Libro - Segunda parte juicio audiencias CPACA

1. 1
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA
ESCUELA JUDICIAL “RODRIGO LARA BONILLA”
El juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo
(Guías procesales de casos típicos)
Segunda Parte. Tomo II.
Temas procesales especiales.
Módulos de Aprendizaje Autodirigido
Diciembre de 2012

2. 2
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO:
DR. GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA
DR. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO
Presidente
Magistrados:
RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH.
FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ.
PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA.
EDGAR CARLOS SANABRIA MELO.
JOSÉ AGUSTÍN SUÁREZ ALBA.
DR. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO
ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”
MARÍA CRISTINA GÓMEZ ISAZA
Directora

3. 3
AUTORES:
Colectivo de magistrados, magistradas y jueces en comisión para el
desarrollo del Plan de Formación General y la implementación de la L.
1437. Las comisiones fueron otorgadas mediante resolución núm.
PSAR12-­‐‑63 del 27 de febrero de 2012 y resolución núm. PSAR12-­‐‑
PSAR12-­‐‑131 del 27 de abril de 2012, las cuales fueron prorrogadas
hasta el 19 de diciembre de 2012, mediante resoluciones nº PSAR12-­‐‑
300 del 29 de agosto de 2012 y nº PSAR12-­‐‑399 del 16 de octubre de
2012.
Por orden alfabético:
 Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Boyacá.
 Juan Carlos Garzón Martínez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
 William Hernández Gómez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Caldas.
 María Josefina Ibarra Rodríguez. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander.
 Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
 Luis Manuel Lasso Lozano. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
 Herney de Jesús Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de
Pereira.

4. 4
 Guillermo Poveda Perdomo. Juez noveno administrativo de Bogotá.
 María Victoria Quiñonez Triana. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Magdalena.
 Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Antioquia.
 Oscar A. Valero Nisimblat. Magistrado del Tribunal Administrativo
del Valle.
 María del Pilar Veloza Parra. Magistrada del Tribunal
Administrativo de la Guajira.

5. 5
TABLA DE CONTENIDO
PRIMERA PARTE.
TEMAS TRANSVERSALES. TOMO I
PRÓLOGO:
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO.
PRESENTACIÓN:
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
UNIDAD 1
LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
UNIDAD 2
LA GERENCIA DEL PROCESO. SISTEMAS DE CONTROL.
POR SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
UNIDAD 3
NOTIFICACIONES, TRASLADOS Y AVISOS.
POR HERNEY DE JESÚS ORTIZ MONTACADA.
UNIDAD 4
LOS RECURSOS ORDINARIOS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.

6. 6
UNIDAD 5
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.
UNIDAD 6.
MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA ARGUMENTACIÓN.
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
UNIDAD 7.
¿LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL ES LA ÚNICA MEDIDA CAUTELAR APLICABLE
EN RELACIÓN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS?
POR LUIS MANUEL LASSO LOZANO.
UNIDAD 8.
NULIDADES PROCESALES.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 9.
ANÁLISIS COMPARATIVO Y CRÍTICO DE LA DENOMINADA INTERVENCIÓN
DE TERCEROS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ.

7. 7
SEGUNDA PARTE
TEMAS ESPECIALES. TOMO II
UNIDAD 10.
OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 11.
COMPETENCIA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 12.
ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.
UNIDAD 13.
LA AUDIENCIA INICIAL.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 14.
OFERTA DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.

8. 8
UNIDAD 15.
PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RÉGIMEN PROBATORIO EN EL CPACA.
POR JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ.
UNIDAD 16.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS Y PROCESOS EJECUTIVOS.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 17.
EL PROCESO ELECTORAL.
POR OSCAR A. VALERO NISIMBLAT.

9. 9
PRESENTACIÓN DEL TOMO II:
El lector y lectora encontrará en este tomo II el contenido correspondiente a la
segunda parte del módulo “El juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo (Guías procesales de casos típicos)”.
Para mayor comodidad y por razones prácticas de editorial se ha dividió en dos
partes el módulo:
(i) Los temas transversales del CPACA. Tomo I
(ii) Los temas especiales del CPACA. Tomo II.

10. 10
Unidad 10
OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE
LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA.
Por Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Magistrado
del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Oe
Objetivos específicos de la unidad.
• Revisar el estado actual de la normatividad, en especial del
C.P.A.C.A., en relación con los asuntos que son del
conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑ Administrativa.
• Establecer cuáles son los asuntos de conocimiento de la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑ Administrativa.
• Estudiar algunos casos relacionados con el objeto de la
jurisdicción.
• Suministrar a los jueces (zas) los conceptos fundamentales
para resolver los problemas relacionados con el objeto de la
Jurisdicción contencioso-­‐‑ administrativa.

11. 11
CONCEPTOS CLAVES.
Introducción
El órgano judicial (por disposición Constitucional) tiene como objeto el administrar
justicia, aunque no de manera general, pues dentro de la Rama Judicial se da lo que
pudiera llamarse una “separación de funciones”, que atiende al criterio de
especialidad para lograr cumplir a cabalidad con ese cometido Constitucional.
Esa división del trabajo, que explica la existencia de la Jurisdicción Ordinaria o
Civil y las llamadas Jurisdicciones especializadas (la Jurisdicción Contencioso-­‐‑
Administrativa una de ellas), da lugar a una serie de situaciones atinentes al órgano
jurisdiccional que debe decidir la controversia, que en muchos de los casos inciden
en los tiempos y costos del proceso y en la realización del principio constitucional
de la pronta y cumplida justicia.
No puede ignorarse que la delimitación del objeto de la Jurisdicción es del resorte
del Legislador, de conformidad con las normas constitucionales, en especial el
debido proceso y el principio del Juez Natural, y que, además su interpretación y
aplicación corresponde a los órganos jurisdiccionales, lo que permite comprender
los cambios normativos y jurisprudenciales que se presentan en esta materia,
inspirados la gran mayoría de las veces en factores filosóficos, políticos y
económicos que inciden en la naturaleza, papel y fines de la Organización Estatal.
Al ser entonces la propia Carta Política la que establece un Juez (a) especializado
(a) para la Administración, con el Consejo de Estado como su máximo órgano1
, es
válido afirmar que es el Juez Natural y que cualquier norma jurídica que pretenda
vaciar de contenido el ámbito de control que está llamado a ejercer, se reputaría
como inconstitucional.
El referido control jurisdiccional persigue asegurar la vigencia del principio de
legalidad de la actividad administrativa, de modo que los actos de la
administración se adecúen al ordenamiento jurídico y que, además, se pueda exigir
a los diferentes órganos o sujetos de imputación jurídica la consiguiente
responsabilidad patrimonial, no sólo por la expedición de dichos actos, sino en
1 Las competencias atribuidas al Consejo de Estado, como máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración, fueron establecidas
por el Constituyente en los cánones 237 y 238 de la Constitución Nacional, sin embargo, el desarrollo de éstas
correspondió al legislador.

