Gerencia pública y gobierno municipal

Material de Apoyo para Procesos
de Aprendizaje Vinculados a Resultados –AVAR-
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Socio mundial para
un futuro común
ALDEMAR PUENTES A.
COOPERACION
República de Nicaragua
República Federal de
Alemania

Material de Apoyo para Procesos
de Aprendizaje Vinculado a Resultados –AVAR-
ALDEMAR PUENTES A.
Managua, Septiembre 27 del 2008

PROGODEL - GTZ
Reconocimientos
Especial agradecimiento al Dr. Ricardo Gómez Pomeri, Director Residente de la GTZ en Nicaragua, tanto por su
apoyo para la publicación de este libro como por su deferencia al enriquecerlo con sus aportaciones en el capítulo
introductorio. De igual modo dejo expresa mi gratitud con los y las colegas del PROGODEL/GTZ, con el personal
Administrativo de la Agencia de la GTZ, de MASRENACE/GTZ, del INIFOM, de AMUNIC; Alcaldes, Alcaldesas y demás
funcionarios (as) de los Municipios nicaragüenses que contribuyeron con valiosas ideas y ayudaron a hacerlo posible.
Publicado por el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local – PROGODEL-
de la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en Nicaragua
Autor
Aldemar Puentes A.
Asesor Principal Componente Desarrollo Municipal, PROGODEL/GTZ
Equipo Técnico de PROGODEL que apoyó la revisión y ajuste del documento:
Guadalupe Wallace, Asesora Principal del Componente Gobernanza y Descentralización.
Marina Auxiliadora Toruño, Asistente del Componente Desarrollo Municipal
Neftalí Antonio Sequeira, Asesor Local del Componente Desarrollo Municipal
Martha Azucena Fuentes, Asesora Local del Componente Desarrollo Municipal.
Maribel Juárez Hernández, Diseño Gráfico.
Alcaldes y Alcaldesas Entrevistados.
Ing. Pedro Pablo Calderón, Alcalde de Estelí
Sr. José Andres Hernández Morales, Alcalde de Palacagüina
Ing. Carlos Eduardo Hollmann, Alcalde de San Juan del Sur
Lic. Orlando Noguera Vega, Alcalde de Masaya
Lic. Carmen Hurtado, Alcaldesa de Totogalpa
Lic. Jaime Aráuz Centeno, Alcalde del Tuma la Dalia
Un libro es, las más de las veces, no el producto exclusivo de quien lo firma en su portada sino el resultado de un
conjunto de personas y circunstancias que se conjugan en permanente sinergia creativa. Y dentro de este grupo de
seres que, en mi caso particular, me animaron, aportaron y soportaron con estoica paciencia está, desde luego, mi
familia sin la cual no habría razones para querer escribir; y, a la par de ella en afecto y cercanía, mis colegas de la
GTZ y de las entidades contrapartes quienes, aparte de tolerar mi obsesión temática, me dieron sugerencias y voces
de aliento.

¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Módulo 1: Módulo 2:
¿Quién Soy yo y qué debo hacer en
mi condición de como Gerente?
¿De dónde vienen la autoridad y el
poder para ejercer como Gerente?
¿Cuáles son las características
del Municipio que dirijo?
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Módulo 3: Módulo 4:
Módulo 5:
GERENCIA PÚBLICA Y GOBIERNO MUNICIPAL
Contenido
Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, Democracia y Combate a la Pobreza

Prólogo
La Cooperación Técnica Alemana (GTZ) ejecuta en Nicaragua, por encargo del Ministerio Federal
de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local
(PROGODEL); entre otros, el cual contribuye a la implementación de políticas de desarrollo
nacionales y territoriales, con especial énfasis en el fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos municipales, apoyo a procesos de descentralización, transparencia y combate a
la corrupción, participación ciudadana y mejoramiento de las condiciones generales para la
reducción de la pobreza.
En el contexto de ejecución del Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local (PROGODEL), se
ha dado gran importancia al tema de mejoramiento de capacidades en los niveles gerenciales
municipales, ya que la experiencia en este campo y las evidencias muestran que, en la medida
que se fortalecen dichas instancias decisorias hay un más alto desempeño en la gestión municipal
y mayor impacto de la cooperación técnica tanto de las agencias internacionales como de las
contrapartes nacionales que contribuyen con el desarrollo de las administraciones locales.
Uno de lo los instrumentos utilizados por el PROGODEL para promover el fortalecimiento de las
capacidades gerenciales municipales es la metodología de Aprendizaje Vinculado a Resultados
– AVAR- la cual focaliza su accionar tanto en el fortalecimiento de las capacidades gerenciales
como de las capacidades técnicas. Este libro fue escrito, entonces, para ser utilizado como
material de soporte en “Procesos de AVAR-”, cuya finalidad sea incidir en el desarrollo de
capacidades de los gobiernos municipales1
. Esta metodología supone la realización de talleres
de dos días de duración cada mes y medio – hasta siete en un año-, durante los cuales se
aprenden ciertos temas y en los intervalos entre un taller y otro los participantes en el proceso
realizan tareas aplicativas de los conocimientos aprendidos.
Lo expresado en el párrafo precedente significa que cada módulo de gerencia se puede utilizar
en cada taller y hasta en dos sesiones de trabajo si se considera que el tema es demasiado largo.
Las tareas grupales y demás ejercicios están previstos para el intercambio entre los participantes
y por tanto se darán instrucciones en cada caso para facilitar dicha interacción. De otro lado,
este libro está escrito tanto para ser leído en la forma tradicional en que se abordan los textos
editados en papel, como para ser manejado como texto virtual en un proceso continuo de
1
PUENTES AROS, aldemar. AVAR. Aprendizaje Vinculado a Resultados, Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Publicación del Programa
PRODELFIS/GTZ, Managua, Nicaragua, Agosto 31 del 2006.

PROGODEL - GTZ
aprendizaje de algunos temas gerenciales. De esta forma las universidades u otras instituciones
que quieran utilizarlo como material de soporte en cursos de formación en gestión pública
podrán usar los módulos así como las tareas y ejercicios para interactuar con los participantes
en dichos procesos, siempre y cuando citen la fuente.

Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
Gobierno municipal, democracia y combate a la pobreza
Dr. Ricardo Gómez Pomeri
Director Residente de GTZ en Nicaragua
El texto principal de este libro trata en forma exhaustiva los laberintos de la gerencia pública
municipal. En un gran esfuerzo de sistematización de conocimientos y experiencias prácticas,
su autor, Aldemar Puentes, ha producido un manual, una guía de acción, para las autoridades
locales para que ellos puedan asumir con mayor seguridad y con menor riesgo de cometer errores
los desafíos que plantea el gobierno municipal. Pero, en un régimen democrático, el municipio
no es solo un “ente administrativo” que provee servicios a la comunidad, sino que, ante todo, es
un “ente político” – es un espacio público vital para el desarrollo de la democracia; el gobierno
local es electo por la población, para servir a la población y debe rendir cuentas a esta y a los
órganos estatales de control. Este doble rol del gobierno local – escuela de la democracia y
proveedor de servicios públicos – hace de la gestión municipal una gestión compleja, en la que se
entremezclan cuestiones gerenciales con cuestiones relacionadas al ejercicio democrático del
poder. Por esta razón nos pareció útil anteceder un capítulo introductorio que reflexione sobre
esta doble complejidad del gobierno local que es, a la vez, un doble desafío, pero un desafío
ineludible, de las autoridades municipales.
La justificación normativa de los gobiernos locales
En la Atenas antigua, considerada frecuentemente como la cuna de la democracia, los ciudadanos
se reunían en asambleas citadinas públicas para votar directamente sobre los asuntos de la
ciudad. Ahí nace el ideal de la democracia local que postula la participación activa y directa
de los ciudadanos en los asuntos locales. Este ideal de la democracia local también formó
parte de las ideas políticas y filosóficas en los inicios de las democracias occidentales. Así, por
ejemplo, los fundadores de los Estados Unidos de América consideraban los “Town Meeting”,
aquellos espacios públicos en los que los habitantes de una ciudad se reunían para decidir sobre
las políticas y el presupuesto de su ciudad, como la verdadera forma de la democracia. Formas
similares encontramos en América Latina, tanto en la época precolombina como en la colonia,
bajo la forma de “cabildos abiertos”. En Inglaterra, el padre del liberalismo británico en el siglo
XIX, John Stuart Mill, era un ferviente defensor del gobierno local por considerarlo la forma más
accesible de la democracia, el lugar donde las personas comunes tenían la mejor posibilidad
de ver la democracia en acción y aprender como funciona la misma mediante la participación
directa. Para John Stuart Mill, el gobierno local democrático educa a los ciudadanos en el
ejercicio práctico de la democracia así como en el manejo de intereses comunes y la persecución
de motivos públicos. A pesar que las democracias modernas han tenido que desarrollar formas

10
Ricardo Gómez Pomeri
de representación y de delegación del poder de decisión, el ideal de la democracia local ha
perdurado en el tiempo y sigue siendo, en mayor o menor grado, una aspiración de las democracias
contemporáneas. Pero, a diferencia de la Atenas antigua, en la actualidad, la participación
directa de los ciudadanos en los asuntos locales es una condición necesaria, pero no suficiente
para la legitimidad democrática de un gobierno local. La legitimidad democrática resulta del
respeto y fomento de todos los derechos de participación e inclusión de la población, incluyendo
el derecho a elegir a sus autoridades locales, así como el derecho a ser elegidos como autoridad
local. El que los gobiernos municipales surjan de elecciones limpias es la base para que puedan
ser dotados de autonomía e independencia, de personalidad jurídica propia, presupuesto propio
y normas propias de funciona¬miento – y todo esto es, a su vez, un elemento indispensable
para el desarrollo de la democracia y la ciudadanía así como para acelerar el desarrollo socio-
económico del país respectivo.
Democracia y gobierno local se unifican también en un segundo argumento a favor de los gobiernos
locales, el que según varios historiadores tuvo igualmente su origen en la vocación federalista
de los fundadores de los Estados Unidos de América: los gobiernos locales constituirían el mejor
contrapeso a un poder central excesivo, estos limitarían los excesos del gobierno central y las
tendencias anti-democráticas del poder centralizado. Este argumento también sobrevivió los
siglos y lo encontramos hoy en día en todos los trabajos sobre las ventajas de la descentralización
para la organización estatal contemporánea. Pero, aún siendo correcto, este argumento tiene
sus límites. El gobierno local no existe en el vacío, sino que es parte de un entretejido social y
político que conforma un Estado unitario. Como tal es parte de los intereses del Estado en su
conjunto y está supeditado a la interacción con el Estado central.
En la práctica, la justificación normativa del gobierno local basada en valores de libertad y
participación tiene que ser calificada por otros valores como el Estado de Derecho que
presupone el imperio de la ley homogéneamente en todo el territorio nacional, o la estabilidad
macroeconómica que presupone reglas fiscales y monetarias válidas para todos los niveles
estatales, o la distribución equitativa del ingreso y la riqueza que presupone la capacidad del
Estado central para imponer políticas re-distributivas en todo el territorio nacional. Estos y otros
ejemplos implican potestades de intervención del gobierno central en los asuntos locales que
son igualmente importantes para la legitimidad del sistema político en su conjunto.
Por último, en los albores del siglo XIX cobra relevancia el rol de los gobiernos locales como
proveedores de los servicios que demanda la comunidad y se desarrolló, también en Inglaterra,
otro argumento a favor de estos: servicios públicos como salud y educación se pueden proveer
más efectiva y accountably a nivel local donde se perciben mejor las necesidades locales.
Dado que la municipalidad es la instancia estatal más cercana a la comunidad, está en mejores
condiciones para captar la información sobre las nece¬sidades sentidas de la población, lo que le
permite decidir con mayor propiedad sobre el tipo de programas y las modalidades de ejecución
que desea la comunidad; y puede adaptar más eficien¬temente los programas y servicios a

