio a una administración pública bastante
extendida y con necesidades muy diferentes.

Transparencia y exigencia en el ingreso. Los sistemas de selección y concurso
para provisión de cargos públicos no son lo suficientemente transparentes y
visibles para el ciudadano y deberían ser más exigentes y requerir una mayor
1
El número de servidores del Estado presenta inconsistencias de más de 100.000 personas entre los datos de Contraloría
General de la República, Departamento Administrativo de la Función Pública y Dane. Es lamentable pero el DAFP no tiene un
censo actualizado del número de personas inscritas y al servicio de la carrera.
3

8. preparación previa de todos los aspirantes a entrar a la carrera, permitiendo que
la mayor cantidad de concursos sean abiertos.

Evaluación de resultados. No existen procedimientos sólidos y suficientemente
claros y exigentes en la evaluación de resultados de los servidores públicos.
Todos los estudios existentes coinciden que este tema ha sido uno de los más
frágiles de la organización del servicio público en Colombia.2

Normatividad. Aunque la carrera es débil, la normatividad ha sido rígida y prolija
en reglamentación, que muchas veces es excesiva en materia de administración
de personal y de carrera administrativa.

Acceso y movilidad. El criterio de acceso y movilidad por mérito es de limitado
alcance, y su desarrollo, aunque previsto en la ley, no tiene el alcance deseada.
Se requiere desarrollar estos principios constitucionales.

Competencia en el ingreso. La competencia en el ingreso al servicio público no
es muy alta y usualmente los exámenes de ingreso no tienen en cuenta el
conjunto de competencias y destrezas que deben manejar los servidores
públicos.

Alta gerencia. Falta un criterio de planeación y desarrollo para los empleos de
alta especialización y alta gerencia; y hay debilidad en los sistemas de selección,
inducción y reclutamiento para estos cargos altamente especializados. Se
requiere darle identidad a este importante cuerpo de funcionarios del Estado.

Formación de la Alta Gerencia Pública. En general se desaprovechan los
ejecutivos que entran en cargos de libre nombramiento y remoción pues no
reciben ningún tipo de entrenamiento previo, ni hay mayores condiciones de
ingreso por merito, y tampoco tienen que reunir condiciones exigentes de
ingreso. La Escuela de Gobierno todavía no logra el prestigio y el
reconocimiento deseados, ni tiene el liderazgo en la producción de investigación
relevante en el contexto de la alta gerencia pública colombiana.

Capacitación. Los esfuerzos y recursos para la capacitación y formación del
servidor de carrera y del funcionario en cargo de Libre Nombramiento y
Remoción son sumamente limitados y no existe una política clara en este campo
y falta entonces una cultura de calificación permanente del funcionario.

Falta de racionalización de las plantas de personal. El tamaño de las plantas
muchas veces no se compadece con el nivel de actividad de las entidades
públicas. Hay muchas plantas sobreextendidas y que se justifican
fundamentalmente por las rentas y recursos propios o parafiscales que tiene la
entidad.

Falta desarrollo del servicio público. En suma, existe un marco legal, operativo e
institucional de moderada o limitada importancia para el desarrollo del servidor
público, y que aun no está a tono con lo previsto por la Constitución. Este marco
2
Según el estudio de Avila, (p. 42) y citando Carta Administrativa de junio de 1993, de una muestra de 15.457 funcionarios, se
encontró que la mayoría de eran calificados como buenos o excelentes.
4

9. se caracteriza por ser desarticulado y no suficientemente garante de una
gestión eficiente y moderna del recurso humano. Además, es un marco que no
ofrece los incentivos que lleven al perfeccionamiento de la función pública.
A nivel internacional, el continuo perfeccionamiento de la función pública cuenta con
diferentes propuestas de solución:3



Revisión y simplificación de las plantas de personal, buscando mejor
planificación en diferentes materias: edad del funcionario, género, balance de
competencias, costo, estructura de grados y nomenclatura.
Perfeccionamiento de sistemas de selección y promoción que sean más
transparentes, competitivos y ajustados a las necesidades propias de la
función pública.
Mejoramiento de los sistemas de evaluación del desempeño del servidor
público.
III.
COMENTARIOS GENERALES PARA EL NUEVO PROYECTO DE LEY
a)
Funciones de la Comisión Nacional de Servicio Civil
En las discusiones en Función Pública se ha visto que una de las funciones más
importantes de la Comisión Nacional de Servicio Civil es la de acreditar a las
entidades idóneas para realizar los procesos de selección.
En esta materia se sugiere dejar como función adicional de la Comisión la definición
precisa de los criterios para la acreditación de las Universidades y las firmas
especializadas que tengan interés en participar de procesos de selección.
En este orden de ideas la Comisión podría fijar mediante acuerdo los criterios y
parámetros detallados para la acreditación de Universidades y las firmas
especializadas en selección que deseen participar en los procesos de acreditación.
Entre los criterios de acreditación debería estar el costo del servicio, evitando que
este sea muy oneroso para las entidades contratantes.
Los procedimientos de selección a examinar por la Comisión cuidarán
especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los
puestos de trabajo que se hayan de desempeñar incluyendo a tal efecto todas las
pruebas prácticas que sean precisas.
La Comisión regulará la composición y funcionamiento de las entidades
especializadas en la selección, buscando conocer sus metodologías, criterios y
órganos de selección; garantizando en todo momento la especialización de los
integrantes de estas empresas, su agilidad del proceso selectivo sin perjuicio de su
objetividad. Las Universidades y firmas interesadas en la acreditación someterán a
la Comisión un informe de autoevaluación que cumpla la totalidad de criterios
definidos por la Comisión y justifique su acreditación.
3
Ver el trabajo citado de Oscar Oszlak.
5

10. Los informes de acreditación serán recibidos por la comisión, calificados y
evaluados en sesión plenaria. Una vez evaluados, la Comisión tendrá el derecho de
acreditar por 3 años a quienes a juicio de la Comisión reúnan de manera
satisfactoria los criterios definidos como requisito de la acreditación.
En caso contrario la Comisión no otorgará la acreditación y la entidad interesada
tendrá que someterse nuevamente. En desarrollo de sus tareas la Comisión esta
facultada para realizar o contratar a terceros visitas de inspección y verificación que
considere pertinentes.
La Comisión podría tener la capacidad de revocar una acreditación otorgada a una
firma o una Universidad en el evento que en desarrollo de un trabajo de selección
hecho por la institución o empresa acreditada, su trabajo no haya sido desarrollado
de manera idónea o con los debidos estándares profesionales. En este caso la
entidad no podrá someterse nuevamente a la acreditación durante 3 años.
Igualmente, se puede anticipar que si las funciones de la Comisión son mirar la
totalidad de la vida laboral del empleado de carrera, tendrá entonces ingerencia
también en: conocer los sistemas de evaluación de la gestión pública que se aplican
en cada entidad, buscando que sean exigentes y que promuevan en desempeño
institucional. De manera que se debe prever el uso de auditorias directas o con el
concurso de firmas especializadas para conocer y calificar el diseño y la aplicación y
solidez de los sistemas de evaluación de las entidades.
b)
Integración de la Comisión Nacional de Servicio Civil
Como se sabe, el ejercicio de las funciones de la Comisión son muy importantes,
pues son el sustento o el origen del ejercicio de la Función Pública y la constitución
ha privilegiado defender el principio de merito como requisito esencial de la Función
Pública. Es decir, que la Constitución de 1991 abogó por el asentamiento de una
Función Publica muy profesional, privilegiándole el principio de merito.
Se sugiere entonces una Comisión de 3 miembros. La forma más simple es que uno
de los miembros sea definido por la Corte Constitucional, el otro por la Corte
Suprema de Justicia y un tercero por el Consejo de Estado. Otra alternativa quizás
más deseable es que cada una de estas instancias presente una terna y el gobierno
podría seleccionar una persona de cada terna.
c)
Principios que orientan la permanencia en el empleo público
Como se mencionó, la Constitución es clara en que la permanencia no esta
garantizada, de hecho el artículo 125 establece que el retiro puede darse por
calificación no satisfactoria, por violación de la ley y por las demás causales
previstas en la Ley. Por esta razón, se sugiere que se desarrollen unos principios
para la permanencia en el empleo público.
Mérito. Principio según el cual la permanencia en los cargos de carrera exige la
calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, la demostración continuada
de servicio, resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la Función
6

