Lecturas jurídicas número 19

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Lecturas jurídicas número 19

  1. 1. 1
  2. 2. 2
  3. 3. 3
  4. 4. 4
  5. 5. Tabla de Contenido 7 OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN Luis Alfonso RAMOS PEÑA 23 ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE. Alfonso RIVERA PALACIOS 31 REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN César RODRÍGUEZ CHACÓN 45 ANÁLISIS DE LOS DERECHOS HUMANOS APLICADOS EN LA JUSTICIA DE ADOLESCENTES INFRACTORES EN MÉXICO Diana Yazmín OROZCO ORDÓÑEZ 61 UNIDADES DE VALUACIÓN.- AVALÚOS FUERA DE LA LEY Omar Cayám VALENZUELA ESCALANTE 71 ALGUNAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LOS PRINCIPIOS TEÓRICOS EN MATERIA FISCAL Roberto DÍAZ ROMERO 91 LAS ADICCIONES: PROBLEMA DE SALUD O PROBLEMA DE SEGURIDAD GÉNESIS DE LA POLÍTICA PROHIBICIONISTA EN MATERIA DE DROGAS José Leopoldo GONZÁLEZ BAEZA 5
  6. 6. 6
  7. 7. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN. Luis Alfonso RAMOS PEÑA1 SUMARIO: I. Obligación pública. Concepto. II. Clasificación de las obligaciones públicas. III. Término policía. Concepto. IV. Poder de policía y policía administrativa. V. Fines de la policía administrativa. VI. Medios y órganos de policía administrativa. VII. Bibliografía. Resumen De la misma manera que al particular se le reconocen derechos públicos frente al Estado y la Administración, también se le imponen deberes que debe cumplir. Estos deberes que constituyen una obligación pública a cargo de los particulares son impuestos unilateralmente por el Estado ya sea por una ley o por un acto especial de autoridad. Esta obligación es distinta a la obligación civil por su conexión con las atribuciones del Estado de allí que las normas que le son aplicables sean de Derecho Público, es decir, normas diversas de las que regulan las relaciones de la vida privada. Por razón de su origen, las obligaciones públicas se dividen en dos grupos: las impuestas directamente por la ley y las que deriven de un acto jurídico especial. Igualmente se clasifican siguiendo el mismo criterio empleado para clasificar los derechos públicos subjetivos en obligaciones que afectan las libertades individuales como las impuestas por la legislación de policía, las obligaciones cívicas y de orden administrativa, y las obligaciones políticas. I. OBLIGACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO El espíritu que anima estas obligaciones es el que para el cumplimiento de sus atribuciones, el Estado impone de manera unilateral la cooperación de los particulares. Un sector de la doctrina considera que la obligación pública es correlativa a un derecho subjetivo público del Estado que puede oponer al particular en ejercicio de sus funciones administrativas, como titular de intereses y fines propios que debe realizar. En ese orden de ideas se define la obligación pública como el deber impuesto a los particulares por la ley 1 Profesor titular de la cátedra de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. 7
  8. 8. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN o por un acto especial de autoridad, de ejecutar determinadas prestaciones positivas o negativas. II. CLASIFICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS 1. Por razón de su origen, las obligaciones públicas se dividen en dos grupos: las impuestas directamente por la ley y las que deriven de un acto jurídico especial. Es de aclararse por lo que se refiere a éstas últimas, que no por esa circunstancia, dejan de estar fundadas en una disposición legal pues de acuerdo con el principio de legalidad, ninguna obligación puede imponerse a un particular si ella no esta autorizada por una norma legal.2 Lo que sucede, dice Fraga3 “es que existen casos en que la obligación se deriva ipso iure de la norma legal sin que sea necesario ningún acto intermedio, en otros, la obligación no se hace efectiva sino mediante una determinación de la autoridad administrativa”. Lo anterior ha servido de base a la Suprema Corte de Justicia para precisar que es procedente el amparo contra leyes, cuando sean de aplicación automática, es decir, que no necesitan de ningún acto intermedio para que obligue a los particulares y siempre que el individuo sufra un perjuicio por que se afecta la situación que guardaba antes de la expedición de la Ley. ( S. J. de la F. T LXXVI, pag. 2145). Si se acepta que solo puede existir una obligación pública cuando exista una norma de derecho público que la regule, se excluye con ello a otra fuente diversa de obligaciones. Sin embargo se discute si el consentimiento del particular para asumirlas pudiera ser una tercera fuente de obligaciones públicas. A primera visita dice Fraga, Parece que no hay inconveniente en aceptar la solución afirmativa pues es natural que si los limites a la acción del poder público se encuentran impuestos en beneficio de la libertad de los particulares, éstos deben poder, en ejercicio de esa misma libertad, disponer de ella y adquirir mayores obligaciones de aquellas que la ley les impone, ampliando de esa manera la competencia de las autoridades. Sin embargo si esto es así, ¿Cómo se podría justificar que tal obligación produjera efectos de derecho público?..., una obligación voluntariamente contraída significa que el individuo amplía respecto de él la competencia de la autoridad, lo que resulta inadmisible en 2 Ramos Peña, Luis Alfonso. Derecho Administrativo. Primera Parte. Ed. Al Azhar. Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, 2006, pp. 72, 80, 81. 3 Fraga Gabino. op. cit. p. 432 8