11
los requerimientos y características socio-culturales de la comunidad. Además, la cercanía de
la municipalidad a la comunidad facilita la participación más efectiva de esta en la toma de
decisiones y el control más efectivo del accionar guberna¬mental a nivel local (auditoría social).
El rol de los gobiernos locales como proveedor de servicios públicos está en el centro de la
mayoría de los programas actuales de fortalecimiento municipal y constituye la preocupación
central de las teorías de la administración pública local basadas en el llamado New Public
Management. Así también, esta función fundamenta una segunda fuente de legitimidad del
gobierno local: su capacidad para producir resultados positivos para la población.
“Buena” gobernanza democrática local
En el apartado anterior hemos encontrado dos vertientes para la legitimidad del gobierno local,
válidas también para el gobierno nacional. La primera, la llamada “legitimidad input”, resulta
de los derechos de participación e inclusión, incluyendo el derecho a elegir y ser elegido para
cargos públicos. La segunda, la llamada “legitimidad output”, emana de la capacidad del gobierno
y del sistema político para generar resultados positivos; es decir, para solucionar problemas,
resolver conflictos y proveer servicios públicos cuantitativa y cualitativamente adecuados. Un
gobierno local, así como un gobierno nacional, que es visto por la población como legítimo
en el doble sentido mencionado anteriormente y que, por lo tanto, goza del reconocimiento
y apoyo de ésta, es lo que comúnmente se considera un “buen gobierno”. En este sentido, la
legitimidad es la base de todo sistema político y, por lo tanto también, de la gobernanza local.
En el sentido anterior, la legitimidad está estrechamente relacionada con otras cualidades de un
“buen gobierno”, como por ejemplo con la experiencia de ausencia de corrupción, la existencia
y el respeto de los derechos de participación política, la eficiencia y efectividad del gobierno,
la transparencia y accountability del accionar gubernamental etc.
De aquí que exista amplio consenso en especificar la calidad de la gobernanza (incluyendo la
gobernanza local) con ayuda de criterios o normas de calidad positivos que califiquen como
buena la conducción del proceso político. Estos criterios de calidad deben servir también para
delimitar formas democráticas y no democráticas del ejercicio del poder y la autoridad, por
lo que, normativamente, su selección se orienta también en las formas de ejercer el poder y
la autoridad que se esperan y exigen de un régimen democrático. Actualmente se cuenta con
una larga lista de criterios de esta naturaleza. Pero también existe consenso en la necesidad
de concentrase en un número más o menos reducido de criterios para no caer en trampas
culturales o en la otra trampa de moverse fuera de lo operable. Del amplio número de criterios
de calidad existentes actualmente, los siguientes nos parecen los más relevantes para evaluar la
gobernanza local, en el sentido si es buena o democrática:
 Participación: el grado en que los gobiernos locales surgen de elecciones limpias, por un lado, y
el grado de involucramiento de la población en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación
de las políticas y proyectos municipales. Por su cercanía a la población, la democracia local

12
posibilita una mejor calidad de participación, ya que sus resultados son, por lo general, más
concretos y tangibles y, además, existe una mayor motivación de la población para involucrase
en los asuntos públicos municipales.
Transparencia: El grado de claridad, apertura y apego a las reglas y regulaciones
con el que las autoridades municipales toman las decisiones y
manejan los asuntos y recursos del municipio.
Rendición de cuentas: El grado en que las autoridades locales se responsabilizan ante
la comunidad y los órganos de control estatal por lo que dicen y
hacen. La cercanía del gobierno local a la comunidad, así como la
familiaridad y conocimiento de sus miembros posibilita también
un control social más efectivo y una sanción más expedita en
caso de malos manejos.
Eficiencia y efectividad: El grado en que los escasos recursos humanos y financieros son
asignados y utilizados rentablemente, en base a prioridades
claras, sin desperdicio y dilación y orientados al logro de
resultados positivos para la población.
Inclusión: El grado en que las reglas se aplican a todos por igual, se garantiza
un acceso equitativo a los servicios públicos municipales y los
beneficios del desarrollo local se distribuyen equitativamente
en la población.
Legalidad: El grado en que las autoridades locales se someten a la ley y
actúan apegados a esta, incluyendo el respeto de los mecanismos
institucionales establecidos por ley para ejercer materialmente
los derechos de participación y control social.
Estos criterios de calidad permiten integrar “buena gobernanza local” y “gobernanza democrática
local” en el sentido que una gobernanza local es buena, solo si es a la vez democrática, por lo
que aquí usamos ambos términos como sinónimos. Ahora bien, estos criterios de calidad no caen
del cielo, sino que se producen y reproducen en el proceso político como consecuencia de las
acciones de los actores políticos en un contexto político y cultural determinado. Por tal razón,
estos se pueden tratar también como resultados del accionar político, por lo que una tarea
fundamental de las autoridades locales electas consiste en generar estos resultados mediante
acciones políticas concretas. De aquí se desprende que, para que una gestión municipal sea
buena no basta que las calles estén limpias, el transito sea ordenado, los cementerios funcionen,

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se cobren los tributos, la población tenga acceso al agua, etc. etc. Este viejo concepto del
municipio, aunque necesario, ya no es suficiente. Una gestión municipal moderna tiene que
aceptar ser evaluada también por su capacidad para producir y garantizar los criterios de calidad
de la gobernanza local mencionados anteriormente.
El gobierno local como gestor del desarrollo económico local
Afirmar que no es suficiente que el gobierno local se preocupe de mantener limpias las calles,
hacer funcionar los cementerios y de otras cuestiones similares está indicando también que
el municipio moderno tiene, además, otra función primordial: la de ser gestor del desarrollo
económico local. Paradójicamente, la globalización ha revalorizado el significado de la localidad
y la necesidad de “pensar globalmente y actuar localmente”. Mediante la globalización, el
municipio, por muy pequeño que este sea, pasa a formar parte de un “sistema transnacional”, en
el que un sinnúmero de localidades a través del mundo están interconectadas y entrelazadas en un
complejo sistema de interdependencias mutuas, ya sea por ser destinos turísticos de relevancia
internacional o ser parte de cadenas de valor productivas. La autonomía local significa, hoy en
día, también la capacidad y el derecho para establecer relaciones internacionales con otros
municipios y agencias internacionales en beneficio del desarrollo de la municipalidad respectiva.
En este contexto, los municipios modernos se mueven entre la competencia y la colaboración
con otras localidades del mismo país y de otros países. Competencia porque compiten por
inversiones, turistas y otros recursos; cooperación porque necesitan alianzas estratégicas con
otras localidades para explotar en forma conjunta los potenciales de desarrollo económico.
Además, dado que los recursos municipales para un fomento adecuado del desarrollo económico
local son extraordinariamente limitados, la tarea del gobierno local consiste, ante todo, en
reunir a los actores locales y concertar con ellos medidas de desarrollo, negociar con el gobierno
central recursos de apoyo a la concertación local y generar confianza en los inversionistas
nacionales y extranjeros mediante una política local estable, transparente y eficiente así como
mediante el involucramiento de los actores locales en la toma de decisiones.
En este marco, el gobierno central puede jugar un rol importante de apoyo a la gestión local
y a la generación de confianza entre los inversionistas a través de políticas que fortalezcan la
autonomía así como la capacidad administrativa y financiera de los gobiernos locales. A la larga,
esto redundará también en beneficio del gobierno central, dado que este cosechará parte del
rédito político que conlleva una política exitosa de desarrollo económico local, toda vez que esta
esté ligada a la modernización del sistema político en su conjunto a través de la modernización
del gobierno local.

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El fortalecimiento de los gobiernos locales
De las reflexiones anteriores y de la experiencia del pasado se derivan estrategias básicas para
el fortalecimiento de los gobiernos locales. Estas son, ante todo las siguientes:
Descentralización política y administrativa: La institucionalización de elecciones
municipales limpias, el fortalecimiento de la autonomía municipal, la transferencia
desde el gobierno central a los gobiernos locales de funciones y responsabilidades
que por sus características pueden ser ejercidas a una escala mínima a nivel local y,
con¬secuentemente, la capacitación de los mismos para absorber eficientemente las
funciones descentralizadas, son elementos estratégicos de primer orden para crear
estructuras institucionales adecuadas que promuevan el desarrollo local integral.
Fortalecimiento de su capacidad y autonomía financiera: el fortalecimiento financiero
de los gobiernos locales es una condición necesaria para que estos puedan asumir funciones
pú¬blicas descentralizadas. Además, el fortalecimiento financiero se debe hacer efectivo,
preferen¬temente, a través de fortalecer fuentes de ingresos propios, cuya recaudación
y utilización sea responsabilidad autónoma de ellos. El objetivo de estas medidas es
fortalecer la autonomía municipal frente al gobierno central e instancias intermedias,
por un lado, e incentivar la audi¬toria social a nivel local, por el otro. La combinación de
ambos momentos deberá crear las condiciones necesarias – aunque no suficientes – para
una utilización responsable y eficiente de los recursos a nivel local.
Fortalecimiento de su capacidad gerencial, técnica y administrativa: los gobiernos
locales requieren una mayor capacidad para administrar la prestación de los servicios
sociales bajo su propia responsabilidad y mejorar su capacidad para planificar el desarrollo
municipal; identifi¬car, planificar, ejecutar y supervisar proyectos; coordinar programas
multisectoriales; intermediar programas y servicios desde el gobierno central e instancias
intermedias hacia la comunidad; y concertar medidas de desarrollo económico local con
actores privados. Por lo general, esto incluye también la reducción del personal auxiliar
y de servicios menores en beneficio del personal técnico y gerencial y la reclasificación
de las plazas téc¬nicas.
Fortalecimiento de su capacidad para promover, facilitar y organizar la participación
de la comunidad: una condición básica para asegurar la sostenibilidad de los programas
y proyectos a nivel local es la participación de los beneficiarios en la identificación de
sus pro¬pios problemas, así como en la búsqueda e implementación de soluciones a los
mismos. El al¬calde o la alcaldesa, en sus calidades de líderes locales, juegan en estos
aspectos un papel central, por lo que se deben crear las condiciones institucionales para
que puedan ejercer eficientemente esta función. Por lo general, esto significa hacer
operables y fortalecer los mecanismos de participación a nivel municipal previstos en
la legislación del país. Esto requiere, además, fortalecer la sociedad civil, facilitando

