Acto administrativo: concepto y evolución

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DERECHO ADMINISTRATIVO
PROF. ROBERTO CONTRERAS E.
LA ACTIVIDAD JURIDICA DE LA ADMINISTRACION
VERSION 2011
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
I. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
La Administración del Estado tiene personalidad jurídica para actuar en el derecho.
Frente a la actividad de la Administración se distingue entre los hechos y los actos:
1. los hechos de la administración
En el derecho administrativo tienen importancia los hechos naturales (si el acontecimiento se
produce según leyes de la naturaleza) y los hechos humanos (el acontecimiento consiste en la conductade
cierta persona, sea que se trate de una acción o de una abstención dependiente o no de su voluntad ) que
tengan relevancia jurídica.
Los hechos humanos con relevancia jurídica pueden ser administrativos por corresponder a un
comportamiento material de órganos de la Administración. Por ejemplo, la actividad que desarrolla un
órgano para ejecutar un acto administrativo, asíen el caso de demolición de una construcción que amenaza
desmembrase. Pueden también existir omisiones de la Administración que produzcan efectos
jurídicos,como ocurre en la figura del silencio administrativo
Los hechos naturales pueden tener trascendencia en el derecho administrativo y conviene examinar
aquéllos de los cuales derivan efectos importantes, como el tiempo, el espacio, el peso y la medida.Estos
hechos naturales por si solos no tienen trascendencia jurídica pero son utilizados por el Derecho como
medio de otras tantas relaciones jurídicas.
No obstante lo anterior tiene categoría de Hechos administrativos únicamente los hechos humanos,
esto es las actividades materiales, actuaciones físicas u operaciones técnicas realizadas en ejercicio de
una función administrativa y cuyas consecuencias sean de carácter jurídico. Como carecen de presunción
de legitimidad (no son ni legítimos ni ilegítimos), no pueden ser objeto de anulación, no obstante puede
generar la responsabilidad del Estado cuando causan daño y tiene el carácter de ilegal.
Los hechos de la Administración se pueden clasificar en:
a.-Hechos no jurídicos: Son todas las actuaciones materiales de la administración que no producen un
efecto jurídico directo; el profesor da su clase parado o sentado, o camina durante la misma; el agente de
policía lleva un expediente de la comisaría al juzgado, el ordenanza barre el aula o trae café.
b.- Hechos jurídicos: Son todas las actuaciones materiales de la administración que producen un efecto
jurídico directo : Por ejemplo ; el Carabinero que nos detiene sin una decisión previa, produce a través de

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este hecho distintos efectos jurídicos: hace nacer una responsabilidad para él y para la administración yme
da el derecho de reclamar indemnización; el profesional sanitario que comete una negligencia al intervenir
a un paciente, etc.
2.- los actos de la administración
En relación a la actividad jurídica de la administración la doctrina diferencia entre:
a.-Actos no jurídicos , actos de la administración o simples actos de la administración.: Se trata de
decisiones, declaraciones o manifestaciones realizadas en ejercicio de la función administrativa, que no
producen efectos jurídicos directos respecto de un sujeto de derecho. Es una declaración interna o
interorgánica, que no produce "efectos jurídicos en forma inmediata
b.- Actos jurídicos o Actos Administrativos: Son las decisiones o declaraciones que producen un efecto
jurídico, esto es, que producen el nacimiento, modificación o extinción de un derecho o un deber. Estará
acá la decisión de designar a una persona en un cargo; de pagar una indemnización, la decisión de un
tribunal examinador de dar por aprobada una materia, etc.
Evolución del concepto del acto administrativo1
En la doctrina extranjera se han formulado diversos conceptos de acto administrativo. Destacan en
esta materia y nos abocaremos al estudio de los conceptos formulados por la doctrina francesa, la doctrina
italiana y la doctrina española, siempre en la consideración de algún autor de interés.
La doctrina francesa señala que el acto administrativo expresa una voluntad sicológica, es unquerer
que busca concretarse, lograr un resultado efectivo y querido (autoriza, aprueba, nombra), sea que el
efecto buscado por la autoridad decisora tenga un carácter subjetivo, cuando se refiere a una persona o
situación específica, o un carácter objetivo, cuando se refiere indeterminadamente a situaciones generales.
Para Hauriou el acto administrativo puede definirse como toda declaración de voluntad tendiente a
producir un efecto de derecho con relación a los administrados, emitidos por la autoridad administrativa
bajo una forma ejecutoria. Los elementos de forma de la definición se refieren a la autoridad administrativa
de la que debe emanar el acto y la circunstancia que el acto tenga fuerza ejecutoria. El elemento de fondo,
lo constituye la circunstancia de que el acto sea una declaración unilateral de voluntad administrativa, que
tiene por objeto producir un efecto derecho con respecto a los administrados conforme al mejor servicio.
Por tanto, en el Derecho Francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales del acto
administrativo, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad - y no de juicio, deseo o conocimiento-
dotados de presunción de validez y fuerza de obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepción,
como "una manifestación de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los
intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones
subjetivas del particular (Giannini).
Incluyen dentro del concepto de acto administrativo, decisión unilateral y ejecutoria, no sólo a los
actos de efectos particulares sino también a los reglamentos, pues más que el contenido del acto o del
reglamento –decisión individual en un caso, norma jurídica en otro-, lo que importa para la doctrina francesa
1 Se sostiene que la expresión acto administrativo surgió después de la Revolución Francesa. Antiguamente estos actos se
llamaban actos del rey o actos del fisco. El primer texto legal que empleó esta expresión es la ley francesa del 16 de agostode1790por
la cual se prohibía a tribunales judiciales el comportamiento de operaciones de los órganos administrativos. La misma prohibición se
estableció en la ley del 16 Fructidor del año III relativa a los actos de administración de cualquier especie.

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es el régimen jurídico formal, presunción de validez, ejecutoriedad y fiscalización judicial.
La doctrina italiana, por su parte, señala que el acto administrativo es una declaración de voluntad
orgánica que puede manifestarse en actos de voluntad, de simple conocimiento, o de razonamiento.Según
esta doctrina, todos los actos que emite una autoridad administrativa, por el solo hecho de emanar de ella,
son actos administrativos2.
Destaca Zanobini, 3para quien el acto administrativo es toda declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento y de juicio realizada por un sujeto de la administración pública en ejercicio de una potestad
administrativa.
En el derecho español, existen dos conceptos de acto administrativo, uno material y más amplio,
que define como sustantivo, y otro procesal que incluye a su vez un concepto legal y otro jurisprudencial.
El concepto doctrinal más extendido, es el de Zanobini seguido en España por García de Enterríay
Tomás Ramón Fernández. 4 Con todo la Doctrina y la jurisprudencia española limita el concepto de acto
administrativo a los actos de uno o varios destinatarios, pero excluyendo del mismo a los reglamentos. Lo
que la doctrina justifica señalando que la diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no es sólo
en razón del número de destinatarios (destinatarios generales o indeterminados para el reglamento,
determinados para el acto individual), sino también en el grado y calidad (el reglamento crea o innova
derecho objetivo, el acto lo aplica).
El concepto procesal jurisprudencial, por su parte, es aun más restrictivo ya que el Tribunal
Supremo Español sólo confiere a las resoluciones o situaciones creadoras de situaciones jurídicas el
carácter de actos administrativos a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza por ello quesea
acto administrativo “cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos
administrativos, no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezcade
efectos imperativos o decisorios, y así no pueden merecer el carácter de actos impugnables los
dictámenes e informes, manifestaciones de juicio, que siendo meros actos de trámite provienen d e
órganos consultivos, ni tampoco las contestaciones a las consultas de los administrados. Asimismo,
excluye las certificaciones y las propuestas de resolución del concepto.
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN CHILE:
Los incisos segundo y sexto del artículo 3 de la ley 19.880 disponen que se entenderá por acto
administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las
cuales se contiene declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.
Constituyen, también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o
2 Es importante, para la doctrina comparada, distinguir entre actos administrativos y actos de la administración. Los actos administrativos
necesariamente deben producir efectos jurídicos con relación a terceros, en cambio, los actos de la administración producen efectos
jurídicos internos a la Administración, constituyendo una serie de medidas destinadas a regular el propio funcionamiento delórgano.Estos
últimos suelen denominarse reglamentos internos, circulares e instrucciones. Sin embargo, para Zanobini los actos administrativospueden
clasificarse en actos externos e internos, considerando dentro de los actos administrativos a los actos de la administración. Nuestra
Constitución Política de la República, de acuerdo a las normas enunciadas, pareciera comprender dentro del concepto de actos de la
Administración no tan sólo a los actos internos sino que también a los actos externos o actos administrativos.
3 Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, 12ª ed. 1994; Madrid, p. 414.
4 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 6ª ed. 1993, p. 520.