11. publica, adquisición de las nuevas competencias que demande la Función Pública,
apoyo al desarrollo de la Función Pública.
Cumplimiento. Todo servidor público debe cumplir cabalmente todas las normas
que regulen la función publica, así como el estatuto disciplinario y las normas
especificas. La observancia del código de ética y demás normas definidas en la
entidad.
Evaluación. La permanencia en los cargos exige que el servidor publico se someta y
colabore activamente con los acuerdos de gestión y el proceso de evaluación
personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad o la
autoridad competente.
Promoción de lo Público. Es tarea de cada funcionario la búsqueda de un ambiente
colaborativo y de trabajo en grupo y de defensa permanente del interés público en
cada una de sus actuaciones y las de la Administración Pública. Cada funcionario
asume un compromiso con la protección de los derechos, los intereses legales y las
libertades de los ciudadanos. Cada Funcionario esta obligado a reportar a la
autoridad correspondiente cuando haya una desviación del interés público o
cuando no se interprete debidamente las altas responsabilidades públicas.
d)
Examen previo al ingreso a empleos de Gerencia Publica
En cuanto al procedimiento de ingreso a los empleos de naturaleza gerencial, se
sugiere aquí que previo a la designación de un cargo de gerencia publica, además
de las pruebas y los criterios especiales de merito que se apliquen, en todo caso
siempre se hará un examen general sobre conocimiento del campo de la gerencia
publica y la administración publica colombiana.
Este examen de conocimientos generales sobre administración publica colombiana
y que tendrá que aprobarse con anterioridad o en el momento del ingreso, al
menos una oportunidad de conocimiento de la Función Pública y su importancia y
altas responsabilidad. Este examen podrá tomarse en cualquier momento y sus
resultados estarán siempre disponibles para los Funcionarios y candidatos para
empleos de gerencia publica.
El contenido general del examen se ofrecerá a cualquier interesado de manera que
puedan prepararse previamente. Este examen puede aprobarse directamente, o
puede cursarse y aprobarse en un curso de Alta Dirección Pública, cumpliendo
entonces con todos los requisitos académicos de un curso avanzado sobre la
Administración publica colombiana.
El desempeño en un cargo de gerencia pública tiene obligaciones y derechos. Las
obligaciones tienen que ver con el ejercicio de funciones públicas.
e)
Evaluación de Gerentes Públicos
Todo gerente público entrará directamente a un cuerpo de funcionarios a quienes se
califica anualmente su gestión. Cada año el Presidente de la Republica, apoyado en
7

12. las instancias responsables dentro de la Administración, entregará a cada gerente
público su calificación personal y su calificación institucional.
“Varios países han adoptado una concepción mas contractual de la gestión de
recursos humanos, comprendiendo, por regla general, unos contratos de trabajo de
duración determinada para los niveles elevados, unos acuerdos anuales que
implican objetivos de resultados personales y organizacionales, una evaluación..”4
Muchos países entre estos Colombia y España ha formalizado su sistema de
evaluación del rendimiento de las unidades administrativas, con los siguientes
propósitos5:
1.
2.
3.
4.
Fomentar la autoevaluación, como sistema de control interno de cada Centro
Directivo.
Perfeccionar la función directiva.
Propiciar las prácticas de gestión orientada a los resultados e incorporar
progresivamente la "dirección por objetivos".
Estimular la mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos.
La calificación personal de cada gerente publico se podría registrar en una base de
datos actualizable y acumulable, de manera que siempre se tenga el puntaje de
cada año y que cada gerente ha acumulado a lo largo de su vida de servicio
publico. Este indicador no tendría otro uso diferente que dejar constancia del total
de puntos que acumula cada gerente y puede ayudar a identificar las personas que
más puntaje alcanzan a lo largo de sus vidas en el servicio publico.
Recomendaciones complementarias sobre la evaluación de gerentes públicos se
encuentran en un otros trabajos6:
1.
2.
3.
f)
Se requiere el desarrollo de sistemas de evaluación para los gerentes públicos,
el cual debería trascender la labor de los órganos disciplinarios y de control.
Los instrumentos de selección deben hacer menos énfasis en los elementos
cognoscitivos y rutinarios.
Los métodos de evaluación del desempeño deben ser revisados y aproximarse
a la llamada evaluación de 360 grados.
Sistema de Evaluación de la Gestión Pública.
Cada entidad de la Administración Pública y su representante legal o su ejecutivo
principal esta en la obligación de tener un sistema de evaluación del desempeño
institucional. Este sistema será en todo coincidente con las políticas nacionales y
acordado con las instancias nacionales y territoriales responsables del seguimiento
y evaluación de la gestión, como es el caso de Sinergia a nivel nacional.
4 Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.
5 Acuerdo del Consejo de Ministros de España de 17 de julio de 1998 por el que se promueve la implantación de sistemas de evaluación del rendimiento
de unidades administrativas en la administración general del estado.
6 Para una vision de algunas de las recomendaciones de ese Trabajo, se puede consultar el Anexo 2, donde se presentan algunas de las conclusiones de:
Ricardo Avila,, en “Diagnostico Institucional del Servicio Civil de Colombia, Banco Interamericano de Desarrollo”, Agosto de 2002.
8

13. No contar con un sistema de evaluación de gestión en una entidad en particular
debería será causal de mala conducta para el administrador responsable.
La Comisión Nacional de servicio civil podría entonces conocer y abocar de oficio el
estudio de los sistemas de evaluación de la gestión que adopta cada entidad y los
resultados anuales que ofrecen sobre la gestión de todos los servidores públicos. La
Comisión Nacional de Servicio Civil podrá hacer directamente o por encargo la
auditoria de estos sistemas de evaluación cuando lo considere relevante, de
manera que este sistema este en capacidad de conocer de manera objetiva los
casos de resultados satisfactorios en el desempeño publico y los posibles casos de
retiro por rendimiento no satisfactorio.
Un aspecto fundamental de este sistema de evaluación propuesto es que busca
eliminar la subjetividad sobre la evaluación del desempeño laboral de los
empleados de carrera, pues exige, que cada funcionario sea evaluado no en
abstracto, sino en función de los objetivos previamente concertados entre evaluador
y evaluado. De esta manera se buscan objetivos medibles y en clara consonancia
con los objetivos estratégicos, programas y metas de cada entidad.
Cada participante de la gerencia publica y cada funcionario tendrá la obligación de
evaluar anualmente su gestión, de manera que enmarque sus resultados
personales en el contexto de: (i) la misión de la entidad; (ii) los objetivos
estratégicos que ha fijado definido la entidad; (iii) los objetivos estratégicos de cada
dependencia; y (iv) las metas y resultados específicos que ya han acordado para su
gestión personal anual o que se han fijado en su acuerdo de gestión. Este ejercicio
pretende identificar tanto los resultados institucionales como el valor de la
contribución individual al cumplimiento de las metas y resultados de crítico valor.
Es bueno que el proyecto diga muy explícitamente que la condición de funcionario
de carrera depende de la aprobación anual de todas las pruebas y las calificaciones
correspondientes.
El funcionario tendrá información clara y precisa de la forma como se desarrollan
estas calificaciones, una parte de la misma será con el trabajo anual, pero podrá
también incluir la adquisición de nuevas destrezas y la presentación de pruebas
adicionales.
“Los sistemas de gestión de los resultados constituyen un medio esencial para
vincular la gestión de personal con los fines y las estrategias de una organización.
Ahora bien, también aquí aparece con frecuencia un punto débil. En la practica, la
aplicación de los sistemas de gestión de resultado constituye una tarea de larga
duración, y el establecimiento de la relación deseada entre los objetivos
individuales, los de la unidad operativa y los de la organización se encuentra lejos
de constituir una tarea fácil.”7
7
Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.
9

