Derecho Procesal IV - Sistema Contencioso Administrativo

Derecho Procesal IV – Procesal Civil -
Diana Espíndola Página 1
Módulo 1
Ley 7182 Código Contencioso
Administrativo de Córdoba
DERECHO PROCESAL
PÚBLICO
Compuesto por:
Derecho Procesal
Administrativo
Derecho Procesal
Constitucional
Proceso
Administrativo
En
 Nación
 Provincia
Proceso
Constitucional
Estudia
 Amparo
 Hábeas Corpus
 Hábeas Data
 Acción de
inconstitucionalidad
 Recurso
extraordinario
federal
Esquema de la materia
SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Clases virtuales: https://www.youtube.com/watch?v=o8tSSMTuxfQ
Aspectos generales
Relacionados con
Regulaciones específicas
En los ámbitos
Acceso a la Jurisdicción Nacional Provincial Municipal

DERECHOS SUBJETIVOS: Quien se ve afectado (el administrado) se encuentra en situación de exclusividad. El acto
administrativo lo perjudica sólo a él. Por ejemplo: persona que es sancionada por la administración. Por lo tanto al
impugnar ese acto administrativo y luego iniciar una acción judicial, lograr la anulación, la sentencia va a tener en cuenta a
esa persona que está en esa situación de exclusividad. Tener en cuenta que la circunstancia no varía si en un acto
administrativo múltiple. Ejemplo grupo de empleados que han realizado una huelga. En este caso todos están en una
situación de exclusividad. Todos deben interponer el recurso administrativo.
Hemos tomado esto del sistema italiano. Es relevante distinguir si la persona tiene:
A pluralidad de situaciones jurídicas subjetivas se verifica una acción distinta
 DERECHO SUBJETIVO: en Córdoba si el afectado tiene un derecho subjetivo, deberá promover una acción de plena
jurisdicción.
 INTERÉS LEGÍTIMO: la acción que debe promover es lo que se llama acción de ilegitimidad. Ejemplo: selección de
personal o licitación pública
A nivel nacional no es necesario hacer esta distinción a los efectos de promover una acción. Basta con promover una
acción de nulidad.
O sea cuál es la posición del administrado frente a la
administración, frente al estado
No nos referimos a situaciones pasivas
Derechos Subjetivos
(Quien se ve afectado (el
administrado) se encuentra en
situación de exclusividad.
Intereses Legítimos
(Existe una situación de
concurrencia)
Intereses Difusos
(Grupo indeterminable)
Derechos int. Homogéneos
(Grupo determinable)
Interés simple
(Interés en la buena marcha
de la Administración Pública
SITUACIONES JURÍDICO SUBJETIVAS
Activas
Situaciones
jurídicas
subjetivas
NACIÓN: Acción ordinaria
PCIA. DE CORDOBA: Acción de plena jurisdicción
NACIÓN: Acción ordinaria
PCIA. DE CORDOBA: Acción de ilegitimidad
Amparo (art. 43 CN) – Afectado – defensor del
Pueblo – Asoc)
Salvo Derecho de acceso a la información
pública
Acción de clase (art. 43 CN – Afectado – Defensor
del Pueblo – Asociaciones

La corte ha dicho que la diferencia se realizará la determinación si los afectados son DETERMINABLES o
INDETERMINABLES
 INTERÉS DIFUSO: La Corte dijo la nota tipificante es el carácter indeterminable del grupo. Es casi imposible decir en
quiénes son los que componen esa clase. Ej. afectados por la tala de un bosque, ¿quiénes serían los perjudicados?.
Hay una afectación colectiva. Corresponde el AMPARO colectivo art. 43 CN. Lo promueven el afectado, el defensor
del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines
 DERECHOS INDIVIDUALES HOMOGÉNEOS: son determinables. Se está en presencia de derechos individuales
homogéneos. Es decir son muchos los interese individuales que tienen una característica similar. La circunstancia
será variable de acuerdo a la acción. Ejemplo: usuarios o consumidores. Usuarios de telefonía móvil. Aquí lo que
corresponde es la ACCIÓN DE CLASE
 INTERÉS SIMPLE: el que ostente un interés simple debe plantear una denuncia en sede administrativa.
Los recursos administrativos, en sentido amplio, son los remedios o medios de protección del individuo
para impugnar los actos y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la
Administración. Por medio del recurso administrativo se promueve el control de:
La legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que
se lo revoque o modifique, con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo lesionado
por dicho acto.
El recurso administrativo tiene por finalidad la impugnación de un acto administrativo dando lugar a un
nuevo procedimiento en sede administrativa.
El recurso es una facultad o un derecho que se ejerce como acto de impugnación y defensa de un
derecho sustancial

Procedimiento y Proceso
Administrativo
Marco jurídico y características en la Nación y en las Provincias
Existe
El procedimiento administrativo está formado por los cauces adjetivos dentro de los cuales
se desenvuelve la administración pública dentro de su propia esfera de actuación y que culmina
con el dictado de un acto administrativo
Procedimiento general
Regulado en las leyes de procedimientos
administrativos
(V.g. Ley 6658 Provincia de Córdoba)
Procedimientos
especiales
Prescriptos en normas específicas
entre los que se destacan:
 la licitación (que es un
mecanismo de selección de
contratistas),
 el concurso (se utilizar para
selección del personal),
 el sumario (cauce previo a la
aplicación de una sanción
administrativa)
En el ámbito
nacional
El procedimiento general está regulado en la Ley 19.549 y en el
Reglamento Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto
1759/02) amén de otras normas específicas.
A nivel local cada
provincia y
municipalidad
Tiene su regulación propia del procedimiento administrativo,
siendo la de la Provincia de Córdoba la Ley 6658.

En ese cauce la administración pública interviene como demandada o como actora en el caso de la acción de lesividad.
 En Córdoba, así como en otras provincias, existe un Código Contencioso Administrativo que regula todas las
cuestiones relativas al proceso que debe seguirse en este tipo de pleitos.
 En el ámbito nacional, en cambio, no encontramos un cuerpo legal específico que regule todas las cuestiones
sino que existe una marcada dispersión normativa. La justicia contencioso administrativa está regulada por el
Título IV de la ley 19.549, la Ley 3952, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y leyes específicas que
regulan los recursos judiciales o directos en sectores específicos.
La materia contencioso administrativa
La materia contencioso administrativa en Córdoba está reservada para aquellos casos en que una “parte legítima”
impugne un acto administrativo emanado de:
a. Poder Ejecutivo Provincial
b. Poder Legislativo Provincial
c. Poder Judicial Provincial
d. Entidades autárquicas provinciales
e. Tribunal de Cuentas de la Provincia;
f. de las Municipalidades
g. y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para decidir en última instancia
administrativa.
Es muy importante señalar que la legislación cordobesa, afortunadamente admite sin limitación alguna el control de los
actos administrativos que emanan de otros poderes estatales e incluso de las personas jurídicas públicas no estatales
(V.g. Colegios profesionales), garantizando de ese modo la revisión judicial de todas las decisiones dictadas en el
ejercicio de función administrativa. Ello, incluso, ha permitido el control judicial de decisiones emanadas del TSJ en
ejercicio de función administrativa. Así el Máximo Tribunal provincial ha destacado que “Atento a que en la demanda de
autos se impugnan actos de naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha agotado la vía administrativa,
conforme surge del Acuerdo Nº43/95,el cual resultasuficientepara vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relación
laboral del demandante con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que la presente causa
integrala competencia de la Cámara ContenciosoAdministrativa”1
.
En Córdoba: El sistema contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de revisión de actos
administrativos. En tal sentido, Sesín ha señalado haciendo alusión al sistema contencioso administrativo cordobés que
“Lo relevante es que el objeto de la revisión es esencialmente el acto administrativo tantoexpresocomopresunto.Deallíque
la jurisdicción contencioso administrativa es revisora de lo actuado en vía administrativa, en cuanto requiere la previa
existenciadeunacto administrativo”2
.
Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad administrativa, la jurisprudencia del T.S.J. ha
subjetivizado los planteos al admitir que se ventilen todas las pretensiones en contra del acto administrativo3
.
En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero. Únicamente, van a ser enjuiciados en la
medida en que esa situación fáctica haya provocado un acto, conducta que puede provocar el propio administrado.
 En lo que hace a los reglamentos el Código no es claro en cuanto a si deben ser revisados por el fuero
El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de actos que finaliza con el
dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente perteneciente al Poder Judicial.

contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas de la sumisión a ese régimen en los casos en que ha
habido aplicación de un reglamento a través de dictado de un acto administrativo, pues en esos casos debe
seguirse la vía recursiva.
 Ahora bien, si el reglamento no ha sido aplicado, como el sistema procedimental cordobés no prevé un
mecanismo de impugnación en sede administrativa, estos podrán ser cuestionado directamente por vía
contencioso administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si concurre la afectación derechos
constitucionales del actor y los demás requisitos de procedencia de la acción expedita.
 En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en la medida en que en su dinámica van dando
lugar al dictado de actos administrativos los que serán recurribles por las vías ya explicadas.
La materia excluida en la ley 7182
Por su parte, el Art. 2º de dicho cuerpo legal establece los aspectos que va a resultar excluidos de la vía contencioso
administrativa:
Artículo 2º.- No corresponde la vía Contencioso-administrativa:
a) A cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder político de fuente directamente
constitucional;
b) A cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo supuesto de
arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intereses legítimos del accionante;
c) A cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo;
d) A cuestiones susceptibles de otra acción o recurso de distinta jurisdicción.
LEY 7182 artículo 2 inciso a)
Cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder político de fuente directamente
constitucional
Esta disposición hace referencia a lo que se ha denominado como acto institucional o de gobierno que en virtud de
su carácter político resulta en principio excluido de control judicial, justamente por tener un contenido político.
La valoración, en el caso concreto, de cuáles son los aspectos que pueden ser revisados debe ser interpretada
restrictivamente.
No estamos de acuerdo con esa posición en tanto entendemos que debe permitirse el control de los aspectos
formales y reglados de la decisión, así como su razonabilidad. También debe autorizarse la fiscalización de los actos
de ejecución de tales decisiones como los supuestos en que provoquen un perjuicio al administrado.
Según lo señala Sesin “Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de
apreciación política de la oportunidad, merito o conveniencia, ni la posibilidad de la elección entre varias opciones
válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la división de poderes y su zona de reserva”4
, razón
por la cual sugiere un control procedimental del acto político.
Por lo general, ha sido por vía de la acción de inconstitucionalidad que se ha admitido el control de los actos políticos
que afecten en forma personal a los afectados admitiendo exclusivamente la revisión de tales decisiones en su
aspecto reglado, dejando indemne el núcleo político de la decisión5

LEY 7182 artículo 2 inciso b)
Cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo supuesto de
arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intereses legítimos del accionante
Como lo hemos dicho en otra oportunidad6
, la discrecionalidad administrativa es el producto del margen de
apreciación otorgado por el ordenamiento jurídico al poder administrador a los fines de posibilitarle escoger entre
dos o más alternativas igualmente válidas7
. Dicha elección, no debe ser efectuada por el órgano de manera
arbitraria y antojadiza sino con el propósito de alcanzar el interés general.
Esa zona liberada a la valoración de la autoridad pública existe en la medida en que la actividad del órgano no se
encuentra reglada por el marco normativo; pues en este último supuesto el administrado tiene derecho a una
determinada decisión por parte de la administración8
.
Resulta útil recodar, que en el derecho administrativo francés del siglo XVIII se concebía a la administración pública
vinculada de manera negativa al principio de legalidad, efectuándose desde la doctrina una división tajante entre
actos administrativos reglados y discrecionales9
. Estos últimos, denominados también actos de pura
administración, escapaban por su naturaleza a toda crítica de legalidad y a cualquier especie de control judicial10
.
Empero, la evolución jurisprudencial fue evidenciando la inexistencia de categorías puras, es decir, de la
discrecionalidad en bloque11
pues al reglamentarse las actividades a través de normas generales e impersonales
resultaba imposible que pudiera preverse todos los resultados factibles, razón por la cual correspondía a la
Administración establecer en el caso concreto su alcance entre las alternativas válidas previstas por el
ordenamiento jurídico12
.
En la actualidad del Estado de Derecho, en donde el actuar público se halla subordinado al bloque de juridicidad
integrado por la Constitución, los tratados internacionales13
, las leyes y los reglamentos, resulta inconcebible que
pueda existir porción alguna de la actividad administrativa que pueda estar por encima del orden jurídico14
y que
resulte indemne al control judicial.
Sin embargo, la fiscalización de la discrecionalidad administrativa por los magistrados no resulta tarea sencilla y por
esta razón, se ha señalado desde la doctrina española que dicha temática constituye uno de los temas más complejos
del derecho administrativo15
.
Efectuada esta breve introducción analizaremos a continuación cómo ha sido en la práctica el control judicial del
referido aspecto por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, indagando a esos efectos, cuáles han sido
las técnicas implementadas para su fiscalización. De esta manera quedará evidenciado que el Art. 2 Inc. b) de la Ley
7182 ha quedado superado en la práctica al admitirse la revisión de las decisiones dictadas en el marco del ejercicio
de una facultad discrecional.
Facultades regladas y discrecionales.
Como lo destacamos en líbelo introductorio, en el despliegue de la función administrativa, la autoridad pública no reduce
su actuación a la aplicación automática de las normas sino que, en muchas oportunidades y en pos de alcanzar el interés
público, posee un margen de apreciación atribuido por el ordenamiento jurídico para escoger entre alternativas
igualmente válidas.
Esa dinámica del proceder estatal, ha sido reflejada por la Corte Nacional en un importante precedente16
al expresar que
“mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos –
reemplazando así el criterio del órgano estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y
reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de
la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)-, en otras
ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación

subjetiva que completará el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida
previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir
(facultades o potestades de ejercicio discrecional)”17
El carácter justiciable de la discrecionalidad.
El análisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una tendencia generalizada a negar la justiciabilidad de las
decisiones de la administración pública adoptadas en el marco de la discrecionalidad, aunque cabe destacar que esa
regla se ha ido flexibilizando.
Así, en “Guasti”18
, al revocar la sentencia del inferior que había declarado la nulidad de una resolución de la Junta de
Calificaciones de la Policía Federal que dispuso el pase obligatorio a retiro del actor, la Corte Federal consideró que el
tribunal inferior había sustituido el criterio de un órgano establecido por la ley con una finalidad específica cuya aptitud
para calificar al personal policial “comporta[ba] el ejercicio de una actividad discrecional que no era susceptible, en
principio, de justificar el control judicial”.
Similar doctrina aplicó para resolver la causa “Emisiones Platenses”19
, en donde la empresa periodística actora promovió
una acción de amparo en contra del Intendente de la Ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmente la
adquisición de espacios de publicidad oficial del periódico de su propiedad en igualdad de condiciones a las previstas
respecto del periódico “El Día” de esa misma ciudad. Es que, en dicho precedente, la Corte Federal estimó que el acto de
la comuna por el cual se había contratado un espacio de publicidad en ese último matutino, constituía el ejercicio de
facultades discrecionales dirigidas al buen gasto de los dineros públicos por el cual no se agraviaban las garantías
constitucionales del amparista20
.
En esa misma línea, se inscribe también lo resuelto en la causa “Astilleros Alianza”21
, decisorio en el cual, la Corte hizo
lugar al levantamiento de una medida cautelar por la que se había dispuesto la suspensión de la construcción de un
puente, ya que estimó que la decisión de ejecutar una obra pública implicaba el ejercicio de una actividad discrecional de
la Administración que era insusceptible de revisión judicial, salvo en aquellos supuestos en que el acto administrativo
resultara manifiestamente ilegal o irrazonable.
Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control judicial de las decisiones discrecionales fue
suavizándose paulatinamente en los últimos años. En esa inteligencia la Corte ha señalado más recientemente que “la
esfera de discrecionalidad de los entes administrativos no implica en absoluto que éstos tengan un ámbito de actuación
desvinculado del orden jurídico o que aquélla no resulte fiscalizable [...] ni constituye una libertad de apreciación
extralegal que obste a la revisión judicial”22
para luego precisar en otro precedente que “el control jurisdiccional sobre la
discrecionalidad se limita a corregir una actuación administrativa ilógica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez
sustituya a la Administración en su facultad de decidir en aspectos fácticos que no presenten aquellos vicios, ya que dicha
competencia jurisdiccional es revisora, no sustitutiva”23
.
De esta manera, como lo señala Comadira, la problemática del control judicial de la discrecionalidad, debe centrarse en la
procedencia y el alcance del enjuiciamiento de la libertad en la que ella consiste24
, pudiendo fiscalizarse únicamente si la
decisión discrecional ha sido adoptada dentro del universo jurídico quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno
de la discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está reservada al Poder Administrador25
.
Mecanismos de control judicial.
Como hemos visto precedentemente, la Corte Suprema, durante un prolongado espacio temporal mantuvo firme la regla
según la cual la actividad discrecional de la administración no era pasible de control judicial. Sin embargo, a lo largo de las
últimas décadas ha ido creando, de manera pretoriana, diversas técnicas para reducir la discrecionalidad y controlar el