  9. 9. Luis Alfonso RAMOS PEÑA nuestro régimen constitucional donde los órganos públicos sólo obran en virtud de facultades expresas y limitadas por la ley, pues vendría a darse facultades al particular para que quitara los limites que la ley ha creído conveniente poner a la esfera de actividad de aquellos, y permitir una intromisión de intereses particulares en una cuestión que sólo es regulada por el interés general. Otros autores4 sostienen que aunque en principio, la posibilidad de crear voluntariamente una obligación pública no es admisible, si debe reconocerse, cuando expresamente lo autoriza la ley, o cuando se trata de una restricción de policía a la libertad o a la propiedad del individuo, aunque no se puede dar competencia para una prestación jurídicamente prohibida, o para una abstención jurídicamente ordenada, para exceder de la facultad discrecional, o para perseguir un fin distinto del que prescribe la ley. En nuestro medio, es frecuente la creación de obligaciones por consentimiento del particular y no son raros los casos en los que éste asume mayores obligaciones que las que la ley previene. Así por ejemplo, que para facilitar la obtención de un beneficio que la ley prescribe sobre todo cuando su otorgamiento es discrecional, el particular asume mayores obligaciones que las que la ley previene (la solicitud de una licencia para la ocupación de un lugar determinado en la vía pública, comprometiéndose el particular para facilitar su otorgamiento, a hacer una construcción que tiene determinadas condiciones estéticas que la ley no impone). En estos casos no puede afirmarse que tales obligaciones produzcan efectos de derecho público pues no existe una ley que las establezca. 2. Por razón de su contenido, las obligaciones públicas se distinguen en obligaciones personales (servicio militar) y obligaciones reales (modalidades a la propiedad privada); positivas (pago de impuestos) o negativas (abstención de actos que eviten o tiendan a evitar la libre concurrencia y todas las restricciones en materia de policía). 3. Igualmente las obligaciones son susceptibles de dividirse siguiendo el mismo criterio empleado para la clasificación de los derechos públicos subjetivos: 4 Fritz Fleinner. Los Principios Généraux Du Droit Administrat Allemand. Trad. Esp. de Gendin Ed. Labor 1933. pp. 283 ,303 9
  10. 10. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN a) Las obligaciones que afectan a las libertades individuales. Son principalmente restricciones que las limitan para coordinarlas entre sí y hacer posible la vida en sociedad. Son fundamentalmente las impuestas por la legislación de policía. El vocablo policía es un término multívoco, utilizado para designar diversos aspectos de vigilancia, control y coacción del ejercicio del poder público. En su evolución, el concepto de policía en su sentido más amplio, se le identifica inicialmente con toda actividad del Estado, después restringido sólo a la actividad de la administración pública y finalmente limitado a una parte de la actividad administrativa. Si originalmente la actividad de policía incluía toda la actuación de los entes públicos, razón por la cual se identificó tal concepto con las actividades o atribuciones del Estado, al especializarse las actividades- relaciones internacionales, justicia, finanzas-, se consideró sólo como expresión del poder de policía, la reguladora de las condiciones internas de las ciudades para mantener el orden de las comunidades. Así lo afirma Dromi5 cuando señala “la noción de poder de policía está llena de vicisitudes e incertidumbres jurídicas, a lo que se suma una evolución accidentada, pues su acepción etimológica explicativa “de su concepto originario -no el actual- se deriva de politeia (política), y ésta a su vez de polis (ciudad), de suerte que textualmente seria administración de la ciudad o gobierno mismo. La modernidad no lo entendió así. Aparece como una función de poder.” III. TÉRMINO POLICÍA. CONCEPTO El término policía puede aplicarse a una persona, a un órgano y a una actividad. En ésta última acepción se considera como una actividad del Estado para preservar el orden público y otros valores, independientemente de los órganos y personas que la ejercen. Limitada exclusivamente a aquellas situaciones que pusieran en peligro el buen orden de la comunidad, la de policía se entendería como una actividad coercitiva cuyo objetivo es evitar los desordenes que afectan el orden público. La mayor parte de los tratadistas de derecho administrativo coinciden en lo esencial en cuanto al concepto de policía en lo que se refiere a control e imposición de limitaciones y restricciones a los derechos individuales, y solo difieren en su identificación como poder 5 Dromi José Roberto. Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública. Ed. Temis, Bogota 1980. p.47 10
  11. 11. Luis Alfonso RAMOS PEÑA (poder de policía) o actividad (policía administrativa) y en el alcance de su contenido. Así para Rafael Bielsa6 es “….El conjunto de servicios organizados por la Administración Pública con el fin de asegurar el “orden público” y garantizar la integridad física, y aún moral de las personas mediante limitaciones impuestas a la actividad personal o colectiva.” Por su parte Manuel María Díez7 “…es una actividad administrativa de limitación, por medio de la cual se controla el ejercicio de los derechos individuales de propiedad y libertad, a los efectos de adecuarlos a las exigencias de interés general.” En España, Garrido Falla8 la define como “…aquella actividad que la administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos y con la finalidad de garantizar el normal ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.” En México, Serra Rojas9 define a la policía como “….el conjunto de