15
la creación de organizaciones sociales que representen los intereses ciudadanos ante la
autoridad estatal local. Esto es básico para el mejoramiento de barrios o asentamientos
rurales, la seguridad ciudadana, la calidad ambiental, el fomento productivo, por
mencionar algunas áreas del quehacer local.
Fortalecimiento de la capacidad para rendir cuentas y asegurar la transparencia:
el fortalecimiento de las municipalidades debe contemplar la ejecución de amplios
programas de entrenamiento para las autoridades y empleados municipales en las áreas
claves para la transparencia y la rendición de cuentas, como administración gene¬ral y
financiera, compras y contrataciones, monitoreo y evaluación presupuestaria, control y
seguimien¬to de proyectos. Además se deben dotar a los gobiernos locales de los sistemas
de información y comunicación requeridos para informar y comunicar. Naturalmente que
una medida básica es la obligatoriedad de los municipios de elaborar un presupuesto
anual y de publicar anualmente el balance financiero de su gestión.
Estas estrategias se deben flanquear con medidas adicionales que permitan un apoyo sistémico
a las municipalidades. Entre las principales se encuentra la modernización y el fortalecimiento
de las instituciones claves para la prestación de servicios de asistencia técnica y coordinación a
las municipalidades, a través de un mayor acer¬camiento de las mismas a las municipalidades,
una mayor descentralización de sus actividades, el incremento de la rentabilidad de los servicios
prestados a las municipalidades, la reducción de sus costos de funcionamiento y la transparencia
de sus operaciones. Una segunda medida consiste en el fortalecimiento y estabilización de
los sistemas de trasferencias municipales a través de los cuales el gobierno central traslada
recursos financieros a las municipalidades para que estas puedan desempeñar sus funciones
descentralizadas. La tercera está relacionada con el fomento de una competencia sana entre los
municipios a través de la introducción de sistemas de benchmarking e incentivos que premien
a las municipalidades de mejor desempeño. La cuarta medida apunta a apoyar la cooperación
y asociación entre las municipalidades así como a fortalecer la representación gremial de las
municipalidades. Solo un programa y compromiso integral de esta naturaleza permitirá convertir
al gobierno local en un motor de la democracia y del desarrollo socio-económico.

16
Literatura
1) Blair, Harry (2000): Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries; in: World Development, Vol. 28, No. 1, pp. 21-39.
2) Escobar, Santiago y Solari, Ricardo: El municipio y la democracia moderna, Nueva
Sociedad, Nr. 142, Marzo-Abril 1996, pp. 108-115.
3) Liebmann, G.W.: The Little Platoons. Sub-Local Government in Modern History, Westport,
CT, 1995.
4) McCarney, P.: The Changing Nature of Local Government in Developing Countries, London,
1996.
5) Mols, Manfred (2000): “Good Governance” como la estrategia actual en la política de
desarrollo, manuscrito.
6) Smith, B.C.: Local government and the transition to democracy: a review article; en:
Public Administration and Development, 18: 85-92 (1998).

17
Contenido

1. Objetivo del módulo 19
2. Conceptos básicos de gerencia 19
3. Niveles y roles gerenciales 24
4. Funciones gerenciales 34
5. Diferencias y similitudes entre gerencia pública y privada 48
6. Lectura de refuerzo o dinámica de análisis introspectivo 50
7. Tarea de refuerzo del aprendizaje 51
8. Bibliografia ampliatoria 52
Frase para Recordar
“El mundo no va a superar su crisis actual usando el mismo pensamiento que creó esta
situación”
Albert Einstein
1Módulo
¿Quién soy yo y
qué debo hacer en mi condicion de gerente?

18
Aldemar Puentes A.

19
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
1 Objetivo del módulo
Al terminar el estudio de los temas contenidos en el presente módulo se espera que Usted haya
mejorado o complementado sus capacidades para:
Asumir la dirección parcial o total de su organización entendiendo que su mandato
procede, directa o indirectamente, de la población a la cual se debe y por tanto es hacia
ella que debe orientar sus logros y ante ella que debe rendir cuentas.
Entender y asumir responsablemente su principal rol como tomador de decisiones que le
corresponden en su calidad de gerente.
Asumir en forma creativa las funciones gerenciales que le competen de tal modo que se
fortalezca su liderazgo y pueda conducir a su organización hacia el logro de más altos
estándares de desempeño.
2 Conceptos básicos de gerencia
2.1 Introducción al tema
En principio todas las normas municipales y estatutos de las empresas públicas definen claramente
las funciones legales de los gerentes o jefes de tales entidades. Representar legalmente la
institución, administrar los recursos de la misma, proponer actos administrativos de reforma,
nombrar y remover el personal, coordinar las acciones con otras entidades, forman parte del
abanico de responsabilidades que se asignan a tales niveles directivos.
No obstante ello, y pese a la claridad de la ley o los estatutos de la respectiva empresa, no
siempre comprenden y asumen los gerentes públicos los roles esenciales que les corresponden
ni centran sus energías en las funciones gerenciales claves, razón por la cual el desempeño
suele ser en extremo bajo. Por tal razón en esta primera unidad se aportan elementos para
aclarar o ampliar el conocimiento sobre el rol gerencial. Quién soy yo y qué puedo hacer en mi
condición de gerente?, son las preguntas orientadoras de todo este primer módulo.
Aclarado el rol, se pasa a explicar la importancia y el alcance de las funciones gerenciales,
entendidas éstas como aquellas tareas que son esenciales para el logro de los objetivos que las
organizaciones acuerden. En esta parte se quiere resaltar que si bien la gerencia participativa
y los modelos concertados de toma de decisiones son tendencias cada vez más aceptadas y
recomendables, ello no exime a los gerentes de asumir el liderazgo y la responsabilidad en
la planificación, organización, dirección y control de la institución en su conjunto o en sus
diferentes áreas de responsabilidad que le hayan sido asignadas.

20
Aldemar Puentes A.
Por últimos se sugieren lecturas y ejercicios complementarios que facilitan la profundización
sobre el tema así como la interacción con los participantes en este proceso de aprendizaje.
2.2 Conceptos Básicos de Gerencia
La Gerencia Pública
Conjunto de conocimientos, métodos, técnicas y demás elementos que facilitan
la toma de decisiones así como la conducción de las entidades públicas hacia el
cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas, con miras a obtener los
mejores resultados posibles para toda la población de un territorio determinado,
sea este nacional, regional, departamental o municipal.
La Gerencia pública, como se anota en el recuadro, se ocupa esencialmente del estudio del
proceso de toma de decisiones en el sector público. Su alcance, sin embargo, va más allá de los
métodos y las técnicas pues se adentra en la investigación y el análisis del contexto público en
el cual se ejerce el gobierno o mandato gerencial; las motivaciones que subyacen al proceso
decisorio así como de las fuentes y uso del poder que las soportan o permiten su gestación.
En cuanto al contexto en el cual se ejerce la gerencia, ni los países ni los municipios de ayer,
son los de hoy ni serán los de mañana. Lo mismo se puede decir de los Estados y los Gobiernos.
La tendencia, por fortuna, es hacia la democratización plena, al incremento de la participación
ciudadana y la exigencia al aparato estatal de resultados concretos que alivien los problemas
más urgentes de las comunidades las cuales reclaman con renovado entusiasmo espacios de
participación, transparencia, eficacia, justicia y equidad social y ello demanda una nueva
capacidad gerencial en quienes ejercen posiciones de poder.
En relación con las motivaciones que subyacen a las decisiones públicas el supuesto bondadoso
y primario es que cada decisión se sustenta en el espíritu altruista y el compromiso adquirido
por cada gerente público con su respectiva comunidad electora o con quién le otorga el poder
para ejercer el cargo. No obstante ello, al hablar de gerencia pública nos estamos refiriendo
a contextos democráticos , con sus diferentes matices, en los cuales el funcionario público es
depositario de un poder delegado directo o indirecto para representar los intereses de una
colectividad. En la práctica ello significa que, a su vez, representan intereses de un partido o
grupo social y por tanto la toma de decisiones, en este ámbito, reviste especial complejidad
en cuanto refleja los anhelos de realización personal, los propósitos de grupos políticos, las
2
Documento CLAD. Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Aprobado por el Consejo Científico del CLAD en sesión del 14 de Octubre de
1.998.

21
Módulo 1
restricciones y potencialidades que el contexto ofrece, además de las presiones sociales que
demandan la satisfacción de determinadas necesidades.
Respecto a las fuentes formales del poder gerencial, éste proviene para el alto nivel municipal
del mandato popular expresado en las respectivas elecciones y de allí que es a la comunidad que
se deba rendir cuentas, en primera instancia, en cuanto son los socios principales y primarios
de esa gran “empresa” denominada municipio. Para los mandos medios, el poder proviene de
la delegación hecha en los correspondientes nombramientos y para los gerentes de empresas de
las designaciones hechas por las Juntas Directivas o por quienes figuran en sus estatutos como
nominadores de cargos. En la vida práctica, sin embargo, existen otras fuentes de poder como
las derivadas del liderazgo o carisma, del conocimiento, de la fuerza bruta, de la posición social
o el dinero y ellas también son objeto estudio.
Todas estas fuentes de poder ameritan ser analizadas en cuanto sustentan la autoridad o
mandato de los gerentes para tomar decisiones y asumir la responsabilidad por los efectos de
las mismas. Se ocupa además la gerencia, en cuanto a disciplina, del estudio de los conflictos,
de la motivación y clima organizacional, de la cultura organizacional, del liderazgo, de las
metodologías, instrumentos y técnicas que facilitan el ejercicio del rol decisorio así como el
abordaje de cada una de las funciones gerenciales que se explican en este módulo. Toma pues la
gerencia, especialmente, elementos de múltiples disciplinas como la psicología, la sociología, la
historia, las matemáticas, el derecho, la administración de empresas, de las ciencias políticas,
entre otras y de allí la importancia que los gerentes públicos se nutran permanentemente con los
aportes generados por dichas ciencias o disciplinas para mejorar cada día en su desempeño.
La gerencia y las políticas públicas: Aparte de los tres grandes ámbitos señalados, la gerencia
pública debe ocuparse también del estudio de las políticas públicas ya que el gerente, como
tomador de decisiones incide profundamente en el diseño e implementación de las mismas. En
efecto, dado que las entidades públicas deben generar respuestas ante situaciones consideradas
de interés común, la práctica de la gerencia pública no puede separarse del estudio de las
políticas públicas, entendidas como la forma en que el Estado responde sistemáticamente a
situaciones consideradas socialmente como problemáticas, como por ejemplo, el cuido de la
salud, la protección del ambiente o la provisión de agua potable.
Según Salazar, (1998:129 ), en toda política pública interactúan los siguientes sistemas:
Social: el que plantea el problema y recibe las consecuencias de la política
Político: el ámbito de la toma de decisiones y
Administrativo: el que la ejecuta
3
Salazar, Carlos. “¿Qué son las políticas públicas?” en: Revista Universitas, Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.

