Las municipalidades son entidades administrativas de rango constitucional, responsables de numerosas actividades de la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país. Una municipalidad con tributos constitucionales y eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía. Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal como se advierte en algunos proyectos de infraestructura (carreteras, puertos y aeropuertos).

1. Tributosmunicipales
constitucionales:elementosdeun
buenclimadenegocios
Análisis
legale
institucional
Estudios
Legales
Abril de 2014 • No. 160
ISSN 2311-4479
Las municipalidades son entidades administrativas de rango
constitucional, responsables de numerosas actividades de
la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la
ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país.
Una municipalidad con tributos constitucionales y
eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de
calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima
de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la
creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía.
Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la
ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento
de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la
ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal
como se advierte en algunos proyectos de infraestructura
(carreteras, puertos y aeropuertos).
Por tanto, es indispensable contar con adecuados
tributos municipales y con la colaboración activa de las
municipalidades en los venideros planes estratégicos del
país, tales como los proyectos de asocios público privados
y aquellos planificados con la segunda donación de la
Corporación del Reto del Milenio (Fomilenio II).
En el ámbito municipal existen numerosos retos, tales como
la sostenibilidad financiera, la eficiencia administrativa, el
desarrollo territorial, la descentralización municipal, etc.
Fusades ha abordado estas temáticas en estudios anteriores1
,
y si bien existen otros desafíos –por ejemplo, la gestión
administrativa, la asociatividad, reglas electorales, etc-,
en este Análisis, desde una perspectiva jurídica, describe
1 Fusades (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de
Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales; Fusades
(2008) Estrategia económica, social e insitucional 2009-2014 democracia y crecimiento:
fundamentos del desarrollo; Fusades (2009). Consideraciones sobre el proyecto de“Ley
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial”. Boletín de Estudios Legales N° 105.
la situación actual de los tributos municipales y propone
soluciones para fomentar la colaboración en los proyectos
estratégicos nacionales y generar beneficios a la localidad,
y para mejorar la elaboración de ordenanzas de servicios
municipales y leyes de impuestos a la actividad económica
en armonía con la Constitución.
A. Ordenamiento jurídico
salvadoreño
El Título VI, Capítulo VI, de la vigente Constitución, del artícu-
lo 202 al 207, establece la conformación política, autonomía
económica, técnica y administrativa de los municipios, y el
principio de colaboración como la guía de sus relaciones con
las otras instituciones del Estado para el cumplimiento de los
fines constitucionales.
El constituyente salvadoreño adoptó una forma de Estado
unitario caracterizado por la descentralización territorial, en
donde a los municipios se les ha conferido autonomía en
ciertas funciones, volviéndose verdaderos centros de poder
público, en escala menor a la del gobierno central2
, sujetos a
la cooperación con el resto de entidades públicas.
El art. 203 Cn. crea la autonomía municipal en el ámbito
económico, técnico y administrativo, y para su ejercicio las
municipalidades poseen facultades legislativas y ejecutivas.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado
que “la autonomía de la cual gozan las municipalidades no es
absoluta, sino, relativa, por cuanto que el municipio forma
parte del Estado, y en razón de ello todas las actividades a nivel
local pueden estar vinculadas en un momento dado a los planes
y programas del gobierno central”3
.
2 Inconstitucionalidad 60-2003, del 10 de junio de 2005.
3 Inconstitucionalidad 10-94, del 14 de enero de 2000 y Amparo 74-98, del
15 de junio de 1999.
1

2. El segundo inciso del art. 203 Cn. establece el deber
de colaboración de las municipalidades en proyectos
estratégicos, y la Sala de lo Constitucional – en adelante
Sala- desarrolla ese concepto al definir que “cuando se trate
de planes de mayor envergadura, es decir planes de desarrollo
nacional o regional, los municipios no tienen un papel decisorio
sobre su aprobación y ejecución, más bien su rol constitucional
se refiere exclusivamente a prestar colaboración obligatoria
con la institución estatal que desarrolla el proyecto nacional o
regional”. Asimismo, la jurisprudencia constitucional define
interés nacional como “aquel conjunto de intereses de la
colectividad que el poder público ha asumido como propios, en
fase constituyente o como poder constituido”4
. Asimismo, el
art. 206 Cn. establece que las instituciones estatales deberán
colaborar con las municipalidades en el cumplimiento de los
planes de desarrollo local.