normas y principios, provistos de medios coactivos eficaces, para obligar a los particulares a que se subordinen a los intereses generales del Estado y a los propios agentes de la Administración para que se mantengan en el orden de legalidad imperante en un País.” Acosta Romero10 la identifica como la “facultad del Estado, o de la Administración Pública para realizar determinados actos directamente encaminados a preservar el orden público, la seguridad, la tranquilidad y la salubridad de un Estado”. Fraga11 señaló que el poder de policía del Estado, es considerado dentro de algunas legislaciones como el conjunto de atribuciones que a aquél corresponden para promover el orden y bienestar generales por medio de restricciones y reglamentaciones de los derechos del individuo, en forma tal que puedan prevenirse o reducirse las consecuencias perjudiciales que su disposición en términos absolutos acarrearía para la vida en común. Que los 6 Bielsa Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires 1966. p. 832. 7 Díez Manuel María. op. cit. p. 193. 8 Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Tecnos. Madrid, España 2006, pp. 164-165. 9 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo t. II, Ed. Porrua S.A. México 1984. p.387. 10 Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Ed. Porrúa S.A. México 1989. p. 432 11 Fraga Gabino. op. cit. pp. 434-437. 11
  12. 12. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN conceptos vagos de orden y bienestar generales se descomponen en una gran variedad de intereses que comprenden los fundamentos de la seguridad, tranquilidad y salubridad públicas, llegando hasta abarcar como dice Vedel, los intereses de índole económico y de carácter estético, y con el desarrollo de la civilización cada uno de esos intereses va exigiendo el respeto de ciertos mínimos que varían en el espacio y en el tiempo, pero que en todas partes y en todos tiempos son indispensables para la conservación de toda comunidad organizada. Por ello la policía, en su aspecto más simple, debe comprender todas las medidas necesarias para dar ese mínimo de satisfacción a los intereses primarios de los que se habla. Pero ese poder de policía adquiere una extensión cada vez mayor en los Estados modernos en los que otros intereses distintos de aquellos, van desarrollándose y en que, por lo tanto, es indispensable conciliarlos con los intereses individuales, de tal manera que se hace necesario proteger los nuevos intereses que reclaman satisfacción. En un régimen individualista, las restricciones y reglamentación de la actividad de los particulares por motivos de índole económico, se consideran inadecuados por constituir una intervención perjudicial del Estado para el libre juego de las leyes económicas. Pero en los regímenes estatistas y socialistas, se ha juzgado necesario que el Estado intervenga para que por medio de una legislación preventiva, o sea una legislación de policía en sentido amplio, pueda evitar las consecuencias que origina la competencia económica y la lucha de clases colocadas en una situación de desigualdad, y concluye señalando que, “como la legislación de policía implica serias afectaciones a las libertades individuales, por lo mismo respecto de ellas debe tenerse siempre presente que la materia está sometida al principio de “reserva de la ley” esto es, que salvo las excepciones que la misma ley preveé como son las de los reglamentos gubernativos, es necesaria una ley formal y material para fundar válidamente la competencia del poder público”. IV. PODER DE POLICÍA Y POLICÍA ADMINISTRATIVA Cuando se habla de poder de policía, se hace referencia a la potestad del Estado para legislar, reglamentando los derechos individuales y las libertades con el objeto de lograr el bienestar de la colectividad. Se le llama también “policía legislativa”, a la que Escola12 define como “aquella actividad de índole normativa que tiende a reglamentar las libertades y los derechos individuales, a fin de 12 Escola Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol. II. Ed. Depalma, Buenos Aires 1979. p.880 12
  13. 13. Luis Alfonso RAMOS PEÑA compatibilizarlos entre sí, y con los que correspondan a la colectividad como tal, constituyendo un orden jurídico especial, resultante de la sanción de leyes formales por medio del órgano o Poder Legislativo.” Cuando se alude a la policía administrativa, se delimita la actuación del estado, exclusivamente al ejercicio expreso de la función administrativa, que procura salvaguardar el orden público mediante la imposición de restricciones a los individuos. Así a la actividad de policía de la administración pública o policía administrativa se le define como “el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración, a fin de que los particulares ajusten sus actividades a una finalidad o exigencia de interés público, o más concretamente, como la actividad de la administración pública que ésta despliega en ejercicio de sus propias potestades, para garantizar el mantenimiento del orden público, del interés público, limitando o restringiendo las libertades y los derechos individuales, mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los administrados.”13 En ese orden de ideas, el poder de policía es una potestad legislativa del Estado (creación normativa), y la policía administrativa es una actividad de la función administrativa (ejecución de la norma), es la realización de hechos, actos y procedimientos que la Administración Pública emplea para mantener el orden público, pero subordinada a la ley. Se dice que en nuestro sistema jurídico, la norma constitucional sólo aplica el concepto a que se ha hecho referencia