22
Aldemar Puentes A.
RetomandoaSalazar,encontramosentoncesqueelpapeldelGerentePúblicoenlaimplementación
de las políticas públicas, combina tanto el proceso de formulación de soluciones como el de la
toma de decisiones, pues “los gerentes hacen elecciones continuamente respecto al diseño y la
elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas
públicas4
”.
En este sentido, la posibilidad de implementación de las políticas está supeditada a una serie
de factores tales como la normativa legal y los recursos financieros disponibles, pero también al
grado de consenso o disputa que el problema en cuestión genere dentro de los diferentes actores
involucrados, por lo cual “en el proceso de implementación, el gerente público tendrá que ser
capaz de captar conflictos de intereses y problemas esenciales de apoyo, compromiso y calidad
para ser exitoso en su desempeño5
”.
2.3 Concepto de gerente
Gerente Público
Funcionario con autoridad para tomar de decisiones que afectan parcial o
totalmente la misión, los objetivos o el rumbo de las entidades públicas, en este
caso de los municipios o de sus empresas.
Con la expresión gerente público se quiere rescatar y resaltar una nueva forma de asumir la
gestión pública, tal como se resume en el recuadro. Un gerente es, entonces, una persona que
tiene el poder para tomar decisiones, para definir o coordinar el acuerdo de objetivos; para
organizar y dirigir el trabajo de otras personas de la organización; para negociar acuerdos, para
gestionar y manejar recursos financieros y físicos, para representar a su entidad o a su unidad
ante otras entidades o instancias.
Los gerentes públicos, por tanto, antes que simples Alcaldes o Alcaldesas, jefes, administradores
o autoridades del gobierno local, son esencialmente “servidores públicos y tomadores de
decisiones” y, como tales, les cabe el más alto grado de responsabilidad en cuanto al rumbo
que pueden tomar y logros que puedan alcanzar las entidades6
que dirigen y de allí que parte
fundamental de su deber sea el de fortalecer sus capacidades para adoptar aquellas decisiones
que tengan el mayor impacto positivo posible para sus comunidades.
4
Cajas López, Marco Tulio “¿Por qué gerencia pública?: mitos y realidades”. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
5
Ibidem.
6
Dado que este curso se refiere a la gerencia pública municipal, con las palabras institución, entidad u organización nos estaremos refiriendo siempre
a los municipios o empresas públicas municipales.

23
Módulo 1
Se nos preguntará por qué no utilizar el concepto Gobierno Municipal, para referirnos a las
autoridades municipales, en vez de utilizar el concepto “gerente público”. La principal razón,
porque queremos enfatizar en las personas que en un momento dado ocupan posiciones de
poder en el Estado, antes que en la mera visión político - administrativa o legal. Se centra
por tanto la gerencia en el análisis de las habilidades requeridas, condiciones e instrumentos
necesarios para que dichas personas tomen las mejores decisiones.
De otro lado, la complejidad social, económica, tecnológica y política es cada vez mayor y
exige la profesionalización del ejercicio gerencial o, al menos, la actualización y aprendizaje
permanente de nuevas formas de asumir la gestión del Estado, siempre en la búsqueda de
las mejores opciones para las colectividades a las cuales los gerentes públicos directa o
indirectamente representan.
En efecto, la acelerada concentración poblacional en medianas y grandes urbes, con consecuencias
fatales para el medio ambiente; el incremento notorio de los niveles educativos, aunque con
enormes rezagos aún para las poblaciones más pobres; la demanda de más y mejores servicios,
cuando aún ni los básicos están garantizados; la siempre angustiante demanda de empleo; la
migración poblacional entre ciudades y regiones de un mismo país o entre estos últimos; la
enorme presión de la denominada globalización, que amenaza con avasallar la economía de los
países más débiles, incrementando de esa manera la miseria en los mismos pero que la par puede
ofrecer potencialidades de desarrollo; el hundimiento de los partidos políticos tradicionales y el
surgimiento de nuevas tendencias; el imparable avance de los logros tecnológicos en todos los
campos, entre otros aspectos, obligan al constante desarrollo de una visión y unas capacidades
que van más allá de las habilidades generadas por el ejercicio político o la experiencia que
pueda aportar la edad.
El enorme reto de incidir parcial o totalmente en los destinos de una institución compleja, como
lo es un municipio o una empresa de servicios públicos, impone a los gerentes la responsabilidad
de estar en permanente actitud de aprendizaje, sobre las más diversas disciplinas y temas,
tal como se explicó en numeral precedente. No se quiere con ello significar que los gerentes
deban ser sabios o expertos pero si la importancia que sean generalistas estudiosos. Así como
García Márquez afirmara alguna vez que “los periodistas son un mar de conocimiento con un
centímetro de profundidad”, de igual modo se podría afirmar que los gerentes son o deberían ser
especialistas en asuntos generales y varios7
. Es decir, deben saber de todo un poco y con esa base
casi siempre insuficiente de conocimientos o información tener el valor de tomar decisiones
trascendentales.
Pero, cuando hablamos de conocimiento gerencial no nos estamos refiriendo únicamente al
dominio de conceptos, enfoques y técnicas para abordar, diseñar e implementar políticas
7
Como rematara alguna vez el Dr. Eduardo Gómez Figueredo, reconocido Administrador Público de la ESAP, Colombia.

24
Aldemar Puentes A.
públicas, planificar el desarrollo, diseñar proyectos o formular presupuestos, etc. Hay otra clase
de habilidades que son más fruto de la lectura, la reflexión y la experiencia y sobre la cual ya
enfatizaban algunas culturales orientales desde varios siglos8
atrás. Nos referimos a la habilidad
para escuchar las verdaderas necesidades del la gente; para aceptar el aporte conceptual de
muchas personas y conciliar diversos intereses; para manejar conflictos; para facilitar y aceptar
la participación; para no dejarse envanecer por la lisonja; para no ceder a la tentación de abusar
del poder que se les ha conferido; para no caer en las garras de la corrupción.
Ser gerente, en síntesis, va más allá del aprendizaje o dominio de conocimientos y habilidades
técnicas e involucra, por tanto, nuestra formación como seres humanos con valores, sueños
y aspiraciones de lograr cada día un mundo y una sociedad mejor para nosotros y nuestros
descendientes.
3 Niveles y roles gerenciales
La tendencia generalizada en cuanto a la organización de las entidades o empresas, tanto a nivel
público como privado, es hacia la reducción de los niveles jerárquicos y la simplificación del
aparato administrativo. No obstante ello, sigue siendo evidente la existencia de al menos tres
niveles gerenciales tal como se visualiza en el esquema 01 siguiente:
Esquema 01
Niveles gerenciales
8
Ver lectura anexa: La Voz del Bosque. W. Chan Kim and Renée A. Mauborgne. Parables of Leadership. Harvard Business Review. Traducción Mónica
Ramírez y Aldemar Puentes A. Managua, Abril del 2005.
ALTO
MEDIO
NIVEL OPERATIVO
Concejo Municipal
Alcalde / Alcaldesa
Secretarios, Directores
Responsables de Áreas
Jefes de Sección
Coordinadores

25
Módulo 1
Puede ocurrir, a veces, que sólo existan dos niveles jerárquicos y en tales situaciones se parte
del supuesto que la gerencia del medio asume también las responsabilidades del nivel operativo.
Cada uno de estos niveles señalados tiene como rol principal participar en la toma de decisiones
pero dependiendo de la ubicación en la estructura organizacional dicho rol adquiere matices
especiales y se añaden roles particulares que son necesarios conocer para saber relacionarnos y
obtener el máximo logro desde nuestra posición.
Los roles son, entonces, aquellas responsabilidades que deben asumir los niveles gerenciales,
ya sea que estén o no escritas en los manuales de funciones, porque son inherentes a éstos, a la
toma de decisiones y al ejercicio del poder que a tales niveles corresponde con el fin de lograr
los mejores resultados para su entidad o empresa o para el área que le haya sido asignada. Así
por ejemplo, un gerente debería “enseñar o facilitar el aprendizaje de sus subordinados”. Este
papel es probable que no esté escrito en ninguna parte pero si tal directivo es medianamente
inteligente, o está formado para ello, asumirá dicho rol de la mejor manera, en el convencimiento
que de esta forma no sólo ayudará a crecer a su gente si no que hará más productiva su entidad
o su unidad de trabajo. Un gerente anticuado o carente de sentido común, se empecinará en ser
el único que sabe e incluso dificultará el aprendizaje de sus funcionarios, en el convencimiento
que de esta manera protege su posición y defiende su autoridad.
3.1 Rol de la alta gerencia
La denominada alta gerencia está representada en la estructura organizacional municipal por el
Concejo Municipal y el Alcalde o Alcaldesa municipal y en el caso de las Empresas Públicas, por
el o la Gerente General de la misma así como la Junta Directiva.
En el caso del Concejo Municipal y Juntas Directivas o Directorios de las empresas públicas
se les considera instancias gerenciales administrativas colegiadas, casi en todos los regímenes
administrativos. Es decir, en dichos órganos decisorios se aprueban reglamentaciones o las
grandes directrices de sus instituciones pero la mayoría de sus actos administrativos sólo tienen
validez en cuanto los aprueben como grupos, ateniéndose al sistema de mayorías previsto en los
respectivos reglamentos. Se exceptúan de esta regla algunas resoluciones de carácter interno.
Lo anterior significa, por tanto, que ningún Concejal9
o Miembro de Junta Directiva de una
empresa puede intervenir en la gestión cotidiana de su organización suplantando o interfiriendo
con las responsabilidades de los diferentes niveles gerenciales. Hecha esta aclaración, los
principales roles que corresponden al alto nivel gerencial de las entidades públicas son los
detallados en el siguiente esquema 02:
9
Para ampliar sobre el rol de los Concejos Municipales se recomienda la serie de Cartillas Publicadas por Habitat Internacional sobre dicho tema.