Las municipalidades deben colaborar en el caso de proyectos
que sobrepasen el interés exclusivo de un municipio del
país, por ejemplo en la construcción de una carretera o un
proyecto de asocio público privado definidos en los planes
de desarrollo nacional establecidos por el Gobierno Central,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales;
mientras que el Gobierno Central deberá apoyar la ejecución
de los proyectos de interés local establecidos en los planes
de desarrollo municipal.
Las disposiciones constitucionales inspiran la legislación
secundaria, especialmente el Código Municipal (CM) y la Ley
GeneralTributaria Municipal (LGTM), donde se desarrollan las
principales atribuciones de las municipalidades, y debido a su
variedad y vaguedad de algunas disposiciones, pueden existir
conflictos de competencia con otras instituciones estatales
o violaciones constitucionales5
. Asimismo, las facultades
municipales son un elemento importante para generar
condiciones para la inversión en los territorios, y son evaluadas
por el Índice de Competitividad Municipal, una herramienta
que sirve para medir el clima de negocios a nivel municipal
4 Amparo 794-2002, del 14 de noviembre de 2003, Concejo Municipal de Soyapango
contra Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y Vivienda y Desarrollo Urbano.
5 Fusades (2001). Atribuciones Legales de las Municipalidades. Boletín de Estudios
Legales N° 4.
y la capacidad de los gobiernos municipales para promover
oportunidades de inversión privada y generación de empleos
y para cumplir los principios de gobernanza, tales como
transparencia, rendición de cuentas, innovación, provisión de
servicios públicos de calidad y el establecimiento de reglas
claras y estables6
.
Dada la relevancia de los tributos municipales, es importante
conocer la reciente doctrina y jurisprudencia constitucional para
generar los tributos que brinden suficientes fondos para prestar
los servicios públicos y sean respetuosos de la Constitución y las
garantías a la ciudadanía.
B. Tributosmunicipales:
teoríaypráctica
La potestad tributaria de los municipios implica que son
competentes para crear, modificar o suprimir tributos en las
materias que se les han atribuido por mandato constitucional
o legal. Dicha potestad nace directamente de la propia
Constitución, pero también está contemplada en el art. 3 n° 1
del CM, el cual se fundamenta en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que
consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones
especiales y determina que esa potestad está sujeta a la LGTM, la
cual restringe su ejercicio7
.
En El Salvador existen 3 tributos municipales: los Impuestos, las
Tasas y las Contribuciones Especiales Municipales, de las cuales,
las tasas e impuestos son la principal fuente de recursos propios
para las municipalidades y determinan la capacidad de cualquier
gobierno local de proveer servicios de calidad a la población
general así como al sector empresarial8
.
El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin
referencia alguna a servicios o actividades de la Administración,
por lo que constituye el tributo por antonomasia, pues se
paga simplemente porque se ha realizado un hecho indicativo
de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se
conecte causalmente con actividad administrativa alguna. Esta
6 Índice de Competitividad Municipal 2009, 2011 y 2013, elaborado por RTI Internation-
al y ESEN para el Proyecto de USAID para la Competitividad Local. Recuperado de: www.
indicemunicipalelsalvador.com
7 Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013.
8 RTI International & ESEN (agosto de 2009) Índice de Competitividad Municipal 2009,
El Salvador. Proyecto de USAID para la Competitividad Local. San Salvador, p. 12.