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conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias.
Lo anterior es consecuencia de una indicación del H. Senador señor Silva Cimma, en la que agrega
que también son actos administrativos las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realizan
los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias. A su vez el H. Senador señor Díez,
solicito se incluyera entre los actos administrativos, además de las declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento, a los dictámenes que emita la autoridad en el ejercicio de sus potestades.
Por ende el concepto de acto administrativo es más que el de una "declaración de voluntad
orgánica" esto es, expresión de la voluntad del órgano administrativo, como mayoritariamente lo entendíala
doctrina y la jurisprudencia administrativa en nuestro país. En este sentido la administración a través del
acto más que expresar su voluntad exterioriza competencia administrativa. En esta lógica nos parece que
el concepto dado por Hugo Caldera es el que más se ajusta al concepto legal hoy por hoy existente y que
lo define como la “exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en el
ejercicio de sus potestades jurídicas administrativas para alcanzar los fines públicos específicamente
cometidos al órgano”.
Sin perjuicio de lo anterior debe además considerarse que el concepto de acto administrativo dado
por la Ley de Procedimiento Administrativo, es limitado a la propia ley, al señalar que “Para los efectos de
esta ley se entenderá por acto administrativo”, generado con ello la opción de que es factible que nuestro
derecho puede contemplar un concepto de acto administrativo distinto. Con todo, dado el carácter
supletorio de la norma, el concepto del art. 3 de la ley 19.880 tiene ambiciones de generalidad.
Conforme a la norma en análisis es posible constatar tres tipos específicos de actos administrativos
como ser los declarativos de voluntad contenidas en una decisión formal, declaraciones de juicio o
dictámenes, y las constancia o conocimiento. Las demás actuaciones deberán ser tenidas como hechos
administrativos o actos de la administración, pero no pueden ser tratadas como actos administrativos.5
a.-Declaraciones decisorias ( Decisión formal): Son los actos que contienen una declaración de voluntad,
de deseo o un querer especifico de la administración . Son la expresión de un propósito de la
Administración, referido a la constitución de una situación o relación jurídica. Este propósito ha de quedar
singularizado, concreto. Aquí caen tanto las resoluciones decretos de contenido particular como los
Reglamentos.6. Al efecto el Dictamen N° 39.979 de 19-VII-2010 ha concluido que los reglamentos que
5 Históricamente estos últimos no eran considerados actos administrativos en nuestro derecho. El tratadista argentino Gordillocalificaalas
manifestaciones de juicio, conocimiento, deseo y a los dictámenes, como actos no jurídicos, por cuanto, según él, no producen efectos
jurídicos directos, a diferencia de los actos jurídicos que producen efectos jurídicos directos; reservando para el concepto de acto
administrativo aquel que produce dichos efectos jurídicos directos.
6 “La aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo a los reglamentos emana no solo de la propia definición que daelartículo3ºde
la ley, sino de otras de sus disposiciones, como el artículo 45 sobre la notificación de los “Actos administrativos de efectos individuales”,lo
que permite sostener que existen actos administrativos de efectos generales, aunque podría esto ser discutido por la existenciatambiénde
actos individuales de contenido plural. Más claro a este respecto es el artículo 48 letra A sobre publicación de los actosadministrativosque
se refiere expresamente a actos administrativos “que contengan normas de general aplicación o que miren al interés general”.
Ahora bien, por otra parte, y como no existen procedimientos administrativos especiales para la dictación de reglamentos,laLey
de Procedimiento Administrativo y su definición debieran también
aplicarse a los reglamentos.
Lo anterior, sin embargo, obliga a revisar cada párrafo de la ley, para resolver si es susceptible de ser aplicado a los
reglamentos, llegándose a la conclusión que varios de ellos, por la propia naturaleza de los reglamentos, no resultan aplicables, yotros
que, pudiendo ser aplicables, pueden ser causa de muchos problemas.

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dicta el Presidente de la República revisten el carácter de actos administrativos, a los que resulta aplicable,
por ende, el principio de impugnabilidad, y en lo que se refiere a la posibilidad de requerir la invalidación
de tales declaraciones de voluntad.
b.-. Declaración de juicio: (dictámenes o declaraciones de juicio ): El legislador hace sinónimo el
Dictamen con la declaración de juicio. Ahora bien no es lo mismo “informe” que Dictamen. Siguiendo a
Gordillo se puede señalar que “los informes” son actuaciones producidos por oficinas técnicas o no
técnicas, en que se relatan hechos ocurridos y de conocimiento de la oficina, o se verifican hechos
expresándose los resultados, o se realizan averiguaciones, informándose de ellas, etc, en cambio “los
dictámenes”, son aquellas actuaciones en los cuales el funcionario pertinente emite una opinión, juicio,
consulta, etc., destinada a orientar el criterio de la autoridad que debe decidir. Los dictámenes forman parte
de la actividad llamada “consultiva” de la administración y se clasifican en dictámenes “facultativos” (que
pueden o no solicitarse al órgano consultivo) y “obligatorios” (que es debido requerirlos, como condición
de validez del acto). A su vez, los dictámenes se subdividen en vinculantes (cuando es también necesario
proceder según lo aconsejado por el órgano consultivo), semivinculantes (cuando puede no adoptarse la
decisión recomendada, pero no puede adoptarse la solución contraria a la recomendada, o no puede
adoptarse la solución observada por el órgano consultivo) y no vinculantes (cuando puede adoptarse
libremente cualquier decisión, coincida o no con la opinión del órgano consultivo).
Nuestro derecho califica por ende únicamente al dictamen propiamente tal como acto administrativo,
los informes pericias, pareceres, proyectos, etc., y otras actuaciones administrativas equivalentes, son
actos de la administración, pero no actos administrativos. Ese parece ser el criterio seguido por la
Contraloría General de la República la que en dictamen Nº 22.500 del 14 de Mayo del 2008 ha señalado :”
Precisado lo anterior, debe manifestarse que los "informes" que solicita el interesado dicen relación con
borradores o elementos de juicio de carácter interno, expuestos por funcionarios de este Organismo
durante el proceso de elaboración del aludido dictamen, que no contienen, en sí mismos, una decisión
sobre las materias sustantivas que deben ser resueltas a través de pronunciamientos formales de esta
Contraloría General, de modo que no constituyen actos administrativos decisorios ni, propiamente,
documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, en los términos previstos por la
normativa en estudio (aplica criterio contenido en el dictamen N° 10.790, de 2002).”
Cabe destacar además que como señala Pedro Pierry Arrau no todos los dictámenes son actos
administrativos, ya que la referencia del inciso 6º del artículo 3º está evidentemente, cuando habla de
“dictámenes o declaraciones de juicio”, a actos o dictámenes de naturaleza particular, por lo mismo
aquellos “ dictámenes” que solo se limitan a informar sobre a la Administración respecto al alcance o
interpretación que deberán dar a algún precepto legal, no pueden ser considerados actos administrativo,
sino solo actos de la administración.
El principal problema de incluir al reglamento dentro del ámbito de la Ley de Procedimiento es en relación con el interesadoysu
participación, ya que se entiende por tal, de acuerdo al artículo 21, a aquel a quien el acto de alguna manera pueda afectar. Enparticular,
con el capítulo IV de la ley, sobre la revisión de los actos administrativos, tanto en lo que se refiere a la invalidación a petición del
interesado y a los recursos, como en lo relativo a la revocación de oficio por la Administración. Este último aspecto reviste especial
gravedad, ya que resultaría inadmisible que se interpretara que la facultad de revocación pueda quedar limitada tratándose de actosde
naturaleza reglamentaria. No cabe duda, sin embargo, que este aspecto será fuertemente discutido ante los tribunales de justicia.”
Concepto de Acto Administrativo en la Ley De Procedimiento Administrativo. El Reglamento. Dictámenes de la Contraloría GeneralDeLa
República Pedro Pierry Arrau.

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Por ende podemos concluir que fuera de los dictámenes no son actos administrativo los actos de
administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios, y que se expresan en informes, pareceres, pericias u otros. Lo anterior es confirmando por elart.
11 de la ley 18.575 y 16 de la ley 19.880 cuando señala que son públicos no solo los actos administrativos
sino que también los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo o esencial, calidadque
tendrían precisamente estos actos de la administración. Obviamente estos serán públicos en la medidaque
sirvan de antecedente aun acto, pero no lo serán si en definitiva estos simplemente no son considerados y
no se emite un acto administrativo terminal que se base en los mismos.
c- Declaración de conocimiento : (constancia o conocimiento ): Son la declaración que posee la
Administración de un saber o una ciencia, referidos a personas, bienes o actos, que comunica, acredita o
deja constancia ante terceros. Se configura cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho
de relevancia jurídica (los diligenciamientos, anotaciones o registraciones de títulos, documentos, actos o
trámites y el levantamiento de actas o referencia de órdenes verbales o los actos de información o
comunicación ,, actos de comunicación interórganicos y entre entidades administrativas). como la
aceptación de declaraciones particulares de interés administrativo (ej. Partidas de nacimiento, inscripciones
regístrales, certificaciones).
Pareciera de esta forma que nuestro legislador ha optado por seguir en la materia a la doctrina
italiana, conformando un concepto del acto administrativo más amplio que la del derecho Español y
Francés, pero con todo más acotado que el Italiano, ya que las declaraciones de juicios solo se asimilan a
dictámenes dejando fuera otro tipo de actuaciones jurídicas de la administración, que no podrían ser
consideradas por lo mismo actos administrativos
AMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 19.880
Conforme al artículo 1º de la ley 19.880 en caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.
La toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirán por lo dispuesto en la
Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República.
En general se aprecia tres diversos criterios de exclusión de aplicación de la ley:
PRIMERA ETAPA : EXCLUSION FORMAL: La existencia de procedimiento especial excluye la aplicación
de la ley 19.880 A modo de ejemplo el Dictamen Nº 21.025 señala: “En ese contexto corresponde destacar
que los únicos recursos que pueden interponerse en contra de las decisiones administrativas que se
adopten en el curso del procedimiento en cuestión, en resguardo de los derechos de los peticionariosson
los de reconsideración y reclamación consignados en los artículos 136 y 137 del Código del ramo, normas
que tienen un carácter especial respecto de cualquier otro mecanismo de impugnación, sea de los
contemplados en Ley N° 19.880 o en otros ordenamientos jurídicos. Por lo tanto, no resulta procedente en
esa materia la interposición del recurso de revisión establecido en dicha normativa o en Ley N° 18.575.7
7 Dictamen Nº 6.184 de 7 de febrero del 2005 : No resulta procedente que respecto de la materia de que se trata, esasuperioridadhaya
instruido a los Jefes de Servicio a través del referido Oficio N° 1.230, de 2004, para que se cumpla estrictamente con lasdisposicionesde
Ley N° 19.880, puesto que tales preceptos no le son aplicables, al existir, como se ha señalado, normativa específica quelareglamenta,y
porque la propia ley en su artículo 1° destaca en estos casos la supletoriedad de su preceptiva. En efecto, dicho cuerpo legal,queregula