14. g)
Formación de Gerentes Públicos
Un programa de formación para cuadros superiores establecido en el nivel central
es un medio útil para hace surgir y mantener en el conjunto de la función pública
una perspectiva común sobre los principios de la gestión pública y sobre las
prioridades de la desarrollo de la administración. En este orden de ideas, una Ley
de Función Pública debe establecer los mecanismos para hacer realidad este
objetivo, de manera clara y con la máxima calidad.
h)
Manejo del tema de los provisionales
Varios analistas han indicado que en el manejo de los provisionales se va a poner a
prueba el principio de merito que debe ser el tutelar de la Ley y que es coincidente
con lo que ha buscado la Corte Constitucional. En este orden de ideas, se sugiere
mantener una situación de alta exigencia, con concursos normales y sin tratamiento
excepcional para la provisión de los cargos de carrera que hoy llevan a cabo
provisionales. No puede ser de otra forma, pues la excepcionalidad destruiría el
principio de merito, criterio tutelar de la Ley, y del marco constitucional para el
ejercicio de la función pública.
i)
Definición del Empleo y de la Carrera
El decreto ley 2.400 de 1968, el cual reguló las normas de personal civil de la rama
ejecutiva del poder público, definió el empleo como el conjunto de funciones
señaladas en la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad
competente y como empleado a la persona que ha sido nombrada para ejercer un
cargo y ha tomado posesión del mismo. Estas definiciones son importantes pero es
bueno reiterar que empleo es no solo el conjunto de funciones sino también la
definición anual de la forma de evaluar los resultados de la gestión de cada
funcionario. Por su parte en lo concerniente al servidor publico, es la persona que
acepta entrar al servicio público y que conoce y acepta las reglas de carrera.
j)
Condiciones para asumir el empleo público
La Ley podría fijar algunas condiciones para ejercer la función Pública, como la
edad mínima, la nacionalidad colombiana, la situación y antecedentes judiciales, la
satisfacción de las condiciones y requisitos del empleo y la posición.
k)
Periodo de Prueba
Debe quedar claro que para el ingreso a la carrera es indispensable que el
funcionario haya concluido el periodo de prueba y cumpla con el requisito de
evaluación de dicho periodo.
IV.
COMENTARIOS ESPECÍFICOS AL NUEVO PROYECTO DE LEY
El gobierno con el liderazgo del DAFP y su equipo de apoyo viene avanzando
vigorosamente en la formulación de un proyecto de Ley. A continuación se harán
unos comentarios al borrador de la nueva Ley de Función Pública, al cual el
10

15. consultor tuvo acceso. Parte de estos comentarios se hicieron personalmente el
pasado viernes 21 de marzo, en el DAFP.8
De manera complementaria se hace los siguientes comentarios:
Articulo 10. Para ser elegido miembro de la Comisión Nacional de Servicio Civil se
sugiere que se contemple igualmente experiencia acreditada en cargos directivos
en entidades de la administración publica o territorial.
Articulo 13. Las funciones generales de la Comisión deberían resaltar su función
básica de ser el órgano responsable de administrar y vigilar las carreras de los
servidores públicos, excepción de las que tengan el carácter especial. Se podría
agregar que es tarea de la Comisión velar por que la administración de las carreras
se haga con aplicación estricta del principio de merito para el ingreso, permanencia
y retiro, buscando el desarrollo de una función publica profesional y respetada por
todos los ciudadanos y al servicio de la comunidad y del interés público.
Debe decirse que este es el órgano de más alta jerarquía en lo referente al manejo
y control del sistema de carrera de los servidores públicos.
Articulo 14. Funciones de la Comisión. En el numeral b) se sugiere dejar en claro
que la acreditación se hace a entidades o grupos especializados en la realización
de procesos de selección. Él referente a grupos es para el caso de Universidades
que tengan grupos que realicen los procesos de selección.
Articulo 17, numeral 3. Se sugiere que las decisiones se tomen de manera plena,
con esto se evitan demandas y nuevas actuaciones en contra de la Comisión.
Articulo 17, numeral 4. Se sugiere que de una vez se haga una sesión de 1 piso del
Edificio de Función Pública a la Comisión, para que pueda realizar sus funciones.
La cercanía entre la Comisión y el DAFP es importante, en tanto que las entidades
comparten el Registro de Empleados en la carrera y se ocupan del desarrollo de la
carrera, dado que existe una enorme interacción entre las dos entidades.
Articulo 24, numeral 2. Se sugiere que el diseño de cada empleo exija que cada año
se establezca, adicionalmente a todo lo indicado en este numeral, un sistema de
evaluación anual de cada cargo de carrera.
Articulo 28. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por
nombramiento ordinario, siempre que el candidato cumpla con la totalidad de
condiciones de ingreso, dado que se están estableciendo condiciones de ingreso
mas precisas que en el pasado, en particular con el examen de conocimientos
sobre administración pública.
Articulo 35, numeral 2. Sobre las clases de concurso, es bueno repensar si en el
ascenso se quiere o no permitir un concurso abierto, pues es posible que el
principio de libre concurrencia sea muy sano y permita la llegada al estado de
funcionarios muy competentes que no necesariamente vienen de la carrera
8 Los comentarios hacen relación al borrador del 21 de marzo, desarrollado por DAFP.
11