a los reglamentos de policía según los artículos 16, 21, 73, 115 fracción II y 122 base primera, fracción V, inciso i). Sin embargo, como lo señala Delgadillo Gutiérrez14 , éstos preceptos no son los únicos que regulan la actividad de policía administrativa, pues de diversos artículos constitucionales, se desprende que existen principios fundamentales que la regulan puesto que si por, policía administrativa se entiende la actividad del Estado que se ejerce para el control de los gobernados, limitando su esfera de derechos y libertades, dicha limitación se encuentra entre otros preceptos, en los artículos 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10, 11, 12 y 16 que el Estado reglamenta a través de la función legislativa, de manera razonable, a fin de no alterar la esencia ni modificar la naturaleza de 13 Ibidem. p. 882 14 Delgadillo Gutiérrez, op. cit. pp. 200-203. 13
  14. 14. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN los derechos constitucionales . Es decir, en ellos se establecen los derechos y libertades de los gobernados y al mismo tiempo se establecen las bases para las limitaciones a esas garantías, a través de las leyes respectivas. Por lo que se refiere a la expresión “reglamentos de policía” a la que aluden los primeros preceptos citados, debe entenderse como sinónimo de ley. Lo anterior porque de aceptarse su significado literal, la actividad de policía administrativa quedaría reducida a los reglamentos administrativos y excluyendo a otros ordenamientos jurídicos diferentes y con ello, carecería de fundamento constitucional aquella que se estableciera en las leyes emanadas del Congreso de la Unión. Ahora bien, con base al principio jurídico de reserva de la ley, la restricción de los derechos de los gobernados sólo puede realizarse mediante una ley en sentido formal y material. Siendo la policía administrativa un control que limita la esfera jurídica de los administrados, debe establecerse de manera necesaria en una ley por lo tanto, la expresión Reglamento a que hace referencia el artículo 16 Constitucional debe entenderse en un sentido formal o regla de derecho. De esa manera las bases legales de ésta actividad se encuentran en diferentes leyes administrativas que facultan la intervención de la autoridad administrativa. Con relación a la expresión Reglamento de Policía nuestros tribunales se han pronunciado de la siguiente manera: Así la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación en la Revisión No. 1173/82 del 19 de Septiembre de 1983, emitió la siguiente tesis: ACTAS DE VISITA LEVANTADAS POR INSPECTORES DE TRABAJO.- LES SON APLICABLES LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS POR EL ARTÍCULO CONSTITUCIONAL.- Cuando el texto Constitucional alude a reglamentos de policía, no debe entenderse que excluye los reglamentos sobre política sanitaria. El término “policía” que emplea el último párrafo del artículo 16 constitucional, no se refiere necesariamente a reglamentos de policía preventiva de actos delictuosos o contrarios a las leyes de orden público. El concepto de reglamentos de policía del artículo 16 constitucional, incluye también reglamentos de política legislativa en materia de trabajo. En español, dentro del contexto del último párrafo del artículo 16 constitucional “policía” es aplicable a las dos 14
  15. 15. Luis Alfonso RAMOS PEÑA aludidas acepciones, a diferencia de la distinción que claramente existe en otros idiomas. Por ejemplo en inglés el vocablo “police” se aplica únicamente a la policía en el sentido de instrumento estatal para prevenir delitos de infracciones graves al régimen de legalidad. Y en el mismo idioma el vocablo “policy” corresponde, no al restringido sentido de policía, sino, a política del Estado: es decir, tratándose de reglamentos de policía, el artículo 16 alude a reglamentos de política sanitaria y en general relativos al cumplimiento de la legislación laboral. (Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, septiembre de 1983, págs. 143 y 144). Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Pleno, se pronunció en el siguiente sentido: POLICÍA, REGLAMENTOS DE ARTICULO 16, ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- La palabra “policía” se identifica, generalmente, con el agente de policía cuyas funciones son de vigilancia y defensa social, pero debe tenerse presente que el Estado también se encarga de vigilar la conducta de los particulares a fin de que se ajuste a las normas del orden público; por consiguiente, la función de policía abarca dos aspectos: a)vigilar y mantener la tranquilidad y seguridad social (sentido escrito); y, b) vigilar que los particulares cumplan con lo dispuesto por las normas de orden público (sentido lato). En este orden de ideas, puede afirmarse que el régimen de policía está constituido por disposiciones de carácter restrictivo que aseguran el orden público y, por tanto, comprende el conjunto de facultades que tienen las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares, siempre con la finalidad de asegurar el orden socia; sin que, por tanto, pueda decirse que el artículo 16 constitucional aluda exclusivamente a la “policía” en sentido estricto. Consecuentemente, si las autoridades administrativas pueden practicar visitas domiciliarias para cerciorarse de que se han cumplido los “reglamentos de policía”, debe entenderse que en la disposición relativa de la Ley Fundamental se alude al reglamento de policía en un sentido lato, comprendiendo, por tanto, a todas aquellas disposiciones legales que otorguen facultades a las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares y cerciorarse de que se ajusta a las normas de orden público aplicables, previniendo así la alteración de dicho orden” (Séptima Época, Pleno, Semanario 15