12. 12
razón de los hechos, las operaciones administrativas y las operaciones
contractuales que realicen.
Hoy en día, en vigencia del C.P.A.C.A., ese control jurisdiccional por parte de lo
Contencioso-­‐‑Administrativo, se basa y se reitera con fundamento en dos pautas,
que son indispensables para definir los problemas que se presenten en la materia:
una, razones de especialidad o especialización y, otra, el reconocimiento de unas
reglas de derecho derogatorias del derecho común u ordinario, a las cuales debe
sujetarse la Administración, como autoridad estatal en ejercicio de potestades
públicas.
Como se dijo, la concreción o desarrollo de ese mandato constitucional
corresponde en primera instancia al Legislador, ya que es éste el que, atendiendo
las circunstancias políticas, sociales, económicas, etc., distribuye la competencia
entre los diferentes órganos jurisdiccionales acatando los preceptos
constitucionales y, acudiendo además a los diversos criterios que permiten calificar
como “función administrativa”2
una u otra actuación de una entidad estatal, o
como tal o como función estatal, la que desarrolle un particular.
No puede pretenderse que en este escrito se aborde de manera integral el tema del
objeto de la Jurisdicción. Por tal razón el estudio se circunscribirá a aquellos
aspectos que son objeto de regulación por la Ley 1437 o Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y confrontación o cotejo con la
jurisprudencia existente.
Objeto de la Jurisdicción Contencioso -­‐‑ Administrativa
En desarrollo del mandato constitucional el Legislador ha expedido una serie de
normas que buscan definir el objeto de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa.
Las últimas de ellas, son los artículos 103, 104 y 105 del C.P.A.C.A.
De acuerdo con esas disposiciones, el objeto de la jurisdicción puede mirarse desde
dos puntos de vista. El primero como su propósito o finalidad, que no es otro que
“la preservación del ordenamiento jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la
Constitución Política y la Ley “.
2Tales Criterios, orgánicos, materiales, formales, funcionales, son los que permite distinguir la actividad
administrativa de la otras actividades estatales o de la gestión de los particulares

13. 13
El segundo, como el campo de acción o catalogo de asuntos que son del
conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑ Administrativa.
A partir de la Constitución de 1991, la discusión que se presentaba entre la doctrina
y la jurisprudencia a fin de determinar el Juez del asunto, fue una constante.
Diferenciar la actividad administrativa propiamente dicha, de otro tipo de
actividades que no se reputaban tales (las de derecho privado, del resorte,
tradicionalmente del juez (a) ordinario), era objeto de muchas polémicas, pues en
esa discusión subyacía la diferenciación entre las nociones de lo público y lo
privado, que dependen de una serie de consideraciones ideológicas fundadas en lo
que se considera debe ser el papel del Estado, cuestión que en el caso colombiano
se acentuaba por la irrupción de agentes particulares en sectores de la economía
que venían siendo atendidos de manera monopólica por el Estado o por la
adopción de sistemas de gestión o de normas propias del tráfico jurídico entre
particulares, producto del modelo económico esbozado en la Constitución y
desarrollado por el Legislador.
Tal situación condujo a la Jurisprudencia a definir la jurisdicción por el régimen
jurídico aplicable a la entidad (de Derecho Privado-­‐‑ Juez (a) Ordinario; de Derecho
Público-­‐‑ Juez (a) Administrativo); por la existencia de cláusulas exorbitantes, por
tratarse de un servicio público; con base en la cláusula general de jurisdicción
prevista en el artículo 16 del C.P.C., entre otros, convirtiendo la determinación del
Juez (a) competente para conocer del asunto en una cuestión compleja,
problemática e incierta en muchos casos, dado que la solución adoptada no fue
siempre uniforme.
El Legislador buscó poner fin a esa discusión con la Ley 1107, estableciendo como
factor relevante para determinar la competencia el denominado criterio “orgánico o
subjetivo” en el que lo determinante es la presencia de una entidad estatal, incluida
las entidades mixtas con capital público igual o superior al 50%, superando así el
criterio material del Decreto 01 de 1984, referida a las “controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas”.
Sin embargo, el debate continuó y de ello es reflejo la fórmula transaccional
consagrada en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que acogió ambos criterios: el
material y el orgánico o subjetivo para determinar los asuntos de conocimiento de
la Jurisdicción Contencioso-­‐‑ Administrativa, uniendo en una sola, las fórmulas del
Decreto 01 de 1984 y de la Ley 1107, con el fin, de dar certeza a los ciudadanos
sobre el Juez que debe definir la controversia (si la contenciosa o la ordinaria), con
base en uno u otro o mediante la combinación de ambos.

14. 14
A esa conclusión se llega de la lectura de la citada norma pero en especial del
aparte que establece, que la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, “conoce de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas
o los particulares cuando ejerzan función administrativa”, para reiterar, a continuación
que también serán de su resorte los relativos a la responsabilidad extracontractual
o a contratos, de cualquier entidad pública, sin importar el régimen jurídico al que
este sometida, lo que no es mas que una expresión del criterio subjetivo u orgánico.
Naturalmente que el objeto de la jurisdicción no se agota allí, como se deduce de la
misma norma, al usar la expresión “[l]a Jurisdicción Contencioso Administrativo está
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
especiales”(entre otras, las Leyes 388, 393, 472 y 678 de 2001, referidas a la
expropiación administrativa, acciones de cumplimiento, populares y la de
repetición).
1.-­‐‑ EL CRITERIO MATERIAL
El criterio material, que puede reputarse como la regla general, define el campo de
acción de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, al indicar que son de su
conocimiento aquellos asuntos sujetos al derecho administrativo, propios de la
función administrativa, esto es, los que se rigen por principios y normas que son
ajenas o derogatorias del derecho privado o común, como que es ésa una de las
pautas que constituye, junto con la especialidad, la razón de ser de la Jurisdicción
Contencioso-­‐‑Administrativa.
Así las cosas, las discusiones acerca de lo que constituye función administrativa,
parcialmente superadas con el denominado criterio orgánico, pueden revivir,
habida cuenta de su trascendencia en lo que tiene que ver con servicios públicos,
como la salud, la educación, la seguridad social y los domiciliarios, objeto, todos
ellos de pronunciamientos de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura al momento
de definir los conflictos de competencia; sumado a ello que también son justiciables
por el Juez Administrativo, los particulares cuando ejerzan función
administrativa.
Algunos sostienen que el criterio material solo se consagró respecto de los
particulares que ejercen función administrativa, según una variable de
interpretación literal del artículo 104: “conoce de las controversias y litigios originados