16. administrativa. En este punto tengo una diferencia importante con la posición de
DAFP.
Articulo 41, Parágrafo. Se puede pensar en el SISBEN o en estrato socioeconómico
según servicios públicos, pero la redacción es apropiada.
Articulo 44, lista de elegibles. Es necesario prever en la reglamentación casos en
que personas en lista de elegibles no estén interesadas en trabajar en ciertas
entidades o en determinados municipios, en este caso se debe dejar espacio en la
reglamentación para no usar la lista de elegibles y proceder con un esquema
alternativo o con un nuevo concurso. Puede pensarse en casos en los cuales las
entidades que no originan el examen tengan ajustes al examen inicial, luego se
requiera que las personas elegibles tengan que presentar un segundo examen, por
cuanto no se trata de un mismo cargo o empleo sino uno diferente.
Articulo 46, Periodo de prueba. Es bueno decir claramente que el periodo de prueba
es la ultima parte del proceso de admisión a la carrera administrativa. Su extensión
debería ser de 1 año al cabo del cual se haría una evaluación comprensiva. Se
debe reiterar que este examen es la ultima fase del proceso de evaluación de
ingreso a la carrera. Es importante que la evaluación en el periodo de prueba sea
exigente y tenga criterios claros. Estos criterios deben definirse de manera general y
reglamentaria y pueden redefinirse o ampliarse de manera especifica en cada
entidad y ser comunicados a la Comisión Nacional de Servicio Civil.
Articulo 48. Mecanismos de Publicidad. La mejor forma de hacer publicidad a las
convocatorias es no solo en la página de cada entidad, sino en el portal donde
están todos los servicios del Estado, en el marco de las iniciativas de gobierno en
línea. Igualmente en la página del DAFP.
Articulo 50. Incluir en el registro no solo el ingreso a la carrera sino también las
novedades (ascensos y otros cambios) y las anotaciones que se hayan dado en su
desempeño, en particular los aspectos positivos y negativos más significativos,
incluidos como anotación u observación ocasional. La Comisión Nacional de
Servicio Civil podrá reglamentar la información que se podría tener en el registro.,
Articulo 54, numeral 3 d. El gobierno nacional y las entidades territoriales
establecerán sistemas de clasificación de empleos, buscando la movilidad
horizontal y vertical. Como sabemos la crítica a la carrera ha sido su falta de
movilidad y por tanto se habla de un sistema de empleo y no de un sistema de
carrera. Para mejorar la movilidad se debe tener solución a los problemas de
cuellos de botellas por choques de sistemas salariales y de nomenclatura muy
diferentes. Se debe buscar la convergencia salarial y prestacional de ciertos cargos
homogéneos de todo el sector público y con esto naturalmente su movilidad
mejorará. Se deben identificar las entidades que más necesidades tienen de
personal altamente calificado y ver que situación especial se les puede ofrecer para
que puedan conseguir personal más calificado. Otra iniciativa es la Planta Global
para cada Ministerio, que se comenta más adelante en este documento y a la que
no se hará una referencia adicional.
12

17. Cada funcionario debe aceptar que su ingreso es a la carrera y no a una entidad en
particular. De esta manera que si sus habilidades se requieren en otra entidad,
tendría entonces la disposición para asumir el desafío en la nueva entidad. La
sugerencia es que para evitar los problemas salariales se tengan temporalmente
unos fondos de compensación en cada ministerio para cubrir los diferenciales, en
caso que su traslado no pueda ser asumido por la entidad que recibe al nuevo
funcionario. 9
Articulo 59. ¿Quién expide el reglamento de calificación y evaluación de cada
funcionario de carrera? Es posible que las entidades sometan a la Comisión
Reglamentos de calificación que sean acogidos por la Comisión Nacional de
Servicio Civil?
Articulo 60. Que bueno agrupar las causales de retiro por bloques, para que sean
mas precisas las diferentes topologías de retiro. Sugiero 4 categorías; (i) agrupar
todas las de situación de salud y sociodemográfica (vejez, pensión, invalidez,
muerte, etc) ; (ii) las de declaratoria de insubsistencia y por orden judicial.; (iii) las de
calificación no satisfactoria en la función publica; y (iv) otras, como la de supresión
del empleo, la de retiro voluntario compensado. (Habría que introducir esta
categoría), y las demás que determinen la Constitución Política y las leyes. Se
sugiere contrastar esto con la Ley 27 de 1993.
Articulo 67. Se sugiere no excluir como parte de los empleos de gerencia pública a
las personas que son elegidas directamente por el Presidente. Estas personas
deberían someterse a los mismos requisitos de todos los funcionarios de libre
nombramiento y remoción.
V.
BUSCAR LA MAYOR CONSONANCIA (O EL NECESARIO AJUSTE)
ENTRE LA LEY 489 Y LA NUEVA LEY DE CARRERA
a)
Sistema de Desarrollo Administrativo
De conformidad con la Ley 489 (artículo 16) se habla allí de un Sistema de
Desarrollo Administrativo, que comprende todos los mecanismos de carácter
administrativo para la gestión y manejo de los recursos humanos, y de otra índole
de la Administración Pública. Este sistema de Desarrollo Administrativo es
manejado en cada sector con el apoyo de una Comisión sectorial, que debe reportar
al Departamento Administrativo de la Función Pública. Es bueno cotejar estas
normas para ver si en la nueva Ley hay que introducir alguna modificación al
respecto, o anular la vigencia de todas las normas que le sean contrarias.
b)
Planta global ampliada
En materia de Planta global, (artículo 115 de la Ley 489), el gobierno aprobó plantas
globales, dándole discreción al director de una entidad u organismo de distribuir los
9 Estos fondos podrían permitir que la persona vaya al nuevo cargo con su salario anterior, por un periodo temporal. Se puede
tener un tope para estos fondos de compensación de manera que su manejo este debidamente presupuestado y corresponda
a metas realistas. Otra alternativa es pagarle a un funcionario de carrera por ser trasladado a un cargo donde su
remuneración es menor. Se pagaría a manera de prima o beneficio adicional.
13

18. cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus
planes y programas.
Ahora bien, con la nueva Ley es posible otorgar esta misma discreción de manera
ampliada al líder de un sector, introduciendo el concepto de Planta global ampliada,
aplicable a un ministerio en su conjunto. La idea es que un Ministro pueda distribuir
los cargos de su sector, por un periodo limitado (que podría ser 2 años prorrogables
por un periodo adicional), para atender funciones especiales en las entidades de su
sector.
Este sistema no asaltaría la dinámica presupuestal, pues el funcionario seguiría
trabajando en su entidad de origen, pero estaría asignado a otra tarea, por el tiempo
que se considere necesario. Esto facilitaría los encargos especiales y el desarrollo
de la agenda estratégica de un sector, sin la necesidad de ampliar la planta de
personal.
Además, constituye una oportunidad de ampliar las experiencias de los empleados
públicos, mediante el trabajo en otra entidad, por el tiempo que dure su nueva
asignación laboral. Esta sería una forma de ampliar el alcance de la Función
Publica, buscando su proyección. DAFP podría llevar el control de estos
movimientos de personal y se buscaría luego que los empleados fueran evaluados
en su posición de encargo, mientras dura su trabajo allí.
c)
Incentivos y estímulos
En cuanto al artículo 24 de La Ley 489, en materia de incentivos, el Departamento
Administrativo de la Función Pública lleva el registro del Banco de Éxitos, y el
premio de Alta Gerencia. La Ley de Función Pública podría ampliar el marco de
estos registros y del Banco de Éxitos. Más que un Banco de Éxitos de proyectos,
también podría y debería registrarse a las personas que lideraron los proyectos
exitosos, tanto los galardonados como los directores de la entidad en cuestión, esto
para proyectos distinguidos (ganadores), como nominados (propuestos).
Es decir que se propone ampliar el Banco de Éxitos, incluyendo los nombres de las
personas que han liderado estos proyectos distinguidos y los proyectos nominados
por cada entidad. Adicionalmente aquí se podría llevar un registro de la calificación
de los puntajes parciales y totales acumulados por la Alta Gerencia Pública en el
desarrollo de sus funciones. Este sistema es más un registro de los puntos que a lo
largo de su carrera profesional ha recibido un alto ejecutivo y es más de carácter
informativo, pues no tendría otra función, que saber cuantos puntos ha acumulado
una persona en el servicio público. Es bueno tener este dato pues indicaría la
contribución de una persona al servicio publico. Por facilidad de implementación
este sistema solo debería aplicar a las personas en cargos de Alta Gerencia
Pública.
En cuanto al articulo 28, de la Ley 489, en materia de estímulos a los servidores
públicos, se sugiere que: El gobierno otorgué anualmente estímulos a los servidores
públicos que se distingan por su eficiencia, creatividad y merito en el ejercicio de
sus funciones, de conformidad con la reglamentación que expida Función Pública.
Lo que se sugiere, es que la recomendación de los funcionarios distinguidos recaiga
14

