Presupuesto 2017 no respeta la Constitución

1. 1
Posición institucional 103
A b r i l d e 2 0 1 7
FUSADES/Departamento de Estudios Legales -DEL
Presupuesto 2017 no respeta
la Constitución
civil, el 18 de enero de 2017 se aprobó, con 47
votos, el proyecto de presupuesto que contiene
los errores que en años anteriores han llevado a
que el Estado quede desfinanciado a mitad del
ejercicio fiscal y tenga que recurrir, de emergencia,
a modificaciones presupuestarias y a más
endeudamiento. En reacción a estas fallas, algunos
ciudadanos han presentado ante la Sala de lo
Constitucional, demandas de inconstitucionalidad
en contra de la Ley de Presupuesto 2016 y 2017.
La más reciente se presentó el 15 de marzo de
20173
y fue admitida el 7 de abril de este año.
Uno de los gastos previsibles con certeza que no
se incluyó en el Presupuesto 2017 es la obligación
que tiene el Estado de pagarles a los trabajadores
del sistema de pensiones el capital e intereses por
la compra obligatoria de Certificados de Inversión
Previsional. Este desbalance causó que el 7 de
abril de 2017, el Estado se viera imposibilitado
a honrar dicha deuda, generando una situación
de impago y mora con los trabajadores. Al 20 de
abril, el Estado está en mora con los trabajadores
por un monto de US$55.2 millones, dinero que
no tiene, debido a que no fue incorporado en el
presupuesto aprobado.
A raíz del impago de los compromisos
previsionales, tres agencias internacionales de
calificación de riesgo soberano –Standars & Poors
Global Ratings, Moody´s Investors Service, y
3
La Prensa Gráfica (18 de marzo de 2017). Presupuesto 2017 con
nueva demanda ante Corte Suprema. El Salvador. Recuperado
de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/Content/
Articles/2017/03/18/Ecm1803-apertura-demanda-contra#sthash.
p7HXn0bs.dpuf.
Antecedentes
Por más de 10 años, FUSADES ha denunciado
las fallas y malas prácticas en la elaboración
del Presupuesto General del Estado, el cual ha
sido usualmente incompleto y desbalanceado,
al no incluir todos los gastos previsibles y al
sobreestimar los ingresos del Gobierno. Las leyes
del presupuesto que se han aprobado con estos
vicios son contrarias a la Constitución, en cuanto
vulneran sus principios de equilibrio, unidad,
veracidad, y universalidad presupuestaria. Esta
vulneración, en la práctica, ha llevado a un
desorden presupuestario que está impidiendo
que el Estado cumpla sus atribuciones, afectando
con ello la calidad de vida de los salvadoreños.
En septiembre de 2016, el Órgano Ejecutivo
presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de
presupuesto con un faltante de aproximadamente
US$705.1 millones, de acuerdo con los ingresos
y gastos realmente esperados1
, incurriendo
de nueva cuenta en el error de presentar
presupuestos irreales. A partir de estos hechos,
entidades de la sociedad civil plantearon la
necesidad de que el Órgano Ejecutivo corrigiera
el proyecto y se volviera a presentar de forma
balanceada y apegada a la Constitución, una
solución que era jurídicamente viable2
. Sin
embargo, a pesar de esta exigencia de la sociedad
1
FUSADES. (Febrero de 2017). “La necesidad de corregir
el presupuesto 2017, y prioridades para un ajuste fiscal”. El
Salvador
2
FUSADES. (16 de noviembre de 2017). “El Órgano Ejecutivo
puede modificar el proyecto de presupuesto presentado a la
Asamblea Legislativa”. El Salvador.

2. 2 FUSADES/Departamento de Estudios Legales -DEL
a conservar el equilibrio del Presupuesto, hasta
donde sea compatible con el cumplimiento de los
fines del Estado.
Principios de unidad y veracidad presupuestaria
Art. 227.– El Presupuesto General del Estado
contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación
de todos los ingresos que se espera percibir de
conformidad con las leyes vigentes a la fecha en
que sea votado, así como la autorización de todas
las erogaciones que se juzgue convenientes para
realizar los fines del Estado…
Análisis sobre inconstitucionalidad
en el presupuesto
La práctica de elaborar y aprobar presupuestos
desfinanciados e irreales, sin considerar todos
los gastos previsibles y sobreestimando los
ingresos, contraría lo establecido en los arts. 226
y 227 Cn.