26
Aldemar Puentes A.
Esquema 02
Roles de la alta gerencia
Manejo de los Aspectos Políticos o Relaciones de Poder:
El Gerente público, una vez electo, se supone representa los intereses de toda la colectividad.
No obstante ello, en los regímenes democráticos, es totalmente comprensible que dicho gerente
haya llegado a su posición por el apoyo en particular de un grupo político el cual le presionará
para que cumpla con los compromisos partidarios. Pero los restantes grupos sociales y políticos
también demandarán que se les atienda lo cual generará una serie de tensiones para quien
debe tomar las decisiones. De allí que el gerente público deba invertir esfuerzos y tiempo en
reuniones o diálogos para hallar consensos o superar los conflictos que surjan en la puja de cada
uno por lograr los mayores beneficios del Estado.
El manejo de los aspectos políticos y relaciones de poder no es, por tanto, ni un accidente
ni una aberración de la gestión pública, si no un proceso natural inherente al ejercicio del
poder público que implica una enorme capacidad de negociación, elevada dosis de sensibilidad
social así como sentido de justicia para lograr la mediación entre los intereses de los diferentes
grupos políticos y demás bloques de poder, sin excluir o dañar a ningún grupo en particular.
Saber escuchar10
, ayudar a encontrar puntos en común, mantener la serenidad en los momentos
críticos, ayudar a elevar la mirada por encima de los pequeños intereses grupales o particulares,
en pro del bienestar general; orientar las energías hacia los asuntos prioritarios y estratégicos
10
Ver lectura anexa “La Voz del Bosque”.
Manejo de los aspectos
políticos o relaciones de poder
1
Liderar el acuerdo de objetivos,
metas y estratégias de desarrollo
2
Orientar el trabajo de los restantes
niveles gerenciales de la entidad
3
Gestionar recursos o apoyos externos para
el logro de los objetivos de desarrollo
5
Escuchar las demandas de la comunidad
y traducirlas en respuestas viables
4

27
Módulo 1
para el municipio o empresa, son de las tantas habilidades que precisan desarrollar los gerentes
públicos. Sobre algunas de ellas profundizaremos en los diferentes módulos de este ensayo así
como a través de las lecturas y ejercicios recomendados. Otras habilidades sólo son fruto de la
particular formación del gerente y de las lecciones que a diario se aprendan del ejercicio del
poder o de las responsabilidades públicas.
Liderar el Acuerdo de Objetivos, Metas y Estrategias de Desarrollo:
Ejercer el liderazgo en el direccionamiento del desarrollo local o de la respectiva entidad es otro
de los papeles irrenunciables de la alta gerencia. A través de este rol se logra plasmar no sólo la
visión particular que el Alcalde, Alcaldesa o Gerente tienen sino canalizar las aspiraciones de la
colectividad a la cual se representa, así como conciliar las diferencias entre enfoques e intereses.
De allí que sea inadmisible la costumbre de algunos mandatarios locales o gerentes de empresas
de delegar en la consultoría externa la formulación de objetivos y metas de desarrollo – a través
de los planes- apartándose totalmente de los mismos. La ayuda técnica para la formulación
de tales planes, desde luego que puede ser indispensable, pero los altos mandos no se deben
marginar, ni excluir a sus mandos medios, de los momentos decisorios claves en que se acuerdan
objetivos y metas pues estarían renunciando o descuidando las aspiraciones que plasmaron en
sus programas de gobierno o a los ideales en nombre de los cuales se hicieron elegir.
Para incidir positivamente en el direccionamiento del desarrollo se requiere, además de
una notoria sensibilidad social para construir una visión participativa, una mente abierta al
aprendizaje de nuevos enfoques y tendencias así como de instrumentos que faciliten tan delicada
tarea. Los acuerdos internacionales que buscan la incorporación de un enfoque sustentable del
desarrollo, la firma de tratados de libre comercio que afectarán la economía nacional y local; la
incorporación de tecnologías que respeten o faciliten la recuperación del ambiente, son de los
tantos temas que deberán dominar la alta gerencia si quiere obtener resultados notorios en su
rol orientador del desarrollo local.
Orientar el Trabajo de los Restantes Niveles Gerenciales de la Entidad:
En relación con este punto hay un hecho innegable: el contexto en el cual se desenvuelve
el quehacer gerencial ha cambiado y seguirá cambiando. La burocracia pública es cada vez
más capacitada aún en los municipios más pequeños. Hace algunos años era raro encontrar
Concejales o mandos medios profesionales. Hoy, esa situación se ha revertido y por tanto la
alta gerencia no puede ignorar tal hecho. Es decir, como gerentes públicos nos encontramos hoy
frente a funcionarios que saben más y a una comunidad en la cual también los niveles educativos
han subido y suben cada día y por tanto los unos y los otros exigen tratos especiales y diferentes
de sus respectivos niveles gerenciales.

28
Aldemar Puentes A.
Aparte de lo anterior, suele ocurrir con frecuencia que el alto nivel gerencial no sea profesional
– en virtud a las condiciones del voto popular- mientras que los restantes niveles gerenciales si lo
sean. En tal caso, la orientación del trabajo se hace más difícil y se convierte en reto combinar
sabiamente la experiencia con el conocimiento teórico de los diferentes cargos gerenciales.
Y, aquí cabe recordar que la alta gerencia no está obligada a ser experta en ningún tema en
particular pero si ha de tener siempre claro el norte de la institución. Por lo demás, si no está
en capacidad de orientar, al menos debe dejarse aconsejar de sus mandos medios o asesores.
Dadas las situaciones anteriores y ya sean que los altos niveles gerenciales sean o no profesionales,
cabe aquí recordar y aceptar el enfoque de Peter Senge quien afirma que “administrar no es
simplemente “dirigir recursos humanos hacia metas”, sino más bien “permitir que los individuos
respondan creativamente ante situaciones cambiantes11
.
En el contexto señalado, orientar el trabajo de los subordinados significa entre otros aspectos
los siguientes:
Lograr que asuman los objetivos de largo, mediano y corto plazo. Y la mejor forma para
que ello suceda es formular los planes, programas y proyectos en forma participativa.
Recodarles las prioridades acordadas o definidas y facilitarles los medios para abordarlas.
Dirimir conflictos de competencias o responsabilidades entre funcionarios.
Delegar adecuadamente ciertas funciones con la debida supervisión.
Indicar claramente qué se quiere de cada uno de los niveles medios y operativos.
Corregir oportunamente el rumbo de quienes se desvíen de lo planificado o priorizado.
Escuchar las demandas de la Comunidad y Traducirlas en Respuestas Viables
Por último, es rol fundamental de todos los niveles gerenciales pero con mayor énfasis del alto
nivel, escuchar a las comunidades en sus demandas, traducirlas a proyectos o iniciativas viables
y buscarles respuestas oportunas. No significa lo anterior que los Acaldes y Alcaldesas deban
escuchar personalmente a toda la comunidad. Para escuchar a sus comunidades los gerentes
deben utilizar y sopesar los muchos canales que existen para tal fin como son:
Los requerimientos directos a través de las estructuras de participación existentes: Comités
de Planificación, Comités barriales y comarcales, asambleas comunitarias, cabildos, etc.
11
QUINTIN, Antonio. La Gerencia Pública, del Sistema del Botín a la Gestión Profesional. Documento anexo a este módulo como material de lectura.
Página 5.

29
Módulo 1
Los requerimientos hechos a través de representantes de las comunidades o de los grupos
sociales: los Concejos Municipales, las Juntas Directivas de Empresas, las Asociaciones, las
Cooperativas, juntas comunales y demás asociaciones gremiales.
Los requerimientos recibidos a través de los niveles gerenciales y operativos e incluso
de funcionarios sin responsabilidades gerenciales. Esta es otra forma de evitar que toda
la comunidad quiera hablar personalmente con el Alcalde o Alcaldesa, y para ello debe
hacerse la delegación adecuada.
Los requerimientos hechos por diferentes medios de comunicación o canales técnicos
creados para el efecto: emisoras comunitarias, buzones públicos, direcciones de Internet,
páginas web, entre otros medios.
Cualesquiera que sean los medios que elija la alta gerencia para escuchar a sus comunidades la
regla de oro, en todos los casos, es tener siempre una respuesta oportuna. No dejar un llamado
sin contestar inmediatamente, así sea para decir no, pues no siempre es posible decir si a todo,
pero la gente sabe apreciar el gesto cuando se le responde y se le da una explicación de las
razones por las cuales no es posible atender sus demandas.
3.2 Rol de la gerencia del medio
A la gerencia del medio, generalmente representada por los cargos de Secretarios de Despacho,
Directores, Subgerentes, Gerentes o Responsables y Coordinadores de Area, corresponde
generalmente asumir todos o algunos de los roles detallados en el siguiente esquema 03:
Esquema 03
Roles de la gerencia del medio
Roles como:
Subordinados
Jefes
Compañeros
Orientar al jefe
Traducir Lineamientos
Garantizar requerimientos
Planificadores
Estrategas y operadores
Delegadores y hacedores
Manejo relaciones
Capacitadores
Trabajo en equipo

30
Aldemar Puentes A.
Roles en Calidad de Subordinados:
Constituye principal responsabilidad de los gerentes del medio orientar a sus superiores sobre
aspectos comos los siguientes:
En la precisión de objetivos o acuerdos de estrategias. Construir una visión y del municipio
o empresa así como objetivos que se constituyan en camino hacia dicha visión y luego
lograr que todos miembros de la organización los asuman.
En la identificación de problemas y restricciones así como de potencialidades para el logro
de los objetivos institucionales o de desarrollo.
En el diseño de alternativas de solución a los problemas identificados o estrategias de
acción para el logro de metas de desarrollo.
Para enderezar el rumbo o corregir decisiones de la gerencia que pueden ser erróneas o
tener consecuencias funestas.
En cualesquiera de los casos citados, la gerencia del medio debe tener especial cuidado en
hacer las recomendaciones de la manera más diplomática posible y cuidando las formalidades
de la institución. Ello porque ningún Gerente, de ningún nivel, suele aceptar que se vulnere su
autoridad haciéndole quedar mal en público, resaltando sus errores o debilidades.
En cuanto a la traducción de lineamientos es un rol que se concreta cuando la alta gerencia
propone directrices o estrategias muy generales para abordar la solución o el tratamiento de un
tema en particular. En tales situaciones los gerentes del medio deben proponer alternativas de
solución concretas o caminos para aquello que la alta gerencia demanda. En muchos casos los
lineamientos de la alta gerencia son difusos y por tanto la gerencia del medio deberá aclararlos
mediante preguntas inteligentes que orienten y obliguen a precisar los requerimientos de
aquella.
Por último, en esta parte, la gerencia del medio puede decidir si se convierte en un puente para
los requerimientos de la comunidad y la alta gerencia o si se convierte en un muro que impide
que lleguen las voces de quienes claman por respuestas oportunas de la administración pública.
El sentido común y de responsabilidad nos dice que los gerentes del medio deben actuar como
finos sensores que canalicen demandas ciudadanas hacia los altos mandos de la organización y
a su vez hagan llegar respuestas oportunas. Para ello, además se deben establecer sistemas de
delegación y de comunicación de los ciudadanos de tal modo que las respuestas no se tarden.

31
Módulo 1
Roles como Jefes:
En su calidad de jefes de los gerentes operativos o funcionarios que dependen jerárquicamente
de ellos, los gerentes del medio deben desarrollar habilidades y asumir roles específicos como
los siguientes:
Planificadores y estrategas, de tal modo que puedan participar activamente en la
definición de objetivos, metas y estrategias para la institución. La planificación es de las
tareas gerenciales quizás de las más importantes y será tanto más acertada en la medida
en que se tenga capacidad gerencial.
Operadores para dar orientaciones técnicas y operativas a sus subalternos o colegas de
tal modo que puedan resolver problemas concretos. Ello supone ser especialista o tener
dominio de los temas técnicos de aquella área en la cual somos responsables. Del Director
financiero se espera que sepa de finanzas, presupuestos, contabilidad, tributación, etc;
del Director de obras, que sepa de formulación de proyectos, diseño de obras, evaluación
de alternativas, etc. De allí que si un Alcalde o Alcaldesa elige como colaboradores a
personas sin la debida formación técnica o profesional y sin experiencia, tendrá serias
dificultades que tendrá que suplir con asesoría externa o pagar con retrasos en los logros
de la administración. No hay peor decisión política que rodearse de personas ineptas o
deshonestas, con el sólo argumento de pagar en forma indebida favores electorales, que
no debieron aceptarse.
Delegadores para asignar trabajo y responsabilidades en los subordinados cuidando sacar
el mejor provecho de las capacidades de su gente y dando oportunidad para que cada uno
de los miembros de su equipo pueda crecer en su profesión o mejorar cada día.
Hacedores para, dado el caso, demostrar con el ejemplo cómo se resuelven determinados
problemas. La mayor fuente de poder del gerente del medio es su conocimiento de
los temas específicos de su área y en la medida que comparte dicho conocimiento su
autoridad y respeto de sus colegas se pueden incrementar.
Roles como Compañeros:
Los gerentes del medio tienen en su mismo nivel al menos dos y a veces hasta diez colegas más
con similar poder y responsabilidades. Ello significa que entre ellos pueden surgir rivalidades,
diversidad de intereses y posiciones sobre determinados temas y, aparte de ello, luchas por
captar el favoritismo de la alta gerencia o lograr ventajas para si o sus respectivas áreas. Este
ambiente se puede ver enrarecido cuando la alta gerencia sesga su atención hacia algunos de
ellos dando lugar a marginación de unos y encumbramiento, no siempre merecido, de otros.