19. directamente en cada entidad pública y el DAFP consolide la información y la
someta a la aprobación formal de la Presidencia, sin perjuicio de los estímulos
previstos en otras disposiciones.
d)
Sistema de información
De conformidad con el artículo 36 de la Ley 489 se debe crear el sistema de
información Administrativa del sector público, integrado, entre otros por los
subsistemas de organización institucional, de gestión de recursos humanos,
materiales y físicos y el de desarrollo administrativo. El diseño, dirección e
implementación de este sistema será responsabilidad del DAFP. Se sugiere que
este sistema sea autosuficiente económicamente y que cualquier consulta o
certificado del mismo tenga un costo que permita el mantenimiento del mismo.
VI.
ALGUNOS ELEMENTOS DE LA LEY 443 QUE PODRÍAN TENERSE EN
CUENTA EN LA NUEVA LEY DE CARRERA
Con relación al tema de estímulos (articulo 35 y 66 de la Ley 443), este tema puede
quedar para facultades extraordinarias, tal como esta hoy en el nuevo proyecto.
También se puede retomar lo dispuesto en el artículo 1567 de 1998, que trata en el
título II, todo lo relacionado con los estímulos. Lo importante es que se fije una cifra
techo referida en salarios mínimos mensuales que puede comprometer cada
entidad en el programa de incentivos. Esta cifra tendría que definirse también en
función del número de empleados que tiene cada entidad.
La experiencia practica con lo previsto en los artículos antes mencionados y el
Decreto 1567 es que no tiene tanta aplicación. El artículo 31 del propio decreto
1567 difiere nuevamente en el gobierno nacional los criterios y requisitos, la
organización y los procedimientos para la selección y la premiación de los equipos
de trabajo. Esto es paradójico, pues en general los temas de los otros artículos del
decreto están bien tratados.
Una sugerencia sería mantener y desarrollar esto. Otra alternativa sería entregar
más autonomía a las entidades para proceder en el marco del decreto 1567 de
1998, pero sin necesidad de que sus actuaciones queden referidas a posibles
nuevas acciones por parte del gobierno.
Adicionalmente, y de manera muy importante, se debe garantizar que las entidades
a las cuales, por la especificidad de sus funciones, no se les adapte el sistema
general de incentivos o de evaluación, pueden desarrollar sus propios sistemas.
Esta era una previsión en el marco de la Ley 27, que permitió que Empresas
Públicas desarrollarán su propio sistema de evaluación, mas allá de lo previsto en la
Ley.10
Igualmente, es bueno dejar la previsión de que existan procesos especiales de
selección de un empleo público. En la Ley 443 se establece en el artículo 69, un
tratamiento especial de selección para los municipios de menos de 10.000
10 Ver a Ricardo Avila, pag, 44, en “Diagnostico Institucional del Servicio Civil de Colombia, Banco Interamericano de
Desarrollo”, Agosto de 2002.
15

20. habitantes. Valdría la pena dejar abierta la posibilidad de que en casos de
municipios con problemas de orden público o con situaciones especiales, que se
salgan de toda normalidad, que existan sistemas excepcionales y más expeditos y
fáciles de incorporación a la carrera.
Articulo 12. Es bueno fijar un parámetro similar en esta Ley sobre la responsabilidad
de los Administradores en la aplicación de las normas de carrera.
Articulo 31. Es bueno definir los objetivos de la evaluación del desempeño. Esto
ajustado podría ser entonces, en el caso de la nueva Ley:
1. Conservar los derechos de carrera
2. Conceder estímulos a los empleados con un consistente alto desempeño
3. Participar en concursos de ascenso
4. Formular programas de capacitación acorde a las necesidades
5. Otorgar becas y comisiones de estudio
6. Evaluar la idoneidad de los procesos de selección
7. Determinar la permanencia en el servicio
Articulo 53, es útil tener una amplia facultad sancionatoria de la Comisión Nacional
de Servicio Civil, en temas de su competencia, cuando se compruebe violación de
las normas de carrera.
VII. ALGUNOS ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN LA NUEVA LEY DE
CARRERA A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Una fuente autorizada en estos temas es la OECD, que tiene estudios comparados
sobre la gestión pública. En una de sus publicaciones concluyen avanzando las
siguientes tendencias:11
-
“Transferencia de competencias desde los órganos centrales de personal a los
Ministerios y a las Agencias ejecutivos y a los gerentes de línea.”
-
“La concesión de una mayor atención a la gestión de los integrantes de la alta
función pública.“
-
“La mayor importancia concedida a la formación y al perfeccionamiento, así
como a la gestión de los resultados.“
-
“La aplicación de políticas y de prácticas más flexibles en materias tales como
las retribuciones y las condiciones de empleo, la clasificación de los empleos y
las categorías, la dotación de personal y las condiciones de trabajo.”
-
“Los cambios que se han efectuado en los procedimientos seguidos en materia
de empleo varían en cada país.”
11
Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.
16

21. -
“Los cambios más frecuentes han consistido en introducir unos horarios más
flexibles, adoptar medidas tendentes a incrementar la movilidad del personal y
facilitar las reasignaciones.”
-
“Los procedimientos de selección se han simplificado y flexibilizado, y en
algunos países en los que anteriormente existían sistemas compartimentados
de desarrollo de la carrera administrativa, se ha comenzado a practicar una
selección abierta.”
Este último punto es bien importante pues indicaría dejar la posibilidad que los
concursos sean siempre abiertos y no solo de ingreso y ascenso, tal como esta en
el proyecto de Ley.
En adición a estos temas iniciales, vamos a tratar algunos con mayor profundidad:
a)
No todos los empleos tienen que ser de carrera.
De conformidad con el artículo 115 de la Constitución, la Ley puede excluir algunos
cargos de carrera por la vía de la excepción. Esta es una previsión muy razonable,
pues cuando se mira el derecho comparado, existen experiencias muy ilustrativas.
En particular hay conocimientos y habilidades que por lo especializadas y
novedosas requieren apoyo adicional al de los funcionarios de carrera. Igualmente
hay funciones auxiliares de la administración pública, pero en cuya actividad no se
llevan funciones centrales de la administración, ni se afecta la potestad
administrativa del funcionario publico. Para mayor detalle se puede consultar la Ley
Española. Tal es el caso de la Ley 30 de 1984, de España, que distingue
funcionarios públicos, personal laboral y personal eventual. Mas concretamente en
la parte pertinente dice lo siguiente:
En un aparte la Ley dice con relación al personal eventual:
4. El Gobierno y en el ámbito de sus competencias los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales, determinarán el número del puestos con sus
características y retribuciones, reservados a personal eventual, siempre dentro de los créditos
presupuestarios consignados al efecto.
El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento
especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a
los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y
a los Presidentes de las Corporaciones Locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando
cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento.
5. En ningún caso el desempeño de un puesto de trabajo reservado a personal eventual constituirá
mérito para el acceso a la función pública o la promoción interna.
Mas adelante la misma Ley precisa lo siguiente:
Artículo quince. Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado.
c) Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos
Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán
desempeñados por funcionarios públicos.
Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:
17