contenido de actos que trasuntan el desenvolvimiento de esa actividad.
Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto administrativo.
Este mecanismo de control, utilizado también en el derecho comparado consiste en la fiscalización de la discrecionalidad
a través del control de los elementos reglados del acto administrativo entre los que se destacan la competencia, la
causa, la forma y la finalidad27, verificándose de ese modo la regularidad externa de la decisión adoptada por la
administración28 pero no el núcleo de la discrecionalidad de la decisión adoptada29.
Competencia: Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto de reglas que rigen la actuación y facultades del
órgano administrativo. “Es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”
La discrecionalidad no es sinónimo de ausencia de norma, sino que, por el contrario, es el ordenamiento el que determina su
existencia, se advierte rápidamente que el aspecto competencial, es decir aquello que el órgano puede hacer o no hacer,
siempre está determinado por la ley o por una norma. Aquello que el órgano puede hacer o no hacer, siempre está
determinado por la ley o por una norma. Constituye un elemento reglado del acto que habilita a su control judicial sin
mayores inconvenientes (CSJN)
Causa válida: Serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.
Esos antecedentes o circunstancias de hecho deben existir al tiempo de emitirse el acto. “La causa del acto administrativo es
la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto”. Muchos autores lo definen como el porqué
del acto. En este caso, cabe señalar que el criterio que permite ingresar al examen de esta cuestión es aquel que indica que la
circunstancia de que la administración obre en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un
justificativo para actuar arbitrariamente o para omitir los recaudos que para el dictado de todo acto administrativo exige la
Ley. De tal manera que, aun cuando la Administración alegue haber ejercido una facultad de tipo discrecional, será posible
verificar la existencia de causa válida en el acto sometido a enjuiciamiento.
Por aplicación de este criterio, el Alto Tribunal descalificó un acto del Poder Ejecutivo que dispuso dejar cesantes a los
fiscales adjuntos de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, porque la “mala conducta” que la Ley 21.383 contemplaba
como causal de remoción de aquellos funcionarios no se probó sino que, por el contrario, como resultado de un sumario
administrativo que se les había seguido se concluyó que correspondía eximirlos de toda responsabilidad de los cargos que se
les imputaban, al mismo tiempo que la Administración también había considerado que la conducta de aquéllos había
importado el cumplimiento de un deber. En tales condiciones, el acto administrativo que, luego de clausurado el sumario,
dejó cesantes a los actores estaba afectado por un vicio grave de causa que lo invalidaba. No se deben confundir poderes
discrecionales con la prueba de los supuestos fácticos que constituyen la causa del acto y que, para otorgarle validez, deben
cumplir los requisitos de la ley.
La forma es otro de los elementos reglados del acto administrativo respecto de los cuales los jueces ejercen un control pleno
de legalidad. Conviene recordar la distinción entre forma y formalidades del acto administrativo. La primera es la que rige la
expresión o exteriorización de la voluntad al momento de la emisión del acto, mientras que la segunda hace referencia a los
requisitos que se deben cumplir para dictar el acto, ya sean anteriores o concomitantes a su emisión. Pues bien, los casos
judiciales muestran que, al momento de evaluar los aspectos reglados que existen en los actos administrativos, los tribunales
se ocupan de verificar que éstos cuenten con motivación suficiente y también que se hayan cumplido los procedimientos
previos a su emisión. A través de a la forma se exterioriza la voluntad de la administración. EL principio general es que el
acto debe “ser escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por
excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta” Dichas excepciones pueden traducirse en
actos verbales, signos o señales, el silencio o actos tácitos. Con respecto a este último, habrá actos tácitos cuando, como
consecuencia de la emisión de un acto expreso, surjan efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro acto.
En cuanto a la exigencia de motivación del acto administrativo, conviene recordar la doctrina de la Corte Suprema que
indica que en el ámbito de las facultades discrecionales de la Administración es donde aquel requisito se hace más necesario

y que no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de la motivación explícita del acto, la cual debe
adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo.
La Finalidad: es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto legalmente como el
correspondiente al tipo de acto dictado. La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumplir con
la finalidad que inspiró la norma por la que se otorgó competencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que
la que corresponda a la causa y el objeto del acto, y 3) el contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente
proporcional a esa finalidad. La finalidad responde al para qué. Cuando un funcionario actúa con una finalidad distinta a la
perseguida por la ley, se considera que existe “desviación del poder”.
Como muestra de ello, puede traerse a colación lo resuelto en “Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de
la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos”30 precedente en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial que
le ordene a una emisora local la reposición del programa radial que poseía la misma. El Alto Tribunal, rechazó el pedido
de la amparista en tanto estimó que el acto administrativo atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y que,
tampoco se había acreditado la presencia de desviación de poder que se alegaba.
Esa misma técnica fue utilizada en la causa “Solá”31. En el caso, se trataba de una demanda por la cual se solicitaba la
declaración de nulidad del decreto que dispuso el cese en sus funciones de los actores como fiscales adjuntos de la
Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Allí, la Corte estimó que el acto de cesantía se encontraba viciado en
el elemento causa. Para arribar a ese resultado expresó que es “precisamente la legitimidad –constituida por la legalidad
y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades [discrecionales], el principio que otorga validez a los actos de los
órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dichas exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de poderes que consagra la Constitución
Nacional”
Otro precedente digno de mención es “González”32, donde la Corte señaló –remitiendo al dictamen del Procurador
Fiscal- que era indudable “que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura
administración encuentran su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto”.
Similar criterio, adoptó luego en “Lema”33
donde -al remitir al dictamen del Procurador- consideró que la conducta
desplegada por la administración al limitar el plazo de cuatro años establecido normativamente para el ejercicio del
cargo de auditor de fiscalización resultaba ilegítimo, habida cuenta que si bien podía sostenerse que el acto revocatorio
del mandato implicó el ejercicio de facultades discrecionales esa circunstancia no dispensa[ba] a la administración “de
observar un elemento esencial como es la motivación suficiente, pues es precisamente en este ámbito de la actividad
administrativa donde la motivación se hace más necesaria”
La causa “Entre Ríos”34
también constituye un precedente valioso sobre dicho mecanismo de control de la
discrecionalidad. Allí, el fiscal de la Provincia de Entre Ríos y el interventor del Ente Provincial Regulador de la Energía
promovieron acción de amparo cuestionando varias resoluciones de la Secretaría de Energía de la Nación por medio de
las cuales se reconocía a las empresas de los países interconectados carácter de agentes del Mercado Eléctrico Mayorista
lo que terminaba implicando un aumento de la tarifa para los actores. El Máximo Tribunal, decidió rechazar in limine la
acción considerando –entre otras cuestiones- que en el caso no se advertía “la configuración de una ´arbitrariedad
manifiesta´ que permita continuar con la acción promovida”. En lo que hace al punto de análisis señaló que “es dable
recordar que el control de legalidad administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el
ejercicio de su poder jurisdiccional, no los faculta para sustituir a la administración en la determinación de las políticas o
en la apreciación de los criterios de oportunidad [...] y mucho menos ciertamente en la fijación o aprobación de tarifas
por la prestación de servicios. Ello no obsta al ejercicio del citado control de legalidad respecto del procedimiento
seguido y las bases normativas que deben ser tenidas en cuenta para la fijación de tarifas”.
El estudio de los precedentes analizados evidencia que el control de la discrecionalidad a través de los elementos
reglados del acto ha sido un recurso utilizado por el Alto Tribunal de manera constante.

Control de la discrecionalidad técnica. (Página 197 Dcho procesal administrativo –Ignacio María Velez Funes))
Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en que la norma exige la adopción de un juicio
científico o técnico por parte de la administración pública35
decisiones que en reiteradas ocasiones recaen sobre
organismos públicos de carácter especializado.
En esta modalidad de la administración activa, el contenido técnico impregna de objetividad a la decisión y a su vez, esa
circunstancia, permite su control judicial a través de la demostración del error en que ha incurrido la administración
pública al formular ese juicio científico36
.
Es que, evidentemente, a pesar del carácter técnico de tales decisiones tales actos deben ser pasibles de revisión
judicial a través del control de la verificación de los hechos invocados y de la aplicación de pautas científicas o
académicas razonables37
.
A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en aquellas causas en donde se
cuestionaban decisiones técnicas de organismos administrativos especializados.
En esta línea, se inscribe el precedente “Ojeda”38
en donde se atacaba la resolución del Tribunal Administrativo de la
Navegación por medio de la cual se había declarado responsable al actor de un abordaje. El Alto Tribunal desestimó el
planteo del actor resaltando, entre otras cosas, que “la idoneidad que en materia náutica representa la calidad de los
integrantes del Tribunal Administrativo de la Navegación avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones
fácticas que se corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados que deben ejercer el control judicial ante un
pronunciamiento de naturaleza eminentemente técnica sobre los hechos acaecidos, del que sólo cabría apartarse –en ese
aspecto fáctico-mediando razones de grave entidad que, a juicio de esta Corte, no concurren en la especie”
El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiación al considerar que no corresponde apartarse –salvo que exista
convencimiento de su error o cuando razones de grave entidad lo justifiquen39
- del avalúo de inmuebles efectuado por el
Tribunal de Tasaciones de la Nación por tratarse de una operación eminentemente técnica40
.
En consonancia con ello, ha manifestado en la causa “Estado Nacional”41
, frente al cuestionamiento del valor asignado
por el Tribunal de Tasaciones a la finca materia de expropiación, que el dictamen final de dicho organismo técnico
“revela la seriedad y objetividad con que dicho avalúo fue practicado” con lo cual, no cabía apartarse de la doctrina
anteriormente expuesta.
Aduciendo las mismas razones, también se ha abstenido de intervenir en aquellas causas en donde se impugnaban las
apreciaciones efectuadas por las juntas de calificaciones de las fuerzas armadas42
o de seguridad43
.
Control de razonabilidad.
La palabra razonabilidad no está registrada en el Diccionario de la Real Academia Española.
Este último alude como expresión próxima a la “racionabilidad”, entendida como “facultad intelectiva que juzga de las cosas
con razón, discerniendo lo bueno de lo malo y lo verdadero de lo falso”. A su vez, el adjetivo razonable (del lat. rationa lis)
significa “arreglado”, “justo”, “conforme a razón”. Igualmente, se asocia la idea de la razonabilidad de las leyes con el debido
proceso sustantivo, según el criterio seguido por la jurisprudencia estadounidense. Podemos entonces concluir afirmando que
el derecho es razonabilidad y racionalidad, es decir que el conjunto de normas que lo integran –cualquiera sea su valor y
fuerza– debe disponer de esos atributos, que, por otra parte, son aplicables a todo el derecho.
No es posible pensar en un derecho “irrazonable” o “irracional,” porque no sería derecho. Así entendida, puede decirse que la
“razonabilidad” como atributo del derecho se relaciona con lo “racional”, es decir, con lo “que es razonable, justo, ecuánime, o
equitativo”.
El obrar razonable se verifica dentro de un contexto externo y se manifiesta a través del uso de razones que son aquellas que
dan fundamento a la acción inteligente, motivada en esencia por un bien humano básico, como lo señala Finnis.
Lo racional alude a un iter interno del administrador o del juez que se identifica con las reglas de la lógica, tanto cuando se trate
de actividad discrecional o reglada.
Tal razonabilidad en la decisión administrativa se extiende naturalmente a la actividad discrecional, en la que la justificación del
acto administrativo debe ser más severa en cuanto a su fundamentación, forma y aptitud