32
Aldemar Puentes A.
El contexto referido en el párrafo precedente exige, entonces, profundizar en el conocimiento
del comportamiento humano para enfrentar positivamente el manejo de las relaciones con los
compañeros; el aprendizaje de formas de trabajo en equipo, de técnicas de negociación y manejo
de conflictos y así como al desarrollo de habilidades como capacitadores o incluso para hacer
marketing a nuestros planteamientos de tal modo que logremos consensos en torno a nuestras
propuestas o iniciativas para nuestras respectivas áreas de responsabilidad.
3.3 Rol de la gerencia operativa
La gerencia operativa la conforman los jefes de sección o división, los coordinadores de
programas, jefes de proyectos, administradores y en fin todos aquellos cargos con mando sobre
grupos específicos que realizan tareas de producción, técnicas u operativas. En estos niveles, al
contrario de lo que sucedía en el pasado12
no sólo se realizan tareas manuales o automatizadas
si no que se toman decisiones que tienen ver con el quehacer cotidiano de la entidad y que
demandan de quienes dirigen dichas unidades capacidades intelectuales y habilidades para
ejercer roles como los detallados en el siguiente esquema 04:
Esquema 04
Roles de la gerencia operativa
Programadores, los gerentes operativos deben ser capaces de definir actividades o tareas
específicas, tiempos y recursos para sus equipos de trabajo, a través de planes operativos,
con miras al logro de los objetivos acordados con los restantes niveles gerenciales. Estos
planes o programas son la base de la medición del rendimiento en el trabajo y si no se
elaboran difícilmente un gerente podrá realizar una adecuada supervisión o monitoreo
para solucionar a tiempo cuellos de botella.
12
El concepto dirección o gerencia agrupaba a quienes ejecutaban en trabajo intelectual en oposición a quienes realizaban el trabajo manual u
operativo
Programadores
Administradores
Coordinadores
Gestores
Motivadores

33
Módulo 1
Administradores, los gerentes operativos tienen que disponer de la mejor forma
los recursos que le son asignados de tal modo que les alcancen o no se produzcan
desabastecimientos que puedan paralizar los servicios de la entidad o los proyectos en
ejecución. Así por ejemplo, un municipio no se puede paralizar porque faltó tinta o
papel para las impresoras o una empresa de agua potable suspender el servicio porque se
terminó el cloro y no existía en almacén o la debida fuente de aprovisionamiento.
Gestionadores, corresponde a los gerentes operativos adelantar los trámites o dar los
pasos correspondientes para lograr que las necesidades de su área sean suplidas o para
adelantarse a posibles tropiezos que puedan impedir el cumplimiento de las tareas
programadas. Es bien sabido que los hechos no se dan, en la administración pública,
simplemente porque estén escritos en algún manual o ley si no porque hay alguien capaz
de mover voluntades y generar acuerdos para que el aparato administrativo, técnico y
gerencial funcione.
Coordinadores, es responsabilidad de los gerentes operativos construir redes con otros
niveles gerenciales con el fin de unificar esfuerzos o evitar duplicidades optimizando el uso
de los recursos. Coordinar no significa reunirse todo el tiempo en secciones infructuosas si
no en comunicar oportunamente, hallar puntos de coincidencia en la acción y ponerse de
acuerdo en aquellas tareas que pueden ejecutarse de manera conjunta o, simplemente
dejar que otros asuman aquello que ya tienen programado o previsto, pudiendo nosotros
reorientar nuestras recursos, en tales casos.
Motivadores, los gerentes operativos deben conocer enfoques y técnicas sencillas que les
faciliten alimentar la motivación del personal a su cargo. Un gerente operativo con estilo
de capataz que maltrata a su personal, que no tiene una palabra amable para quienes se
destacan, que nunca propone un sistema de incentivos o reconocimiento al desempeño
o ignora aquellos ya establecidos, que no se ocupa de explorar actividades de bienestar
para el personal, definitivamente está lejos de ser considerada una persona idónea para
tal cargo.
Finalmente se debe tener en cuenta que no hay paneles divisorios entre los roles que ejercen los
diferentes niveles gerenciales y bien puede ocurrir que en todos ellos se den en muchos casos
roles similares. Así por ejemplo, el rol de motivadores deben ejercerlo desde la alta gerencia
hasta la gerencia operativa. Tampoco son los roles aquí mencionados los únicos. Investigadores
como Mintzberg13
añaden otros roles para los gerentes como los de diseminadores, voceros,
emprendedores, representantes, líderes.
13
JIMENEZ, Codina Alexis. ¿Qué hace los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo Efectivo? . Investigación Publicada en Diciembre del
2002. Documento Anexo al Módulo 1.

34
Aldemar Puentes A.
4 Funciones gerenciales
En la ley –como ya se dijera- o en los estatutos o manuales de las respectivas entidades aparecen
definidas las funciones de todos los cargos así como las competencias o hasta donde llega la
atribución para tomar determinadas decisiones. En este capítulo se intenta, por tanto, no
repetir lo que dicen las leyes si no explorar el alcance y contenido de aquellas funciones básicas
que deben asumir los gerentes, ya sea que estén o no escritas, como dijimos para el caso de los
roles.
El rol del gerente determina qué debe hacer o cuáles responsabilidades decisorias debe asumir.
La función gerencial se refiere al cómo pueden los gerentes asumir de la mejor forma sus
respectivos roles. Complementando, así como dijimos que en esencia el principal rol de los
gerentes, en todos los niveles, es la toma de decisiones, de igual modo la función le estaría
indicando cómo puede hacerlo o el mejor camino para tomar tales decisiones.
Se debe tener en cuenta, además, que las funciones gerenciales mínimas que aquí detallamos son
comunes a todos los niveles gerenciales. La diferencia estriba sólo en el alcance y connotación
que dicha función pueda tener en determinadas áreas funcionales en que se haya organizado la
respectiva entidad.
Así por ejemplo, la función de planificar debe ejercerla tanto el Alcalde o Alcaldesa, como los
Directores o Directoras de Finanzas, de Obras Públicas, de Servicios Públicos y naturalmente
del área u oficina de Planeación. Pero, el alcance de esta función será diferente para cada uno
de ellos y, sin lugar a dudas, en el caso del Director o Directora de Planificación a este cargo
se añadirá la responsabilidad de consolidar la planificación de toda la entidad así como apoyar
en el seguimiento de la misma e incluso asumir atribuciones vinculadas con el ordenamiento y
control urbano.
En el marco de referencia descrito las principales funciones denominadas gerenciales siguen
siendo en esencia las mismas que Fayol14
denominara “funciones administrativas” hace más de
100 años y que se visualizan en el esquema número 05, siguiente en el cual se ha agregado la
función de comunicar.
14
Henry Fayol, 1.841 a 1.925. Autor de Administración Industrial y General.

35
Módulo 1
Esquema 05
Funciones gerenciales
Autores como Gulick y Urwick15
agregan dos funciones más a las cinco originales de Fayol como son
las de rendición de cuentas y de Presupuestación. No obstante ello aquí nos referimos únicamente
a las 6 propuestas en el esquema por considerar que recogen las tareas mas relevantes del nivel
gerencial y porque las dos funciones referidas las tratamos dentro del tema de planificación.
Desde luego que los enfoques, metodologías y alcance para manejar o abordar cada una de las
referidas funciones gerenciales si han cambiado mucho desde los tiempos de la denominada
administración clásica y algunas de las citadas tendencias se resumen en los siguientes
párrafos.
4.1 Funcion de planificación
Para Fayol, planificar consistía en visualizar el futuro y elaborar programas de acción. Muchos
años después Carlos Matus definió a la planeación como el “cálculo que precede y preside la
acción”. Esta definición magistral sigue siendo válida ya que la planificación –aparte los mitos-
es simple y llanamente el acto de pensar. Pensar qué queremos hoy y qué queremos mañana
para nosotros y nuestra entidad; pensar cómo, cuándo y con qué medios lograremos aquello que
queremos; pensar cómo nos anticipamos a los acontecimientos o imaginamos nuevos escenarios
o estadios de desarrollo.
COMUNICAR
COORDINAR
15
“Notas sobre la Teoría de la Organización”. Gulick, Luther y Lyndall Urwick. Ensayos sobre la Ciencia de la Administración. Madrid, Escuela Nacional
de Administración Pública. 1973 (1936).

36
Aldemar Puentes A.
Controlar
Programar Proyectar
Prever
Pensar
Análizar
Soñar
La planificación, en concordancia con lo expresado por Matus, es el pensamiento ligado a la
acción. Para ello se deben dar un conjunto de procesos conexos, visualizados en el esquema 06,
que parten del aterrizaje de algunos de nuestros sueños o visiones en la realidad, a través de
una adecuada percepción y análisis de la misma, que nos permita plantear objetivos alcanzables
a través de los mecanismos de la programación y el control de la misma.
Si aceptamos que planificar es pensar, en esencia, se colige entonces la imposibilidad que un
gerente se quiera marginar de esta singular tarea. ¿O, a Usted como gerente o como simple
ciudadano le gustaría que otros pensaran aquello que Usted quiere? ¿Que otros soñaran e idearan
soluciones u opciones de desarrollo para su municipio, lo que vale decir para su vida, sin su
participación? Desde luego que no!. Y, sin embargo, como ya dijimos, hay Alcaldes o Alcaldesas y
Directores Municipales que renuncian a esta indelegable responsabilidad para invertir su tiempo
en apagar incendios, causados precisamente por la imprevisión y negación de espacios para
la reflexión y búsqueda de las mejores alternativas para el desarrollo de su municipio o de su
empresa de servicios.
Esquema 06
Procesos implicitos en el ejercicio de la planeación
Percibir
ALTA
GERENCIA