  16. 16. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN Judicial de la Federación, tomo 163-168, primera parte, pág. 115). V. FINES DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA Originalmente el fin de la Policía Administrativa era preservar el orden público que comprende la seguridad, salubridad y la tranquilidad públicas. Serra Rojas15 explica que el orden público se resume en: a) El orden público que se refiere al orden de la ciudad o del campo, evitando perturbaciones que alteren la vida cotidiana de sus habitantes. b) La seguridad pública que comprende la prevención de toda clase de riesgos, calamidades desde los acontecimientos naturales como terremotos, hasta los hechos del hombre. c) La salubridad pública es la prevención de cualquier mal que perjudique la salud del ser humano, impidiendo epidemias, combatiendo males sociales y estimulando la realización de obras que eviten las enfermedades, como las obras de saneamiento, las de introducción de agua potable. d) La tranquilidad pública, para eliminar ciertos hechos que son perturbadores del orden que pueden provocar desgracias o calamidades públicas. Al evolucionar las ideas políticas, cambio la concepción sobre la actividad del Estado, y con ello, se dio un mayor contenido a la actividad de policía. En la actualidad el orden público ha dejado de ser el fin de la policía administrativa, pues ahora, el Estado no sólo limita los derechos individuales para salvaguardar la seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, sino también lo hace respecto de otros bienes jurídicos que es necesario proteger como lo son la moral, la confianza, la economía y el decoro públicos y la seguridad social, esto es, todo lo relativo a la protección de las buenas costumbres conforme al interés general regulando los medios de comunicación y las actividades ofrecidas a la colectividad a través de la cesura a películas, radio, televisión, periódicos y revistas; la regulación de la actividad económica en materia de pesas y medidas a fin de que las personas puedan actuar en sus relaciones comerciales sin temor a engaños en cuanto a la calidad y cantidad en la presentación y promoción de artículos; la protección de las condiciones económicas de los particulares a través del establecimiento de precios máximos y 15 Serra Rojas Andrés. op. cit. p. 365 16
  17. 17. Luis Alfonso RAMOS PEÑA precios sujetos a control, así como de garantía, prohibición de monopolios; regulando las características de las construcciones en cuanto al tipo, altura, orden, etc., a fin de evitar el mal gusto en la vía pública, ciudades o barrios; obligaciones para asociarse en cajas de ahorro y jubilaciones, contratación de seguros de vida, enfermedades o contra accidentes, de someterse a revisiones periódicas, de asociarse en agrupaciones gremiales, con lo cual se explica la mayor parte de los controles y limitaciones que la administración pública impone a la actividad de los particulares. VI. MEDIOS Y ÓRGANOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA La actividad denominada Policía Administrativa, se manifiesta a través de diversos medios que la doctrina identifica como reglamentos de policía, autorizaciones, órdenes y coacción los cuales sólo pueden ser válidos cuando tengan el soporte legal para la actuación de la autoridad. El reglamento de policía sólo es posible cuando tenga el soporte previo en una ley, dado que la autoridad administrativa no puede limitar la esfera jurídica de los particulares sólo a través de un reglamento. Esto es así, porque la facultad reglamentaria a cargo del Ejecutivo tiene como fin fundamental facilitar el cumplimiento de las disposiciones legales y no es posible establecer nuevas obligaciones o limitar los derechos de los particulares porque esto es materia de reserva de la ley. Es necesario señalar que la Constitución preveé los reglamentos de policía y buen gobierno cuya función es reglamentar la actividad de los particulares respecto del ejercicio de los derechos fundamentales que comprenden las garantías individuales de libertad y propiedad. Esos reglamentos son de los llamados autónomos ya que no derivan de una ley sino directamente de un precepto o base constitucional y pudiera pensarse en la posibilidad de que el ejecutivo los emita sin la existencia previa de la ley. Sin embargo, no obstante que la propia Constitución prevea su existencia, este tipo de ordenamientos mediante los cuales el Ejecutivo regula la actividad de los particulares, cuando su contenido limite el ejercicio de una libertad individual, dicha restricción deberá tener una base igual. Al respecto, es conveniente transcribir la opinión de Serra Rojas sobre el contenido del artículo 16 Constitucional: Este precepto constitucional no faculta a la autoridad administrativa para la expedición de los reglamentos gubernativos y de policía, sin sujeción a una ley. No hay ningún 17