22. -
los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer
necesidades de carácter periódico y discontinuo;
-
los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y
otros análogos;
- los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de
edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social,
así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su
desarrollo, servicios sociales y protección de menores;
-
los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos
especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la
preparación específica necesaria para su desempeño,
-
los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y
auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares, y
-
los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo. (Guión
añadido por Ley 42/1994, de 30 de diciembre)
Asimismo, los Organismos Públicos de Investigación podrán contratar personal laboral en los términos
previstos en el artículo 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la
Investigación Científica y Técnica.
b)
Fomento de la promoción interna
Se facilitará la promoción interna, como un mecanismo fundamental para afirmar la
carrera y darle oportunidad a los funcionarios más competentes de seguir
avanzando en el desarrollo de sus carreras. Igualmente debería quedar la
posibilidad de abrir los concursos para que otras personas puedan inscribirse,
cuando por conveniencia de la planificación general de los recursos humanos así lo
autorice el órgano competente. En materia de la Ley Española, este tema se aborda
de la siguiente manera.
Artículo veintidós. Fomento de la promoción interna.
1. Las Administraciones Públicas facilitarán la promoción interna consistente en el ascenso desde
Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior. Los funcionarios deberán
para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad de al menos
dos años en el Cuerpo o Escala a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar las pruebas
que para cada caso establezca el Ministerio de Administraciones Públicas o el Órgano competente de las
demás Administraciones Públicas.
Dichas pruebas, en las que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, podrán
llevarse a cabo en convocatorias independientes de las de ingreso cuando, por conveniencia de la
planificación general de los recursos humanos, así lo autorice el Gobierno o el órgano competente de las
demás Administraciones Públicas. (Párrafo introducido por Ley 42/1994, de 30 de diciembre).
Los Funcionarios que accedan a otros Cuerpos y Escalas por el sistema de promoción interna tendrán,
en todo caso, preferencia para cubrir los puestos de trabajo vacantes ofertados sobre los aspirantes que
no procedan de este turno.
Asimismo, conservarán el grado personal que hubieran consolidado en el Cuerpo o Escala de
procedencia, siempre que se encuentre incluido en el intervalo de niveles correspondientes al nuevo
Cuerpo o Escala y el tiempo de servicios prestados en aquellos será de aplicación, en su caso, para la
consolidación de grado personal en este.
c)
Registros de personal.
Otro tema de importancia es el alcance de los registros de personal. En la
Legislación de muchos países los registros son más completos. En el caso de
18

23. Bulgaria, los registros son en cada entidad y tienen información sobre las
distinciones e insignias que tienen los funcionarios. Todo funcionario tiene derecho
ha conocer lo que existe en su registro y además, que tiene que dar su
consentimiento explicito para que esta información sea de dominio publico. Estos
archivos estarán activos por 10 años después de terminación del empleo publico.
Cuando un funcionario encuentra trabajo en otra entidad publica, el registro se
trasladará a la nueva entidad.
En el caso Español, el tratamiento especifico del tema de registro resalta la
coordinación que tiene que tener existir entidades territoriales y gobierno central es
el siguiente:
Artículo trece. Los Registros administrativos de personal.
1. En la Dirección General de la Función Pública existirá un Registro Central en el que se inscribirá a
todo el personal al servicio de la Administración del Estado, y en el que se anotarán preceptivamente
todos los actos que afecten a la vida administrativa del mismo
El Gobierno, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará las normas reguladoras del Registro
Central y el programa para su implantación progresiva.
2. Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales constituirán también Registros de Personal.
Cuando las Entidades Locales no cuenten con suficiente capacidad financiera o técnica, las Comunidades
Autónomas, por si mismas, o por delegación en las Diputaciones Provinciales, los Cabildos o los
Consejos Insulares, cooperarán a la constitución de dichos Registros.
3. Todos los Registros de Personal de todas las Administraciones Públicas estarán coordinados. El
Gobierno, a propuesta del Ministro de la Presidencia, y previa deliberación del Consejo Superior de la
Función Pública, regulará los contenidos mínimos homogeneizadores de los Registros de Personal y los
requisitos y procedimiento para su utilización recíproca.
4. En ningún caso podrán incluirse en nómina nuevas remuneraciones, sin que previamente se haya
comunicado al Registro de Personal correspondiente la resolución o acto por el que hubieran sido
reconocidas.
5. En la documentación individual del personal de las diferentes Administraciones Públicas no figurará
ningún dato relativo a su raza, religión u opinión.
El personal tendrá libre acceso a su expediente individual.
d)
Planes de Empleo
Este es un tema importante, por la baja tradición de buena planeación de recursos
humanos del país. Por esto vale la pena ver las previsiones que aparecen sobre el
particular en la Ley Española ya comentada:
Artículo dieciocho. Planes de Empleo y Oferta de Empleo Público.
1. Las Administraciones Públicas podrán elaborar Planes de Empleo, referidos tanto a personal
funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la
óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites
presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal.
Las actuaciones previstas para el personal laboral en los Planes de Empleo se desarrollarán conforme
a la normativa específica del ordenamiento jurídico laboral.
2. Los Planes de Empleo podrán contener las siguientes previsiones y medidas:
19

24. a) Previsiones sobre modificación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo.
b) Suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado, tanto las derivadas de
oferta de empleo como de procesos de movilidad.
c) Reasignación de efectivos de personal.
d) Establecimiento de cursos de formación y capacitación.
e) Autorización de concursos de provisión de puestos limitados al personal de los ámbitos que se
determinen.
f) Medidas específicas de promoción interna.
g) Prestación de servicios a tiempo parcial.
h) Necesidades adicionales de recursos humanos que habrán de integrarse, en su caso, en la
Oferta de Empleo Público.
i) Otras medidas que procedan en relación con los objetivos del Plan de Empleo.
Las Memorias justificativas de los Planes de Empleo contendrán las referencias temporales que
procedan, respecto de las previsiones y medidas establecidas en los mismos.
3. El personal afectado por un Plan de Empleo podrá ser reasignado en otras Administraciones
Públicas en los términos que establezcan los convenios que, a tal efecto, puedan suscribirse entre
ellas.
4. Las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser
cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta de Empleo Público.
Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo
personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición
de funcionarios. (Párrafo añadido por Ley 13/1996, de 30 de diciembre)
5. Los Tribunales o las Comisiones de Selección no podrán declarar que han superado los procesos
selectivos un número superior de aspirantes al de plazas convocadas. Cualquier propuesta que
contravenga lo anteriormente establecido será nula de pleno derecho.
6. En el ámbito de la Administración General del Estado los Planes de Empleo podrán afectar a uno
o varios Ministerios, Organismos o áreas administrativas concretas y serán aprobados por el
Ministerio de Administraciones Públicas, previo informe favorable del Ministerio de Economía y
Hacienda.
La iniciativa para su elaboración corresponderá al Ministerio u Organismo afectado o,
conjuntamente, a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.
La Oferta de Empleo Público será aprobada por el Gobierno a propuesta del Ministerio de
Administraciones Públicas.(Artículo redactado por Ley 22/1993, de 29 de diciembre).
Anualmente, y de acuerdo con las prioridades de la política económica y las necesidades de la
planificación de los recursos humanos, las Leyes de Presupuestos señalarán los criterios aplicables
a la Oferta de Empleo en el Sector Público Estatal incluido en el capítulo II del título III de las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado y en el artículo 6.5 de la Ley General Presupuestaria.
(Párrafo añadido por Ley 13/1996, de 30 de diciembre)
20