37
Módulo 1
Claro que cabria preguntar por qué la gerencia prefiere marginarse de la planeación. Quizás se
deba a que hemos hecho un mito de la misma rodeándola de alta complejidad. O tal vez porque
hemos querido que la adopten los gerentes como norma de vida, enfatizando demasiado en
la previsión y el comportamiento sistemático, elementos éstos no tan acordes con la cultura
latina.
Sea cual fuere la razón, los conceptos esbozados en este acápite están encaminados brindar
elementos para que los gerentes públicos así como sus asesores se motiven a repensar la
importancia de la planificación de tal modo que sea abordada de manera más pragmática.
Aparte de las anotaciones generales señaladas, con el fin de resaltar la importancia de la
planificación, ésta encierra varias dimensiones en el plano municipal. En efecto, esta se puede
referir al ordenamiento del territorio urbano y rural poniendo, en este caso, el énfasis en los
aspectos espaciales o geográficos; se puede referir al acuerdo de objetivos y metas de desarrollo
socio económico; o, centrar la atención en las acciones e inversiones requeridas, así como en las
fuentes de recursos, para garantizar el logro de los objetivos y metas de desarrollo acordados.
Tales dimensiones, se concretan a través de instrumentos como son los planes de ordenamiento
territorial, los planes de desarrollo, los planes o programas de inversiones, planes operativos,
entre otros. Cada una de estas dimensiones e instrumentos se asume son de conocimiento de
los gerentes municipales y sobre los mismos existe abundante material así como la respectiva
normatividad. No obstante ello, serán brevemente explicados en el módulo III que se refiere el
contexto legal de la gerencia municipal en Nicaragua. En cuanto a la utilidad de la planeación
ésta facilita:
Precisar el norte de la institución a través de objetivos y metas compartidas por todos
y debidamente registrados en documentos al alcance de todos. Cuando la planeación no
está escrita no quiere decir que no exista. Pese a ello, en el sector público es imperativo
que la planeación se escriba ya que los gerentes públicos están en la obligación de rendir
cuentas sobre lo actuado y la única forma de comparar lo programado con lo ejecutado es
con registros escritos.
Concentrar recursos y esfuerzos en torno a objetivos y metas los cuales una vez
consensuados y escritos se suponen no se pueden cambiar al capricho de la gerencia.
Cuando no hay planeación se pueden desperdiciar los esfuerzos en pequeñas tareas que a
la postre no garantizar afianzar estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo.
Contar con una base cierta para el seguimiento del desempeño de cada uno de
los miembros de la organización. Cuando no hay planeación es casi imposible medir el
desempeño de la gente. ¿Contra qué contrastamos el rendimiento? ¿Cómo sabemos si es
mucho o es poco?

38
Aldemar Puentes A.
Contar con un instrumento de negociación de apoyos. Es mucho más fácil conseguir
la contribución o ayuda externa cuando las entidades del Estado u organismos de
cooperación ven que tenemos propósitos claros, compartidos por todos los miembros de la
organización, que responden a prioridades de los diferentes grupos sociales del municipio
y que están debidamente soportados por planes operativos.
Disminuir el riesgo de errores pues cuando nuestras ideas están escritas es más fácil
evaluarlas e introducir los ajustes antes que se den los hechos que puedan ser perjudiciales.
También se pueden identificar a tiempo las restricciones así como las potencialidades para
el logro de los objetivos de la institución.
Reducir la incertidumbre y por ende la desmotivación que se produce en los miembros
de la organización cuando no saben hacia donde se dirigen. Un plan es una carta de
navegación para ese gran barco llamado municipio que tiene que navegar casi siempre en
aguas turbulentas agitadas por factores políticos, económicos, sociales, ambientales, entre
otros.
Aumentar las sinergias de quienes participan en la gestión de la institución e incluso
con otras instituciones. Cuando los objetivos, las metas y los medios para lograrlos están
claras fácilmente las dependencias de la institución así como otras instituciones identifican
donde se pueden duplicar acciones o donde se pueden sumar esfuerzos.
Aparte de las ventajas señaladas, es el ejercicio de la planeación el que nos obliga a pensar
una y otra vez cuáles son los caminos más adecuados para alcanzar el desarrollo. Pero, no
sólo eso pues antes de pensar en caminos o estrategias casi siempre nos vemos impelidos a
hacernos cientos de preguntas inquietantes: ¿Qué es el desarrollo? ¿En qué consiste el desarrollo
sustentable? ¿Y el crecimiento económico? ¿El desarrollo económico Local? ¿Es el desarrollo un
estado final o un proceso?.¿Es una categoría idéntica para todos los pueblos de la tierra o debería
tener matices? ¿Si aceptamos que es diferente, por qué tendríamos que parecernos a los gringos
o a los europeos, bajo la presión de la mal entendida globalización? ¿Es el desarrollo una forma
de ser y hacer o acaso sólo un estadio en el que todos tenemos la posibilidad de acceder a ciertas
condiciones de vida?
4.2 Función de organización
Generalmente cuando mencionamos la palabra organización casi todos nos imaginamos
estructuras pintadas en organigramas así como manuales de funciones por dependencias y por
cargos. También los que trasegamos por los caminos de la administración pública sabemos que
dichos documentos generalmente no reflejan la realidad ya que ésta es más rica y variada y
además está teñida y aderezada con el color y sabor que dan las relaciones entre los seres
humanos y de allí que en el esquema 07 intentemos reflejar ese cromatismo.

39
Módulo 1
Esquema 07
Actividades vinculadas a la función organizar
Esta función se ocupa, en efecto, de la interacción de las personas en la organización, de la
asignación de responsabilidades a las mismas, de la distribución de recursos para el logro de
propósitos y finalmente de la definición de procesos y procedimientos no sólo para alcanzar
resultados si no para que los clientes, comunidad o usuarios puedan acceder a los servicios de
nuestra organización. Tales tareas son las que se enuncian en el esquema 07 referido.
La organización, como se colige de la definición adoptada, es posible realizarla cuando se
tienen definidos los objetivos que desea alcanzar la institución en un período determinado
así como los lineamientos estratégicos. En el caso de las instituciones públicas, como son los
municipios, dado que tienen competencias o responsabilidades predefinidas en la Constitución y
las Leyes, igualmente tienen estructuras organizativas mínimas previstas en la Ley. No obstante
ello, lo recomendable es prever cierto margen de flexibilidad de tal modo que el tamaño de la
organización esté en concordancia con los objetivos y metas previstos en los respectivos planes
de desarrollo.
La propuesta hecha en el párrafo precedente concuerda con el enfoque de la reingeniería de
procesos, la cual propone que la estructura sea determinada por los productos a ser generados
y los procesos rediseñados para su logro. Esta clase de enfoque si bien no son aplicables con
rigurosidad en el sector público bien vale tenerlos en cuenta para efectos de buscar fórmulas
que nos permitan dimensionar el tamaño óptimo del municipio o empresa.
En cuanto a tendencias en este campo, tanto entidades públicas como privadas buscan el
aplanamiento organizacional o eliminación de tantos niveles jerárquicos. Ello porque de esta
forma se facilita la relación y comunicación tanto entre los miembros de la organización comos
los clientes de la misma, se reduce costos y se acortan los procesos. También se justifica esta
tendencia por la profesionalización de la administración pública que reduce la necesidad de la
supervisión excesiva y además ésta se facilita con sistemas informáticos.
Organizar es:
Definir Procesos
Determinar Estructuras
Asignar Responsabilidades
Asignar Recursos

40
Aldemar Puentes A.
Otro rasgo de la tendencia imperante, en cuanto a las organizaciones públicas, es su reducción
tamaño, cediendo al sector privado o a terceros todas aquellas funciones o actividades que
aquél puede realizar mejor. Así por ejemplo, tares como la seguridad, los servicios generales,
transporte, mantenimiento de equipos y maquinaria, entre otras, se contratan con el sector
privado con el fin de aumentar la eficiencia y reducir los costos. En esta misma dirección se
enmarcan las concesiones y contratos de gestión de servicios.
De otro lado, las organizaciones modernas, si bien mantienen aún esquemas de división del
trabajo según paquetes de funciones homogéneas, cada vez más se acercan modelos matriciales
o esquemas de organización por unidades autónomas de gestión por servicios, programas o
proyectos, con el fin de generar estímulos para el desempeño y facilitar el control de costos por
cada producto o servicio generado.
Aparte de los breves insumos proporcionados, al gerente debe queda claro en esta parte que
la función de organizar le corresponde y en desarrollo de la misma las tareas mínimas que
debe afrontar, una vez se tienen claros los objetivos de la institución así como de la respectiva
dependencia, son las siguientes:
Definir claramente las competencias o atribuciones de cada Dependencia de tal modo que
no se generen duplicidades o inequidades en la distribución de responsabilidades.
Definir claramente los productos o resultados que son responsabilidad de la respectiva
dependencia o unidad de trabajo.
Definir los procesos, estrategias o caminos más directos y sencillos para lograr los productos
o resultados previstos para un período determinado.
Disponer los recursos humanos y materiales, asignando responsabilidades acordes con los
requerimientos de cada uno de los productos y resultados programados o previstos.
Plasmar la organización en el respectivo acto administrativo que le dé legalidad y permita
su implementación.
Se debe recordar aquí que las instituciones públicas están obligadas a tener una estructura
organizacional aprobada por el Concejo - o Junta Directiva en el caso de las Empresas- así
como los respectivos manuales de funciones. Esta restricción se debe cruzar con el enfoque
programático16
aquí resumido, el cual exige cierta flexibilidad en la estructura organizativa de
tal modo que se puedan hacer los ajustes con cada nueva programación operativa.
16
PUENTES, Aldemar y DIAZ, José. Desarrollo Organizacional Programático. Publicación GTZ, Quito, Ecuador. 2001.

41
Módulo 1
Algunos principios antiguos alusivos a las organizaciones como la unidad de mando, la
especialización, división del trabajo, paridad y responsabilidad siguen siendo válidos como
criterios orientadores pero no son aplicables de manera rígida porque los tiempos han cambiado.
Así por ejemplo, nadie niega la importancia que los funcionarios reciban órdenes de un solo jefe,
pero en las organizaciones matriciales es aceptado que un cargo o una unidad reporte a más de
una jefatura. Esto último porque lo que une el tejido organizacional no es la voz del jefe si no
el propósito compartido por todos los miembros de la organización y el sistema de estímulos
previstos por los logros alcanzados.
4.3 Función de dirección
La función de dirección es quizá la que más se identifica con el quehacer de la gerencia ya que
la mayoría de las personas asumen que gerenciar es mandar u ordenar. La dirección suele ser
definida por ende como “la capacidad de influir en las personas para que contribuyan a las metas
de la organización y del grupo”17
.
En las definiciones citadas hay algo de razón pero se debe tener en cuenta que la dirección, en el
sector público es gran medida gobernar, “que no es sinónimo de mandar”, como acertadamente
dijera la Alcaldesa de Totogalpa, cuya entrevista insertamos en el último capítulo de este
libro.
La función de dirigir implica, entonces, un conjunto de actividades que van dando sentido y
orientación al quehacer de la institución, en este caso de la administración municipal, a la
par que va ayudando a allanar el camino para que los acuerdos suscritos dentro y fuera de la
administración se concreten en hechos o los mandatos de ley, sean acatados. Algunas de tales
actividades son mostradas en el esquema número 08.
Esquema 08
Actividades vinculadas a la función de dirección
Es ordenar
Es delegar
Es motivar
Es supervisar
Es aconsejar
Dirigir
17
CABRERA,, Elibeth. Administración de Empresa. Investigación Adjunta a este módulo como material de lectura.