15. 15
en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en
los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan
función administrativa”
Pero tal tesis omite la expresión “sujetos al derecho administrativo”, que es
manifestación precisamente de ese criterio material, e ignora los antecedentes de la
Ley, tanto en su fase preparatoria, por parte del Consejo de Estado, como en su
discusión en el Congreso de la República.
En este último, al discutir el proyecto de Ley, se dijo:
“Con el fin de afianzar el criterio de la especialización, el proyecto en el artículo 100
considera que para la definición del objeto de la jurisdicción, es necesario acudir a un
criterio material que hace que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones relacionados con el ejercicio de la
función administrativa.
Sin embargo, la dinámica de las actividades societarias hace que en ocasiones se tenga
que acudir al criterio orgánico para que el administrado tenga claridad frente a
aquellos temas en donde podrían presentarse controversias sobre la jurisdicción
competente, como sucede en caso de responsabilidad extracontractual y contractual,
cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
siempre que una de las partes del litigio sea una entidad pública”.3
Desde luego que no es suficiente que se trate de una controversia o litigio en que se
encuentre involucrada una entidad pública en ejercicio de función administrativa,
sino que se requiere, además, que la materia sea de aquellas que se encuentran
sujetas al derecho administrativo, por lo que cobra vital importancia determinar o
establecer que asuntos lo están, sin perder de vista, se repite, que una de las
características de tal concepto es la de contener reglas especiales y diferentes al
derecho común, que disciplinan la actuación de la administración, como ocurre
cuando se trata del ejercicio de potestades o poderes públicos, de la emisión de
actos administrativos propiamente dichos, es decir, el de formación unilateral,
actos políticos o de gobierno (inciso 1 y numeral 5 del artículo 104); los que se
deriven directa o indirectamente de la relación laboral estatutaria, propia del
empleado público (104.4.) ; y, también, en el caso de las cláusulas exorbitantes
fijadas en los contratos de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Privadas,
que son por su naturaleza extrañas al régimen de contratación entre particulares
3 Gaceta No. 1210 de 2009. Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Página 4.

16. 16
(104.3.).
2.-­‐‑CRITERIO ORGÁNICO
Aún cuando de manera prevalente se adoptó un criterio “material o funcional” para
definir las controversias y litigios que serían de conocimiento de la Jurisdicción
Contencioso-­‐‑Administrativa, lo cierto es que para algunos casos el Legislador
acudió a otros, tales como el “orgánico o subjetivo”, fundado en la naturaleza
jurídica del sujeto a controlar, abstracción hecha del régimen que le resulta
aplicable: si es una “entidad pública” el asunto será de competencia de la
jurisdicción especializada.
La adopción de dicho criterio por el Legislador, en controversias de
responsabilidad contractual y extracontractual (artículo 104.1 y 104.2) radica en
que no existe una razón válida para que ese tipo de litigios sean dirimidos a la luz
de normas y criterios jurisprudenciales que restringían la aplicación plena del
artículo 90 Constitucional.
Buscaba, pues, lograr unidad de Jurisdicción, con miras a garantizar los derechos y
garantías de los administrados, como se concluye de justificaciones tales como “…
dado que la responsabilidad del estado está fundamentada en el artículo 90 de la C.P. su
aplicación uniforme es relevante en la garantía de los derechos sustanciales de los asociados,
por ello esa responsabilidad incluida aquella derivada del acto médico que se produce dentro
del marco de la seguridad social debe ser definida por la misma jurisdicción, esto es, la
contencioso administrativa, la cual es la especializada en el tema.4
”
Eso explica que, para evitar confusión al aplicar el referido criterio, el parágrafo
104 del C.P.A.C.A., señalara: “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o
entidad estatal con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que
el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con
aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
Dicha definición, que es bastante amplia, comprende todos los órganos o entes que
hacen parte de la estructura del Estado, creados por la Constitución, Leyes,
Ordenanzas, Acuerdos, descentralizados territorialmente o por servicios; directos
4 Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Código en la Cámara. Página 5.

17. 17
o indirectos, fruto de la sola voluntad de la Administración o del concurso con
particulares u otros entes públicos, llámense sociedades, empresas, fundaciones,
corporaciones, cooperativas, etc., siempre que la participación pública sea igual o
mayor que la particular, sin que importe, para efectos de la jurisdicción, el régimen
jurídico que le sea aplicable o la calificación que de ella hagan otras leyes.
Contrario sensu, cuando la participación sea inferior a dicho porcentaje, el control
de sus contratos y el juzgamiento de su responsabilidad corresponderá a la Justicia
Ordinaria, salvo que por el criterio material pueda considerarse que ejerce una
función administrativa, como ocurre en el caso de contratos de cualquier E.S.P.D.
con inclusión de cláusulas exorbitantes al derecho común.
El criterio orgánico, entonces, se aplica a los casos “[…] relativos a la responsabilidad
extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […],
los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad
pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (artículos 104.1 y
104.2) y a los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por esas
entidades (104.6.).
De las normas citadas, pueden extraerse las siguientes ideas:
2.1.-­‐‑ Cualquier controversia sobre responsabilidad extracontractual de una entidad
pública, es de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, sea
cual fuere el régimen jurídico aplicable.
Caben allí Universidades Públicas, Empresas Sociales del Estado, Empresas
Industriales y Comerciales del Estado o asimiladas, etc.
Mención especial merecen los eventos en los que se discuta la responsabilidad
médica-­‐‑hospitalaria de una entidad pública, ya que a la la luz de la nueva
codificación son de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa,
sin necesidad de que se realice ninguna consideración frente a la pertenencia o no
del ente al Sistema de Seguridad Social o a la calidad del vínculo que tenía el
afectado con el mismo.
Así se pone fin al debate entre la Jurisdicción Laboral 5
y la Contencioso-­‐‑
Administrativa6
, respecto del juzgamiento de tales materias, regla que reitera el
5Sobre el particular ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos proferidos por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de justicia: sentencia del trece (13) de febrero de 2007, M.P.: Carlos Isaac Nader, exp.: 29519; sentencia
del veintiséis (26) de abril de 2007, M.P.: Luis Javier Osorio López, exp.: 30285

18. 18
artículo 622 del C.G.P, al establecer que el Juez del Trabajo y de la Seguridad
Social, conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la
Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y
las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los
relacionados con contratos7
.
2.2.-­‐‑En lo que toca con la responsabilidad contractual, son de conocimiento de la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa las controversias derivadas de todos los
contratos en los que sea parte una entidad pública, lo que incluye los contratos
celebrados por las empresas públicas y mixtas de servicios públicos.
2.3.-­‐‑Tratándose de Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa será la encargada de conocer:
a) De los litigios atinentes a sus contratos y su responsabilidad
extracontractual, si se trata de E.S.P.D. públicas o mixtas, según la
terminología de la Ley 142.
Los litigios sobre estos mismos temas en los que sea parte una empresa privada de
servicios públicos no son del resorte de esta jurisdicción, sino de la ordinaria, en
tanto estos entes no se encuentran comprendidos dentro del concepto “entidad
pública”.
b) De los contratos de las Empresas Privadas de Servicios Públicos
Domiciliarios, donde se pacten o debieron pactarse cláusulas
exorbitantes -­‐‑art. 31 ley 142 de 1994, modificado por la ley 689 de 2001-­‐‑.
Según el texto legal, comprende no sólo lo relativo a las controversias referidas al
ejercicio de los poderes exorbitantes, sino en relación con todo el contrato.
c) Las controversias generadas por el ejercicio de potestades en relación
con el uso del espacio público, la ocupación temporal de inmuebles, la
constitución de servidumbres y la enajenación forzosa de bienes, que
6Al respecto pueden consultarse las sentencias que a continuación se relacionan, proferidas por la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: sentencias del diecinueve (19) de
septiembre de 2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 15382 y 16010; sentencia del diecinueve (19) de octubre de
2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 30871.
7La competencia del Juez del Trabajo para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo
previsto en el ordinal 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001