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SEGUNDA ETAPA : MATERIA NO REGULADA YCONCILIABLE: La existencia de vacíos en la regulación
del procedimiento especial permite la aplicación supletoria de la ley 19.880 si ella es conciliable con la
naturaleza del procedimiento. Asíel Dictamen Nº 20.119/2006 señala que las disposiciones contenidas en
la ley Nº 19.880, son aplicables a todos los procedimientos administrativos que llevan a cabo los órganos
de la Administración del Estado, salvo que la ley establezca procedimientos especiales, en cuyo evento
dicha preceptiva rige con carácter supletorio, siendo presupuesto para tal aplicación supletoria que ellasea
conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial.8
TERCERA ETAPA: EXCLUSION MATERIAL: 9 Para la aplicación supletoria , no basta la existencia de una
vacio que puede suplirse con normas conciliables con el procedimiento especial, sino que además es
necesario que ello no afecte, altere o desnaturalice el desarrollo del respectivo procedimiento especial .
Asi
del Dictamen 12.971 de 22 de Marzo del 2006 y N° 38.028 de 13-VIII-2008,10 se desprenden los
las bases del procedimiento administrativo de los actos de la administración, señala en el inciso primero de su artículo 1° que:Encasode
que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará en carácter de supletoria, de lo queseinfiere
que sus preceptos deben considerarse ante la inexistencia de regulación especial que rija una materia, o ante una situaciónnoregulada
claramente, eventualidades que no concurren en el asunto que se analiza.
8 Dictamen N° 957 de 08-I-2010 : la reiterada jurisprudencia administrativa –contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 33.255 de
2004, 45.503 de 2005, 20.119 de 2006, 17.329 de 2007 y 32.762, de 2009–, ha precisado que la supletoriedad a que se refiere este
artículo 1° implica que en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones
específicas, la aludida ley de bases viene a “suplir” la omisión del procedimiento especial, esto es, “a cumplir o integrar lo que faltaauna
cosa, o remediar la carencia de ella”, en conformidad con el significado dado por el Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia.
Dictamen N° 64.580 de 19-XI-2009:Por otra parte es también importante tomar en consideración que la aplicación supletoria de las
reglas de la ley N° 19.880 debe hacerse de un modo que ella sea conciliable con las peculiaridades del respectivo procedimiento
especial, lo cual importa que la misma no puede obstar a la adecuada realización de las actuaciones necesarias para el cumplimientode
las finalidades específicas que la ley intenta lograr mediante tal procedimiento.
9 El Dictamen N° 48.940 de 29-IX-2004 consagra otro caso en que el argumento es la desnaturalización:[...] Ahorabien,elprocedimiento
administrativo regulado por el Código de Aguas tiene por finalidad, previa comprobación de la concurrencia de los requisitoslegales,que
la autoridad competente dicte un acto que conforma el título del derecho real que se constituye, cuyo contenido y características debe
precisar, por lo que se requiere su formalización. Siendo ello así, en caso alguno dicho título puede ser sustituido por la ficción legaldel
silencio positivo, puesto que existe una regulación particular del acto administrativo en cuestión, que expresamente dispone -artículo149
del Código mencionado- que debe contener determinadas menciones.
[...] aplicar el silencio positivo respecto de dichos actos conduciría irremediablemente a soslayar, a través de una ficción legal, todoslos
requisitos estatuidos para constituir el derecho real de aprovechamiento sobre las aguas, derecho que debe nacer al mundo jurídico,
originariamente por un acto de autoridad, conforme al procedimiento establecido en el Código de Aguas, que culmina con la resolución
constitutiva del derecho, inscrita en el Registro de Aguas del Conservador de Bienes Raíces respectivo, incluyendo el trámitedetomade
razón de la resolución respectiva, respecto del cual este Organismo Contralor tiene competencia exclusiva y excluyente deacuerdoalos
artículos 87 y 88 de la Constitución Política de la República
10 El dictamen Nº 12.971 de 22 de Marzo del 2006 concluye avalando la aplicación supletoria del Recurso ExtraordinariodeRevisión,a
los casos regulados por la ley 19.300, determina que no corresponde la interposición de este recurso extraordinario derevisiónencontra
de la resolución que se pronuncia sobre alguno de los recursos previstos en Ley N° 19.300. Por otro lado el dictamen N°38.028de13-
VIII-2008 concluye que no existe impedimento para que en el procedimiento de inclusión en la lista de retiros de la Policía de
Investigaciones se aplique en forma supletoria el recurso extraordinario de revisión , en la medida, que se acredite de modo fehaciente
que se ha configurado alguna de las situaciones que taxativamente consigna el referido artículo 60 de la ley 19.880.

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siguientes requisitos copulativos:
a. Que la norma que se desee aplicar, no haya sido prevista en el procedimiento administrativo
particular. Lo anterior, en concordancia con el significado que el Diccionario de la Lengua Española
de la RealAcademia asigna al vocablo "supletoria", cual es "que suple una falta", en tanto que suplir
es, asimismo, "cumplir o integrar lo que falta en una cosa, o remediar la carencia de ella”
b. Que la aplicación supletoria sea conciliable con la naturaleza del respectivo proceso especial, toda
vez que su objetivo es solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer
el normal desarrollo de las etapas y mecanismos que contempla para el cumplimiento de la finalidad
particular que la ley le asigna, tal como ha sido informado en el dictamen N° 33.255, de 2004.
c. Que la norma que se aplica supletoriamente, atendida su naturaleza y características, no debe
importar una distorsión o alteración del procedimiento del administrativo particular
Se cuestiona este criterio ya que la norma de supletoriedad no puede significar merma de las
garantías comunes que tienen carácter de derechos subjetivos otorgadas por la ley 19.880, las mismas
constituyen un verdadero núcleo irreductible que no puede afectarse por el principio de la privación de la
norma especial, toda vez que los derechos no son subsidiarios ej. art. 10, art. 17 y art. 34 inc. 2 .En este
sentido es posible sostener que no existen procedimientos especiales excluidos de los estándares
esenciales la ley de bases
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La doctrina francesa estudia los elementos, desde la perspectiva de las condiciones precisas para
la admisión de los recursos por exceso de poder y los supuestos que originan la anulación de los actos
atacados. Por el contrario, en la doctrina italiana (Zanobini, Ranelletti) es más frecuente abordar la cuestión
utilizando los conceptos de la dogmática privatista de los actos jurídicos. Esta es la linea que sigue
mayoritariamente la doctrina española , que clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y
asimismo, en esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (
término, condición y modo).
En Chile se tiene también a seguir este última tesis, clasificando la mayoría de la doctrina nacionallos
elementos del acto subjetivos, objetivos y formales.
Por su similitud con los actos judiciales adquieren especial relieve algunos elementos de los actos
administrativos como la causa y el fin que en los actos privados resultan irrelevantes porque la actividad y
gestión patrimonial de los particulares no queda invalidada por la falta de congruencia económica o de otra
índole ni, por los móviles que guían a su autor, pues a nadie se le impide conscientemente hacer malos
negocios ni actos puramente gratuitos.
Otra notable diferencia con los actos privados es la importancia que en estos actos tienen los
elementos accidentales y en general el principio dispositivo mientras que el acto administrativo se
encuentra constreñido por principio de legalidad que impide desvirtuar en exceso los efectos propios de
una categoría de actos a través de los elementos accidentales (condición , término, modo).
El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cercanía de estos a los actos

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judiciales se manifiesta, en la importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos
formales, como la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificación para que el acto adquiera
eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige, en general, el principio de libertad de forma .
Según Rafael Entrena Cuesta ( Curso de Derecho Administrativo. Volumen I. Undécima Edición) en
general los autores discrepan al enumerar los elementos del acto administrativo que garantizan su validez,
no obstante las diferencias entre uno y otro son más bien terminológicas o consecuencia de la sistemática
empleada. Por ello es que puede sostenerse que cualquiera se la terminología y sistemática empleada,es
posible señalar como elementos del acto administrativo, el subjetivo, el objetivo, el causal, el teleológicoy
el formal.
No todos los elementos tienen la misma relevancia. Así los elementos subjetivos, objetivo y
teleológico deberán concurrir en todo acto, mientras que en los restantes dependerá de lo que en cada
caso establezca el derecho positivo. Así por ejemplo frete a dos actos que deben ser exteriorizados por
escrito es posible que solo uno de ellos deba ser motivado o fundando y el otro no.
Nos ceñiremos a la clasificación más tradicional que distingue tres elementos a saber, subjetivo,
objetivo en donde se comprende el objeto, la causa y la finalidad -elemento teleológico - y el elemento
formal.
I.- ELEMENTO SUBJETIVO
Este elemento responde a la pregunta acerca de quien emana el acto, esto quien es el titular de la
potestad o competencia que lo genera.
Al estudiar la estructura de la administración pública, se aprecio que ella se compone de una serie
de entes, cuyas competencias son ejercidas por órganos de los que son titulares los funcionarios en ella
asignados. De aquí que los requisitos que deben concurrir en este elemento son los siguientes:
a.- Ente publico con capacidad y competencia para dictarlo: Llamaremos en general, a este ente
publico Servicio Público, el cual como se analizó con anterioridad podrá ser o no personificado
Conforme al art. 2 de la ley 19.880 las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios,
las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.
b.- Órgano competente : Dentro de cada ente publico dictará el acto el organo competente para ello.La
competencia en materia administrativa implica ese conjunto de poderes jurídicos que el ordenamiento
(Constitución y normas dictadas en su conformidad), especialmente la ley, ha atribuido al titular de un
órgano para desarrollar o cumplir adecuadamente la función administrativa y satisfacer, así, cumplidamente
las necesidades públicas.-
c.- Aptitud del titular del órgano: El titular o titulares del órgano deberán tener aptitud para actuar en
relación con dicho órgano y con los interesados.
c.-1.- La aptitud frente al órgano : Esta se da cuando el titular ha sido legalmente adscrito a él. Se tratade
la investidura regular a que hace referencia el art. 61 de la Constitución..
En lo que atañe a la investidura legal es necesario recordar que la administración no puede
exteriorizar su competencia directamente, por la limitación propia de toda persona jurídica que le es
inherente, sino que debe actuar por intermedio de una persona humana, es decir, a través de un
funcionario. Ahora bien, dicho funcionario debe desempeñar el cargo o empleo público -que es la función