La razonabilidad, no es una exigencia que sólo deba predicarse del acto administrativo, sino que como se evidencia en el
derecho comparado44
, es exigible a todo el actuar del Estado45
, con fundamento en el Art. 28 de la C.N., sea que trate del
ejercicio de actividad reglada o discrecional, aunque en este último campo, el mentado recaudo, se muestra como un
mecanismo apropiado para el control de este tipo de facultades.
Como lo ha destacado Gelli46
, existen varios criterios para controlar la razonabilidad de los actos estatales.
 El primero de ellos, implica un nivel básico y mínimo de control y consiste en realizar un análisis de relación,
entre los fines que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos. Es decir, según
este patrón, para que el acto administrativo se muestre como razonable, basta con que el contenido del mismo,
resulte idóneo o apto para lograr la finalidad perseguida por el órgano del cual emana.
 El segundo de ellos, evidencia mayor estrictez que el anterior, puesto que aquí se evalúa, que entre el contenido
del acto y su finalidad, exista relación de proporcionalidad, verificando, de este modo, que el medio escogido por
la autoridad no exceda –por su desproporción- al fin público perseguido. De esta manera, como lo ha destacado
la jurisprudencia la proporcionalidad “actúa como un límite impuesto a la actividad de los poderes públicos,
consistente en mantener un nexo de adecuada proporción entre el fin perseguido y los medios puestos en acción
para su realización”47
.
En el ámbito de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos48
, la proporcionalidad – entendida como especie de
razonabilidad y como condición ineludible que debe cumplir el acto administrativo- ha sido receptada por dicho cuerpo
legal en el Art. 7 Inc. f) como un componente del elemento finalidad, al prescribirse que “las medidas que el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.
En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculación entre objeto y finalidad del acto
administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo determina la nulidad absoluta del mismo49
.
Por último, evidenciando un control más estricto por parte del juez, que en los supuestos analizados, encontramos el
estudio de costos y beneficios que trae aparejado el dictado de un acto administrativo, lo cual, se acerca en la práctica al
análisis de oportunidad y conveniencia, poniendo en peligro el principio de la división de poderes pues, tal forma de
proceder se encuentra vedada al Poder Judicial, incluso en el derecho comparado50
.
En este orden de cosas, se ha expresado, que el control de razonabilidad dentro de una causa, debe realizarse a través de
la aplicación de un estándar básico de razonabilidad que contemple el caso concreto de manera tal que los jueces no
excedan sus funciones específicas y acaben valorando la oportunidad mérito o conveniencia de las medias adoptadas, lo
que llevaría al gobierno de los jueces51
.
La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la actividad administrativa sobre todo frente
al ejercicio de facultades discrecionales. En tal sentido, ha señalado que “la circunstancia que la Administración obrase en
ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto
que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los
órganos del estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dicha exigencia”52
.
El mismo criterio, siguió en “Ducilo S.A”53
en la cual se perseguía por vía de amparo que la Secretaría de Comercio Exterior
se abstuviera de clausurar preventivamente el establecimiento de la actora mientras se realizaba una investigación por la
comisión de una supuesta infracción. La Corte convalidó la sentencia que había hecho lugar a lo peticionado.

Control por los conceptos jurídicos indeterminados (pág. 165)
Según se ha señalado, los conceptos jurídicos indeterminados se erigen en una técnica de reducción de la
discrecionalidad -cuyo desarrollo corresponde a la doctrina alemana58
- y consisten en definiciones genéricas efectuados
por el ordenamiento administrativo que para aplicarse a un caso concreto requieren ser interpretadas por el Poder
Judicial59
, dado que muchas veces se refieren a realidades extrajurídicas no precisadas en norma alguna60
, pero que
delimitan un supuesto concreto que sólo puede ser concretado en su aplicación práctica61
.
Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia –como la incapacidad- o de valor –como la buena fe,
buena conducta62
, oferta más conveniente, agente más idóneo- y encomienda al administrador la valoración de tales
circunstancias y la determinación del enunciado63
.
La diferencia de éstos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se encuentren definidos en la norma, son
precisables en cada caso concreto mediante una simple operación interpretativa, tal como lo ha establecido la
jurisprudencia española64
. De tal modo, frente a un concepto jurídico indeterminado existe una sola alternativa válida65
, en
cambio, frente a la discrecionalidad existen dos o más posibilidades igualmente justas desde la perspectiva del derecho66
.
Por ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de actividad discrecional67
y que en esos
casos, la labor del juez estará destinada a comprobar si la valoración efectuada por el poder administrador se
corresponde con lo establecido por la norma y advertir – de ese modo- si la administración se ha equivocado o no en la
aplicación del concepto al caso concreto.
A esta técnica de control acudió la Corte para resolver la causa “Mocchiutti”68
. En este caso, al cuestionar el actor la
integración de un jurado de concurso docente universitario con un estudiante y un egresado, el Alto Tribunal consideró
que su control recaía sobre un concepto jurídico indeterminado que en el caso consistía en establecer si el estudiante
cumplía con los requisitos de “idoneidad” que requería la normativa que regulaba el concurso.
Luego, en la causa “Solá”69
–cuyos hechos ya han sido reseñados con anterioridad-, la Corte también hizo un control a
través de la determinación de un concepto jurídico indeterminado pues debió analizar si los actores habían incurrido en
“mala conducta”.
Idéntica técnica se utilizó en la causa “Maruba”70
, en donde la empresa actora reclamaba los daños provocados por
incumplimiento contractual de Estado Nacional en razón de la modificación de las pautas tarifarias durante la ejecución del
contrato, afectando, de ese modo, su ecuación económico-financiera. Allí, el cimero tribunal debió determinar qué se
entendía por “razonable rentabilidad” y en virtud de ello, terminó rechazando la demanda pues consideró que la
rentabilidad de la accionante había sido razonable.
Control por los hechos determinantes
Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya una actuación administrativa71
y se
erigen como un límite objetivo sobre el ejercicio de facultades discrecionales72
. Por esa vía se fiscaliza, entonces, si la
decisión de la administración encuentra sustento fáctico en los sucesos acaecidos en la realidad.
Como podrá apreciarse, en el campo fáctico la decisión la autoridad administrativa no tiene margen de apreciación pues
los hechos son objetivos y la materialización de los mismos debe ser verificada por el juzgador en el caso concreto, para
lo cual adquieren suma relevancia los medios probatorios de los que pueda valerse el administrado.
La posibilidad del poder judicial de analizar lo relativo a los hechos determinantes en los que se funda un acto
administrativo fue admitido por la Corte en la causa “López de Reyes”73
. En tal sentido, el Alto Tribunal señaló que los
jueces poseen “la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos”.
En esa misma inteligencia, ha expresado la Corte en otro precedente más reciente que “La exactitud material de los hechos