  18. 18. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN elemento que nos haga suponer, que el propósito de ese mandato constitucional, sea el de eliminar la expedición de las leyes gubernativas y de policía. La palabra gubernativa está tomada como sinónimo de administrativa y la de policía, se refiere a las infracciones citadinas o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitución que establece nuestro principio de legalidad, es decir, la total subordinación a la ley. No debe eliminarse la ley de una materia tan importante, como es la que se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad, ésta debe fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos-gubernativos y de policía, el fijar los detalles de su aplicación e incluso los derechos de los detenidos, en una materia tan arbitrariamente llevada, en la que no opera ninguna defensa jurídica, en un no muy significado argumento de su escasa importancia.16 Pero si la autoridad no puede ejercer sus facultades de policía a través de los reglamentos ya que violaría el principio de reserva de ley y su contenido sería inconstitucional, esto no es obstáculo para que el Ejecutivo expida reglamentos en ciertas materias sin necesidad de la existencia de una ley como en los casos previstos por los artículos 27 párrafo quinto (extracción de aguas del subsuelo), y 73 fracción XVI (materia sanitaria) ambos de la Constitución General de la República. Las autorizaciones de policía son actos administrativos que remueven los obstáculos para el ejercicio de un derecho preestablecido a favor de un particular. Esos obstáculos son limitaciones por parte del Estado para el ejercicio de los derechos de los particulares en razón de un interés general por lo tanto, el limitar la libertad o la propiedad particular deben estar establecidas en la ley y autorizados por la Constitución. La autoridad administrativa, una vez que comprueba que se cubren los requisitos legales, expide la autorización. Se dice que en la autorización se refleja un equilibrio entre el ejercicio de la libertad y el de la autoridad. Se otorga siempre en razón del interés general pero al facultar el ejercicio de un derecho preexistente de los gobernados se otorgarán en razón del interés individual de quienes lo solicitan. Por ejemplo, el otorgamiento de las licencias de construcción, las autorizaciones para el funcionamiento de un establecimiento mercantil, las licencias de manejo, el permiso para realizar una manifestación se sujetan a la comprobación que hace la autoridad de que el ejercicio del derecho adquirido (construir, o de 16 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, t. I. Ed. Porrúa, S.A. México 1984, p.205 18
  19. 19. Luis Alfonso RAMOS PEÑA asociación o reunión pacifica de trabajo en terreno propio u ocupación, conducir un vehículo) no ponga en peligro el interés general en su contenido más amplio. Es necesario recordar que los derechos del individuo pueden ser ejercidos mientras no exista una norma que los prohíba, por ello, el Estado en atención a su poder de policía, emite las normas que regulan su ejercicio. Lo anterior se hace a través del Poder Legislativo el cual conforme a las atribuciones que le otorga la propia Constitución emitirá las leyes donde se establezcan las prohibiciones: absoluta, en cuyo caso no habrá posibilidad de actuar lícitamente, y relativa, que puede ser salvada a través de la obtención de una licencia, permiso o autorización. Su otorgamiento puede ser establecido con carácter discrecional o vinculatorio, dependiendo del texto legal, ya que si en el se dispone que la autoridad deberá otorgar u otorgará ese permiso cuando el particular reúna determinados requisitos, no podrá negarlo si éstos se cumplen, en caso contrario, si la disposición legal prescribe que la autoridad podrá otorgarlo, significa que esta puede determinar discrecionalmente si lo otorga o no. Esas mismas leyes establecerán la posibilidad de transmitir los derechos generados por el acto dependiendo del tipo de requisitos que la propia ley exige para su otorgamiento, pues si se trata de aquellos de características personalísimas o intuitu prsonae (licencia de automovilista) sólo puede surtir efectos a favor del beneficiario. Las órdenes de policía administrativa constituyen una declaración unilateral de voluntad de un órgano administrativo, que establece una relación jurídica entre la administración y el administrado al que va dirigida, a fin de crear una situación jurídica concreta y particular. La característica de éste tipo de acto es que restringe la esfera jurídica del gobernado. Las ordenes pueden contener un mandato de hacer, con lo cual el sujeto pasivo (al que va dirigido) se ve obligado a realizar una conducta especifica: por ejemplo, la orden de vacunación obligatoria a determinadas personas impuesta por razones de salubridad pública, la orden para que el propietario de un edificio modifique su fachada, por razones de estética o de seguridad pública, la orden para que el propietario de un automóvil lo repare, a fin de que no emita humo altamente contaminante, por razones de salubridad y de protección ecológica. O bien, pueden establecer un mandato de no hacer, que obligan al gobernado a abstenerse de llevar a cabo una determinada conducta, por ejemplo, circular automóviles por determinadas calles, alterar precios, hacer ruidos molestos. 19
  20. 20. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN Las órdenes de policía pueden ser generales cuando se emiten para un número indeterminado de personas, sin identificarlas en forma individual, y a las cuales se refieren por ciertas cualidades que revisten como son: usuarios, comerciantes, automovilistas, contribuyentes. O bien, particulares que se dirigen a una o varias personas plenamente individualizadas. Como actos administrativos gozan de la presunción de legitimación o validez y por lo mismo tienen las características de ejecutividad y ejecutoriedad. Deben cumplirse aún en contra de la voluntad de los destinatarios y la autoridad administrativa, por si y ante sí está facultada para hacer reales los efectos que produzcan, sin necesidad de recurrir a otra autoridad. Lo anterior, sin perjuicio de que los afectados puedan impugnarlas a través de los recursos administrativos o acciones jurisdiccionales en caso de que