25. ANEXOS
CAPITULO 3

26. ANEXO No. 1
PRINCIPALES PROPUESTAS DE UN PROGRAMA ADAPTACIÓN LABORAL
1.
Antecedentes
Un conjunto de situaciones nuevas, tales como: (i) una agresiva descentralización
fiscal y administrativa; (ii) la presencia de nuevos actores privados y comunitarios
que participan en la provisión de bienes y servicios que estaban antes en la orbita
pública; (iii) una estructura financiera pública que no es sostenible y que amenaza
la estabilidad en el desarrollo de funciones públicas, son entre otros, algunos de los
factores que conllevan necesariamente a realizar algunos ajustes en las funciones
públicas a cargo del Estado y el redimensionamiento de la planta.
El desafío de alcanzar un Estado Comunitario, y por definición más comprometido
con la orientación de los recursos públicos hacía lo social, exige grandes ajustes en
la organización del Estado. El gobierno parte de la premisa que la fortaleza del
Estado no se mide por la extensión de su nómina sino por la pertinencia e idoneidad
en el desarrollo de funciones públicas, y por las capacidades y destrezas que
tienen los servidores públicos con responsabilidades en la materia.
Todo esto conlleva inevitablemente a la necesidad de asumir los necesarios ajustes
en la planta de personal de la administración pública. Por esto, adquiere vigencia
un programa que tenga por objeto la permanente recalificación de los funcionarios;
su reubicación laboral; la asesoría y apoyo al funcionario desvinculado, que amplíe
su visión sobre nuevas opciones laborales.
La experiencia de estos programas de adaptación laboral es amplia en Colombia.
En el Decreto de 77 de 1987, y posteriormente en el Decreto 503 de 1988, se
planteó un mecanismo de reincorporación. En la Ley 1 de 1991 se contemplaron
algunas opciones de asistencia laboral, pero su desarrollo fue limitado.
Posteriormente, en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional,
se expidió el decreto 2151 de 1992 para crear un Servicio de Adaptación Laboral.
2.
Objetivo del programa de adaptación laboral
La supresión del empleo público es un efecto indirecto y no deseado del proceso de
reestructuración y renovación de la administración pública. Por tanto es
indispensable actuar muy deliberadamente para conjurar el costo social y personal
que genera este proceso. El reto es entonces, asistir al trabajador desvinculado,
buscando mediante políticas públicas la puesta en marcha de iniciativas y acciones
concretas y deliberadas. El desafío es ayudar a construir nuevas oportunidades
laborales para los trabajadores desvinculados.
El programa de adaptación laboral busca ayudar a construir nuevas oportunidades
laborales al funcionario al que se le suprime su puesto de trabajo como
consecuencia de la reestructuración. Por esto, tiene como objetivo ayudar a
encontrar las mejores oportunidades aplicables en cada caso para asistir al
trabajador desvinculado, colaborándole en el tránsito hacia una nueva fuente de
empleo.
1

27. Otro objetivo del programa de adaptación laboral es ayudar a mitigar y reducir los
costos económicos y personales que se derivan del cambio de la vinculación
laboral. El programa desarrolla acciones explícitas y comprensivas de apoyo
integral laboral para el trabajador saliente.
3.
Principios que guían el programa
El programa tiene una coordinación y órgano de dirección central, donde se trazan
las políticas; se acuerdan las alianzas con organismos de capacitación y apoyo; se
ayudan a identificar y precisar los principales servicios del programa y se apoya a
las distintas entidades responsables de su ejecución para obtener éxito en el
programa.
En la coordinación se estudian temas de interés general, como las posibles
tendencias de empleo, la identificación de los sectores y las ocupaciones más
favorecidas por el ATPA y otros acuerdos de comercio, inversiones e iniciativas
estratégicas. La dirección del programa propone convenios y asociaciones que
refuercen la vigencia del mismo.
El programa se desarrolla con los siguientes principios:
Un programa voluntario y opcional. El programa de Adaptación Laboral es
voluntario para todos los trabajadores desvinculados interesados en participar en
este.
Un programa descentralizado. El programa es descentralizado en su operación,
ofreciendo soluciones, servicios y todo el apoyo necesario para propender por la
readaptación laboral de los empleados en el mismo sitio donde se origina la
desvinculación. La justificación de la descentralización es que cada entidad conoce
mejor las necesidades de sus ex trabajadores y les puede ayudar eficazmente a
encontrar la mejor solución.
Atención indelegable al programa por parte de la alta gerencia pública. La atención
al programa no se delega. Por el contrario la coordinación del mismo es una tarea
que se confía a la alta gerencia de cada entidad. Esto exige el compromiso de la
Dirección o Presidencia de cada entidad, así como de la Secretaria General, la
Dirección Administrativa y la Dirección de Recursos Humanos, para ofrecer los
apoyos técnicos, administrativos y económicos que permitan alcanzar éxito en este
proceso.
Un programa participativo. El programa se desarrolla de manera participativa,
buscando un ambiente constructivo en la búsqueda de soluciones, donde concurren
los trabajadores y los representantes de la empresa, y con el apoyo de personal
especializado se avanza en la identificación de alternativas y desarrollo de las
mejores opciones para la readaptación laboral.
El programa ofrece un apoyo integral. El programa busca potenciar al funcionario,
elevando su determinación, decisión y motivación a aprovechar este espacio y
todas las iniciativas de readaptación laboral.
2

28. El programa se desarrolla en lugares próximos al lugar de trabajo. Preferentemente,
el programa debe desarrollarse en lugares que físicamente estén muy próximos al
antiguo lugar de trabajo del empleado desvinculado, pues por lo general este es su
entorno natural de trabajo.
Una amplia oferta de servicios y red de aliados estratégicos. El programa desarrolla
una red de servicios y una de aliados estratégicos. En este último caso lo
fundamental es un conjunto de alianzas con entidades de capacitación, tales como
las fundaciones empresariales, el Sena y un conjunto muy amplio de ONGS, así
como de empresas privadas y entidades territoriales, tratando de crear mecanismos
para facilitar la movilidad de trabajadores y el desarrollo de una buena oferta de
apoyo y capacitación.
Un programa manejado con criterios gerenciales. La gestión del programa demanda
una coordinación muy gerencial, buscando una óptimo proceso de creación de la
red de servicios; así como centrar la atención sobre los resultados concretos en
términos de personas efectivamente: revinculadas, apoyadas, recalificadas,
asesoradas y que rindieron comentarios e hicieron una evaluación positiva del
programa.
Un programa que da protección especial a grupos más vulnerables. De conformidad
con la Directiva 10, los procesos de reestructuración deben proteger de la mejor
forma posible a las personas que están prontas a recibir el derecho a pensión, las
madres solteras cabeza de familia y los discapacitados.
El programa concita apoyo legal y de todas las entidades de gobierno, buscando
mecanismos especiales para apoyar al trabajador desvinculado12.
4.
Acciones concretas y alternativas de acción
El programa puede realizar un conjunto de opciones y alternativas de apoyo, que
pueden contribuir al funcionario desvinculado:
a) Régimen de indemnizaciones. El pago oportuno de liquidaciones e
indemnizaciones a que tenga lugar el empleado desvinculado, como la mejor
forma de mitigar el costo de la transición y proteger y asistir al trabajador
mientras que dura el proceso de búsqueda del nuevo empleo.
b) Comités de adaptación laboral. La creación de un ambiente creativo y
constructivo, en el marco de comités de adaptación laboral en cada entidad
que lleve a cabo desvinculaciones, para que mediante un claro ejercicio
participativo, se exploren y estudien múltiples alternativas de readaptación
laboral y se valoren las mejores iniciativas.
c) Apoyo integral a cooperativas y empresas de ex-trabajadores. Se contemplan
formas de apoyo mediante la puesta en marcha de cooperativas o empresas
de ex-trabajadores, para que estos puedan buscar nuevas opciones
contractuales, entre otras, con la propia entidad de la cual han sido
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Directiva Presidencial 10, Agosto 20 de 2002. En la parte legal, hay un antecedente y es la creación del Servicio de
Adaptación Laboral en el sector publico, creado por 3 años, mediante el Decreto 2151 de 1992.
3