El art. 226 hace obligatorio jurídicamente el
principio de equilibrio presupuestario, al cual
determina como una regla general que debe
acatarse, aunque puede tener excepciones cuando
ese equilibrio resulta incompatible con algunos
fines del Estado. Es necesario, por lo tanto,
entender a qué se refiere la Constitución cuando
ordena “equilibrio presupuestario”.
Inicialmente, este principio surgió como
parte de las ideas racionalistas y liberales
del siglo XIX y suponía un estricto equilibrio
entre ingresos y gastos; sin embargo, esa idea
original excesivamente rígida evolucionó para
convertirse en un requerimiento más complejo:
la estabilidad presupuestaria, en la cual se
toman en cuenta determinadas circunstancias
bajo las cuales es necesario incluir gastos
superiores a los ingresos previstos; por ejemplo,
cuando se quiere estimular la economía, pero
en ese caso deben incorporarse las fuentes
de financiamiento adicionales (deuda)4
. En
resumidas cuentas, supone una prohibición de
que los presupuestos sean deficitarios desde
el inicio y un mandato para que la política de
préstamos sea discutida por los actores políticos
4
Ruiz Almendaral, V. (2009). La reforma Constitucional a la luz
de la estabilidad presupuestaria. Cuadernos de Derecho Público, 38
(septiembre-diciembre 2009), p.91 y ss.
Fitch Ratings– bajaron la calificación de riesgo
país, lo cual tendrá consecuencias adversas en la
economía del país y afectará de forma directa a los
salvadoreños en temas como la posible alza de las
tasas de interés de los préstamos hipotecarios y
menos oportunidades de empleo.
En este contexto, será de suma importancia
el criterio jurisprudencial que la Sala de lo
Constituciónal establezca en la sentencia sobre
las demandas que piden la inconstitucionalidad
de los presupuestos desbalanceados e
incompletos. Si la Sala estima procedente
la inconstitucionalidad, sería un precedente
útil para corregir prácticas que han llevado
a desórdenes en el manejo de las finanzas
públicas y que han afectado el cumplimiento
de las obligaciones del Estado para con sus
ciudadanos.
Normativa constitucional
Asamblea responsable de aprobar el
presupuesto
Art. 131 ord. 8. – Corresponde a la Asamblea
Legislativa:
8) Decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos
de la Administración Pública, así como sus
reformas…
Préstamos requieren mayoría calificada
Art. 148 incs. 1 y 2. Corresponde a la Asamblea
Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que
contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera
de la República, cuando una grave y urgente
necesidad lo demande, y para que garantice
obligaciones contraídas por entidades estatales o
municipales de interés público.
Los compromisos contraídos de conformidad
con esta disposición deberán ser sometidos al
conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no
podrá aprobarlos con menos de los dos tercios de
votos de los Diputados electos…
Principio de equilibrio presupuestario
Art. 226.– El Órgano Ejecutivo, en el Ramo
correspondiente, tendrá la dirección de las
finanzas públicas y estará especialmente obligado

3. 3 FUSADES/Departamento de Estudios Legales -DEL
de manera transparente, con el fin de evitar
un endeudamiento irrazonable que genere
afectación a la estabilidad financiera del Estado
y de la economía en general. El art. 226 Cn.
parece entender el equilibrio presupuestario
como equivalencia entre ingresos y gastos,
pero reconoce la evolución del concepto al
matizar que esto debe ser así, hasta donde
sea compatible con el cumplimiento de los
fines del Estado5
, situación en la cual se puede
recurrir a endeudamiento, siguiendo las reglas
constitucionales para ello, incluida la mayoría
legislativa calificada para su ratificación.
Desde luego, el equilibrio debe ser real y no
formal o ficticio, lo cual el constituyente tuvo en
consideración al establecer en el art. 227 Cn. que
el presupuesto debe contener “para cada ejercicio
fiscal, la estimación de todos los ingresos que
se espera percibir de conformidad con las leyes
vigentes a la fecha en que sea votado, así como
la autorización de todas las erogaciones que se
juzgue convenientes para realizar los fines del
Estado”. Esto significa que el equilibrio debe ser
considerado en relación con todos los gastos que
sean previsibles e ineludibles.