19. 19
requieran adelantar las empresas de servicios públicos domiciliarios
publicas, mixtas o privadas -­‐‑art. 33 de la ley 142 de 1994-­‐‑.
Esto, en aplicación de la regla general prevista en el artículo 104 (esto es, al criterio
material), por tratarse de litigios “ sujetos al derecho administrativo”, al implicar el
uso de poderes que no son propios de derecho común u ordinario, lo que apareja
ejercicio de función administrativa, respecto del particular, y, con mayor razón
respecto de las entidades públicas(∗
).
2.4.-­‐‑ Sin perjuicio del privilegio de cobro coactivo administrativo8
, de los procesos
de ejecución originados en los contratos celebrados por las entidades públicas,
incluidas las E.S.P.D. públicas o mixtas.
2.5.-­‐‑ El Legislador también asignó a esta jurisdicción las derivadas de los contratos
celebrados por los particulares que cumplan funciones propias del Estado, razón por la
que, a la luz del precepto, debe establecerse si el particular ejerce una función
pública, noción que es mucho ms amplia que la función administrativa
propiamente dicha. De no ser así, la competencia será de la Jurisdicción Ordinaria.
3º.-­‐‑ DE LA NATURALEZA DEL VÍNCULO Y/O RELACIÓN JURÍDICA
El Legislador le asignó a la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa el
conocimiento de las controversias y litigios relativos a la relación legal y reglamentaria
entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos cuando dicho
régimen esté administrado por una persona de derecho público (104.4 C.P.A.C.A.).
La primera de estas reglas no presenta ninguna variación o modificación respecto
de la situación que se registraba en vigencia del Decreto 01 de 1984, ya que la
misma es una expresión propia de función administrativa, que, por lo mismo,
excluye, aquellos conflictos laborales de los trabajadores oficiales; aspecto este
último que se previó expresamente en el artículo 105.4 del C.P.A.C.A.(∗
)
El segundo de los supuestos de la norma sí comporta un cambio sustancial. Los
únicos conflictos que conocía el Juez de lo Contencioso-­‐‑Administrativo, en materia
pensional, eran aquellos referidos a los regímenes exceptuados de la Ley 100 de
∗
La fijación del criterio subjetivo, no excluye la aplicación subsidiaria o residual del criterio material, si se trata,
de un particular en ejercicio de función administrativa
8 Cfr. Artículo 98 del C.P.A.C.A.
∗
Algunos consideran que la jurisdicción se amplió para todos los conflictos en que esté involucrado un
empleado público. Vg, Fuero sindical del servidor, por ser relativo a la relación reglamentaria.

20. 20
1993 (art 279, Corporados; miembros de Fuerzas Militares y de Policía; afiliados al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), así como los relativos al
régimen de transición previsto en tal codificación, si se trataba de empleados
públicos.
A raíz de esta norma se conocerán no sólo de esos conflictos, sino de aquellos
otros relativos a la seguridad social de los empleados públicos (salud, riesgos
profesionales y pensiones) siempre que el régimen respectivo sea administrado por
una persona de derecho público.
La norma apareja una variación grande a lo previsto en la Ley 712, ya que la
Jurisdicción Laboral no será la única competente para conocer de los litigios
relativos a la seguridad social pues, a modo de ejemplo, se tiene que los litigios
derivados del régimen de prima media con prestación definida tratándose de
empleados públicos serían del ámbito de lo Contencioso Administrativo9
.
Luego, la jurisdicción competente dependería, en últimas, de la elección efectuada
por el empleado público respecto del régimen pensional o de la entidad
administradora del riesgo asegurado.
Algunos han criticado dicha norma bajo la idea de que desconoce el principio de
integridad de Jurisdicción derivado de la unidad del régimen de seguridad social
integral, previsto en la ley 100 de 1993, amén de que la relación usuario-­‐‑entidades
prestadoras no es de derecho administrativo.
Sin embargo, sus defensores sostienen que ello se inspira en un principio de
coherencia, en atención a que la función desempeñada por la entidad pública,
administradora del régimen correspondiente, sí es ejercicio de función
administrativa, por lo que se justifica que sea el Juez especializado el que conozca
de tales asuntos.
Fue por ello que en los antecedentes legislativos se manifestó sobre el particular lo
siguiente:
“Por regla general los conflictos que surgen entre las entidades públicas y los
empleados públicos, los dirime la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
9 Téngase en cuenta que ese régimen está administrado por una entidad pública como lo es COLPENSIONES,
la que reemplazó en este punto al Instituto de los Seguros Sociales -­‐‑encargado en principio de su
administración, conforme lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 100 de 1993.-­‐‑, conforme lo previsto en los
Decretos 2011, 2012 y 2013, todos de 2012.

21. 21
pues la relación legal y reglamentaria es, por excelencia, una expresión de derecho
administrativo (es la función pública).
Cuando la seguridad social de los empleados esté administrada por una entidad de
derecho público, el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
adquiere mayor relevancia, dado que no sólo se trata de los derechos de un empleado
público, sino de la función administrativa que cumple la entidad pública encargada
de administrar el sistema. Es, pues, una línea de técnica y coherencia jurídica que
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzgue las controversias relativas a
la seguridad social de los empleados públicos cuando estén afiliados a una entidad
pública10
”
Empero, la discusión no termina. El C.G.P., posterior al C.P.A.C.A., modificó el
numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, asignándole al Juez
Laboral, el conocimiento de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de
la Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y
los relacionados con contratos11
.
Tal modificación, seguramente, revivirá la discusión en lo que tiene que ver con los
riesgos profesionales, pensiones y salud, administrados por entidades públicas, en
el caso de empleados vinculados por relación legal o estatutaria, exceptuada la
responsabilidad médica y los contratos celebrados por entidades públicas para el
cumplimiento de tales actividades, como los de salud, régimen subsidiado, etc.
4.-­‐‑ DE LA CALIDAD DEL ACTO
De conformidad con el ordinal 5º del artículo 104 del C.P.A.C.A., le corresponde a
la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa el conocimiento de los litigios y/o
controversias originados en actos políticos o de gobierno; regla que reitera el
control que de esos actos podía efectuarse desde el año 1984.12
Así las cosas, la presente regla no apareja consigo un cambio en lo dispuesto en la
legislación anterior.
10Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Código en la Cámara. Página 5.
11La competencia para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en el
ordinal 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001
12 La Corte Suprema de Justicia consideró que los actos políticos o de gobierno eran una especie de actos
administrativos, susceptibles de control por vicios de forma y de fondo. Sentencia de constitucionalidad del
quince (15) de noviembre de 1984, M.P.: Ricardo Medina Moyano, proceso No: 1227.