las consideren ilegales. La coacción policial constituye un medio de tipo material, a través del cual la Administración Pública reprime las conductas violatorias de los particulares a las normas de policía, o de manera forzosa ejecuta su acto administrativo (orden de policía), que no es cumplido voluntariamente por el particular.17 Manuel María Díez18 señala que: “La doctrina distingue dos clases de coacción directa y la ejecución por coacción. En el primer caso la administración acciona directamente contra el hecho contrario a la policía. En el segundo caso la administración actúa por medio de un procedimiento reglado a los efectos de la ejecución de una orden de policía con respecto al que no la ha obedecido.” Los medios de los que se vale la administración para la realización de la coacción policial, consisten en diligencias de vigilancia o de inspección y verificación, a fin de constatar que los particulares han acatado las disposiciones normativas de policía, y en su caso dicta las medidas de seguridad que estima pertinentes e impone las sanciones administrativas que procedan.19 La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en sus artículos 62, 81 y 82, establece que para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, las autoridades administrativas podrán llevar a cabo visitas de verificación y, con base en los resultados de dichas visitas, dictar las medidas de seguridad 17 Delgadillo Gutiérrez. op. cit. p. 209 18 Díez, Manuel María. op. cit. p. 215. 19 Sobre la facultad sancionadora. Consultar Delgadillo Gutiérrez. op. cit. p. 21. --- Margarita Lomeli Cerezo. Derecho Fiscal Represivo. Porrúa. México 1979. pp. 25-30 20
  21. 21. Luis Alfonso RAMOS PEÑA pertinentes, que establezcan las leyes administrativas para proteger la salud y la seguridad pública. Para la realización de la actividad de policía, se requiere la ejecución de actos específicos que se llevan a cabo a través de órganos administrativos distintos a otros órganos que conforman las fuerzas públicas que el Estado necesita para asegurar coactivamente el cumplimiento del orden jurídico. Los órganos que realizan actividades de policía administrativa, son los encargados de tomar decisiones para limitar o restringir los derechos, preservando el interés general, o bien para proteger los bienes de los particulares. A diferencia de éstos últimos, los órganos que conforman las diversas fuerzas de policía -como la policía judicial-, sólo realizan una ejecución material, sin crear actos administrativos. En cuanto a su naturaleza, la policía administrativa es una actividad de la función administrativa, de carácter preventivo: su contenido se manifiesta como un poder jurídico de tomar decisiones de carácter general; su fin es proteger el interés general mediante la limitación del ejercicio de los derechos de libertad y de propiedad. La policía judicial tiene naturaleza represiva, ligada al ejercicio de la función jurisdiccional, a fin de sancionar la comisión de los delitos, su contenido se manifiesta en la ejecución de actos materiales de investigación de la comisión de delitos y detención de los delincuentes, su fin es lograr coactivamente el respeto del ordenamiento jurídico. b)- Obligaciones Cívicas y de Orden Administrativo. Dentro de estas obligaciones se incluyen todas las prestaciones positivas o negativas que, distintas a las anteriores se establecen por la ley, o por un acto jurídico especial derivado de ella, a cargo de los particulares. Se incluyen las obligaciones generales, impuestas a los mexicanos en los artículos 5º, 31 y 130 constitucionales, y las que resulten a cargo de los empleados y funcionarios no políticos, con motivo del acto de su ingreso a las funciones públicas, así como las que se derivan de leyes secundarias sobre servicios personales obligatorios en materia de salubridad pública, de plagas que afectan a la agricultura y ganadería y de la construcción de ciertas obras públicas. c)- Obligaciones políticas.- Se refieren a individuos que tienen un vínculo especial con el Estado en cuanto que son miembros de él con el carácter de ciudadanos. Algunas de ellas son igualmente derechos políticos como los de participar en las elecciones populares y desempeñar los cargos de elección popular. 21
  22. 22. OBLIGACIONES DEL PARTICULAR FRENTE AL ESTADO Y SU ADMINISTRACIÓN 22 VII. BIBLIOGRAFÍA ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Ed. Porrúa S.A. México 1989. BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires 1966. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Lucero Espinoza Manuel, Compendio de Derecho Administrativo. Segundo Curso. Porrúa México, 2004. DIEZ MANUEL, María, Manual de Derecho Administrativo tomos I y II, Ed. Plus Ultra, Argentina, 1980. DROMI, José Roberto. Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública. Ed. Temis, Bogotá 1980. ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol. II. Ed. Depalma, Buenos Aires 1979. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, México 1997. FRITZ, Fleinner. Los Principios Généraux Du Droit Administrat Allemand. Trad. Esp. de Gendin Ed. Labor 1933. GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo t. II, Ed. Técnos, España, 2006. --------Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Tecnos. Madrid, España 2006. LOMELI CEREZO, Margarita- Derecho Fiscal Represivo. Ed. Porrúa. México 1979. RAMOS PEÑA, Luis Alfonso. Derecho Administrativo. Primera Parte. Ed. Al Azhar. Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, 2006. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, t. II. Ed. Porrúa, S.A. México 1984. -------Derecho Administrativo t. I, Ed. Porrúa S.A. México 1984.