La exigencia jurídica de equilibrio no es
desconocida por el Gobierno. En la página
web del Ministerio de Hacienda se divulga
que el Presupuesto del Estado debe cumplir el
principio de equilibrio, que se refiere
“... a la cobertura financiera del presupuesto.
El presupuesto debe formularse en condiciones
que el total de sus egresos sean equivalentes al
total de los ingresos estimados a recolectarse
y cualquier diferencia debe ser financiada
por recursos provenientes de la capacidad de
endeudamiento en los términos y niveles más
realistas y concretos. El no cumplimiento de
este principio significa dimensiones falsas del
presupuesto que pueden originar problemas
económicos y monetarios al país”6
. En claro
incumplimiento con lo anterior, como se muestra
en este trabajo, en los presupuestos de los
últimos años, sistemáticamente se sobreestiman
ingresos y se dejan fuera gastos previsibles, y,
a veces, ineludibles (incumplimiento del art.
227 Cn.), lo cual deviene en una defraudación
5
Determinar cuáles son esos fines que justifican la excepción
depende del balance de las ideologías políticas en el poder.
6
Ministerio de Hacienda (2017). Administración Financiera:
Preguntas Frecuentes. [En línea] Disponible en: http://www.
mh.gob.sv/portal/page/portal/PMH/Ayuda/Preguntas_Frecuentes/
Administracion_Financiera#q2 [Consultado el 21 de abril de
2017].
al principio de equilibrio presupuestario (art.
226 Cn.), pues aunque los ingresos formalmente
coincidan con los egresos, el presupuesto es
materialmente deficitario, en cuanto no se incluye
el financiamiento para gastos previsibles e
ineludibles, maliciosamente ocultados del debate
político al momento de aprobar el presupuesto.
Desde luego, el principio de equilibrio
presupuestario no supone una rigidez que impida
modificar el presupuesto durante el ejercicio
fiscal, pero como se ha indicado, debe responder
a situaciones no previsibles al momento de la
elaboración y aprobación del presupuesto.
Presentar y aprobar presupuestos no realistas
cada año, mantiene el ciclo pernicioso que
lleva a que durante el ejercicio fiscal no se
disponga del financiamiento necesario para
obligaciones elementales, y se necesite recurrir
a deuda, por lo general de corto plazo, para
financiar gasto corriente, lo que mantiene la
espiral de endeudamiento. El Órgano Ejecutivo,
constitucionalmente es el responsable de dirigir
las finanzas públicas del país, y, por lo tanto,
es su obligación elaborar presupuestos reales y
balanceados que garanticen desde el principio
que podrán honrarse los compromisos que tiene
con sus ciudadanos, dentro de los cuales destaca
la seguridad ciudadana, la educación, la salud y
hasta la deuda previsional para garantizar un retiro
digno a los trabajadores en su jubilación. Si se
requiere aprobar préstamos, y, por lo tanto mayoría
calificada para aprobar el presupuesto, es una
discusión que se debe realizar desde el principio,
pues de lo contrario solo se pospone, de todas
formas sin garantía de que vaya a haber consenso
político sobre ello.
Este año no fue la excepción de las malas
prácticas y como ha señalado anteriormente
FUSADES, el presupuesto de 2017 aprobado por la
Asamblea Legislativa contiene fallas y omisiones
importantes, dentro de las cuales se encuentran: 1)
sobreestimación de los ingresos tributarios en más
de US$130 millones, provocando un exceso en la
asignación de recursos para el Órgano Judicial y el
FODES; 2) gastos subestimados, principalmente en
devoluciones de impuestos, subsidios (gas licuado
de petróleo, energía eléctrica, transporte público,
agua potable y SITRAMSS); 3) se subestima en
gran manera el pago de pensiones del IPSFA,
a pesar de contar con datos previsibles; 4) el
escenario fiscal es incierto, pues en el mensaje del
proyecto de presupuesto no se presenta el marco
macroeconómico que sustente las proyecciones de

4. 4 FUSADES/Departamento de Estudios Legales -DEL
ingresos y gastos presupuestados, incluyendo la
tasa real de crecimiento de la economía, inflación,
déficit fiscal, etc.; y 5) Omisión de los US$221
millones para el pago de amortización e intereses
del Fondo de Amortización y del Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales (FOP), que
corresponden pagar de acuerdo con la ley, y solo
se asignó en el presupuesto una partida simbólica
de mil dólares (US$1,000.00)7
.