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pública administrativa que se especifica por su cometido- previa investidura legal, lo que equivale a que su
instalación en el cargo se haya efectuado con sujeción a todos los requisitos legales y reglamentarios
exigidos a la época del nombramiento o de la provisión del empleo, previo acto administrativo tramitadoen
conformidad a la ley.-
Se quiebra este requisito cuando ejerce la función quien no tiene titulo alguno para ello , cuando esta
viciado su nombramiento y finalmente cuando existiendo nombramiento legal, se dicta el acto antes de que
aquel pueda producir efectos o después de que se haya extinguido. Estamos en estos casos en la
hipótesis del funcionario de hecho ( art. 141 Inc. 2 de la ley 18.83411 ,art. 216 y 219 C.P. 12)
El art. 63 de la ley 18.575 agregado por la ley 19.653 establece que la designación de una persona
inhábil será nula. La invalidación no obligará a la restitución de las remuneraciones percibidas por el inhábil,
siempre que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea imputable. La nulidad del nombramiento en ningún
caso afectará la validez de los actos realizados entre su designación y la fecha en que quede firme la
declaración de nulidad.
c.-2.- La aptitud frente a los interesados : La actuación regular del titular del órgano implica asimismo su
imparcialidad, es decir, la ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o
servidor y que se concreta en las llamadas causas de abstención y de recusación; la actuación del
funcionario en que concurran motivos de abstención no implicaría necesariamente la invalidez de los actos
en que haya intervenido o bien únicamente la implicaría cuando haya sido determinante de la resolución
adoptada .
El objetivo de la indicada normativa es el de impedir que se involucren no sólo en la resolución, sino
también en el examen o estudio de determinados asuntos o materias, aquellos funcionarios que puedan
verse afectados por un conflicto de intereses en el ejercicio de su empleo o función, en virtud de
circunstancias que objetivamente puedan alterar la imparcialidad con que éstos deben ejercerse.
Con todo si en alguna autoridad o servidor de la administración pública se da alguna de las
circunstancias anteriores, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior
inmediato, quien resolverá lo procedente ( art. 12 de la ley 19.880)
El inciso tercero del numeral sexto del art.62 de la ley 18.575 señala que Las autoridades y
funcionarios deberán abstenerse de participar los asuntos que comprometan su imparcialidad , debiendo
poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta. A su vez el art. 12 de la ley
18.888 consagra jurídicamente la abstención como principio del procedimiento administrativo.
El art. 12 de la ley 19.880 señala como causas de abstención y recusación las siguientes :
11 Relativo al funcionario que se ordena su asunción de funciones en forma inmediata y cuyo nombramientoesobservado
por la contraloría, ya que es en tal caso "las actuaciones del interesado efectuadas durante ese período serán válidasydarán
derecho a remuneración".
12 El párrafo primero libro I del Título V del Libro II del Código Penal, contempla los delitos de anticipación y prolongación
indebida de funciones públicas
1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de
aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con
algún interesado. El art.78 letra b.- de la ley 18.834 y Nº 06 del art. 62 de la ley 18.575 disponen que
está prohibido al funcionario público intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se

11
tenga interés personal
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y
también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato. El art.78 letra b.- de la ley 18.834 y Nº 06 del art. 64
de la ley 19.653 prohíben al funcionario público intervenir, en razón de sus funciones, en asuntos en
que tengan interés su cónyuge, sus parientes consanguíneos hasta el tercer grado inclusive o por
afinidad hasta el segundo grado, y las personas ligadas a él por adopción.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anteriormente.
El inc. 2 del Nº 06 del art. 64 de la ley 18.575 agregado por la ley 19.653 señala que contraviene el
principio de probidad el participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste
imparcialidad.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar. Art. 58 de la ley 18.575 agregado por la ley 19.653 señala que son
incompatibles con el ejercicio de la función pública las actividades particulares de las autoridades o
funcionarios que se refieran a materias específicas o casos concretos que deban ser analizados,
informados o resueltos por ellos o por el organismo o servicio público a que pertenezcan; y la
representación de un tercero en acciones civiles deducidas en contra de un organismo de la
Administración del Estado.
Solicitud de inhabilitación : En los casos antes señalados podrá promoverse inhabilitación por los
interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La inhabilitación se planteará antela
misma autoridad o funcionario afectado, por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se
funda.
Efecto de la actuación viciada: Conforme al art. 12 de la ley 19.880 la actuación de autoridades y
los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos de abstención no implicará,
necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido, ello solo debiera generarse cuando
ella es la principal o única causa por la cual se emitió el acto. . La no abstención en los casos en que
proceda dará lugar a responsabilidad .-
II.- ELEMENTO OBJETIVO:
Pueden distinguirse a través de 3 sub-elementos, los cuales dicen relación con el contenido o materialidad
del acto, estos sub-elementos son:
A.- EL MOTIVO O CAUSA.-
La causa como elemento esencial del acto administrativo es diferente a la del derecho privado. Por
ello se habla más de motivo que de causa como elemento para no confundirlos.-
Distingue la doctrina italiana entre la causa jurídica o causa inmediata de los actos administrativos,que
es el fin típico de todos los actos de una determinada categoría de la causa natural, remota o final, que es

12
el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Así, en la concesión la causa
jurídica o inmediata consiste en crear en favor del destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el
motivo o causa remota puede ser muy diverso como la oportunidad de crear un nuevo servicio público de
hacer más eficiente otro ya existente, etc.
La doctrina francesa equipara los términos presupuestos de hecho y causa o motivo legal. Por ello,
el control del juez sobre la causa atenderá primordialmente a la verificación de la exactitud de los hechos,
es decir, a la existencia misma del motivo o causa legal. La causa estaría constituida por lo mismo por los
hechos, circunstancias o situaciones que de acuerdo con la ley permiten exteriorizar válidamente una
competencia administrativa. Estos hechos son una necesidad calificada como pública por el legislador y
que ha sido puesta por éste a cargo de un específico órgano de la administración para que él concurra asu
satisfacción
Son estas necesidades públicas, encargadas por el legislador a los órganos que han sido atribuidos
de la función administrativa, las que mueven a obrar al órgano administrativo, para obtener su satisfacción.
Tales necesidades son hechos, circunstancias o situaciones, que existen fácticamente, en la realidad
impulsan a la administración a adoptar una determinada actuación, que se traducirá en una decisión, estoes
un acto administrativo, con el fin de satisfacer dicha necesidad
Dentro de esta lógica debe entenderse por causa del acto administrativo el porque del acto, es decir
la razón justificadora en cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un acto
administrativo se dicte. De esta manera los presupuestos de hecho se incorporan como elemento del
mismo. Así según Estrena Cuesta estaría viciado por falta de causa el llamado a concurso de de un cargo
que no está vacante, o la resolución de un contrato administrativo por un incumplimiento inexistente.
En el dictamen N° 9.649, de 2006, Contraloría establece que los actos administrativos deben tener
una motivación y un fundamento racional, no pudiendo obedecer al mero capricho de la autoridad pues, en
tal caso, resultan arbitrarios y, por ende, ilegítimos.
La fundamentación o motivación del acto administrativo.-
Fundar un acto es expresar sus motivos. Por ello es que se dice que el fundamento del acto es la
mención de las circunstancias, de los hechos o de las consideraciones que justifican el contenido del acto.
No es por lo mismo suficiente fundamentación del acto la simple indicación del artículo respectivo.13
Tal exigencia es fruto del debido proceso que supone que el administrado debe conocer los
fundamentos de la decisión de la autoridad para poder impugnar. No es racional ni justo que se le imponga
conocer los hechos después de demandar (art. 191 N1 3 , C.P.E.)También esta exigencia arranca del
principio de participación (art. 11 Inc. 3, 5, 19 N115, 23, 101, 102, 108 y 109, C.P.E.); ya que no es posible
13 La motivación del acto administrativo consiste en la "exposición de los motivos" que indujeron a la Administración parasuemisión,por lo
que se ha dicho que equivale a los "considerandos" del acto, equiparándosela a la llamada "justificación" del mismo. Justificaciónquese
agudiza en materia de actos discrecionales, donde con relación a los actos reglados es mayor la necesidad de dar razón ycuentaconla
íntima correlación entre "motivo", "contenido" y "finalidad", por lo que el cumplimiento del requisito en estudio constituyeelprimerpasopara
la admisión del recurso por desviación de poder, la sensu su "ilegitimidad" (C. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala I, 16/04798.Argentina)
Mediante el dictamen N° 30.144, de 2007 la Contraloria General de la República preciso, qué se entiende por resoluciónfundada,unacto
administrativo formal cuyo contenido esté sustentado en la manifestación escrita de todos los argumentos, razones o circunstancias de
carácter objetivo, en que se basa la decisión que por su intermedio se adopta.

13
hablar de participación sino se permite al afectado por lo actuado conocer las razones consideradas para
su dictación.14
En el Dictamen N° 42.268 de 18-VIII-2004 Contraloría señala que la obligación mencionada obedece,
asimismo, al principio de juridicidad que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que
los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho
de la autoridad pues, en tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos.
Contenido de la fundamentación:
La fundamentación contemplará según el inciso segundo del art. 11 de la ley 19.880 “ los hechos y
fundamentos de derecho” lo que implica:
a) El sentido o inteligencia atribuido a ley por el órgano de aplicación.-
b) La afirmación de la efectiva comprobación de los hechos que constituye la condición para que haya
debido aplicarse la ley. Aquí se señalan los hechos que se dan por establecidos. Este requisito de
fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevé para el control de la
legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se convierta en arbitraria su
actuación. No puede la Administración, dictar actos fundados en hechos que no se han establecido
en la forma dispuesta por la norma, en tal evento, cualquier calificación que efectué carece de
validez, ya que no aparece justificada en los supuestos que permiten llegar a la misma a saber los
hechos observados, percibidos y comprobados real, objetiva y directamente por el fiscalizador.
c) La calificación jurídica de estos hechos . Calificar jurídicamente un hecho es subsumir un hecho
individual que se da por establecido dentro de una categoría prevista en una norma jurídica.
14 La jurisprudencia administrativa contenida en dictámenes N°s 11.681, de 1999; 37.496 y 59.417, de 2005, y 9.649, de 2006,entre
otros, ha sostenido que uno de los objetivos de la necesidad de fundamentación de las resoluciones adoptadas por la Administración,es
que el servidor se encuentre en condiciones de asumir adecuadamente su defensa por la vía de interponer los recursos quefranqueala
ley para impugnar el acto y no quede, en caso contrario, en la indefensión.
Dictamen N° 38.859 de : 21-VIII-2006 : Lo anterior, puesto que el ejercicio de la potestad aludida exige un especial y cuidadoso
cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración de motivar sus actos, cuyo objetivo es asegurar que las
actuaciones de los organismos del Estado no se desvíen del fin considerado por la normativa al conferir las respectivas atribuciones,para
que así cuenten con un fundamento racional y se ajusten plenamente a la preceptiva constitucional y legal vigente. Unodelosobjetivosde
la necesidad de fundamentación comentada, es que el servidor esté en condiciones de asumir adecuadamente su defensa por lavíade
interponer los recursos pertinentes y no quedar en la indefensión. Así, la obligación referida obedece al principio de juridicidad,alquese
refieren los artículos 6 de la Carta Fundamental y 2 de la ley 18575, en su texto refundido contenido en el DFL 1/19653/2000 Secretaría
General de la Presidencia, que en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una
motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad, pues en tal caso, resultarían arbitrarios y, por
tanto, ilegítimos, vulnerando el art/19 Num/2 de la Constitución.
Dictamen N° 7.453 de 15-II-2008 : La exigencia de motivar algunos actos administrativos, expresando los hechosysusfundamentosde
derecho, se vincula tanto con los principios de imparcialidad y de probidad como con los de impugnabilidad de los actos administrativosy
de transparencia de los procedimientos