que motivan la decisión administrativa constituye una condición general de legalidad de todo acto administrativo por lo
que, como se ha dicho, los jueces están facultados para verificar la materialidad de las faltas que motivan las medidas
discrecionales”74
.
Control de los principios generales del Derecho.
La sumisión del derecho administrativo a la juridicidad impone también que en el desenvolvimiento de actividad
discrecional el Estado respete los principios generales del derecho75
.
Esa pauta de control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa “Emisiones Platenses S.A.”76
en tanto entendió que si
bien la distribución de los espacios de publicidad estatal constituía el ejercicio de facultades discrecionales de la entidad
pública demandada, el desarrollo de esa actividad no podía violentar en el caso el derecho a la libertad de prensa.
En definitiva, el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una tendencia marcada de la Corte Federal a
rechazar el control de las facultades ejercidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa.
A pesar de ello, el Alto Tribunal ha ido admitiendo la utilización de diversas herramientas que permiten efectuar un control
de tales decisiones aunque el núcleo discrecional de la decisión permanezca indemne, garantizando de ese modo que el
juez no sustituya al administrador.
Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del
trabajo. (LEY 7182 artículo 2 inciso c)
Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del ejercicio de función administrativa. Por esa
razón no podrán revisarse aquellas decisiones donde sólo deban aplicarse normas de derecho privado o laboral.
Con relación a ello, la Cámara del Trabajo ha señalado que una vez “Agotadas las instancias que impone la Ley 6658, queda
expedita la vía judicial pertinente para reclamar la nulidad del acto, ya por vicios de forma o fondo, es decir, la acción
contencioso administrativa, por tratarse en la especie del ejercicio de una función administrativa, por parte del organismo
estatal quedando excluida de la competencia de los Tribunales laborales en caso contrario implicaría invadir la esfera de
actuación de otros órganos jurisdiccionales como lo son las Cámaras en lo Contencioso Administrativo, únicos competentes
en función de lo dispuesto por los dispositivos constitucional y legales citados para declarar la invalidez o nulidad de un
acto administrativo”77
.
D) cuestiones susceptibles de otra acción o recurso de distinta jurisdicción (LEY 7182 artículo 2
inciso d)
1
T.S.J., Sala Contencioso Administrativa en autos “Cech Vilma Edith C/ Provincia de Córdoba-Plena Jurisdicción – Cuestión de competencia, Sent Nº 62, 23/12/1996,
publicada en Foro de Córdoba Nº 37, pág. 205 y ss.
2
SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni,
Santa Fe, 2003, pág. 109)
3
Idem, pag. 99.
4
Idem, pag.128.
5
Idem, pag.100.
6
Cfr. BUTELER, Alfonso, “Control judicial de la discrecionalidad administrativa”, La Ley 2008-D, 1053.
7
Según lo ha establecido la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, discrecionalidad significa la libertad para (una vez verificada la existencia material del
presupuesto de hecho previsto en la norma que atribuye al órgano respectivo facultades de esa naturaleza) elegir entre dos o más consecuencias jurídicas C.S.J.N.,

21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal Argentina”, Fallos, 326:2896, Disidencia Juez Petracchi.
8
BARRA, Rodolfo Carlos “Comentarios acerca de la discrecionalidad administrativa y su control jurisdiccional”, E.D., 146-829.
9
Para ampliar véase: SESIN, Domingo Juan, Administración pública. Actividad reglada discrecional y técnica, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004.
10
LAUBADERE, André de, Traité élémentaire de droit administratif, París, 1963, pág. 214, citado por GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos
Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2000, 5ª Ed., T. I, X-26, Bs. As. 1977. Este criterio, se mantiene aún en la letra del Art. 2 inc.
b) de la Ley 7182 que le da base normativa al Código contencioso administrativo de la Provincia de Córdoba al establecer que no corresponde la vía contencioso
administrativa para aquellas cuestiones que relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo arbitrariedad.
11
VILLAR PALASÍ, Apuntes de derecho administrativo, Madrid, 1977, T. I, pág. 175
12 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control judicial”, E.D. 186:600.
13 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1986 T. I, P. 417.
14 Cfr. COMADIRA, Julio R., “El caso Legón: un fallo reconfortante”, D.J. 13-V-92, pág. 367.
15 GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, Manual Básico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 4ª Ed., pág. 52.
16 Fallos, 315:1361, consid 6º, “Consejo de la Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los derecho humanos”
17 El subrayado corresponde al original.
18 Fallos, 320:147, 27/02/1997.
19 Fallos, 320:1191, 12/06/1997.
20 Cfr. Considerando Nº 26 de la mayoría.
21 Fallos, 314:1202, 08/10/1991.
22 C.S.J.N., “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretaría de Comunicaciones – resol 2926/99 s/ amparo ley 16.986”, Disidencia jueces Lorenzetti y
Zaffaroni, Fallos, 329: 4542.
23 C.S.J.N., 16/03/2004, “Degremont Sociedad Anónima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro s/ ordinario”, Fallos, 327:548.
24 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control judicial”, E.D. 186:600, esp. pág. 610.
25 Cfr. SESIN, Domingo Juan, “El juez sólo controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política”, L.L., 27/08/2003.
26 Así ha ocurrido, por ejemplo, en España (Cfr. SÁNCHEZ MORON, Miguel, Derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 3ª Ed. pág. 97)
27 CASSAGNE, Juan Carlos, “Una sentencia trascendente de la Corte que declara la nulidad en un Decreto del Poder Ejecutivo”, E.D. 178:687.
28 GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995, 7ª ed., T. I, pág. 454.
29 COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración...”, E.D. 186:600, esp. pág. 610.
30 Fallos, 315:1361, 23/06/1992.
31 Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997.
32 Fallos, 325:3435, 18/12/2002. En el caso, se trataba de una demanda promovida por los docentes de una escuela técnica solicitando se declare la invalidez de un
convenio de transferencia de dicha escuela a la Universidad Nacional de San Martín. La Corte no acogió el pedido de los actores pues consideró que la decisión de
transferencia que se atacaba “por estar fundada en razones de política educativa y responder a apreciaciones singulares de conveniencia, obvia mente no puede ser
examinada por los tribunales de justicia”
33 Fallos, 320:2509, 14/06/2001.
34 Fallos, 323:1825 y L.L., 2001-A, 360, 11/07/2000.
35 Cfr. FIORINI, Bartolomé, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, V. I, pág. 254; CASSAGNE, Juan Carlos, “La revisión de la discrecionalidad
administrativa por el Poder Judicial”, RDA, 3- 101.
36 SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit., pág. 91.
37 Cfr. SESIN, D., “El juez sólo controla...”, op. cit. pág. 13.
38 Fallos, 301:1103, 27/11/1979
. 39 Fallos, 281:314.
40 Fallos, 268:340.
41 Fallos, 280:284, 18/01/1971.
42 Fallos, 304:1710, “Ferro”, 30/11/1982.
43 Fallos, 320:147, “Guasti”, 27/02/1997.
44 En tal sentido, ha destacado Juan Cianciardo que la razonabilidad tiene aplicación universal en el mundo occidental en tanto es utilizada tanto por los países de
common law, del derecho continental e incluso por tribunales internacionales (El principio de razonabilidad, Buenos Aires, Depalma, 2004, pág. 24.
45 Cfr. GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, Buenos Aires, la Ley, 2003, 2ª edición ampliada y actualizada, pág. 249.
46 GELLI, María Angélica, “El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada)”, L.L., 2002-B-790.
47 CNac. Fed. La Plata, Sala II, 08/05/01, “Fomento de Construcciones y Contratas S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda s/ amparo”, voto del Dr. Frondizzi.
48 Ley 19.549, B.O. 27/04/1972.
49 Cfr. COMADIRA, J., El acto Administrativo en la ley Nacional de procedimientos administrativos, La Ley, Buenos Aires, 2003, pág. 127; GORDILLO, A., Tratado..., op.
cit., T. 3, VIII-15. Por su parte, Coviello señala que “la irrazonabilidad es primariamente predicable como vicio en el objeto, respecto al cual el elemento finalidad
concurre como referencia o medida”. (COVIELLO, Pedro. J., “La causa y el Objeto del acto administrativo”, en Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas
por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pág. 48)
50 Así desde el derecho estadounidense se ha señalado que en ningún caso está permitido al tribunal sustituir a la administración pública en la valoración de criterios
políticos o de oportunidad que sólo a ella le corresponde determinar (Cfr. STEWARD, Richard B., “La justicia administrativa en Estados Unidos” en AA.VV. La justicia
administrativa en el derecho comparado, (Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1993, 1ª ed., pág. 577)
51 Cfr. LAZZARINI, José Luis, “El acto lesivo en el amparo”, L.L., t. 115, pág. 716, esp. pág. 720.
52 E.D., 108:460 y Fallos, 306:126, “Fadlala de Ferreyra”, 22/03/84.
53 Fallos, 313:153, considerando 6º. 27/02/1990.
54 Fallos, 316:3077, 16/12/1993.
55 Fallos, 298:223, 03/06/1977.
56 Fallos, 321:3103, 24/11/1998.

57 Fallos, 305:1489, considerando nº 5. 27/09/1983.
58 Cfr. BIANCHI, Alberto B., “El control judicial sobre la zona interna de la administración”, L.L., 1989-C, 481.
59 Cfr. CASSAGNE, J., “La revisión de la discrecionalidad...”, op. cit. pág. 99.
60 GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S. op. cit., pág. 53.
61 SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit. pág. 92.
62 GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995, 7ª ed., T. I, pág. 446.
63 COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...” op. cit., E.D. 186:600.
64 STS, dictada el 27/07/2004, rec. Nº 4923/2000.
65 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...”op. cit., E.D. 186:600.
66 Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso op. cit. T. I, pág. 447.
67 SÁNCHEZ MORON, M., op. cit., pág. 92.
68 Fallos, 320:2298, 04/11/1997.
69 Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997.
70 Fallos, 321:1784, 30/06/1998.
71 GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S. op. cit., pág. 55.
72 Cfr. ESCRIBANO COLLADO, Pedro, “Técnicas de control judicial de la actividad administrativa” en AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, op. cit..,
pág. 363
73 Fallos, 244:548, “López de Reyes” (1949)
74 C.S.J.N., 21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal Argentina”, Fallos, 326:2896.
75 Cfr. COVIELLO, Pedro José Jorge, La protección de la confianza del administrado: derecho comparado y derecho argentino, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pág. 301 y
ss.
76 Fallos, 320:1191, voto de la minoría.
77 Cámara del Trabajo, Sala 1ª, Sentencia N° 212 del 28/10/1999, "Castaño Enrique R. c/ Corporación Cementera Arg. S.A. – Demanda”.