La omisión en el Presupuesto del año 2017 de los
US$221 millones para el pago de amortización
e intereses del FOP, dejó sin financiamiento
al Estado, e imposibilitó que honrara sus
compromisos con los trabajadores cotizantes del
sistema de pensiones, que venció entre el 7 y el
20 de abril. A la fecha, el Estado no ha podido
honrar esta deuda estatal, a pesar que era una
deuda previsible con certeza, debido a que no
la incluyó en el presupuesto que fue aprobado.
Debe recordarse que la Constitución, en su art.
50, recoge el derecho a la seguridad previsional
y establece que la seguridad social constituye un
servicio público de carácter obligatorio. Siendo
el Estado el primer llamado a cumplir con la
Constitución, debe ser respetuoso de los derechos
que en ella se consagran.
Este impago tiene consecuencias importantes
para los trabajadores, porque pone en riesgo el
derecho constitucional de seguridad social de
los cotizantes, ya que estos no recibieron en sus
cuentas individuales de ahorro para pensiones,
ni los intereses, ni el capital que el Estado debía
pagarles por el dinero que se le presta por las
inversiones obligatorias en Certificados de
Inversión Previsional (CIP), dinero que es el
ahorro para garantizar que al jubilarse tendrán
una pensión.
Es necesario corregir esta mala práctica
presupuestaria que se ha convertido en una
7
Al respecto, véase las publicaciones de FUSADES tituladas:
“Proyecto de Presupuesto 2017 no transparente y con más fallas”,
“El Órgano Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto
presentado a la Asamblea Legislativa”, “La necesidad de corregir
el presupuesto 2017, y prioridades para un ajuste fiscal” y “Un
presupuesto transparente y un ajuste fiscal aún están pendientes”,
todas disponibles en: http://fusades.org/search/node/presupuesto%20
2017.
herramienta que genera la percepción de que
el Estado puede gastar más en otras áreas al no
incluir obligaciones que ya existen, degenerando
en un desorden presupuestario que ha llevado
al impago. Si se quiere enmendar el camino que
lleva el país, se requiere cumplir con los principios
presupuestarios que establece la Constitución sobre
el proceso de elaboración, aprobación y ejecución
presupuestaria, que deben ser la brújula para
garantizar finanzas públicas ordenadas y un Estado
responsable de cumplir los fines para los cuales
existe: la persona humana.
Conclusiones
Si no se dispone de un presupuesto transparente,
este instrumento pierde valor como medio de
planificación, y el Estado no puede garantizar
los servicios públicos básicos a la ciudadanía.
Las finanzas se deterioran y baja la calificación
crediticia del país, comprometiéndose aún más
la situación financiera del Estado, lo que afecta
también a otras esferas de la economía.
El Estado, a través de sus funcionarios, es el
primero en ser llamado a respetar y hacer valer
la Constitución (art. 235 Cn.), por lo que es
urgente que todo presupuesto que se elabore y se
apruebe debe estar enmarcado en los principios
constitucionales de equilibrio, unidad, veracidad
y universalidad presupuestaria, establecidos en
los arts. 226 y 227 de la Constitución, que obligan
a incorporar todos los ingresos y gastos del Estado
en el Presupuesto.
Estamos ante una ventana de oportunidad para
que se siente un precedente jurisprudencial que
resuelva la discusión constitucional que existe
con respecto a la elaboración del Presupuesto
General de la Nación y su aprobación, que sirva
de parámetro para ponerle fin a las malas prácticas
presupuestarias que se vienen desarrollando
desde hace varios años y que cada vez es más
evidente como esto está impidiendo que el Estado
cumpla con sus atribuciones, afectando con ello la
calidad de vida de los salvadoreños.