14
d) Si al dictar el acto se han tenido a la vista informes negativos es necesario consideraciones que
destruyan fehacientemente estas opiniones consultivas previas. El acto no es regular si existe
discordancia entre los criterios del órgano de consulta y el de la autoridad decisoria.-
e.- Los motivos que llevan a la Administración a no considerar los alegatos esgrimidos por el interesado
a fin de desvirtuar las imputaciones hechas por la Administración. La Administración está obligada a
plasmar en él, el análisis de lo expuesto por el particular y el porque lo rechaza o lo admite. El art. 41
de la ley 19.880 indica además que la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a
la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
b).- Los errores in cogitando:
Los errores de este tipo son dos:
a) Falta de motivación y
b) Defectuosa motivación.
Dentro de este último tenemos:
a) Aparente motivación;
b) Insuficiente motivación; y
c) Defectuosa motivación propiamente dicha.
Falta de motivación: simplemente no existe motivación o la misma no es considerada como
tal
Defectuosa motivación: tiene tres clases:
o Motivación aparente: se presenta una aparente motivación cuando se viola los principios
lógicos del pensar y de las reglas de la experiencia.
o Motivación insuficiente: se presenta cuando se vulneran los principios lógicos de razón
suficiente24. El juez aplica en mayor medida el principio de razón suficiente cuyo objeto es
el obrar (conducta humana) por una parte y el pensar por otra,
o Motivación defectuosa en sentido estricto: la motivación es defectuosa en sentido estricto,
cuando el razonamiento del juez viola los principios lógicos y las reglas de la experiencia.
Dos principios: estos principios rigen para un razonamiento correcto:
o Principio de verificabilidad: la motivación del juez así como la fundamentación de la
sentencia, debe expresarse de tal manera que pueda ser verificada, esto es que los
motivos deban ser claros y expresos, lo cual proscribe toda formulación
manifestada en lenguajes oscuros, vagos y ambiguos o tácitos.
o Principio de la racionalidad: desde el punto de vista formal (lógico-formal) la
decisión debe ser fruto de un acto de la razón, no fruto de la arbitrariedad, debe
conformarse con las reglas que rigen el pensar y de las que surgen de la
experiencia cotidiana.
Obligatoriedad de motivar en Chile
Si bien todo acto administrativo tiene que tener un motivo y de poseer una fundamentación racio nal,
es decir, responder a criterios de racionalidad (proporcionalidad, conveniencia, oportunidad) no siempre
los ordenamientos jurídicos exigen la motivación.-
En Chile existe una abundante legislación que para casos específicos exige la emisión de actos
administrativos "motivados", casos en los cuales se habla de "decreto fundado" o un "resolución fundada"
(normalmente se expresa en los considerando del decreto o resolución).-
En los demás casos el inciso segundo del art. 11 de la ley 19.880 establece que los hechos y
fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que:
a.- Afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben

15
o amenacen su legítimo ejercicio. 15 En el dictamen Nº N° 36.029 de 3-VIII-2005 señala la Contraloría
que la dictación de actos administrativos que corresponden al ejercicio de potestades discrecionales
-como el que se analiza-, exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en
que se encuentra la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto asegurar que ellos
no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, esto
es, que dichos actos cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados ala
normativa constitucional y legal vigente.
b.- Resuelvan recursos administrativos
Formas de controlar la motivación del acto administrativo.
Para poder controlar la regularidad de la motivación o fundamentación del acto administrativo,
debemos previamente establecer si el acto afecto a control es "expresión de la potestad reglada o
discrecional" del administrador.
En este sentido debemos tener presente que la potestad será reglada cuando es la propia ley laque
ha calificado los hechos que habilitan para actuar, y es discrecional si delega en el administrador la
apreciación la calificación o apreciación de los hechos que permiten la dictación del acto. O lo que es lo
mismo si la descripción hecha por la ley de los hechos genérica, la potestad es discrecional.-
La descripción integral del hecho habilitante nos dirá si no encontramos frente a una facultad o
atribución reglada; la mayor amplitud en la descripción del hecho hará que la facultad sea menos
discrecional.-
Es muy difícil encontrar actos totalmente reglados ya que se estima prácticamente imposible que
todos los requisitos habilitante para dictar el acto estén en la ley, sin que la administración tenga al respecto
un margen de libertad. Se señalan como excepciones al acto de registro, certificación y de admisión.-
Es fácil controlar la regularidad de la motivación de un acto reglado. Basta con cotejar el acto y su
motivación con requisitos habilitante previstos en la norma. En cambio en los actos discrecionales elcontrol
de la regularidad se dificulta ya que el cotejo con la norma habilitante se torna difícil o imposible dada la
extrema amplitud o libertad de acción que la misma da al administrador para decidir cuando y porque toma
la decisión de dictar el acto administrativo. A pesar de dicha dificultad no puede sostenerse que no pueda
controlarse la regularidad de la motivación del acto discrecional, ya que esta última, implica solo "margen
de autonomía", pero en caso alguno arbitrariedad o irracionalidad en el proceder. Por ello es que en
nuestro país puede validamente impugnarse no solo el acto reglado sino que también el discrecional . En
Francia, el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia, ante la dificultad anterior ha ideado los
siguientes mecanismos que permiten un control de la regularidad de la motivación del acto discrecional,sin
por ello afectar el margen de autonomía entregado al administrador.
15 Asi la Corte de Apelaciones de Santiago con fecha 23 de septiembre de 1999 (Gaceta Jurídica pág. 231 pag 81) ha expresadoque
los denominados en doctrina actos administrativos de gravamen, dirigidos por su naturaleza a restringir la esfera jurídica de los
administrados, deben ser motivados y, aunque no importan ejercicio de la jurisdicción, respetar el principio de racionalidad y justiciadel
procedimiento, recogido en el inciso 51 del artículo 19 de la Carta Política, agregando que en el orden a los motivos, para que el acto
objeto de control sea válido, debe existir una adecuada correlación entre la potestad ejercida y su fin específico, la que se producirásólo
en la medida que los presupuestos de hecho invocados concurran efectivamente y estén jurídicamente bien calificados, cuestión quese
resuelve en un juicio de valor relacionado con la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción aplicada.

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a) El error de derecho en la calificación jurídica de los motivos.
b) El error de hecho cuando la administración se equivoca en cuanto a la existencia de los elementos
de facticos que forman la situación que ella debe apreciar.-
c) La desviación de poder cuando no hay error de hecho de derecho, sino cuando al actuar no se ha
buscado el interés público. Por ejemplo se niega un ascenso por razones personales.-
B.- EL OBJETO O CONTENIDO :
Define Zanobini el contenido diciendo que "consiste en aquello que con el acto, la autoridad
administrativa entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar", Para Rafael Entrena Cuesta esta
integrado por la declaración de voluntad, de juicio, de deseo, etc. en que el acto consiste. Para Mónica
Madariaga es "el efecto que ha de producir la actividad desplegada, en forma inmediata y directa" o para
Manuel Diez "el resultado practico que el órgano se propone conseguir a través de su actuar voluntario".En
definitiva es la decisión que contenida en el acto .
Usualmente se distingue en el acto administrativos el contenido esencial, el natural, o implícito y el
accidental o eventual.
a.- Contenido Esencial : Es aquella, sin la cual el acto no tiene existencia . Asíel contenido esencial
de la licencia para edificar es la autorización para permitir a una persona ejercitar su derecho de
edificar ;
b.- Contenido Natural Se entiende incluido en el aunque la administración guarde silencio sobre el
particular, por ser propio de aquel en virtud de su regulación por el derecho positivo. Por ejemplo el
contenido natural de la expropiación, es el traspaso coactivo de la propiedad, o el contenido natural
de una concesión es la facultad de fiscalización del concesionario
c.- Contenidos Accidentales y Eventuales de los Actos: Estos son: el término, condición y el modo.
c.1.-.) El término: Es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe
comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es
aquel en que alcanza la perfección y la expresión de un término distinto sirve para que el acto
despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. (ej. el ascenso de un funcionario con
efecto retroactivo en que se produjo la vacante). El término final significa que los efectos del acto
terminan en el momento previsto.
c.2.-) La condición: Es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos de un
acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condición
suspensiva y en el segundo de condición resolutoria, estas se distinguen de las condiciones iuris.
c.3.-) El modo: Es una carga especial impuesta a la persona en cuyo interés se ha dictado el acto, por la
cual se le exige un determinado comportamiento del que depende de la posibilidad de disfrutar de
los beneficios del acto, lo que, sin embargo, no debe confundirse con los deberes que directamente
impone la ley como contenido implícito de aquel
En los actos reglados el objeto está determinado por la norma preexistente, en tanto que en los
discrecionales el objeto debe encuadrarse en los límites legales de libertad de apreciación que la norma
jurídica concede a la administración.-
Requisitos del objeto:

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En general la doctrina señala que el contenido del acto deberá ser licito, cierto, determinado o
determinable posible, e idóneo para la consecución de los fines que se persigue
a.-Licito: El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo ni ser discordante con la situación de
hecho reglada por las normas. Por ejemplo, para aplicar una sanción debe ser de aquellas establecidas y
bajo los supuestos de la misma.
b.-Determinado o determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposición adoptada por la autoridad
administrativa. Es necesario saber de qué especie de acto se trata, a qué personas o cosas afecta, en que
tiempo y lugar habrán de producirse los efectos queridos. El inc. 2 del art. 41 señala que la resolución
deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste.
c.- Cierto: Esto es que sea verdadero o efectivo. Ello implica la razonabilidad de la decisión. Los
agentes públicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y
disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden jurídico. El art. 53 de la ley
18.575 señala precisamente que la primacía del interés general sobre el personal se expresa entre otras
cosas en lo razonable e imparcial de las decisiones. Por ende una decisión no razonable va contra el
interés general y conforme al art.54 del mismo cuerpo legal atenta con la probidad administrativa.
El acto administrativo es irracional y, por tanto, arbitrario cuando el objeto es absurdo, contradictorio
o desproporcionado.
Hay contradicción cuando el acto explica y fundamenta una solución en los considerandos y adopta
la contraria en la parte resolutiva, o cuando en su propio articulado enuncia proposiciones o decisiones
antagónicas.
Hay falta de proporcionabilidad, cuando no hay congruencia, o sea, conformidad de extensión,
concepto y alcance entre lo resuelto en el procedimiento administrativo y los antecedentes de hecho y las
disposiciones jurídicas aplicadas.
Hay absurdidad cuando la decisión es carente de lógica; por ejemplo, un acto niega la vista del
expediente a un administrado sancionado, o lo sanciona sin previa formulación de cargos.
d.- Posible: La imposibilidad puede darse por diversas causas 1) Personal, como el nombramiento como
funcionario de una persona fallecida o inexistente ; 2) Material, si la cosa a la que se refiere el acto ha
desaparecido; 3) Jurídico, como la aplicación de una sanción disciplinaria inexistente.
C.- FINALIDAD .-ELEMENTO TELEOLOGICO:
A.- Importancia del Fin en la actividad administrativa:
Mientras que en el elemento motivo no preguntamos "el porque del acto administrativo", el fin del
acto administrativo es el "para que " de él. Por ejemplo si se aplica una multa, el motivo es la infracción; y
el fin es la retribución estatal de una conducta ilegitima, para evitar el mal causado por la conducta
prohibida. Por eso es que llamamos fin del acto administrativo a lo que se trata de obtener con la dictación
del acto, que sera siempre satisfacer una determinada necesidad pública.-
El fin del acto es un elemento importante para el control de los actos discrecionales y se conectacon
la desviación de poder; ya que ella existe cuando las potestades administrativas se aplican a fines distintos
a los previstos en el ordenamiento. Por ejemplo si el juez aplica una multa máxima por una infracción de