La técnica impugnatoria del acto
administrativo
La técnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su especialidad.
A diferencia de lo que ocurre con los actos jurídicos emanados del derecho privado los actos administrativos deben
haber causado estado para poder ser sometidos al escrutinio judicial. Esto último significa que debe tratarse de un acto
administrativo definitivo (es decir que haya resuelto sobre el fondo del asunto) o asimilable a definitivo (cuando si bien
no resuelve sobre el fondo de la cuestión no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan
interpuesto todos los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos produciéndose el agotamiento de la vía
administrativa.
El agotamiento de la vía administrativa. Objeto y condiciones.
Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la administración pública dictadas en
ejercicio de función administrativa y que producen efectos jurídicos hacia terceros, debe ser cuestionados en sede
administrativa mediante la interposición en tiempo y forma de los recursos previstos en las leyes de procedimiento.
Una vez agotadas las instancias administrativas el acto puede ser revisado judicialmente.
Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma el acto administrativo que le causa
gravamen éste deviene firme y no puede ser revisado judicialmente, quedando dentro de la zona de reserva de la
administración pública.
Entonces, debe quedar en claro que en el ámbito del derecho administrativo, rige la necesidad del agotamiento de la
vía administrativa como requisito previo e ineludible, para arribar a sede judicial con la intención de cuestionar los actos
de la administración pública.
Como fundamento de esa prerrogativa de la administración pública se ha invocado
 la necesidad de obtener una decisión de la autoridad jerárquica superior,
 de permitirle a esta la corrección de lo decidido en una instancia inferior,
 de posibilitar una etapa de conciliación entre las partes antes de promover un pleito.
Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple.
El tránsito recursivo por sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de obstáculos en donde la
administración pública ve al administrado como una especie de “enemigo”. Por ello desde la doctrina española, García de
Enterría ha destacado, que la exigencia de la vía administrativa previa, a los fines de acceder al contencioso, carece ya de
toda justificación desde la perspectiva del funcionamiento constitucional de los poderes públicos, señalando, como única
solución, la conversión de la vía previa en facultativa78
.
Plazos para accionar. Su naturaleza jurídica. La cuestión de la imprescriptibilidad
de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede administrativa a través de la interposición de los
recursos reglados dentro de un plazo de caducidad. Una vez que se ha producido el agotamiento de la vía
administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede judicial dentro de los plazos de caducidad que prevén las normas
específicas. El fenecimiento de esos términos fatales determina la firmeza de la decisión y la imposibilidad de su revisión
judicial.

Existe una teoría que sostiene la “imprescriptibilidad de los vicios que poseen una nulidad absoluta”. A partir de ello se
considera que para el cuestionamiento de un acto administrativo que porta una nulidad absoluta e insanable no existen
plazos de caducidad ni de prescripción para promover acción judicial. Cabe destacar que esta postura no ha tenido
acogida en la actualidad por los tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Córdoba.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos.
La inactividad de la administración pública puede presentarse de dos formas,
1. Como una inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones materiales, como por
ejemplo si se encuentra obligado constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite hacerlo.
2. En segundo lugar, la inactividad puede ser de carácter formal, esto es, la falta de respuesta de la autoridad
pública ante una petición realizada por el administrado.
Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varían en cada regulación normativa. En algunos
ordenamientos, como el federal, se prevé que una vez vencidos los plazos para que la autoridad administrativa resulte se
produce la denegatoria tacita de lo solicitado por vía de silencio. En otros sistemas, en cambio, para que se produzca el
silencio es necesaria la interposición de un pronto despacho.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel federal
El Art. 23 c) de la ley 19549 señala que podrá ser revisado judicialmente un acto administrativo cuando se diere el
supuesto de silencio o ambigüedad previsto en el Art. 10.
Impugnación judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.
El Art. 10 de la LNPA (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos) establece el instituto de la denegatoria tácita
para los supuestos que la administración no se ha pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello implica otorgarle
al silencio un efecto negativo de la pretensión del administrado. Sólo puede atribuírsele un carácter positivo cuando lo
autorice expresamente una norma.
Silencio o ambigüedad de la Administración.
ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al
silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no
podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideración y existe una autoridad jerárquica superior deberá
solicitarse una vez vencido el plazo para resolver que se eleven las actuaciones al superior jerárquico. Si éste tampoco
resuelve dentro del plazo previsto para hacerlo vuelve a producirse la denegatoria tácita deberá promoverse la demanda
judicial dentro del término de prescripción, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa
(90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por

resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se
notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.-
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo
para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias
administrativas.
(Artículo sustituido por art. 1° de la Ley N° 21.686 B.O. 25/11/1977)
ARTÍCULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que la administración resuelva, el Art. 10
prescribe que el mismo no podrá exceder los sesenta días. Una vez vencido éste el administrado deberá interponer un
pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse la resolución se considerara configurado el
silencio.
ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al
silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no
podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
Amparo por mora.
Cuando la Administración no resuelve una cuestión sometida a su consideración, el ordenamiento jurídico brinda al
interesado el medio o instrumento denominado "amparo por mora administrativa". Este instituto permite exigir
judicialmente una decisión expresa respecto a un asunto planteado en sede administrativa. A través del amparo por
mora, quien es parte en un expediente administrativo puede acudir a sede judicial con el propósito que se emplace a la
Administración para que adopte una decisión expresa en el plazo que el tribunal interviniente determine
Pueden plantear un amparo por mora quien "fuere parte en un expediente administrativo". La legitimación alcanza a
toda persona física o jurídica, pública o privada, que invoque las situaciones jurídicas subjetivas de "derecho subjetivo
o interés legítimo"
Frente al silencio de la administración pública el administrado tiene dos opciones.
1. Por un lado, puede considerar denegada tácitamente su pretensión y continuar escalando en la pirámide
administrativa hasta lograr el agotamiento. Si está ante la máxima autoridad tiene la posibilidad de promover
directamente la acción judicial.
2. En segundo término, si pretende un pronunciamiento expreso puede utilizar la figura del amparo por mora.
Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas79
, se
encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A.
Amparo por mora de la Administración.
Artículo 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en
caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la
resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su

procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del
juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo
pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o
trámites pendientes.
(Artículo sustituido por art. 1° de la Ley N° 21.686 B.O. 25/11/1977)
ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del
decreto-ley 1.285/58.
De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora será viable en la medida en que hayan vencido los
plazos para que la autoridad administrativa se pronuncie. En caso de que no esté previsto un plazo, deberá aguardarse
un tiempo razonable.
En cuanto al trámite esa disposición obliga al juez a requerir un informe a la autoridad administrativa para que
fundamente las razones de la demora. Una vez contestado el informe o vencido el plazo para ello, el juez dictará
sentencia ordenando, si correspondiere, el dictado de un acto administrativo.
Condición objetiva de procedencia
Sin lugar a dudas, la condición objetiva para que proceda el amparo por mora es la existencia de la mora administrativa
que el peticionante debe invocar y acreditar. La norma analizada hace referencia al vencimiento de plazos, y si no
existieran éstos que hubiese "transcurrido un plazo que excediere lo razonable", circunstancia esta última que deberá
valorarse en el caso concreto.
El amparo por mora provincial.
Ya hemos mencionado más arriba que el amparo por mora es una acción que tiene por objeto lograr un mandato judicial
que imponga a la administración el dictado de un acto administrativo.
Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov. Córdoba., tiene establecido que “Para el caso de que esta Constitución, una ley u
otra norma impongan a un funcionario, repartición o ente público administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo
determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata
de los actos que el funcionario, repartición o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobación sumaria de los hechos enunciados, de la obligación legal y del interés del reclamante, puede librar
mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente establezca.”
En el caso de la Provincia de Córdoba, tenemos una ley que regula específicamente la cuestión (Ley 850880
)
La legitimación activa de esta acción está supeditada a la afectación de un derecho subjetivo o interés legítimo (Art. 1)
En consonancia con el Art. 1° de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos del amparo por mora todo órgano o
persona de derecho público estatal o no estatal, dotado de potestad pública, en todos los casos en que actúen en
ejercicio de la función administrativa.
La competencia para la tramitación de los amparo por mora está reservada a los tribunales que tienen atribuida la
materia contenciosa administrativa.
El Art. 5º establece cuales son los requisitos que deberá reunir el escrito de demanda, entre los que se destacan los
siguientes:
Ley 8508 Artículo 5º- Demanda. Requisitos. La demanda se interpondrá por escrito y deberá contener:

1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de persona jurídica, su denominación,
domicilio social, domicilio constituido, el nombre de sus representantes y datos de inscripción registral cuando
correspondiera.
2) Relación circunstanciada del deber omitido por la administración, con indicación precisa del derecho subjetivo o
interés legítimo afectados, de la norma que predetermine en concreto la obligación y de la autoridad administrativa
involucrada.
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que se invoque representación legal
o mandato de terceras personas, se acompañarán con la demanda los instrumentos legales que lo acrediten.
El Art. 6º contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciación la demanda de amparo por mora
cuando la misma fuera manifiestamente inadmisible.
Ley 8508 Artículo 6º- Admisibilidad. El tribunal deberá pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción dentro de
las veinticuatro horas de presentada.
Si ésta fuera manifiestamente inadmisible, la rechazará ordenando su archivo.
Cuando la demanda adoleciera de defectos o resultase oscura, se emplazará al demandante para que la subsane en el
término de veinticuatro horas, bajo pena de rechazarla. Subsanada, se resolverá lo que corresponda sobre su
admisibilidad en igual plazo.
Si la demanda ha sido admitida se emplazará a la autoridad pública demandada para que en el plazo de cinco días
informe las razones de la mora que se le endilga. En ese mismo término la administración podrá solicitar participación y
contestar la demanda ofreciendo las pruebas que estime conveniente, teniendo en cuenta que se encuentra vedada la
absolución de posiciones y que el número de testigos no puede ser mayor a tres.
Ley 8508 Artículo 7º- Citación y pedido de Informe. Admitida la demanda, el tribunal emplazará a la
administración involucrada para que en el término de cinco días produzca informe sobre la mora objeto del amparo.
En ese mismo término la administración podrá solicitar participación y contestar la demanda, sin perjuicio de su
obligación de producir el informe requerido.
Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictará sentencia. En caso de ser admitida la acción se ordenará a la
administración el dictado de un acto administrativo dentro del plazo que se fije al efecto.
Ley 8508 Artículo 10º- Sentencia. Costas. El tribunal dictará sentencia no más allá de cuarenta y ocho horas de
vencido el término del artículo 7º o, si se hubiera abierto a prueba la causa, de vencido el plazo del artículo 9º.
La sentencia que admita el amparo contendrá el mandamiento de cumplir el deber dentro de un término prudencial.
Podrá también disponer se notifique al Superior Jerárquico de la Autoridad Administrativa que hubiera incurrido en
mora, a los efectos que hubiere lugar.
Las costas se impondrán al vencido, sin perjuicio de que el tribunal hallare mérito suficiente para disponer un criterio
diferente de distribución, de acuerdo con las particularidades del caso, debiendo fundar suficientemente su resolución
en el último supuesto.
En caso de desobediencia al mandato de pronto despacho que contuviera la sentencia, el tribunal girará los
antecedentes al órgano judicial competente en materia penal.
No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones que se dicten serán irrecurribles.
Las partes sólo podrán interponer los recursos de casación, revisión e inconstitucionalidad.
Ley 8508 Artículo 11º- Recursos. Las resoluciones serán irrecurribles. Contra la sentencia las partes podrán
interponer solamente los recursos extraordinarios previstos por Ley Nº 7182.
Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar el proceso.
Ley 8508 Artículo 12º- Perentoriedad. Impulso procesal. Todos los plazos establecidos en la presente ley son de
carácter perentorio. El tribunal ejerce la dirección del proceso y su trámite será impulsado de oficio

La necesidad de habilitar la instancia como condición para demandar al Estado.
Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos particulares de manera previa a demandar a
la administración pública por el dictado de sus actos administrativos resulta preciso el agotamiento de la vía
administrativa a través de la interposición de los recursos administrativos necesarios dentro de los plazos previstos en
la Ley de Procedimientos administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado deberá
promoverse la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la normativa.
Se ha señalado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual, se han interpuesto en tiempo y
forma los recursos administrativos, produciéndose el agotamiento de la vía administrativa81
.
Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le corresponde al tribunal contencioso
administrativo competente. Ese análisis previo a la notificación de la demanda se denomina habilitación de instancia y
de ser favorable implicará que el administrado está en condiciones de enjuiciar a la administración pública.
El fundamento de la realización de este juicio previo tuvo por objeto evitar la tramitación de largos pleitos para luego
advertir que no se había agotado correctamente la vía administrativa o que se había soslayado el cumplimiento de los
plazos de caducidad para promover la acción contencioso administrativa82
.
Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido contestes en afirmar que en éste ámbito
rige el principio de congruencia según el cual, deben mantenerse los agravios invocado en sede administrativa al
plantearse la acción judicial. Sin embargo, ello no impide que se puedan agregar nuevos argumentos jurídicos83
.
Las particularidades del sistema federal (ley 19549)
La habilitación de
instancia en el orden
federal
Si es
ACTO
ADMINISTRATIVO
En caso de SILENCIO
 Debe ser definitivo o asimilable a definitivo
 Agotamiento de la vía administrativa
 90 días judiciales para interponer la
demanda
 Se considera que hay denegatoria tácita
 No hay plazo para promover la acción
salvo prescripción
En caso de VÍA DE
HECHO
 No hace falta agotar la vía administrativa
 90 días hábiles judiciales para interponer la
demanda
Si es un
REGLAMENTO
Se puede impugnar
de manera
DIRECTA: reclamo administrativo impropio
INDIRECTA: Recurso contra acto de
aplicación
EXCEPCIONAL: amparo

Tal como lo destacamos con anterioridad, en el ámbito federal también existe el juicio previo en el cual el Poder Judicial
controla el correcto agotamiento de la vía administrativa. Debe tenerse presente, que ese control debe ser realizado de
oficio por el juez de acuerdo a lo normado por el Art. 12 de la Ley 25.34484
.
Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Código Contencioso administrativo sino que la regulación
de esta materia se halla dispersa en diferentes cuerpos normativos. Como, en definitiva, hay regulación algunos autores
consideran que en realidad si hay una regulación normativa85
. Lo que si resulta claro que esa dispersidad normativa logra
colocar en una situación de indefensión al administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la
manera de enjuiciar a la administración pública.
De este modo la revisión de la actividad administrativa se va a regir por el Título IV de la Ley 19.549 (Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por la Ley de Demandas contra la
Nación (3952) y un conjunto de normas individuales que regulan asuntos específicos y que establecen recursos directos o
judiciales antes las decisiones de la administración, aspecto que será abordado específicamente.
El título IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cuál es el objeto de impugnación. En virtud
de ello y al solo efecto didáctico utilizaremos como método de exposición el plasmado en dicho cuerpo normativo.
a) Actos Administrativos.
De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnación judicial de un acto administrativo se
requiere que:
Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el órgano jurisdiccional supervise las decisiones que evidencian la
voluntad de la administración pública y no los que son preparatorios de ésta o están orientados a que la autoridad de
pronuncie.
A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo cuando resuelve, sea de manera
directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestión debatida en el expediente, poniendo en evidencia la voluntad
de la administración pública86
.
Con relación a la exigencia del agotamiento de la vía remitimos a lo señalado en el punto a) 1. El objeto de esa exigencia
es que se hayan agotado todas las instancias dentro de la propia esfera administrativa.
En la órbita nacional el agotamiento de la vía administrativa se produce con la interposición de un recurso de
reconsideración ante la misma autoridad que dictó la decisión dentro de los diez días. Este recurso es de carácter optativo
y lleva implícito el recurso jerárquico. Este último, en cambio, es obligatorio y procede en los casos en que el órgano que
decide posea una autoridad jerárquica superior dentro de la organización administrativa. El recurso, deberá ser
interpuesto dentro de los quince días ante la misma autoridad que dictó el acto que se cuestiona, la cual lo deberá
elevar al superior jerárquico dentro de los cinco días
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos emanados de la máxima autoridad de un ente
autárquico descentralizado podrá interponerse a opción del interesado un recurso de alzada dentro de los quince días, el
que será resuelto por el órgano que encabeza la administración central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a definitivo, esto es cuando el acto no
resuelve sobre el aspecto principal pero impide la tramitación de la petición formulada, como ocurre por ejemplo con la
declaración de caducidad del procedimiento.
ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias
administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del
reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.
En ambos casos –acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la acción judicial impugnatoria deberá ser
interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales contados desde la notificación del acto