2
AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014

3. capacidad económica generalmente se mide por medio de
cuatro indicadores: (i) el patrimonio; (ii) la renta; (iii) el consumo;
o (iv) el tráfico de bienes; por tanto, corresponde a la Asamblea
Legislativa configurar el hecho generador y la base imponible,
tomando en cuenta alguno de estos indicadores9
.
La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible
consiste en la prestación de un servicio o la realización de una
actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo
particular al sujeto pasivo, y los municipios son los designados
constitucionalmente para emitir la regulación que establezca la
configuración concreta10
. Sus principales características son:
• El hecho generador de las tasas consiste en una actividad
material o en un servicio jurídico o administrativo que el
Estado presta y que están vinculados con los obligados al
pago, pues obtienen un beneficio con su realización.
• La actividad correspondiente debe ser divisible, lo que
posibilita su particularización.
• La actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal,
es decir que nadie más que el Estado está facultado para
realizarla, por ejemplo: otorgar la utilización del dominio
público o prestar un servicio público.
• Debe ser creada por ley o por disposición normativa
jurídicamente vinculante.
Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho
imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte
de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización
9 Art. 4 LGTM, Amparo 455-2007 del 22 de septiembre de 2010, Amparo 1005-2008 del
2 de noviembre de 2011, Amparo 142-2007 del 30 de abril de 2010, entre otras.
10 Art. 5 LGTM, Inc. 81-2007 del 16 de enero de 2013 y Amparo 428-2011 del 21 de
agosto de 2013.
de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas
a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este
tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o
no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta que
la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para
producir dicho beneficio11
.
La siguiente tabla muestra el hecho imponible de cada
tributo y su relación con el principio de capacidad
económica del contribuyente, lo que permite diferenciar
entre sí a los tributos antes mencionados, y facilita
el ejercicio de evaluar y descubrir la verdadera
naturaleza jurídica de cada disposición más allá de sus
denominaciones formales.
Todos los tributos, por su íntima relación con el derecho
de propiedad de la ciudadanía, deben cumplir en su
configuración y aplicación con principios formales -reserva
de ley y legalidad tributaria- y principios materiales
-capacidad económica, igualdad, progresividad y no
confiscación- del denominado Derecho Constitucional
Tributario. Estos principios funcionan como garantías
—en sentido amplio— de tal derecho, y en razón de ello,
la inobservancia o el irrespeto de alguno de esos principios
puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado
derecho fundamental, por lo que su vulneración puede ser
controlada por la vía del proceso de amparo, art. 247 inc. 1°
Cn., y por el proceso de inconstitucionalidad, art. 183 Cn.12
.
11 Art. 6 LGTM, Inconstitucionalidad 1-2008 del 17 de abril de 2013, etc.
12 La jurisprudencia constitucional reitera esta idea en: AAmparo 119-2011,
Amparo 350-2012, etc.
3
Estudios
Legales
Impuesto Tasas Contribuciones
Hecho
imponible
Es una situación que
refleja capacidad
económica del
contribuyente
Es una contraprestación del
Estado para la satisfacción de
un interés particular
Es una actividad del Estado
para la satisfacción del
interés general
Principio de
capacidad
económica
El principio se desarrolla
completamente en el
hecho imponible
Es un elemento para
establecer el monto de la
tasa, que además debe tomar
en cuenta: los costos de
suministro del servicio, y el
beneficio que presta a los
usuarios.
Aplica únicamente en los
supuestos en que la obra o
actividad estatal aumenta
el valor de los bienes del
sujeto pasivo
Tabla. Principales
características
de los tributos
municipales en El
Salvador
Fuente:Elaboraciónpropia
enbaseajurisprudenciay
legislación.

4. Recientemente se advierte un incremento en la cantidad de
procesos ante la Corte Suprema de Justicia relacionados con
esta temática y a continuación se presentan algunos casos
representativos13
:
1. Impuestos municipales a la actividad económica
La Sala de lo Constitucional ha resuelto numerosos amparos
e inconstitucionalidades relacionados con violaciones a los
derechos constitucionales de los contribuyentes por las leyes
tributarias municipales, debido a la utilización del“activo”,
“activo imponible”o“activo circulante”de los empresarios,
como base imponible para los impuestos municipales a la
actividad económica, y esas normativas suelen presentar el
siguiente texto:“…Se gravan las actividades económicas…
tomando como base el activo imponible obtenido…”, o
“comerciantes sociales o individuales, cada uno, al mes, con
activo de…”14
.