29. desvinculados. En este caso, el trabajo de la entidad gubernamental es
explorar la viabilidad y conveniencia de que algunos de sus ex-funcionarios
se organicen como empresas y entidades cooperativas. La empresa debe
valorar los beneficios de apoyar a los grupos de trabajadores que tienen la
mayor vocación empresarial y orientación a la gestión de nuevas empresas.
En caso que se estime adecuado, la entidad buscará las formas a su alcance
de apoyar la nueva empresa en gestación, al menos en el periodo inicial
mientras despega su organización empresarial, e incluso contemplar o
auscultar nuevas líneas de crédito para estas nuevas empresas. El programa
explora opciones de autoempleo y de vinculación a redes por parte de
algunos empleados.
d) Atención individualizada y especial a los trabajadores que más lo necesitan.
Para los trabajadores que lo lleguen a necesitar, se ofrecen algunas posibles
alternativas de asesoría profesional individualizada para reducir los costos
psicológicos y económicos de la desvinculación y buscar soluciones
específicas.
e) Programas de capacitación y entrenamiento. Desarrollo conjunto de
alternativas y opciones de recalificación y reubicación laboral,
preferentemente en programas y cursos que mejoren destrezas muy
valoradas en el mercado laboral y en temas que tienen potencial o demanda
en la economía. Las experiencias previas y la metodología del programa de
Jóvenes en Acción son un referente obligado en esta materia.
f) Programas de reubicación y desarrollo de una estrategia de búsqueda
laboral. El programa ofrece también alternativas para la reubicación con
énfasis en el sector privado, indicando de antemano que es muy difícil que
esta reubicación se dé dentro del mismo sector público. En caso que surja
alguna posibilidad de reubicación dentro del sector público, el empleado no
tendrá derecho a la indemnización. Adicionalmente, el programa contempla
cursos generales sobre búsqueda de empleo, para ser tomados por el
funcionario y su familia, ayudándolo a entender los desafíos y retos que
asumirá y la forma de prepararse para manejar la transición.
El programa brinda entrenamiento en la búsqueda de empleo, enfocado al
autoservicio, y propende por la consolidación de un banco de datos,
asistencia para la preparación de hojas de vida y, manejo de entrevistas. Se
ofrecerá una dirección electrónica al ex-empleado para poder asistirlo. El
programa podrá ofrecer un lugar físico desde donde se pueda preparar la
hoja de vida, sacar copias, usar el teléfono para llamar a potenciales
empleadores, tener acceso a Internet y poder realizar la consulta a las bases
de datos especializadas sobre nuevos empleos.
El programa contribuye a preparar una estrategia individual de reinserción
laboral. Ofrece al funcionario desvinculado apoyo profesional para definir la
estrategia personal de reinserción laboral y para darle seguimiento a sus
logros y avances en este proceso.
4

30. El programa busca el desarrollo de una base de datos con el “perfil de oferta”
de los trabajadores desvinculados, que pueda ser consultada por Internet por
el sector privado y por las entidades territoriales, de manera que se busquen
formas indirectas de revinculación atendiendo las necesidades de otros
sectores.
5.
Otras posibles iniciativas para el funcionario publico desvinculado
La renovación de la administración pública hace mandatario la reducción del empleo
público superfluo o empleo que no se corresponde con el proceso de
descentralización que ha vivido el país. La reducción del empleo superfluo no
sucederá en detrimento del empleo total; muy por el contrario, una meta intermedia
buscará crear las bases para el incremento neto del empleo, con medidas como las
siguientes:



Planta global: Como primera instancia se contempla el posible traslado de
eficientes funcionarios de cargos y entidades que no se requieren a otras
entidades. Si esto no es posible, se pondrá en funcionamiento el programa
mencionado.
Fortalecimiento de las administraciones departamentales y municipales: Se
estimulará el empleo de personal sobrante a nivel nacional en los niveles
territoriales. Para ello, el gobierno pagará un porcentaje del sueldo de
aquellos funcionarios que se trasladen del nivel nacional hacia esos niveles,
siempre y cuando los alcaldes y gobernadores que lo deseen se
comprometan a incorporarlos en las plantas respectivas después de unos
meses.
Estímulo al empleo privado: De manera similar se procederá con el empleo
en las empresas privadas. Para ello se utilizará el esquema de Jóvenes en
Acción.
5

31. ANEXO No. 2
ALGUNAS PROPUESTAS DEL TRABAJO DE AVILA PARA MEJORAR EL
SISTEMA DE SERVICIO CIVIL*
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Es necesario establecer un verdadero sistema de información referente al
servicio civil, que permita tener acceso tanto a la información global como
al desarrollo de criterios gerenciales para establecer objetivos.
El sistema de información necesita elementos de estabilidad, además de
ser único.
El sistema de información debe tener credibilidad y ser amigable.
Los procesos de selección deben ser revisados por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, tal como está previsto en la ley.
Se requiere el desarrollo de sistemas de evaluación para los gerentes
públicos, el cual debería trascender la labor de los órganos disciplinarios y
de control.
Los instrumentos de selección deben hacer menos énfasis en los
elementos cognoscitivos y rutinarios.
Los métodos de evaluación del desempeño deben ser revisados y
aproximarse a la llamada evaluación de 360 grados.
El diseño de cargos debería ser más flexible y polifuncional.
Los perfiles deberían ser más universales.
Es fundamental reducir tanto las denominaciones, como los grados y las
escalas de los empleos públicos para evitar la dispersión.
La rotación permanente de empleados tanto dentro de las organizaciones
como dentro del sector público debería establecerse en la práctica.
El esquema actual de compensación promueve la inequidad y debería
simplificarse.
El número de factores salariales debería reducirse en número y
complejidad para darle más transparencia al sistema.
Las funciones del DAFP deberían ser revisadas a la luz de la entrada en
operación de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La formulación de la política es importante, pero no garantiza la calidad de
la gerencia.
La conformación adecuada y puesta en marcha de la Comisión Nacional
del Servicio Civil es fundamental para que el sistema recupere la
credibilidad.
El gobierno que asumió el poder el pasado 7 de agosto tiene la posibilidad
de hacer planteamientos nuevos y, dentro de los mandatos
constitucionales, corregir los problemas que se han presentado en el
pasado.
* Tomado del documento de Ricardo Avila: “Diagnostico Institucional del Servicio Civil de Colombia, Banco
Interamericano de Desarrollo”, Agosto de 2002
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