22. 22
5.-­‐‑ DE LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN
La regla, en materia de procesos de ejecución, es que ellos corresponden a la
Jurisdicción Ordinaria (artículos 12 LEAJ y 16 del C.P.C.).
Por excepción, se atribuyen a la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, algunos
de ellos, lo que significa que solo puede tramitar aquellos que explícitamente se le
han asignado.
Tratándose de procesos ejecutivos, el Legislador asignó a la Jurisdicción
Contencioso-­‐‑Administrativa aquellos derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos
arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los
contratos celebrados por esas entidades -­‐‑104.6 del C.P.A.C.A.-­‐‑.
5.1-­‐‑ De las condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa.
Este supuesto no apareja ningún cambio sustancial en los procesos de ejecución,
toda vez que el asunto ya era conocido por esta jurisdicción, con ocasión de la
expedición de la Ley 446 de 1998, en aplicación del adagio “el Juez de la acción debe
ser en todo caso el Juez de ejecución”. No obstante, de la norma se desprenden algunas
situaciones problemáticas, debido a la existencia de posiciones contrarias.
La primera. Algunos consideran que el Juez de lo Contencioso-­‐‑Administrativo sólo
es competente para la ejecución de aquellas condenas impuestas en contra de
entidades públicas, proferidas por la misma jurisdicción, no así de las que sean
condenatorias de personas particulares.
Tal aseveración se fundamenta en el ordinal 1º del artículo 297 del C.P.A.C.A., que
al referirse al título ejecutivo sólo menciona las sentencias condenatorias en las que
se condene a una entidad pública. Nada se dijo de los particulares que resulten
condenados por el juez especializado, por lo que su ejecución debe adelantarse
ante el Juez Ordinario.
Otra. Con base en el mismo artículo 297, sostienen que como sólo se habla de las
sentencias mediante las cuales se condene a la entidad pública al pago de sumas de
dinero, otro tipo de sentencias, que impongan a la entidad pública obligaciones
distintas al pago de sumas de dinero, son del resorte del Juez Ordinario.

23. 23
Tales ideas, ignoran que la razón fundamental, por la cual se asignó a la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa la ejecución de sentencias, fue
precisamente la realización del principio “el Juez de la acción debe ser en todo caso el
Juez de ejecución.”
Agréguese a ello que el artículo 104. 6, se refiere a las condenas impuestas por la
jurisdicción, sin que distinga si el “deudor”, es entidad pública o particular y mucho
menos el tipo de obligación (dar, hacer, no hacer o pagar sumas de dinero).
Por lo demás, la regla que debe servir de pauta para asignar jurisdicción debe ser el
artículo 104 citado y no el 297, que sólo relaciona, a título enunciativo, algunos
títulos ejecutivos.
5.2.-­‐‑De las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Especializada.
Aun cuando esta situación no gozaba de regulación expresa en vigencia de la
codificación anterior, lo cierto es que por vía jurisprudencial se había considerado
que era del resorte de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa.13
5.3.-­‐‑Ejecución de los laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública.
El C.P.A.C.A., soluciona el problema que se presentaba en vigencia de la
legislación anterior, puesto que bajo la misma se sostenía que la ejecución de estas
decisiones, que revisten el carácter de judiciales, debía adelantarse ante la
Jurisdicción Ordinaria, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 40
del Decreto-­‐‑Ley 2279 de 1989. Posición sostenida, además, por el Consejo de
Estado en providencia del trece (13) de noviembre de 200314
.
La norma sólo se refiere a las entidades públicas, lo que pondría en duda la
ejecución de laudos en los que sean parte los particulares que cumplen funciones
propias del Estado.
No parece existir ninguna razón válida que justifique el conocimiento de unos y no
de otros, más si se considera que el Legislador asignó a la jurisdicción
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del siete (7) de febrero
de dos mil dos (2002), M.P.: Ricardo Hoyos Duque, Exp.: 20869. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sub-­‐‑sección C, providencia del siete (07) de marzo de 2011, M.P.: Enrique Gil
Botero, exp.: 39948.
14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del trece (13) de
noviembre de 2003, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 23757.

24. 24
especializada el conocimiento de los recursos extraordinarios interpuestos en
contra de los laudos en los que participe bien una entidad pública ora un particular
en ejercicio de funciones propias del Estado (art. 104.7 del C.PA.CA.).
En la discusión tercia la Ley 1563 del doce (12) de julio de 2012 “por medio de la cual
se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”,
en tanto que asigna el conocimiento de la ejecución de los laudos arbitrales
nacionales o internacionales proferidos dentro y fuera de Colombia 15
a la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, siempre que en ellos intervenga una
entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas, al tenor
de lo previsto en los artículos 4316
y, 168 ibídem.
Con base en esa norma debería entenderse excluida la ejecución de los laudos en
los que sea parte un particular que desempeñe una función diferente a la
administrativa, así la misma sea de las que se denominan como propias del Estado.
Una solución más simple es la que brinda el C.G.P. artículo. 306 cuando dispone
“[l]a jurisdicción competente para conocer de la ejecución del laudo arbitral es la misma que
conoce del recurso de anulación de acuerdo con las normas generales de trámite y
competencia de cada jurisdicción”, lo que permite afirmar que la ejecución de laudos
arbitrales donde sea parte un particular que cumpla funciones propias del Estado,
incluidas las administrativas, es de competencia de esta jurisdicción.
5.4.-­‐‑ De la ejecución de los contratos celebrados por entidades públicas.
Bajo este precepto se integran al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso
los ejecutivos de los contratos celebrados por las entidades públicas, sin importar
el régimen que deba aplicarse.
Adviértase que la norma no se refirió a la ejecución de los contratos celebrados por
los particulares que ejercen funciones propias del Estado, lo que presenta cierta
incongruencia, toda vez que sí le asignó expresamente el conocimiento de los
relativos a contratos celebrados por ellos (art. 104.2 del C.P.A.C.A.).
15Siempre que en este último evento se trate del reconocimiento y ejecución de lo previsto en el artículo 113 de
la Ley 1563.
16El aparte pertinente de esta disposición prevé: “De la ejecución del laudo conocerá la jurisdicción ordinaria o la
contencioso administrativa, según el caso”. Si bien la norma no asigna expresamente el conocimiento de la
ejecución a la jurisdicción especializada, esa conclusión se deriva del tratamiento especial y diferente que se le
imprime a los laudos en los que participa una entidad pública o un particular que desempeñe función
administrativa.

25. 25
6.-­‐‑ DE LOS RECURSOS EXTRAORDINARIOS EN CONTRA DE LOS LAUDOS
ARBITRALES
Conforme lo previsto en el ordinal 7º del artículo 104 del C.P.A.C.A., le
corresponde a La Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa conocer de los recursos
extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos
celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del
Estado.
Los recursos extraordinarios procedentes en contra de los laudos arbitrales en los
que sea parte una entidad pública o un particular que desempeñe funciones
públicas son los de anulación y revisión, cuyo conocimiento corresponde al
Consejo de Estado, específicamente, a la Sección Tercera de la Corporación, de
conformidad con los artículos 149.7 del C.P.A.C.A. y 46 de la ley 1563 de 201217
.
II-­‐‑. DE LOS ASUNTOS EXCLUIDOS DEL CONOCIMIENTO DEL JUEZ
ADMNISTRATIVO
Orientado por la necesidad de determinar reglas claras y precisas para definir las
materias sometidas al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso-­‐‑
Administrativo, el artículo 105 del CPACA se ocupó de determinar expresamente
los asuntos que por su naturaleza o por el régimen que les resultaba aplicable NO
HARÍAN PARTE DEL OBJETO DE LA JURISDICCION.
El ámbito clásico de control de la jurisdicción contenciosa son los actos
administrativos, no el acto jurisdiccional, entendido éste, de conformidad con la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia como toda providencia dictada en
el curso de un proceso, por una autoridad investida de facultad jurisdiccional.18
En ese orden de ideas, por considerarse actividad jurisdiccional están excluidas
del control contencioso-­‐‑administrativo:
1.-­‐‑ Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por ley-­‐‑ artículo
105.3-­‐‑.
17Esta norma dispone en su tenor literal: “Cuando se trate de recurso de anulación y revisión de laudo arbitrales en los
que intervenga una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, será competente la Sección Tercera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”.
18 Cfr. Art. 66 LEAJ.