En diversos juicios, los demandantes han alegado que los
activos no son indicativos de la capacidad contributiva, y
siendo que es esta la base para establecer un impuesto, se
están afectando derechos de propiedad, libertad económica, la
razonabilidad tributaria o tributación equitativa por violación
al principio de capacidad económica y no confiscación. Al
respecto, la Sala ha razonado que el art. 131 ord. 6 Cn impone
un mandato a la Asamblea Legislativa de tomar en cuenta la
capacidad económica en la configuración de dos aspectos del
tributo: la capacidad objetiva y la intensidad del gravamen;
y, respecto al principio de no confiscación, la Sala estableció
que el monto de un tributo es una potestad discrecional de
la Administración para escoger la alternativa más idónea
según criterios de equidad y prudencia, y tiene como límite
el derecho a la propiedad de los contribuyentes, en especial
sus efectos confiscatorios al patrimonio. En ambos casos, el
incumplimiento a estos principios tributarios genera un interés
legítimo de reclamar procesalmente por una posible violación
al derecho de propiedad.
13 Agradecemos los comentarios de los miembros de la Comisión de Estudios Legales
y los abogados Salvador Enrique Anaya y Henry Orellana Sánchez, sobre la situación
actual del ámbito tributario municipal.
14 Algunas normativas son: Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio
de Mejicanos, Tarifa General de Arbitrios Municipales de Ilopango, Tarifa General de
Arbitrios de la Municipalidad de San Miguel, entre otras.
4
En estos procesos, la Sala expresó que el activo es concepto
jurídico que incorpora los bienes y valores aportados por los
empresarios, otros que se ven afectados por alguna obligación
contraída con terceros acreedores, así como aquellos respecto
de los cuales no se tiene título alguno. Estas dos últimas
categorías no representan una verdadera riqueza a favor
del sujeto y en base al principio de capacidad económica
“el legislador sólo puede elegir como hechos que generan la
obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente,
reflejen, revelen o guarden una relación lógica y racional con
una cierta capacidad económica; y no puede elegir como hechos
significativos, a la hora de repartir la carga tributaria, situaciones
que no tengan significado económico”. Por lo tanto, la Sala
concluye señalando que“el capital contable es la categoría que
efectivamente refleja la riqueza o capacidad económica de un
comerciante y que, desde la perspectiva constitucional, es la única
apta para ser tomada como la base imponible de un impuesto a
la actividad económica, puesto que, al ser el resultado de restarle
al activo el total de sus pasivos, refleja el conjunto de bienes y
derechos que pertenecen propiamente a aquel”15
.
En relación al activo circulante o corriente, la Corte expresó que
es una especificidad del activo en general, y el tributo grava el
activo de la empresa sin haber realizado la deducción del pasivo
correspondiente, de manera que no son elementos reveladores
de una verdadera capacidad económica16
. Por otro lado, si bien
en algunas sentencias la Sala ha utilizado indistintamente los
términos“capital contable,“patrimonio”y“activo neto”, lo esencial
es que el hecho generador y base imponible reflejen la riqueza
del contribuyente, que se manifiesta a través de “la diferencia
aritmética entre el activo y el pasivo”17
.
2. Tasas que exceden sus competencias legales
El ejercicio de la potestad tributaria municipal sobre las tasas
se manifiesta a través de la emisión de ordenanzas municipales
por parte del Concejo Municipal, las cuales en algunas
ocasiones pueden generar violaciones constitucionales,
15 Algunas sentencias son: Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012,
Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013, Amparo 137-2011 del 16 de octubre de 2013
y Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014.