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tránsito ha de hacerla en función del inter´res público y no para realizar una venganza privada.-
Esta finalidad considerando el art. 11 Inc. 41 de la C.P.E. es genéricamente el bien común, y
específicamente el bien particular que se trata de obtener con su dictación. Por ello, para que sea válido un
acto administrativo su finalidad tiene que estar en consonancia con el bien común que ordena la
Constitución (art. 11 Inc. 41) como obligatorio para el Estado y cada uno de sus órganos.-
El fin propio del acto en la mayoría de los casos no se identifica plenamente con el fin o cometido
esencial del órgano, ello porque el fin propio del acto es un propósito intermedio para alcanzar el fin
esencial. Por este motivo, frente a la discrecionalidad contenida en los motivos es bastante difícil
establecer con certeza en casos específicos si el fin particular se inscribe o no dentro del ámbito propiodel
fin esencial.-
No obstante, estos fines propios siempre deben buscar inscribirse dentro de un fin público o interés
general asignado al órgano en su ley orgánica.-
B.- La Desviación de Poder:
Los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a aquellos fines públicos por
los que la competencia ha sido atribuida. Justamente por ello el ejercicio de la competencia, con finalidad
diversa de la que justifica su atribución legal, constituye el vicio conocido como desviación de poder
El proceso para determinar que existe el vicio de la desviación de poder comienza por la
determinación de la finalidad o intención de legislador al asignar una competencia, para después de
concretar la finalidad perseguida por el acto y comparar, la primera con la segunda. De este proceso lo
más complejo es el descubrimiento y la prueba de la intención con que actúa la autoridad administrativa, la
que lógicamente disimulará sus verdaderas intenciones.
Entre los supuestos clásicos en que la Jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha apreciadola
concurrencia del vicio de la desviación del poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecución de la
cosa juzgada, los que comportan un fraude de ley, los inspirados por móviles extraños a todo interés
público, los dictados en favor de un tercero, y en último lugar los actos dictados como marginación del
procedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la competencia o una determinada garantía
en favor de un particular o para conseguir una economía de tiempo o de dinero en favor de la
Administración
Habiendo sido la desviación de poder una de las instituciones más importantes del Derecho
administrativo francés pasa en la actualidad una de las etapas más bajas de su evolución, porque el
Consejo de Estado la considera ahora como un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y anula por
inexactitud de los motivos legales o presupuestos de hecho lo que antes invalidaba por desviación de
poder.
En España la desviación de poder no sido ha sido un vicio cuya investigación aparece estimulada
por el legislador al considerar susceptibles de apelación todas las sentencias dictadas en los procesos en
los cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en primera instancia (art. 94,2 de la LJCA).
Con todo se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilización de la desviación de poder,
porque la Const. ha recordado a los Jueces su obligación de controlar la obligada correlación entre la
actividad administrativa y los fines públicos (art .106). Esta reacción jurisprudencial se ha plasmado en el
reconocimiento del vicio de la desviación de poder cuando el acto se inspira no solo en fines personaleso
privados, sino incluso lícitos, pero diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal

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Supremo "la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos sean espurios en el sentido de
dirigirse contra determinadas personas, o que se utilicen en beneficio de los agentes administrativos
autores de los actos, etc."
El Tribunal Supremo parece dulcificar la exigencia de una prueba contundente y absoluta de la
desviación de poder, bastando, además de indicar cual es la finalidad perseguida por la Administración,
que el interesado la justifique con una prueba suficiente para lograr una convicción del Tribunal sobre las
divergencias de fines, carga de la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administración. ( no
puede exigirse por su propia naturaleza una prueba plena sobre su existencia .-S. de 7 de Diciembre de
1989 ) Es bastante para apreciar la desviación de poder que la convicción del juez se haya producido con
carácter indiciario en función de datos objetivos, como la disparidad de tratamiento entre los administrados,
la realización de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al exigido por la norma, etc. (
S. de 12 de Julio de 1985 llega a una conclusión en este sentido ).
En definitiva la desviación de poder se configura por:
.- Perseguir una finalidad personal del funcionario.
.- Perseguir una finalidad distinta a favor de la administración; y,
.- Perseguir cualquier finalidad a favor de un tercero (particular, otro funcionario o grupo de poder).
En Chile la desviación de poder como vicio del acto administrativo no tiene gran desarrollo jurisprudencial,
no obstante tener sólidos fundamentos constitucionales, como ya se señalo, el reconocimiento de la
aceptación de este vicio como causa de nulidad del acto administrativo. A modo de ejemplo en el
Dictamen N°2.783 de 19-I-2005 se indica que la ley al otorgar potestades persigue como finalidad que la
autoridad cuente con los medios jurídicos idóneos para realizar adecuadamente la administración del
servicio a su cargo, todo lo cual tiene como referente la realización del interés general; así cuando la
autoridad ejerce una de sus atribuciones persiguiendo un fin distinto de aquel tenido a la vista por el
legislador para concederle un poder de apreciación discrecional, la decisión que en tal virtud se adopte
queda afectada por una desviación de poder, encontrándose, por ende, viciado el acto administrativo que
la contenga.
D.- ELEMENTO FORMAL:
La forma como elemento del acto administrativo puede ser empleada en dos sentidos. Amplio y
estricto. En el primero dice relación con el medio o forma de producción y exteriorización de la declaración
de la voluntad, esto es con el procedimiento administrativo, en un sentido estricto, se refiere tan solo al
medio de exteriorización de la voluntad manifestada en el acto. Analizaremos los dos aspectos:
d.-1.- ANALISIS DE LA FORMALIDAD EN SENTIDO RESTRINGIDO: LA EXTERIORIZACIÓN DE LA
VOLUNTAD
En la declaración de voluntad pueden distinguirse tres etapas, a saber, la determinación de la
voluntad administrativa, la declaración o exteriorización de la voluntad administrativa y la ejecución de la
voluntad administrativa..
De las tres nos interesa la de exteriorización de voluntad , ya que es ella la que puede ser afectadas
por formalidades que permitan validarla.
Tesauro sostiene que los actos administrativos son puestos en ejercicio en cualquier forma: enforma
solemne o por escrito, simplemente de palabra o bien mediante un gesto" Tesauro, Alfonso. Istituzioni di
Diritto Publico. 11 Edición. Napoli. 1955). Ejemplo de este último son las órdenes o autorizaciones emitidas

20
semafóricamente, en onde no hay resolución escrita, ni orden verbal, solo un signo que manifiesta un
querer de la competente administración. Únicamente en los casos expresamente establecidos deben ser
emanados observando determinadas formar y siguiendo particulares procedimientos.-
Ellos permiten distinguir las declaraciones o exteriorizaciones formales de las no formales.
a.) Declaraciones o exteriorizaciones formales :Son aquellas en que la ley señala las formas de
manifestarlas, o como señala Ramón Martín Mateo "los que trascienden a la forma de integración de la
voluntad expresada en el acto, a la declaración de esta voluntad, y a su ulterior comunicación" (Manual de
Derecho Administrativo).
La formalidad permite concretar una declaración de voluntad de la administración, que ella aflore al
exterior y que sea después conocida por los particulares.
Su cumplimiento es esencial para la validez o eficacia del acto administrativo.-
La regla general sobre la forma de declaración de los actos administrativos es la exigencia de forma
escrita en términos análogos a los exigidos en los actos judiciales, dándose en uno y otro caso la misma
justificación; los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o
publicarse, porque son creadores de derechos y deberes dotados de fuerza ejecutoria.
El art. 5 de la ley 19.880 dispone que el procedimiento administrativo y los actos administrativos alos
cuales da origen, se expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o
permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. El art. 18 del mismo cuerpo legal agrega que
todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o electrónico, en el que se
asentarán los documentos presentados por los interesados, por terceros y por otros órganos públicos,con
expresión de la fecha y hora de su recepción, respetando su orden de ingreso. Asimismo, se incorporarán
las actuaciones y los documentos y resoluciones que el órgano administrativo remita a los interesados, a
terceros o a otros órganos públicos y las notificaciones y comunicaciones a que éstas den lugar, con
expresión de la fecha y hora de su envío, en estricto orden de ocurrencia o egreso. Además, deberá
llevarse un registro actualizado, escrito o electrónico, al que tendrán acceso permanente los interesados,
en el que consten las actuaciones señaladas en el inciso precedente, con indicación de la fecha y hora de
su presentación, ocurrencia o envío.
El documento y firma electrónica en la Administración del Estado
La Ley 19.799, publicada el 12 de abril de 2002 , cuyo reglamento se contiene el DS Nº 181 de 9 de
julio de 2002, publicado en el DOF de fecha 17/8/2002 se regulo en Chile el uso de la firma electrónica,
definiendola en el art. art. 2º, letras f) y g) como cualquier sonido, símbolo o proceso electrónico, que
permite al receptor de un documento electrónico identificar al menos formalmente a su autor.
La firma digital al igual que una firma manuscrita convencional, identifica a la persona o entidad que
firma un documento. Sin embargo, a diferencia de las firmas tradicionales sobre papel, cada firma digital
almacena información subyacente acerca de la persona que firma y el estado exacto del documento en el
momento de la firma. En este sentido la firma digital es un conjunto de datos digitales que identifican al
firmante de un documento electrónico y que vinculan la identidad del usuario con el documento de que se
trate.
La ley reconoce como firma electrónica toda señal que un usuario de documentos electrónicos
utilice convencionalmente como mecanismo de identificación, llámese una “password”, contraseña, claveu
otro, que al menos formalmente se reconoce como de su uso exclusivo.