26. 26
Como regla general, la actividad policiva o policial de la administración es
controlable por la Jurisdicción Contenciosa-­‐‑Administrativa, pues ésta es ejercicio
de función administrativa. Sin embargo, una parte de aquella actividad escapa al
control de esta jurisdicción especializada, de conformidad con el artículo 105. 3 del
C.P.A.C.A., que reproduce el inciso tercero del artículo 82 del C.C.A.
Tal disposición encuentra respaldo en el artículo 116 de la Carta que autoriza,
excepcionalmente, la asignación de función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas y que, miradas las cosas desde un
punto de vista formal, califica la intervención de la autoridad policiva como la
propia de un “juez (a)” en tanto “[…]define provisionalmente una controversia o litigio,
en la cual las partes tienen generalmente y hacen valer unas pretensiones contrapuestas,
mientras la jurisdicción ordinaria lo decide por sentencias que hagan tránsito a cosa
juzgada material […]”19
.
El Consejo de Estado ha mantenido una posición uniforme en el sentido de que en
materia de policía, la regla general es la naturaleza administrativa de las
decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia entre dos
partes en conflicto, previo un trámite especialmente regulado por la ley, se estará
en presencia de una decisión proferida en juicio de policía, la cual se sustrae al
conocimiento de esta jurisdicción20
.
Naturalmente, que al ser el numeral tercero del artículo 105 una disposición
excepcional su alcance debe ser restrictivo. Por eso, debe insistirse en que las
contravenciones o infracciones de policía, regulados en los códigos o estatutos
vigentes no escapan al control contencioso administrativo, entre otras razones
porque no pueden calificarse como “juicios”, con las características descritas y,
porque además sustraerían del control gran cantidad de actos dictados en ejercicio
del poder de policía, en contravía de los principios constitucionales y legales que
someten la actividad de la Administración al control judicial.
En nuestro ordenamiento existen varios “juicios civiles de policía regulados por ley”,
que escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso-­‐‑Administrativo. Como
19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del doce (12) de
septiembre de 1975, M.P.: Humberto Mora Osejo, exp.: 2258.
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del cinco (05) de
diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, sentencia del trece (13) de septiembre de 2001, M.P.: María Elena Giraldo
Gómez, exp.: 12915. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio José
de Isarri Restrepo, exp.: 5911 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
sentencia del cuatro (04) de mayo de 1995, M.P.: Ernesto Rafael Ariza, exp.: 3031.

27. 27
tales se han calificado las querellas entre particulares tendientes a la recuperación
del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Código
Nacional de Policía y de las normas que lo complementan21
; los procesos policivos
para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre22
; conflictos jurídicos
entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la
perturbación y despojo en la exploración y explotación mineras, por lo cual las
decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepción
naturaleza judicial y no administrativa23
.
Contrario sensu, los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades
de policía en cumplimiento de su función de velar porque se cumplan las normas
sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de función jurisdiccional24
; medidas
correctivas de demolición de obras no son del tipo de providencias que ponen fin
a un juicio civil o penal de policía, equiparables a decisiones jurisdiccionales25
;
constituye decisión administrativa la dictada en un juicio de policía que tiene por
objeto la recuperación del espacio público y la de la recuperación del statu quo de
la posesión de un predio de propiedad de la administración en manos de
particulares26
y los procedimientos tendientes a la recuperación de los bienes de
uso público27
.
La premisa básica entonces es que la actividad (función) de policía es por su
naturaleza administrativa, lo que equivale a decir que solo por excepción se
pueden reputar como actividad jurisdiccional y que en caso de duda ella debe
resolverse a favor del control por parte del juez (a) administrativo.
21Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del veinticinco (25) de
julio de 2002, M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero, exp.: 7904.
22 Corte Constitucional. Sentencia del veintitrés (23) de abril de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell, exp.: T-­‐‑
143204 (T-­‐‑149-­‐‑98).
23 Corte Constitucional. Sentencia del primero (1 º) de febrero de 2005, M.P.: Jaime Araujo Rentería, exp.:
D-­‐‑5283 (C-­‐‑063-­‐‑05).
24 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del cinco (05) de diciembre de 2002. M.P.: Camilo Arciniegas
Andrade, exp.; 5507
25 Corte Constitucional. Sentencia C-­‐‑063 del 1 de febrero de 2005. Op. cit., citando dos sentencias de la Sección
Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Humberto Mora Osejo, respectivamente: de 12 de
septiembre de 1975, actor Santiago Marroquín, expediente 2258, y de agosto 20 de 1976, actor Rafael Latorre y
otros, expediente 2248.
26Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del cuatro (04) de abril
de 2001,M.P.:: Manuel Santiago Urueta Ayola, exp.: 6545. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Inés Navarrete
Barrero, exp.: 7904. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
tercera, sentencia del treinta (30) de octubre de 1997, M.P.: Daniel Suárez Hernández, exp.: ACU-­‐‑042
27 Leyes 9 de 1989 y 388: Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio José
de Isarri Restrepo, exp.: 5911

28. 28
2-­‐‑ Los actos dictados por autoridades administrativas que ejercen funciones
jurisdiccionales.
La Constitución en su artículo 116, permite que excepcionalmente la ley atribuya
funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas, exceptuándose la competencia para adelantar instrucción de
sumarios o juzgar delitos.
La atribución de competencias jurisdiccionales a autoridades administrativas se
refleja fundamentalmente en algunas actuaciones de las Superintendencias de
Industria y Comercio, Financiera, Sociedades y de otras autoridades
administrativas, como la Dirección Nacional de Derechos de Autor, el Ministerio
de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Agropecuario, que aparecen
relacionadas en el artículo 24 del C.G.P.
En esos casos, cuando se dan y, se den, los supuestos de atribución de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas, sus providencias escapan al control
contencioso administrativo, por constituir actuaciones estrictamente
jurisdiccionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 105. 2 del C.P.A.C.A. 28
.
3-­‐‑.-­‐‑ De los referentes a las Instituciones Financieras en el giro ordinario de sus negocios.
De acuerdo con el artículo 105.1 del C.P.A.C.A. no son del resorte de la
Jurisdicción Administrativa los litigios relativos a la responsabilidad extra-­‐‑
contractual y contractual de las entidades públicas que tengan el carácter de
instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios
de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, siempre que
correspondan al giro ordinario de sus negocios. Tampoco lo serán los procesos
ejecutivos de los contratos celebrados por tales entes bajo la misma condición.
Tres son los supuestos que deben reunirse para que se configure la exclusión. a)
Que se refiera a la responsabilidad patrimonial contractual y extracontractual; b)
La naturaleza de la entidad: financiera, aseguradora, intermediario de seguros o
valores vigilados por la Superintendencia Financiera c) que correspondan o deban
corresponder al giro ordinario de sus negocios.
28 Cfr. Consejo de Estado . Sección Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-­‐‑23-­‐‑24-­‐‑000-­‐‑2001-­‐‑7916-­‐‑01(7916). C.P.
Manuel Urueta Ayola Sobre el tema de las funciones jurisdiccionales por particulares, véanse entre otras las siguientes
providencias: Corte Constitucional. Sentencia C-­‐‑384 del 5 de abril de 2000. M.P. Op. cit.. Sentencia C-­‐‑592 de
1992;. Sentencia C-­‐‑384 de 2000; Sentencia T-­‐‑142 del 19 de febrero de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;. Sentencia C-­‐‑672 de 1999;.
Sentencia C-­‐‑415 del 28 de mayo de 2002. Op. cit.; . Sentencia C-­‐‑1641 del 29 de noviembre de 2000. M.P.
Alejandro Martínez Caballero;. Sentencia C-­‐‑649 de 2001;. Sentencia C-­‐‑1143 de 2000; Consejo de Estado, Sección
Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-­‐‑23-­‐‑24-­‐‑000-­‐‑2001-­‐‑7916-­‐‑01(7916). Op. cit.