16 Amparo 785-2008 del 22 de octubre de 2010 e Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de
octubre de 2012.
17 Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014
AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014

5. debido a la configuración de tasas que exceden las
competencias municipales y se asemejan a un impuesto, al
carecer de una contraprestación o al regular elementos fuera
del ámbito municipal.
Las ordenanzas de servicios municipales pueden
incorporar conceptos jurídicos que escapan del ámbito de
competencia de las municipalidades u omiten especificar
la contraprestación o el beneficio que recibirá cada
contribuyente por la actividad estatal. Algunos ejemplos
son los cobros por el servicio municipal de emitir la licencia
“Por tránsito y uso de calles urbanas, carreteras y caminos
vecinales, por cada unidad al día”, cuando no existe
contraprestación; o cobros municipales“Por la introducción
de vehículos automotores con placas internacionales, fuera
del área centroamericana”, o por“Derecho del uso físico del
suelo y subsuelo, por antena o torres de transmisión eléctrica
o de telecomunicaciones, en lugares públicos o privados”
o“Permiso para mantener instalados postes del tendido
eléctrico, red de telecomunicaciones o televisión por cable”,
cuando no existe la facultad para emitir la licencia18
.
Dos elementos esenciales son la competencia municipal
en cada materia y la existencia de una contraprestación
realizada por la Administración Pública en beneficio de la
ciudadanía. La ciudadanía puede alegar que las disposiciones
impugnadas establecen en realidad un impuesto, dado que
no existe ninguna contraprestación que se otorgue a su favor,
o que las disposiciones impugnadas establecen un cobro por
el uso de las carreteras y caminos o por el uso del subsuelo
sobre lugares privados, siendo todos estos elementos ajenos
a las competencias municipales y por tanto, no es posible
que exista una contraprestación legal. De manera que se
advierte una vulneración de su derecho a la propiedad, por
inobservancia de los principios de capacidad económica,
igualdad tributaria y proporcionalidad.
En estos casos, la Sala continuó su línea jurisprudencial al
considerar que “la creación, mediante ordenanza municipal,
18 Algunas normativas son: Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Munici-
pales de la ciudad de Ahuachapán, Ordenanza Reguladora de Tasas y Servicios Públicos
del Municipio de Ayutuxtepeque, Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de
Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, Ordenanza Reguladora de
Tasas por Servicios Municipales de Coatepeque, entre otras.
de un tributo que, pese a denominarse tasa, materialmente
tiene la naturaleza de impuesto ha de considerarse violatoria
de dicho principio”19
. Por una parte, en relación a los cobros
por la circulación sobre las calles o carreteras es patente que
no existe una actuación individualizada ejecutada por la
municipalidad en beneficio del contribuyente, y por ende,
constituye “un impuesto dado que su hecho imponible se
define con independencia de todo servicio, actividad u obra
del Concejo Municipal -ya sea que esta se particularice en el
sujeto pasivo (tasa) o que le genere a dicho sujeto un beneficio
o aumento de valor de sus bienes (contribución especial)– ”.
Además de constituir una posible violación a la libertad
de circulación en caso exista alguna restricción por parte
de las autoridades municipales puesto que este derecho
“solo puede ser limitado en nombre de un peligro eventual a
la sanidad o la seguridad” y“estas limitaciones se ejercen no
propiamente sobre la esfera personal de los administrados,
sino más bien restringiendo el acceso de cualquier persona al
área prohibida”20
.
Por otra parte, en relación a las tasas sobre el uso del suelo
y subsuelo, recientemente la Sala advierte que “en los
supuestos en que la tasa establezca como hecho generador
el uso del suelo y subsuelo para mantener instaladas
estructuras para telecomunicaciones, energía eléctrica o
televisión, resulta determinante establecer, en primer lugar, la
naturaleza pública o privada del terreno donde se encuentran
las estructuras objeto del gravamen, pues de ello se inferirá
su ámbito real de aplicación”, y luego concluye que “en
cuanto a la utilización del subsuelo, las municipalidades solo
están facultadas constitucionalmente para establecer tasas
respecto de los bienes administrados por el municipio”; por
tanto, la jurisprudencia acepta la utilización del hecho
generador limitado a la utilización del suelo y subsuelo
propiedad de la municipalidad21
.