21
Para la ley existe la firma electrónica simple y la avanzada. Esta última se la define como la
certificada por un prestador acreditado, que ha sido creada usando medios que el titular mantiene bajo su
exclusivo control, de manera que se vincule únicamente al mismo y a los datos a los que se refiere,
permitiendo la detección posterior de cualquier modificación, verificando la identidad del titular e impidiendo
que desconozca la integridad del documento y su autoría. En cambio la firma simple (o no avanzada), no
está definida en la ley, excepto de modo residual, pudiéndose entender como “cualquier sonido, símboloo
proceso electrónico, que permita al receptor de un documento electrónico identificar al menos formalmente
a su autor, y que no reúna todas las características que definen a la firma electrónica avanzada.
La firma electrónica se emplea a su vez en un documento electrónico que se define como toda
representación de un hecho, imagen o idea que sea creada, enviada, comunicada o recibida por medios
electrónicos y almacenada de un modo idóneo para permitir su uso posterior.Lo que implica que para
adquirir la calidad de documento electrónico se requiere:
. La representación de un concepto,
. Que sea recibida o enviada a través de medios digitales,
. Que sea almacenado digitalmente de forma reutilizable.
De los tres requisitos el más relevante es el tercero , que la ley llama “ repositorio donde
almacenar los documentos electrónicos el que debe ser accesible por medios electrónicos. Todo ello
conlleva además que se realice un cierre de registro diario manual o automático del repositorio, a través
del Ministro de Fe. Los documentos almacenados dentro de un repositorio deben poder ser referenciados
de manera electrónica a través de un identificador único.
La ley exige que tratándose de los órganos de la Administración del Estado el repositorio deberá
garantizar que se respeten las normas sobre publicidad , además de garantizar la seguridad, integridad y
disponibilidad de la información en él contenida.
El Titulo V del Reglamento regula la uutilización de la firma electrónica por los órganos de la
Administración del Estado. Específicamente el art. 39 dispone que los órganos de la Administración del
Estado podrán ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir cualquier documento, dentro de su
ámbito de competencia, suscribiéndolos por medio de firma electrónica.
Del inciso 2º del art. 39 se desprende que la regla general será el uso de firma electrónica simple,
reservándose la avanzada para los casos señalados en dicho artículo.
Así, la firma electrónica simple se usará en documentos que no sean instrumentos públicos, solicitud
de vacaciones, permisos administrativos, informes, minutas, documentos enviados inter servicios, y en
general, documentos propios del funcionamiento administrativo interno de cada Servicio.16
16 Dictamen N° 39.259 Fecha: 29-VIII-2007: Servicios públicos pueden, discrecionalmente y dentro de su competencia, utilizar
documentos electrónicos tanto en su documentación interna como externa y firmarlos a través de cualquier sonido, símbolo o proceso
electrónico que permita al receptor identificar, al menos formalmente, al funcionario que lo emite, caso en el cual la exigenciadecertificados
de firma no resulta de la esencia de ésta, sino que es un requisito meramente accidental que depende del sistema que utiliza elorganismo.
Sólo requieren firmas electrónicas avanzadas, que precisan necesariamente una certificación electrónica, los actos administrativos que
constan en decretos o resoluciones, acuerdos de órganos colegiados, la celebración de contratos, la emisión de cualquierotro documento
que exprese la voluntad del órgano de la administración del estado en ejercicio de sus potestades legales y, en general, todoaquelque
revista la naturaleza de instrumento público o que deben producir los efectos jurídicos de éstos. Así se infiere de los artículos4,6y7deley
19799 y art/39 del dto 181/2002, economía, reglamento de dicho texto legal.

22
Sólo deberán, conforme al inc. 2 del art. 39 suscribirse mediante firma electrónica avanzada:
.- Actos administrativos y contratos formalizados por medio de documentos electrónicos y queconsten
en decretos o resoluciones, o en acuerdos de órganos colegiados
.- Cualquier otro documento que exprese la voluntad de un órgano o servicio público de la
administración del Estado en ejercicio de sus potestades legales.
.- En general, todo documento que revista la naturaleza de instrumento público o que deba producirlos
efectos jurídicos de éstos
Certificación de la firma: La certificación de las firmas electrónicas avanzadas se realizará por los
respectivos ministros de fe, sino por el funcionario público de planta, deberá designado por resolución del
jefe superior del servicio, para que actúe como certificador. Con todo se autoriza a la Administración del
Estado podrán contratar, los servicios de certificación de firma electrónica de privados. ( art. 40 y 41 del
Reglamento) La certificación de las firmas electrónicas avanzadas o deberá contener, además de las
menciones propias de todo certificado, la fecha y hora de emisión del documento.( Art. 46)
Sobre el uso de firmas electrónicas en la relación con los particulares . La ley autoriza que los privados
se relacionen con la Administración del Estado por medios electrónicos a través de firma electrónica ( art.
52) , pero los órganos de la Administración del Estado solo se podrán relacionarse por medios
electrónicos con los particulares, cuando éstos hayan consentido expresamente en esta forma de
Dictamen N° 4.941, de 2004: Por regla general los servicios públicos podrán, discrecionalmente y dentro de su competencialegal,utilizar
documentos electrónicos en forma válida tanto en su documentación interna como externa y firmarlos a través de cualquiersonido,símbolo
o proceso electrónico que permita al receptor identificar, al menos formalmente, al funcionario que lo emite, caso en el cuallaexigenciade
certificados de firma no resulta de la esencia de ésta, sino que es un requisito meramente accidental que dependerá del sistema defirma
electrónica que utilice el servicio. De este modo, la obligación de los órganos de la Administración del Estado de utilizar firma electrónica
avanzada, que requieren necesariamente una certificación electrónica, se limita únicamente a los casos señalados en los artículos4°y7°
de la ley N° 19.799 y 39 del reglamento.
Dictamen N° 27.953 Fecha: 15-VI-2006 :Los municipios pueden implementar, respecto de las actuaciones administrativas que se
verifiquen en los juzgados de policía local ubicados en sus respectivos ámbitos comunales, el sistema de documentación electrónicaaque
se refiere la ley 19799, en la medida, que ello no signifique vulnerar lo dispuesto en el inc/2 del art/6 de esa ley. ello, porquedichanorma
dispone que los órganos del estado podrán ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir cualquier documento, dentro de su
ámbito de competencia, suscribiéndose por medio de firma electrónica. no obstante el citado inc/2, exceptúa, las actuaciones para las
cuales la constitución política o la ley exija una solemnidad que no sea susceptible de cumplirse mediante documento electrónico, o
requiera la concurrencia personal de la autoridad o funcionario que deba intervenir. lo anterior, adoptando los resguardosdeseguridad
adecuados para su documentación, acorde con las correspondientes normas técnicas, con el nivel de confidencialidad delainformacióny
con las obligaciones que procedan legal o reglamentariamente. los juzgados de policía local se encuentran sujetos a la supervigilancia
directiva, correccional y económica de la corte de apelaciones respectiva, forman parte de la estructura orgánica municipal y se
encuentran sujetos a la fiscalización administrativa y financiera del alcalde, a quien, como máxima autoridad municipal, le corresponde
adoptar, dentro de su competencia, las medidas administrativas tendientes a obtener un mas eficiente y eficaz desempeño de tales
dependencias municipales
Dictamen N° 29.845 de 07-VI-2010 : La jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s 4.941, de 2004y27.953,de2006,
ha reconocido que, como regla general, los servicios públicos -entre éstos, las municipalidades- pueden, discrecionalmenteydentrodesu
competencia legal, utilizar el sistema de documentación electrónica regulado en la citada ley N° 19.799, en las condiciones que ésta
contempla y adoptando los resguardos de seguridad adecuados para su documentación, de acuerdo con las correspondientesnormas
técnicas, con el nivel de confidencialidad de la información y con las obligaciones que legal o reglamentariamente procedan.

23
comunicación ( Art. 53).
La formalidades legales admiten diversas clasificaciones :
A) Atendiendo a la oportunidad se distinguen :
1.- Formalidades previas o preparatorias : Existen ciertos casos en que la autoridad debe someter el acto
a un procedimiento previo que la ley o el reglamento prescriben sin el cual el acto no puede ejecutarse.
Recopilar ciertos antecedentes, solicitar informes, etc.-
Por ejemplo si se aplica una medida disciplinaria es necesario que previamente haya sumario
administrativo.-
Su omisión puede llevar a que el acto sea nulo.-
2.-Formalidades coetáneas : son formalidades que se cumplen al realizar el acto. Es el caso de la escritura
de un decreto supremo y su firma, su omisión anula el acto.-
3.- Formalidades posteriores.- son las que tienen lugar cuando el acto ya ha nacido a la vida jurídica y
están en relación a los efectos respecto de terceros. Por ejemplo los tramites de publicidad, notificación o
publicación, produce inoponibilidad del acto.-
B) Atendiendo a su importancia : Bielsa las clasifica en :
1.- Esenciales : que son aquellas sin las cuales el acto no existe. Por ejemplo si el acuerdo de un
cuerpo colegiado no se adopta en una sesión legalmente convocada.-
2.- Sustanciales : el acto existe pero es nulo. Por ejemplo se adopta un acuerdo en sesión legalmente
constituida pero sin el quórum correspondiente.-
3.- Integrales: son aquellas en las cuales el acto existe y es válido pero no obliga a terceros. Por
ejemplo el acuerdo se adopta en sesión legal y con el quórum pero no se publica. En tal caso no obliga a
terceros.-
C.- Según la naturaleza unipersonal o pluri personal del órgano podemos diferenciar:
c.1.) Declaraciones o exteriorizaciones formales emanadas de un órgano unipersonal.
Estas se traducen en los decretos o resoluciones según sean el órgano del cual emanen, los cualesdeben
de reunir los requisitos formales ya analizados en su oportunidad.-
c.2.) Declaraciones o exteriorizaciones formales emanadas de un órgano pluripersonal.-
Estas se concretan en el acta de la sesión en la cual se manifestaron externamente como voluntad
orgánica.-
Los acuerdos de dicha acta cuando este órgano tiene el carácter de deliberante y deben ser ejecutados
por el órgano ejecutivo del órgano principal que integran, requieren de una nueva exteriorización de
voluntad, ahora de un órgano unipersonal -el órgano ejecutivo- que se hará a través de un decreto o
resolución que concreta la voluntad del órgano administrativo del que solo son órganos básicos el
deliberante y el ejecutivo. Dicho decreto o resolución normalmente reproducirá íntegramente el acta o al
menos sus partes esenciales declarando que se la entiende parte integrante del mismo. ( art. 41 inciso final
d e la ley 19.880) Tal situación se manifiesta claramente en el caso de los acuerdos del Consejo Municipaly
del Consejo Regional que deben de ser ejecutados por el Alcalde o el Intendente en cuanto ejecutivo del
Gobierno Regional.-
b) Declaraciones o exteriorizaciones no formales.-Son los casos en que la voluntad administrativa se
manifiesta de cualquier modo, sin que exista una figura cierta y determinadas a ser respetada. Se clasifican
en exteriorizaciones no formales expresas y tácitas o implícitas.-