42
Aldemar Puentes A.
La Dirección como bien lo indica el esquema implica, en primera instancia, escuchar, sentido y
virtud que pierden algunas personas cuando acceden a posiciones de poder. Ello porque muchos
llegan a creer que el poder trae añadido el conocimiento y, al sentirse temidos y obedecidos,
con soberbia imponen las más disparatadas decisiones. Escuchar significa, no sólo atender las
voces que nos adulan, si no prestar atención a las voces que nos intentan hacer llegar no sólo
sus necesidades sino sus consejos o señalarnos aquello en lo que estamos equivocados. Escuchar
es el punto de arranque de la dirección no sólo porque nos permite allegar insumos para decidir
y ordenar mejor si no porque nos genera las empatías necesarias para respetados y por ende
acatados.
Dirigir es, en segundo término, ordenar o mandar. Para ello se requiere estar investido del
correspondiente poder para que seamos acatados. Y tal poder lo da el respectivo nombramiento
o elección que nos da la investidura formal como gerentes, llámense Alcaldes, Directores, Jefes,
etc. No obstante lo anterior, en el sector público este poder no siempre es suficiente para ser
obedecidos y las más de las veces es bastante aparente. Se requiere, además, que el gerente
inspire autoridad y ésta se deriva, entre otras cosas, del conocimiento que tenga, de la forma
como trata a su personal, de sus relaciones laborales, del liderazgo.
La delegación, es otro de los elementos vitales de la función de dirección. Delegar no siempre es
fácil porque significa desprenderse del poder que nos fue conferido para que otros asuman parte
de nuestras funciones, a la par que compartimos la responsabilidad por los actos de la persona
en quien delegamos; y, ello nos causa temor pues no sólo sentimos que perdemos poder sino que
existe siempre el riesgo que esa otra persona no actúe en forma correcta o de la manera como
nos gustaría que lo hiciera. No obstante tales temores y tales riesgos, un gerente que centra todo
en torno de sí, que se empecina en cargar con todo el peso de la institución o de su dependencia,
sin delegar, terminará aplastado por el trabajo y causando parálisis o retrasos a su entidad o
dependencia. De allí que uno de los primeros aprendizajes que deben asimilar los gerentes sea
el desarrollo de habilidades para delegar adecuadamente en las personas confiables.
Implica la dirección, en cuarta instancia, orientar a los respectivos funcionarios para que puedan
realizar las tareas o cumplir con los compromisos adquiridos tanto en el Manual de funciones
como en los respectivos planes operativos. Para orientar se precisar que el gerente conozca
sobre la materia, cuando se trata de mandos medios y operativos. Cuando se trata de la alta
gerencia se espera que mantenga el timón hacia el rumbo convenido y llame la atención los
mandos medios u operativos respecto a las desviaciones o acciones que limiten o se interpongan
con los objetivos y directrices de la entidad.
La motivación es uno de los resortes internos del comportamiento humano que nos empuja a
actuar en determinado sentido y que, en el caso de las instituciones, se refleja en el compromiso
y empeño de los funcionarios en el logro de las metas u objetivos acordados. La motivación, se
supone, nace de impulsos internos al individuo y por tanto el gerente sólo puede incidir en ella
indirectamente. Así por ejemplo, cuando un gerente felicita a sus funcionarios por cada logro;

43
Módulo 1
cuando se preocupa por sus problemas y les escucha; cuando se muestra sencillo y amable:
o, cuando les trata con respeto y sin menosprecio, está contribuyendo a que su personal esté
siempre motivado.
Finalmente, también forma parte del concepto de la función de dirección, el aconsejar de vez
en cuando a nuestro personal sobre la mejor forma de abordar su trabajo e incluso en temas
personales. En los dos casos se debe tener en cuenta, eso sí, que el peor consejo que podemos
dar es aquel que no nos piden y por tanto nuestro consejo debe ser conforme a demanda. Desde
luego que cuando se trata del trabajo, no podemos esperar a que los funcionarios cometan
errores para luego aconsejar. Aquí lo recomendable es orientar a tiempo y hacerle comprender al
empleado que si ocasiona perjuicios por no acatar disposiciones u orientaciones de la gerencia,
pues deberá asumir las consecuencias.
4.4 Función de seguimiento y control
El seguimiento y control es connatural al proceso de planificación y en general a la toma de
decisiones por la sencilla razón que si no verificamos el cumplimiento de lo programado u
ordenado siempre estaremos corriendo el riesgo que no cumplamos con nuestros objetivos ni
logremos los resultados de la planificación y por tanto que no se den los efectos esperados de
nuestras decisiones.
El seguimiento, en sentido estricto, sólo es posible cuando hay planificación y programación
operativa. Ello porque con esta función lo que hacemos es medir el avance de metas, evaluar
los estados de avance y las razones del atraso o desviaciones respecto a lo programado y ajustar
o corregir para facilitar el logro de los objetivos, metas y resultados programados, tal como se
ilustra en el siguiente esquema número 09.
Esquema 09
Actividades vinculadas a la función de seguimiento
1
2
3
Medir
Evaluar
Corregir

44
Aldemar Puentes A.
En la mayoría de textos de administración a esta función se la denomina control pero, en este
ensayo, hemos optado por el concepto seguimiento cuyo alcance es mayor. En efecto, con ello
se quiere significar tanto la supervisión cotidiana y acompañamiento para que se ejecuten las
actividades programadas; como la medición periódica del cumplimiento de metas así como la
evaluación final de impactos o logro de objetivos. Cada uno de estos componentes del seguimiento
se explica brevemente en los siguientes párrafos
a. Fase de acompañamiento o supervisión
El acompañamiento o supervisión se puede definir como un apoyo diario o cotidiano de
la gerencia de la entidad - en sus distintos niveles - a los responsables de las acciones
programadas, para garantizar que los obstáculos técnicos así como la resistencia al cambio
sean superados y se cumpla con las actividades programadas.
Los indicadores básicos para el acompañamiento son señales simples, detectadas a través
de preguntas, que permitan corregir el rumbo sobre la marcha y sin necesidad de compilar
información excesiva o largas reuniones de trabajo. Por ejemplo:
Cumplimiento de cronogramas de ejecución en cuanto al inicio de ciertas actividades o
tareas.
Suministro de elementos acordados: equipos, papelería, disquetes.
Cumplimento de comisiones.
Pago oportuno de salarios y viáticos.
Contratación oportuna de apoyos
Elaboración de términos de referencia para contrataciones, cumplimiento en suscripción
de pólizas de seguros.
Inducción del nuevo recurso humano o capacitación del mismo
Suscripción de compromisos o convenios.
Participación en eventos programados.
b. Fase de Monitoreo

El monitoreo es la medición periódica del nivel de logro consolidado de metas, resultados
previstos en el Plan de Desarrollo y su respectiva programación operativa así como la

45
Módulo 1
justificación de las posibles desviaciones con miras a introducir los ajustes pertinentes. El
objetivo de esta fase del monitoreo es garantizar el cumplimiento de metas o resultados a
través de la rendición de cuentas de los responsables ante sus respectivos jefes inmediatos
y ante el Alcalde o la gerencia general de la institución y por esta razón esta función no es
delegable.
Lo ideal es que cada dos o tres meses se realice una reunión de monitoreo durante el cual
se revisen los logros, los retrasos y sus causas así como los posibles reajustes y nuevos
compromisos asumidos por cada uno de los niveles gerenciales. Algunos ejemplos de
indicadores usuales para hacer monitoreo en los municipios son los siguientes:
Número de proyectos formulados, gestionados o ejecutados, versus lo programado.
Porcentaje de avance en la ejecución de cada uno de los proyectos aprobados
Ingresos reales versus presupuestado para el respectivo período
Porcentaje de ejecución del presupuesto de gastos.
Porcentaje de reducción de gastos innecesarios.
Se debe reiterar que durante la fase de monitoreo no importa tanto la medición de
cumplimiento de actividades si no de resultados o metas.
c. Evaluación de Impactos
El impacto puede ser definido como la verificación del cumplimiento de los objetivos
superiores fijados en respectivo plan de desarrollo de la entidad o planeación estratégica de
la empresa. La evaluación de impactos será tanto más fácil en cuanto los objetivos superiores
hayan sido claramente acordados. Ejemplos de indicadores de impactos de son los siguientes:
Ampliación de cobertura de los servicios
Reducción de índices de morbilidad, de mortalidad, etc
Reducción de índices de desempleo
Reducción de índices de inseguridad
Indicadores de mejoras en la calidad de los servicios
Incremento de niveles de satisfacción de la comunidad o clientes

46
Aldemar Puentes A.
La evaluación de impactos será más positiva en la medida en que se cumpla con las otras fases
del seguimiento. Si esas dos fases previas no se dan y la evaluación de impactos se maneja como
un acto final de medición externa, lo más probable es que se convierta en una herramienta para
medir fracasos.
El seguimiento, como se colige de la explicación dada, es una función esencialmente gerencial
y no, como suponen algunos, una responsabilidad que se contrata cada cierto período con
proveedores externos o que se deja en manos de oficinas de control interno. Si bien, estos son
medios válidos como apoyo al ejercicio del control y seguimiento, los gerentes deben comprender
que éste es un ejercicio mediante el cual no sólo se verifica el cumplimiento de tareas y metas si
no que se estimula y premia el desempeño del personal y se afianza el liderazgo gerencial.
4.5 Función de comunicación y coordinación
La comunicación, entendida como el arte de relacionarse a través de mensajes o de la
información, es más que una función una necesidad vital no sólo de la gerencia si no de todos los
miembros de la organización y de los seres humanos en general. “Para Dewey18
, la comunicación
es el fundamento de toda relación humana y produce bienes materiales y sociales que une a los
individuos entre si y permite la vida colectiva”.
En el marco de la breve definición adoptada, corresponde a la gerencia en sus diferentes niveles
garantizar que fluya la información entre todos los miembros de la organización y entre éstos
y los clientes o comunidad de tal modo que se puedan atender requerimientos y canalizar
adecuadamente las respuestas.
Cuando hablamos de la función de comunicación no queremos con ello significar que los gerentes
deban ser expertos en el tema o ser periodistas o comunicadores sociales. Queremos resaltar
si que estos son aspectos que los gerentes no deben descuidar y que obligan a tener nociones y
respuesta para interrogantes como los siguientes:
- ¿Cómo hago llegar de la mejor manera la información a la comunidad o clientes de mi
entidad respecto a la forma de acceder a los servicios a que tienen derecho?
- ¿Cómo informo a la comunidad sobre los logros y realizaciones del Estado o sobre aquellos
temas públicos que son de su interés?
- ¿Cómo utilizo los medios de comunicación para incidir en algunos comportamientos sociales
encaminados a fomentar ciertos valores ciudadanos?
18
OLIVAR, Zúñiga Antonio. Fundamentos Teóricos de la Comunicación. Monografía publicada en http://www.monografias.com.

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