Cabe destacar que a pesar de esta reciente interpretación,
existe un voto disidente que oportunamente cuestiona las
competencias municipales para gravar el uso especial de
19 Inconstitucionalidad 81-2007 y 93-2007, 6 de febrero de 2013.
20 Inconstitucionalidad 31-2002 del 8 de octubre de 2004 e Inconstitucionalidad
81-2007 del 16 de enero de 2013.
21 Amparo 505-2009, del 30 de noviembre de 2011, Amparo 428-2011 del 21 de
agosto de 2013 y Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.
5
Estudios
Legales

6. 6
bienes de dominio público (el suelo de vías públicas y el
subsuelo en general), al considerar que los arts. 84 inc. 4°
y 103 inc. 3° Cn. otorgan la titularidad de dichos bienes al
Estado y no a la municipalidad. Además, este voto expresa
que en este tipo de tasas no existe una contraprestación
efectiva, dado que “la simple expedición de un documento
no puede bastar para calificar a un tributo como tasa, pues
se trataría de un criterio formalista, que podría ser fácilmente
superado por cualquier municipalidad necesitada de recursos”.
Finalmente, el voto disidente finaliza recomendando que
“para gravar el uso de los bienes de dominio público, las
alcaldías necesitan de modo insoslayable de una ley formal,
pues la disposición de esos bienes trasciende los intereses
locales de cada municipio, aunque la Asamblea Legislativa
pueda asignar la compensación económica por el uso especial
de tales bienes al gobierno local donde estén ubicados”22
.
3. Tasas que afectan la competitividad del país
La Constitución establece un deber de colaboración de las
municipalidades con el resto de instituciones del Estado
en todos los proyectos que sobrepasen el interés exclusivo
de un municipio del país, y sean considerados de interés
nacional por ser parte de las actividades del Estado en
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales.
Este principio de colaboración ha sido desarrollado en la
jurisprudencia, al señalar que respecto a planes de mayor
envergadura, las municipalidades deben colaborar con las
otras instituciones estatales en la implementación de estas
políticas públicas, y que a los municipios les compete según
el art. 4 #1 CM“la elaboración, aprobación y ejecución de
planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad”,
y art. 6 CM, la“Administración del Estado únicamente
podrá ejecutar obras o prestar servicios de carácter local
o mejorarlos cuando el municipio al que competan, no las
construya o preste, o las haga deficientemente (…)”23
.
22 Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.
23 Amparo 794-2002 del 14 de noviembre de 2003 y Amparo 783-2002 del 13 de
noviembre de 2003.
El deber de colaboración establecido en la Constitución
se concreta a través de acciones y omisiones, tales como
la ejecución de proyectos de las municipalidades o la
ausencia de competencia para emitir permisos o cobrar
tasas municipales, como en el caso de la construcción de
carreteras nacionales. En todo caso, las Municipalidades
deben cumplir el art. 130 CM que establece: “los Municipios
deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el
beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica
de la población”, y no aprobar ordenanzas por servicios
municipales que no especifican el beneficio que recibirá el
contribuyente o que establecen un quantum sin justificación.
La colaboración se puede afectar mediante ordenanzas
municipales, por ejemplo aquella aprobada por el Concejo
Municipal de La Unión, que contenía la exigencia de una
licencia para la construcción, reparación, ampliación y/o
mejoras de cualquier clase de viviendas, plantas industriales,
edificios, obras civiles y de lecho marino, y todo tipo de obras
diversas en general, en el momento de la construcción del
Puerto de La Unión Centroamericana24
. La municipalidad
cobró por el servicio jurídico de emitir una licencia en base al
valor de la construcción, lo cual según la Sala violó el principio
de equidad tributaria, debido a la falta de coherencia interna
entre la contraprestación de la municipalidad y la base
imponible de la tasa25
. Además, se advierte una violación a la
reversa de ley en cuanto a la competencia tributaria al cobrar
por hechos realizados en el lecho marino, territorio que escapa
de la competencia municipal.