29. 29
Lo dicho impone precisar que se entiende por giro ordinario de los negocios,
cuestión que corresponderá a la Jurisprudencia, advirtiendo que la mayor o menor
amplitud del concepto determinará igualmente la jurisdicción competente.
4-­‐‑ Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores
oficiales.
El artículo 105.4 del C.P.A.C.A., mantiene la tradición jurídica, que viene de
tiempo atrás, que atribuye el conocimiento de los conflictos de los trabajadores
oficiales del Estado a la Justicia del Trabajo, por tener origen en una relación
contractual.
5-­‐‑ Los actos dictados en los procesos disciplinarios, adelantados contra los funcionarios (as)
judiciales sin fuero y abogados en ejercicio de su profesión
El C.P.A.C.A. no los relaciona dentro de las materias excluidas del control de la
Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa, como sí lo hacía el artículo 82 del
derogado Decreto 01 de 198429
.
Fue el Constituyente el que estableció la competencia jurisdiccional-­‐‑disciplinaria
sobre los funcionarios (as) de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los
abogados en el ejercicio de su profesión (artículo 256-­‐‑3 CP30
), radicada en la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura31
.
Se trata de decisiones jurisdiccionales que escapan al control contencioso-­‐‑
administrativo, pues sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias.
6.-­‐‑ La actividad de conciliación y de arbitraje
La actividad de conciliación y arbitraje es ejercicio de función pública
jurisdiccional -­‐‑artículo 6, LEAJ-­‐‑. Se excluyen entonces, de este control los laudos
arbitrales y las actas de conciliación, emanadas, respectivamente de los tribunales
de arbitramento y de los centros de conciliación.
29 El artículo 82 del C.C.A. prescribía que “Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control
jurisdiccional”
30 Sobre la organización y funciones de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ver artículo
111 y siguientes de la ley 270 de 1996.
31 Y en el orden territorial a los Consejos Seccionales de la Judicatura –artículo 114 ley Estatutaria de
Administración de Justicia-­‐‑.

30. 30
Cabe anotar que la responsabilidad patrimonial extracontractual, derivada de estas
actuaciones jurisdiccionales, sí es del conocimiento de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Por lo demás, los artículos 104, 152.6 y, 154.6 del C.P.A.C.A., permiten llegar a tal
conclusión, pues los árbitros y conciliadores administran justicia, lo que permite
asimilarlos a agentes judiciales.
III.-­‐‑ DEFINICIÓN DE LA JURISDICCIÓN COMPETENTE
Determinar si la controversia que se somete a conocimiento del Juez (a)
Administrativo es de su resorte o no, es un factor que si se resuelve de manera
oportuna, puede evitar costos a las partes y además generar ahorro en los tiempos
procesales.
En ese orden de ideas, si se considera que no se tienen atribuciones para conocer
del asunto, debe tenerse en cuenta que según el artículo 168 del C.P.A.C.A., el juez
(a) mediante decisión motivada debe ordenar su remisión al competente. Para
todos los efectos legales, la fecha de presentación de la demanda será la inicial, esto
es, aquella puesta por el Juez (a) que ordena su remisión, elemento importante
para efectos de la caducidad de la acción.
Si se admite la demanda y el demandado considera que se presenta falta de
jurisdicción, debe proponerlo como excepción previa al momento de su
contestación.
Otro remedio procesal se encuentra en los artículos 207 y 208 del C.P.A.C.A., que
remite, en lo que toca con las causales de nulidad, al C.P.C., hoy, y en un futuro
al C.G.P.
Todo, sin perjuicio del control oficioso de legalidad, artículo 208, que debe ejercer
el Juez en cada etapa del proceso, reiterado para la Audiencia Inicial (artículo
180.5), como uno de sus deberes, para solucionar las circunstancias constitutivas
de nulidad, como lo es la falta de jurisdicción (numeral 1º del artículo 140 del
C.P.C.; 133.1 del C.G.P.).
La norma que regulaba el mal llamado conflicto de jurisdicciones (artículo 217 del
C.C.A.) no aparece en la nueva legislación.

31. 31
Sin embargo, nada obsta para que el mismo pueda provocarse, positiva o
negativamente, si se tiene en cuenta que se trata de una atribución constitucional
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: “ dirimir los conflictos
de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones -­‐‑artículo 256. 6,
constitucional-­‐‑.
Ae. (AUTOEVALUACIÓN)
Este cuestionario de autoevaluación será muy útil para medir sus conocimientos
sobre las sub-­‐‑reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le
sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos.
1. ¿Por qué es importante definir la jurisdicción competente para conocer una
controversia?
2. ¿Qué implicaciones trajo la entrada en vigencia de la ley 1437 a la hora de definir
el objeto de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa?
3. ¿Que criterios adoptó el Legislador para determinar los asuntos sometidos al
conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-­‐‑Administrativa?
4. ¿Puede calificarse el criterio material como regla general, en lo que toca con el
objeto de la jurisdicción?
5. ¿Qué criterio adoptó el Legislador para adscribir a la jurisdicción administrativa
las controversias de las E.S.P.D oficiales y mixtas en asuntos de responsabilidad
contractual y extracontractual?
6. ¿Qué criterio adoptó el Legislador para asignar el conocimiento de las
controversias de los particulares que cumplen funciones administrativas?
7. ¿En que órgano jurisdiccional radica la competencia en materia laboral y de
seguridad social de los empleados (as) públicos?
8. ¿Qué se entiende por juicios de policía?
9. ¿Los actos dictados en ejercicio de la función de policía, relativos a la
tranquilidad, la moralidad, la salubridad y el orden público son actos
administrativos susceptibles de control por el juez (a) administrativo?
10. ¿Qué se entiende por actuaciones jurisdiccionales?
11. ¿Los actos jurisdiccionales son controlables por la Jurisdicción Contencioso-­‐‑
Administrativa?
12. ¿Cuándo se detecta la falta de jurisdicción, se debe anular todo lo actuado o
simplemente remitir el proceso a la jurisdicción competente?