24
b.1.) Declaraciones o exteriorizaciones no formales expresas.Son las que ponen de relieve de una
manera directa, explicita o inequívoca lo que la administración quiere, sea que se haga en forma escrita u
oral, o de hechos materiales que expresan directamente su sentir.-
b.2.) Declaraciones o exteriorizaciones no formales tácitas o implícitas.Son comportamientos o
conductas jurídicas que suponen la existencia de un anterior acto administrativo. Asíel realizar un acto de
voluntad que no sería jurídicamente posible sin un acto precedente revela la existencia de éste.-
El silenció como voluntad presunta de la administración
La administración tiene normalmente que actuar dentro de ciertos plazos. Pero puede ocurrir que el órgano
administrativo demore y aún omitan pronunciarse por negligencia o deliberadamente .
En estos casos la ley puede atribuir al silencio el valor de una declaración de voluntad presunta.
El silencio en este evento puede ser indicativo de la existencia de un acto administrativo negativo, -
efecto denegatorio del silencio- o bien revelar un acto administrativo positivo, - efecto acogedor del
silencio.-
Su aplicación se da fundamentalmente en el plano del contencioso administrativo, es decir del
conflicto entre administrados y administración. Si el administrado reclama algo a la administración y ella no
le contesta, de no utilizarse la técnica del silencio no habría acto administrativo, favorable al particular, en el
caso del positivo o impugnable por el administrado ante los Tribunales, en el caso del negativo. No existirá
en este ultimo caso materia sobre la cual los Tribunales deban pronunciarse.-
a) El silencio negativo.-
Aquí se presume la voluntad negativa de la administración por el hecho de no pronunciarse dentrode
cierto plazo.-
Algunos critican esta modalidad ya que permite que la administración asuma actitudes pasivas, a la
espera del transcurso del plazo, como ocurre en Chile normalmente en el caso de los reclamos de
ilegalidad, perjudicando al administrado que requiere de una solución rápida a su reclamación.-
El art. 65 de la ley 19.880 refiriéndose al silencio negativo, señala que se entenderá rechazada una
solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte:
a.- El patrimonio fiscal. En el Dictamen N° 27.274 de 20-V-2010 la Contraloría concluyo que la expresión
“patrimonio fiscal” que utiliza el mencionado artículo 65, debe considerarse en un sentido amplio,
inclusivo de todos los patrimonios de los órganos del Estado, entre los cuales se encuentran
aquellos pertenecientes a los servicios descentralizados, como es el caso de los servicios de
salud.
b.- Cuando la Administración actúe de oficio,
c.- Cuando la Administración deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos
administrativos
d.- Cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral14
del artículo 19 de la Constitución Política.
En los casos antes indicados, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde lafecha

25
en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan.17
En el dictamen N° 69.448 de 14-XII-2009 la Contraloría General de la República ha precisado que
para que lo dispuesto en los aludidos artículos 65 y 66 pueda tener efecto, debe entenderse que desde la
fecha en que el interesado solicita la certificación del transcurso del plazo, la autoridad administrativa se
encuentra impedida de resolver expresamente el asunto, por haber operado el silencio administrativo
negativo, estando sólo facultada para proceder a la emisión, sin más trámite, del certificado que acredite
que la reclamación no ha sido resuelta dentro de plazo legal. (Aplica criterio contenido en el dictamen N°
64.990, de 2009).
También se ha reconocido tanto para el reclamo de ilegalidad Municipal como el de ilegalidadcontra
el Gobierno Regional. El art. 112 letra "b" de la ley 18.695, como el art. 102 letra "b" de la ley 19.175
establecen que se considera rechazado el reclamo si el alcalde o Intendente no se pronuncian dentro de
los 15 días hábiles contados desde la fecha de su recepción en la Municipalidad o en el Gobierno Regional
respectivamente.-
17 Dictamen N° 16.277 de: 29-III-2010 : Pues bien, en el caso de la especie, consta que el recurrente alegó el silencioadministrativoel27
de junio de 2008, sin que la autoridad competente emitiera un pronunciamiento sobre el particular, procediendo a dictar, el 20 deagosto
de 2008, la resolución exenta N° 2.771, que rechazó el reconocimiento oficial. A este respecto corresponde señalar que dicharesolución
no se ajustó a derecho, pues debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicitó la certificación del transcurso delplazo,la
autoridad competente se encontraba impedida de resolver expresamente el asunto por haber operado el silencio administrativopositivo,
cuyo efecto, de acuerdo con el aludido artículo 25 de la mencionada ley N° 18.962, consistía en que la respectiva solicitud de
reconocimiento oficial debía tenerse por aprobada. En este contexto, no cabe sino concluir que a partir del quinto día hábilcontadodesde
el 27 de junio de 2008 -época en que fue recepcionada en la oficina de partes del Ministerio de Educación la denuncia de incumplimiento
señalada-, la escuela básica “Cóndores” de la comuna de Conchalí, se encuentra reconocida oficialmente por el Estado,estoes,desdeel
4 de julio de ese año. De lo expuesto se desprende, entonces, que las resoluciones exentas N°s. 2.771, de 20 de agosto de 2008,del
Secretario Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana; N° 502, de 6 de febrero de 2009, del Ministro de Educación
subrogante, y N° 5.537, de 20 de agosto de 2009, del Subsecretario de Educación, no se ajustaron a derecho, razón por la cual la
autoridad respectiva debe proceder a su invalidación.
b).- El silencio positivo.-

26
Aquí se entiende que la administración consiente. Es la aplicación administrativa del adagio del que
calla otorga.-18
El artículo 64 de la ley 19.880 se refiere al silencio positivo, disponiendo que transcurrido el plazo
legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, (artículo 27 de la ley
18.888 dispone que plazo máximo ordinario es de 6 meses, en procedimiento urgencia se reduce a la
mitad ) sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento
de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su
solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia
de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados
desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada. En estos casos el
interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho
certificado será expedido sin más trámite.19
18 Rol 113-2010 .Corte de Apelaciones de Concepción .07 de Mayo de 2010 .Se tiene por debidamente acreditada en estos autos la
circunstancia consistente en que la COMPIN no cumplió en la especie con la obligación estatuida en el inciso 3° del artículo24delD.S.N°
3, del Ministerio de Salud, de 1984, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN eInstitucionesde
Salud Previsional, en orden a pronunciarse dentro del plazo legal de siete días hábiles respecto de la licencia médica N°17846739.Que
en el artículo 25 inciso 1° del referido Reglamento se establece que "Transcurridos los términos indicados en el artículo precedente,sin
que la entidad competente emita el pronunciamiento respectivo sobre la licencia, ésta se entenderá autorizada y se procederá a los
trámites para su pago y demás efectos legales, si correspondiere. Por ello se concluye que el rechazo de la licencia médica presentada
por la recurrente (. . .) fue extemporáneo, sin que se hubiere acreditado prórroga alguna para el pronunciamiento de la Resolución
emanada de la COMPIN, habiendo entonces operado el llamado "silencio administrativo positivo", que implica que debe entenderse
autorizada la licencia médica otorgada a la recurrente de autos.
Rol 828-2006 .Corte de Apelaciones de Concepción .21 de Julio de 2006 . La Ley Nº 19.880 tuvo por objeto que los procesos
administrativos se resuelvan con prontitud. No existen normas que establezcan plazos dentro del cual debe efectuarse el proceso de
evaluación, reevaluación y revisión de las incapacidades derivadas de una enfermedad profesional y, por tanto, no resulta aplicableel
artículo 64, pero la demora en la atención de una persona que requiere atención urgente atendido sus problemas laboralesydesalud,y
al no haberse demostrado que existan motivos de fuerza mayor que impidan la atención rápida y oportuna que exige la citada ley Nº
19.880, se concluye que la actuación del servicio es arbitraria. La falta de pronunciamiento perjudica al recurrente, pues leimpideejercer
los derechos que a partir de esa decisión pueden emanar
19 - Rol Nº 583-04 Corte de Apelaciones de Santiago, 05/07/04. 4º.- Que del análisis comparativo de las diversas normascontenidasen
la ley l9.880, y especialmente del tenor literal de la norma transcrita, es dable concluir que la sanción del Silencio Positivo estáestablecida
en favor aquellos interesados que inicien un procedimiento administrativo, y precisamente para agilizar la tramitación de autorizaciones,
concesiones o permisos que debe otorgar la autoridad administrativa para el ejercicio de algunos derechos ciudadanos, relacionados
principalmente con actividades económicas, situación en la que evidentemente no se encuentra el reclamante, quien ha presentado su
recurso de reposición en otra sede administrativa, esto es dentro de un procedimiento de fiscalización que fue iniciado en su contraporla
Superintendencia de Instituciones Previsionales, quien actuando como órgano fiscalizador y dentro sus facultades legalesyajustándoseal
procedimiento establecido en la ley 18.933, le impuso una sanción por las infracciones cometidas.
Dictamen N° 675 de 7-I-2010 : la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 22.697, de 2006 y 41.255, de 2008,
entre otros, atendida la naturaleza de las funciones fiscalizadoras e inherentes al control de legalidad que de acuerdo con la Constitución
Política y la ley, corresponde ejercer a la Contraloría General, las normas sobre silencio administrativo a que aluden los interesadosno
son aplicables en la especie, por ende, debe desestimarse la pretensión en este sentido planteada.

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