Otro ejemplo es la nueva ordenanza de las tasas por
servicios municipales de San Luis Talpa, que exige una
licencia para construcción, ampliación, reparación y mejoras
de infraestructura según el valor de la obra, lo cual aplica
al proyecto de ampliación y modernización del Aeropuerto
Internacional de El Salvador. Por tal razón, CEPA interpuso
un amparo alegando una violación al derecho de propiedad
24 Decreto Municipal N° 3, del 27 de junio de 2006, reformado por Decreto Municipal
de Reformas N° 5 del 5 de diciembre de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 8, Tomo
398, del 14 de enero de 2012.
25 Inconstitucionalidad 56-2009, del 7 de junio de 2013.
AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014

7. 7
participación ciudadana, tanto en la Asamblea Legislativa
como en los Concejos Municipales.
Además, debe difundirse y valorarse que, con base en
el art. 245 de la Cn., la violación constitucional a los
derechos de la ciudadanía podría generar el derecho para
promover un proceso de daños directamente en contra
del funcionario responsable por esos hechos, tanto en
la formulación de la norma como en la realización de
actividades, por ejemplo al realizar cobros y/o ejercer
acciones administrativas o judiciales tendientes a exigir
el pago de cantidades de dinero en concepto de tributos
declarados inconstitucionales27
.
Segundo, la Corporación de Municipios de la República de El
Salvador (COMURES) y el Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM) son entidades con facultades legales
relacionadas con la calidad del ordenamiento jurídico
municipal y con la posibilidad fáctica y legal de contribuir
con los municipios para garantizar el respeto efectivo de
los derechos de la ciudadanía28
. Por consiguiente, ambas
entidades deben apoyar los proyectos estratégicos del
país liderados por el Órgano Ejecutivo, por una parte
ISDEM por medio del impulso de programas permanentes
de capacitación y adiestramiento para funcionarios y
empleados municipales en la redacción de ordenanzas
municipales y leyes respetuosas de la Constitución;
y COMURES promoviendo el fortalecimiento de las
municipalidades en sus capacidades de gestión y en
la prestación eficiente de servicios para el bien común
local y la gobernabilidad democrática, atendiendo a las
particularidades económicas y administrativas de cada
municipalidad.
27 Amparo 51-2011 del 15 de febrero de 2013, Amparo 428-2011, del 21 de
agosto de 2013.
28 COMURES, según sus Estatutos -Acuerdo Número 1343 de fecha 29-VIII-
194I, publicado en el Diario Oficial n° 205, tomo 131, de fecha 16-IX-1941- y sus
posteriores reformas, es la encargada de velar por los intereses generales de las
municipalidades. Además, el art. 3 ord. 3° de sus Estatutos establece como uno de
sus fines:“promover la actualización permanente del marco jurídico municipal”.
ISDEM tiene como objetivo básico“… proporcionar asistencia técnica, adminis-
trativa, financiera y de planificación, con la finalidad de capacitar a las Municipali-
dades para el mejor cumplimiento de sus funciones y atribuciones”(art. 3 de la Ley
Orgánica del ISDEM – Decreto Legislativo n° 616, de fecha 4-III-1987, publicado en
el Diario Oficial n° 52, tomo 294, de fecha 17-III-1987–).
y el principio de equidad tributaria, al carecer de relación
directa entre el hecho generador y la base imponible del
tributo, es decir, entre el costo del servicio jurídico de emitir
una licencia y el valor de la obra26
.