32. 32
Ap (ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS )
Guías procesales de casos típicos:
T: Cierre de establecimiento.
C: Una universidad privada, demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho a la Administración Municipal, con el fin
de que se declare la nulidad del acto administrativo que ordenó el cierre definitivo
de su sede, por no ajustarse al POT.
Pj: ¿Tiene jurisdicción el Juez (a) administrativo para decidir sobre la controversia?
N: Anterior: Artículo 82 del C.C.A.
Actual: Artículos 104 y 105 del C.P.A.C.A.
Sj: Al respecto el Consejo de Estado ha dicho:
“[…] Los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de policía en
cumplimiento de su función de velar porque se cumplan las normas sobre usos del suelo, no
comportan ejercicio de función jurisdiccional. […] En materia de policía, la regla general es
su naturaleza administrativa. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia
entre dos partes en conflicto, previo un trámite especialmente regulado por la ley, se estará
en presencia de una decisión proferida en juicio de policía, la cual se sustrae al conocimiento
de esta jurisdicción. […] En el evento de restitución de bienes de uso público, la autoridad
administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir,
como aquella que dirime imparcialmente, controversias entre dos partes que persiguen
intereses opuestos. […] En los eventos que no se trate de un juicio policivo, la competencia
para conocer corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues ésta se
halla instituida entre otras cosas, para “juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las entidades públicas. […]”32
32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del dos (02) de
diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507.

33. 33
Co: El acto mediante el cual la autoridad policiva realiza el cierre de un
establecimiento es susceptible de control por parte del juez (a) administrativo, ya
que no se trata de un “juicio”, puesto que no existen pretensiones contrapuestas.
///&&&///
T: Juicio policivo civil de amparo posesorio.
C: Una poseedora material se dirige a la Administración Municipal, para que inicie
querella civil ordinaria de policía por perturbación a la posesión, con el fin de que
le fuera amparada, disponiendo la cesación de los actos perturbatorios.
Por no estar conforme con el procedimiento efectuado en el juicio policivo, la
señora demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa al
Municipio, para que le sean reconocidos los perjuicios económicos causados. En la
demanda, se invoca el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia,
con ocasión del juicio sumario posesorio, puesto que en él no se logró la protección
de los derechos de posesión.
Pj: ¿Puede el Juez (a) de lo Contencioso-­‐‑Administrativo conocer de este medio de
control? ¿Pueden impugnarse los actos que ponen fin a la actuación policiva
descrita?
N: Anterior: Artículos 82 del C.C.A.
Actual: Artículos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Artículo 116 de la Constitución
Nacional; Ley Estatutaria de Administración de Justicia -­‐‑270 de 1996-­‐‑.
Sj: En palabras del Consejo de Estado:
“[…] Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de judiciales. A esto se
debe que el CCA haya previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de policía, entre
otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativa. En
diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carácter judicial de los juicios
civiles de policía y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la
función propiamente administrativa desarrollada en materia de policía y la función judicial
ejercida por tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto
de vista, que la mayoría de las actuaciones de autoridades administrativas de policía sí son
objeto de control de esta jurisdicción, salvo como ya se explicó cuando esas autoridades
actúan en función judicial. En esos dos sentidos la Sección Primera de esta Corporación
resaltó, en auto proferido el día 29 de marzo de 1996, que unos son los actos

34. 34
administrativos de las autoridades de policía y otros son los actos judiciales de esas mismas
autoridades. Indicó que los actos administrativos de las autoridades de policía son los
tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las
condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al
control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo
tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian
totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un
conflicto. Igualmente, la Corte Constitucional ha coincidido con la posición del Consejo de
Estado y en varios pronunciamientos, de juicios de tutela promovidos por vía de hecho
judicial, ha calificado a los juicios civiles de policía, iniciados para protección del statu quo,
como manifestaciones del poder judicial del Estado, pueden consultarse al respecto las
siguientes sentencias: T-­‐‑048/95; T-­‐‑289/95, T-­‐‑149/98; T-­‐‑127/99 y T-­‐‑629/99.[…]” 33
“[…] En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el ámbito de competencia en
relación con las decisiones adoptadas en juicios civiles de policía. En efecto, partiendo de lo
señalado en el artículo 82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisión administrativa la
dictada en un juicio de policía que tiene por objeto la recuperación del espacio público, la de
la recuperación del status quo de la posesión de un predio de propiedad de la
administración en manos de particulares, pues es del interés de la comunidad en general
este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad policiva, y que es la contención
administrativa la jurisdicción competente al efecto cuando la parte querellante sea una
entidad de derecho público, pues allí no se vislumbra un mero conflicto entre particulares,
sino el interés de la administración. De manera que, cuando se trata de querellas entre
particulares tendientes a la recuperación del status, mediante el ejercicio de las acciones
policivas reguladas en el Código Nacional de Policía y de las normas que lo complementan,
las decisiones que allí se adopten no son revisables para la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. […]”34
Co: Por tratarse de una actividad jurisdiccional de una autoridad administrativa,
es susceptible demandar la reparación de daños causados por el defectuoso
funcionamiento de la Administración de Justicia, de conformidad con la Ley, por
el medio de control de Reparación Directa.
33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del trece (13) de
septiembre de 2001, M.P.: María Elena Giraldo Gómez, exp.: 12915.
34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del veinticinco (25) de
julio de 2002, M.P.: Olga Inés Navarrete, exp.: 7904. Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del ocho (08) de marzo de 2007, M.P.: Mauricio
Fajardo Gómez, exp.: 15883.

35. 35
El acto que pone fin al procedimiento policivo regulado especialmente por ley, no
es susceptible de impugnación por vía de las acciones anulatorias, por encajar en
la excepción prevista en el artículo 105.3 del C.P.A.C.A.
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T: Restitución de bien de uso público.
C: Se presenta demanda con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones del
Alcalde Municipal, mediante las cuales se ordenó la restitución de una vía
calificada como de uso público.
Pj: ¿Puede el Juez (a) Administrativo anular los actos de restitución de bienes de
uso público?
N: Anterior: Artículos 82 del C.C.A.
Actual:: Artículos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Leyes 9ª de 1989 y, 388 de 1997.
Sj: Expresa el Consejo de Estado:
“[…] Cuando se dictan actos para dirimir conflictos entre particulares, como acontece con
las medidas que se adoptan para proteger la posesión y tenencia de bienes, nos encontramos
con típicas actuaciones de naturaleza jurisdiccional civil de policía, excluidas del control de
esta jurisdicción por mandato del artículo 82 del CCA.. […] Las decisiones adoptadas en un
proceso de restitución de un bien de uso público son eminentemente de carácter policivo
administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía.
[…]”35
“[…] Es necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas
correspondientes a procedimientos de policía, esto es, las que obedecen al ejercicio de las
facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los
particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida
como policía administrativa, de aquellas decisiones señaladas en el inciso tercero del
artículo 82 del CCA., resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y
en donde la autoridad policiva actúa como juez frente a determinados conflictos jurídicos
causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la
doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas
35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Ponente: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicación número: 15001-­‐‑23-­‐‑31-­‐‑000-­‐‑2000-­‐‑0687-­‐‑01(6854).