administrativo, de conformidad a las previsiones del R.N.P.A.
Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación,
desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el
afectado.-
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de
recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas.
El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos se “indicarán los recursos que se
puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota
las instanciasadministrativas”.
Entonces, si bien a partir de la notificación del acto éste adquiere eficacia (Art. 11 L.N.P.A.) para ello, debe realizarse
correctamente y cumpliendo con los recaudos que destacamos en el párrafo anterior.
Dicho precepto indica que cualquier omisión o error en la indicación de aquellos extremos “no perjudicará al interesado
ni permitirá darle por decaído su derecho”. Esta última parte de la norma ha recibido sus críticas pues, no parece correcto
que si la notificación es defectuosa comiencen a correrle los plazos al administrado para interponer los recursos que por
omisión de la autoridad, no sabe cuáles son, denotando dicho precepto la aplicación del informalismo pero a favor de la
administración ya que su propia torpeza la favorece87
.
En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a partir del día posterior al de la
notificación “se iniciará el plazo perentorio de sesenta días para deducir el recurso administrativo que resulte admisible”.
En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agotó las instancias administrativa, el plazo de noventa
días (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la demanda, comenzará a correr una vez vencidos el plazo de sesenta días
indicado anteriormente.
Por último, el Art. 40 contempla el supuesto específico de los recursos judiciales directos. En el caso, en que se omita su
indicación, a partir del día siguiente al de su notificación “se iniciará el plazo de sesenta días hábiles judiciales para
deducir el recurso previsto en la norma especial”. Sobre este punto, Hutchinson88
ha cuestionado la validez de esa
cláusula, ya que, si el plazo para interponer el recurso judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser
modificado por un reglamento como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicación del principio de paralelismo de formas.
En síntesis, la norma comentada establece una prolongación de los plazos cuanto la notificación es defectuosa por la
omisión de los recaudos exigidos, con lo cual, esa prolongación tiene efectos sobre el acto retardando su firmeza y por
ende, sobre la apreciación del plazo de caducidad para interponer el amparo.
Vías de Hecho.
El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vías de hecho previstas en el Art. 9. Deben
catalogarse como tal a
 Los comportamientos materiales de la administración pública que violente un derecho o garantía constitucional.
 La ejecución de actos estando pendiente la resolución de algún recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensión de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no
haya sido notificado pues esta última es su condición de eficacia (Art. 11 LNPA)
En los casos de vías de hecho los noventa días hábiles judiciales debe ser contados desde el día en que fueren conocidos
por el afectado (Art. 25 Inc. d)
Ley 19.549 Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro
del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación,
desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren
conocidos por el afectado.-
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de
recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas.
Reglamentos.
Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder Ejecutivo, en general, sobre
aquellas materias que pertenecen a su zona de reserva89
. A través de su dictado, no se aplica una ley sino la propia
Constitución de manera directa.
Así, la denominación de autónomo o independiente del reglamento deriva de que consiste en el ejercicio de facultades
que no dependen de ley alguna sino que son propias del Poder Ejecutivo, conforme lo establece la Constitución90
.
Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaración unilateral realizada en ejercicio de la
función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa91
.
Algunos autores, distinguen entre actos administrativos de alcance general y reglamentos.
En tal sentido, Cassagne92
ha señalado que lo que caracteriza al reglamento –más allá de sus atributos específicos de
generalidad, publicidad, entre otros- es su pertenencia al ordenamiento jurídico. En ese orden, el reglamento viene a
integrar el género de los actos del alcance general pues, no todo acto administrativo de alcance general es un
reglamento93
.
A su vez, Comadira94
, efectúa una distinción entre actos de alcance general normativo y no normativo.
 actos de alcance general normativo, están dirigidos a sujetos indeterminados, pretenden su inserción en el
ordenamiento y tienen vocación de permanencia.
 actos de alcance general no normativo, poseen carácter consuntivo ya que se consumen con su aplicación95
.
En este punto, debe tenerse presente que en el marco del Decreto-ley 19.54996
, dicha distinción, no tiene efectos
prácticos97
habida cuenta que dicho cuerpo legal hace referencia a los actos de alcance general. Dicha circunstancia, ha
llevado a Cassagne a sostener que todos los reglamentos y demás actos de alcance general se encuentran comprendidos
dentro del régimen de impugnación98
.
Forma de impugnar los reglamentos. Plazos.
En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a través de las siguientes maneras:
 Directa: Reclamo administrativo impropio;
 Indirecta: recursos administrativos y
 Excepcional: Acción de amparo.
Ahora bien, como lo analizaremos a continuación, la práctica judicial evidencia que los administrados utilizan muy pocas
veces el reclamo administrativo impropio a la hora de cuestionar actos de alcance general ya que, por lo general, acuden
a la acción de amparo o bien aguardan su aplicación a través de un acto particular e impugnan el mismo a través de la vía
recursiva.
Resulta importante señalar, que la petición del administrado frente al acto de alcance general o individual que lo aplica,
debe tener por objeto lograr la derogación o modificación parcial de aquél y no la exclusión de su contenido. Pues, la
petición del administrado no puede estar dirigida a requerir que no se le aplique el reglamento, en virtud de la vigencia
del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. A causa de este principio, “ningún órgano administrativo

puede válidamente violar sus propias reglamentaciones”99
y por ello, el administrado, no puede quedar excluido –
mediante un acto administrativo individual- de la aplicación de un reglamento dado que la administración se encuentra
vinculada por la juridicidad. Pues, “siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior”100
.
 Directa: Reclamo administrativo impropio
Como lo sugiere el título, los actos administrativos de alcance general, pueden impugnarse de manera directa, en sede
administrativa, a través de la interposición de un reclamo administrativo impropio (en adelante RAI) ante la misma
autoridad de la que emana el acto101
, conforme lo establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549.
Estamos en presencia de una vía facultativa, ya que, si el administrado no ataca directamente el acto de alcance general
puede impugnar, a posteriori, el acto que aplica a aquél102
.
En cuanto a la legitimación para interponer dicho remedio, se requiere la afectación cierta e inminente de derechos
subjetivos 103
de intereses legítimos104
o derechos de incidencia colectiva105
Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposición del RAI 106
y por ello, el particular puede hacerlo en
cualquier momento107
siempre y cuando respete el plazo de prescripción108
.
Una vez interpuesto el Reclamo administrativo impropio pueden darse, al menos, tres alternativas posibles:
Que el mismo sea
acogido favorablemente
si la administración acoge favorablemente el reclamo, dejando sin efecto el reglamento,
ya sea derogándolo o modificándolo parcialmente, no será necesario promover ninguna
acción judicial pues, la pretensión del administrado ha sido considerada en sede
administrativa
Que el planteo sea
rechazado
expresamente
El administrado deberá promover demanda ante el juez competente dentro del plazo de
caducidad de noventa días hábiles judiciales109
, contados desde la notificación de la
denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110
. Debe tenerse en cuenta que el acto que resuelve el
RAI es irrecurrible en sede administrativa, conforme lo prevé el Art. 73 del R.N.P.A.
A pesar de lo que establece el último precepto legal citado, Bianchi111
sostiene que contra
el acto que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideración previsto en
el Art. 100 del mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de noventa días hábiles
judiciales previsto en el Art. 25 de la ley 19.549. Asimismo, este autor considera que
contra dicho acto en el caso de que sea procedente –en virtud de la jerarquía del
funcionario que resuelve la denegación del RAI- puede interponerse recurso jerárquico y
los plazos se mantendrán suspendidos hasta la resolución del mismo.
Que la autoridad no
resuelva el reclamo
Si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el reclamo interpuesto, debemos
interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo:
Para algunos, no existe normado un plazo para ello112
aunque para otros, la administración tiene sesenta días para resolver el reclamo por
aplicación del Art. 10 de la ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe
interponer pronto despacho y trascurridos treinta días más sin que exista resolución, se
configura la denegatoria tacita113
.
Por su parte, Cassagne propugna aplicar el plazo genérico de 10 días establecido por el
Art. 1º, ap., e) de la LNPA o el establecido para el silencio en el Art. 10 de la misma
ley114
.

Excepciones a la necesidad de interponer RAI (reclamo administrativo impropio):
Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposición del RAI, a los fines de poder revisar judicialmente el
contenido del reglamento, existen supuestos en donde la doctrina o la jurisprudencia ha considerado que ello resulta
innecesario. Entre tales causales pueden enumerarse las siguientes:
 Ritualismo inútil
 Planteo de inconstitucionalidad
 Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho.
Ritualismo inútil.
El ritualismo inútil, fue derogado por la ley 25.344 como excepción a la necesidad de interponer reclamo
administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de ello, los tribunales no han vacilado en sostener
su vigencia.
En este sentido, la C.N.C.A.F. (Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal) ha señalado que “el
ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente
suprimido por la reforma que la ley 25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549”115
. Asimismo,
desde la doctrina, se ha indicado que la subsistencia de la excepción basada en el ritualismo inútil conserva vigencia
ya que, tiene su fundamento en normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados internacionales con
jerarquía constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.)116
.
En lo que hace la aplicación de la noción de ritualismo inútil, dentro del ámbito del RAI, en la causa “Caplan”117
la
C.N.C.A.F. ya había señalado que “la exigencia de la previa interposición de un reclamo administrativo impropio
en los términos del Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549, no sería imprescindiblecuandoelloimporteuninconducentey
excesivorigorformal,dilatoriodeladefensa en juicio garantizada en el Art. 18 del Constitución Nacional”.
De dicho precedente se deduce, además, la aplicación analógica del ritualismo inútil – utilizado en el ámbito del
reclamo administrativo previo- al RAI.
En otra causa, el mismo tribunal estimó que constituía un ritualismo inútil el exigir la previa interposición del RAI –
con la correlativa afectación del derecho de defensa del administrado-. Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de
aquél remedio es que el órgano del que emanó el reglamento lo revise “lo relevante es que ello sea probable y no
meramente posible, en el caso concreto”. Luego, señaló que de los considerandos de la norma se desprendía que
no existían buenas razones para suponer la modificación de tal criterio118
.
También, se ha señalado que el “exceso de rigor formal (que sin dudas se configuraría si no se reconociera al
administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de aquellos supuestos excepcionales en los que –como en
el sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la oposición de la administración) resulta incompatible con
las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de justicia”119
. Pues, “Si la administración demandada al
contestar la demandase opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensión, obligando al
administrado a reclamarensedeadministrativasobrelapretensiónincoada,constituiríaunritualismoinútilqueno
debe admitirse120
.
También, se ha considerado que constituye un ritualismo inútil exigir la previa interposición del RAI, cuando se
impugna un acto administrativo de alcance general que emana del jerarca de la administración y cuando existen
precedentes administrativos reiterados sobre la cuestión debatida que hacen presumir el rechazo121
.
Planteo de inconstitucionalidad.
La impugnación con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI atento a que la autoridad

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