Ambas experiencias reiteran la necesidad de aplicar
preventivamente el principio de colaboración institucional
a la potestad tributaria municipal, de manera que se eviten
controversias innecesarias o procesos judiciales que
reiteran continuamente el deber de colaboración de las
municipalidades en los proyectos estratégicos del país,
y se fomente una relación armoniosa entre el desarrollo
nacional o regional y la generación de fondos para las
municipalidades.
C. Conclusiones y
recomendaciones
Las situaciones anteriores son una muestra de los problemas
constitucionales que existen en el ámbito tributario municipal,
y a pesar de estos precedentes, aún persisten ordenanzas con
alguna de estas deficiencias y se siguen aprobando nuevos
impuestos o tasas con estos elementos jurídicos, lo que
refleja una deficiencia en la técnica jurídica de elaboración
de las normativas; una ausencia o falta de coordinación entre
el Órgano Ejecutivo y las municipalidades, a través de las
instituciones creadas para tales fines; y un efecto negativo
en la inversión y competitividad, en especial de las micro y
pequeñas empresas.
Primero, los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte
Suprema de Justicia deberían ser incorporados en el proceso
de aprobación de las leyes y ordenanzas que emitan nuevos
tributos o modifiquen aquellos existentes, así como en la
actividad administrativa municipal. Por ende, se debe mejorar
el proceso de elaboración de dichas normativas mediante la
incorporación de mecanismos de transparencia, evaluación
de impacto regulatorio y criterios constitucionales, y
26 Amparo 857-2013. Este proceso sigue pendiente de resolución final.
Estudios
Legales

8. Asimismo, es importante incorporar a las municipalidades
interesadas que tengan relación con proyectos estratégicos
de país, por ejemplo en los Comités Consultivos de Asocios
Público Privados, y esto podría realizarse mediante la
aprobación de los reglamentos de la Ley Especial de
Asocios Público Privados y de la Ley de Creación del
Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones
de El Salvador.
Tercero, los tributos municipales pueden generar la
recaudación suficiente para prestar servicios y bienes
públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye
a crear un clima de negocios favorable y condiciones
beneficiosas para mayores ingresos a la ciudadanía; por
lo que se deben promover la aprobación de leyes que
favorezcan la modernización del Estado, tal como la Ley
de Firma Electrónica, que brinda seguridad jurídica a las
transacciones realizadas en medios tecnológicos, como el
pago de tributos.
Por otro lado, tributos municipales inconstitucionales
e ineficientes atrasan la realización de infraestructura
importante para el país, limitan el capital económico
de las empresas –en especial las micro y pequeñas-
que no cuentan con los recursos para impugnar
judicialmente estas ilegalidades, y obstaculizan el
clima de negocios en los territorios, afectando los
empleos y el bienestar de la ciudadanía.
Por consiguiente, se recomiendan las siguientes
medidas:
• Involucrar a las municipalidades en la formulación
e implementación de los proyectos estratégicos
nacionales, tales como proyectos de asocios público
privados y Fomilenio II, a través de su participación
activa.
• Incorporar los criterios jurisprudenciales al
proceso de elaboración de los impuestos y
tasas municipales, y promover activamente su
adecuación a la Constitución.
• Impulsar el rol de COMURES e ISDEM para que
ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales
y garantizar su constitucionalidad.
• Invitar a la sociedad civil, en especial universidades
y asociaciones de abogados, a realizar actividades
de auditoría social de esta temática, desde la
elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas
hasta la jurisprudencia de los tribunales.
• Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de
la normativa, por ejemplo la evaluación de impacto
de la normativa y la consulta con la ciudadanía.
• Invitar a las municipalidades como un actor
estratégico en la promoción de inversiones
nacionales para la generación de más empleo y
bienestar para la ciudadanía.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
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Coordinador
Luis Nelson Segovia
Director
Javier Castro De León
Departamento de Estudios Legales
Investigadores
Lilliam Arrieta de Carsana
Roberto Vidales Gregg
Marjorie de Trigueros
Oscar Pineda
Gina Maria Umaña
Carmina Castro de Villamariona
Carlos Alberto Guzmán
José Miguel Rengifo
AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014