  23. 23. ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE. Alfonso RIVERA PALACIOS SUMARIO: I. Planteamiento del Problema II. El Proceso Constitucional de Protección Ambiental III. Bibliografía. I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA De conformidad con las reformas recientes, aprobadas por el Senado de la República, en materia de amparo, se amplía el espectro de protección a ciertos derechos fundamentales, que realmente y bajo la estructura legislativa de la Legislación de Amparo vigente, no encuentran un marco jurídico materialmente aplicable, es decir que ante la presencia de algunos derechos fundamentales, reconocidos a nivel Constitucional, se puede advertir que el Juicio de Amparo resulta insuficiente en cuanto a su alcance protector; ello básicamente por lo que se refiere a las cuestiones adjetivas de la propia Legislación Secundaria, ya que si bien es cierto, existen temáticas Constitucionales claras, en realidad es difícil encontrar un mecanismo jurídico procesal para defender esos derechos que han venido quedando al margen de su protección material. Ante ello resulta necesario, como se plantea en las reformas a la Ley de Amparo, ampliar el ámbito de protección de los Derechos Fundamentales del Hombre, tratando de materializar la afectación y su remedio Constitucional, entendiendo que el medio de defensa de la Constitución, es por antonomasia el Juicio de Amparo. Así pues se tiene, que para dimensionar el planteamiento del problema a resolver, se debe atender al concepto de interés legitimo, el cual permite que técnicamente sea posible abordar temas como intereses colectivos, intereses difusos, amparo colectivo, elementos que componen en su conjunto una serie de posibilidades de que precisamente en materia del medio ambiente, exista la posibilidad de solicitar la protección federal, en vía Jurisdiccional para la protección de ese tipo de Derechos Fundamentales. Efectivamente, la solución que se vislumbra deviene del cambio de óptica, en cuanto a la acreditación del interés jurídico, y ahora con la conceptualización del interés legitimo, lo que considero es el parteaguas para la debida protección, entre otros derechos, el relativo al derecho a conservar el medio ambiente. 23
  24. 24. ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE II. EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN AMBIENTAL Debe entenderse que el proceso constitucional es aquel cuyo centro de acción se desenvuelve en dicha materia, más especialmente para salvaguardar los derechos fundamentales y el correcto desempeño de la dinámica de los poderes del estado democrático. Debemos conceptualizar que no todos los procedimientos pueden calificarse de constitucionales, si no que la propia defensa de la constitución establece la manera y el esquema procesal en que deba desenvolverse. Se debe hacer una precisión con el objeto de dimensionar el contexto del presente estudio, y si bien es cierto los medios de protección constitucional son diversos, como ejemplo: las Acciones de Inconstitucionalidad, las Controversias Constitucionales, etcétera, entre otras constituyen medios de defensa directos de la constitución; sin embargo nos limitaremos a realizar una aproximación metódica del derecho ambiental, con relación al juicio de amparo. De acuerdo con lo que establecen los artículos 103 y 107 de la Constitución General de la República, en forma originaria le corresponde a los Tribunales de la Federación, conocer sobre las violaciones a las normas jurídicas que circundan en una violación a los derechos fundamentales de los gobernados, ello atendiendo a los conceptos torales que esquematizan precisamente la normatividad de las disposiciones Constitucionales, es decir, que de acuerdo con lo que establece la teoría de jerarquización de la Normas Generales, que refiere el artículo 133 Constitucional, la Constitución General de la República, se encuentra por encima de cualquier prevención normativa, por lo que de acuerdo con ello resulta adecuado arribar a la intelección que nos permite concluir, que todo cuerpo normativo de carácter general debe encontrarse acorde a la Carta Magna. Esta concepción no solo debe observarse desde el punto de vista de que la normatividad secundaria, deba contraerse en sus disposiciones a la Constitución, sino también es necesario verificar la eficacia pragmática en el desarrollo legislativo de las normas secundarias, con el objeto de hacer eficaz su cumplimiento y el desarrollo eventual para la aplicación y así estar en posibilidad de otorgarle a esas normas generales reglamentarias una estructura que permita dar cabal cumplimiento a lo establecido por el Legislador Constitucional, de ahí que resulta absolutamente necesario establecer un esquema legislativo viable y sustentable en el desarrollo de protección a los derechos fundamentales de los gobernados. 24
  25. 25. Alfonso RIVERA PALACIOS Ante éste preámbulo, procede analizar la disposición a que hace referencia nuestra Constitución Federal, al salvaguardar lo relativo al medio ambiente, debiendo por un lado analizar si su redacción resulta etérea, o si bien se trata de una disposición normativa que conlleve un ordenamiento concreto, que a raíz de éste se pueda estructurar una Legislación con el andamiaje básico y los lineamientos necesarios para su cabal aplicación. Pero aquí resulta necesario hacer una apreciación álgida del derecho fundamental que tiende a proteger a nivel Constitucional y Legal un derecho fundamental, que para hacerlo verdaderamente efectivo habría que observar la titularidad de ese derecho, ya que si bien es cierto que lo relativo a las cuestiones del medio ambiente toda persona tiene un interés en su conservación, también lo es que en el ámbito procesal se podría presentar un problema en lo que concierne a la legitimación para estar en posibilidad de accionar jurisdiccionalmente en pro de la protección de ese derecho, ya que sin lugar a dudas se está ante una situación sui generis, porque en todo caso la afectación podría ser, en algunos casos de manera indirecta, es decir que no se afectaría propiamente un derecho conceptuado como algo subjetivo, es decir que infiere una afectación en el ámbito estrictamente personal, y que se traducen en un conjunto de derechos subjetivos reconocidas en la Constitución, y que tienen como finalidad prioritaria garantizar aspectos como la libertad, igualdad, seguridad jurídica, participación política y social, pluralismo o cualquier otro aspecto fundamental que afecta el desarrollo integral de la persona en una comunidad; tales derechos no solo vinculan a los poderes públicos, que deben respetarlos y garantizar su ejercicio, sino que también constituyen el fundamento sustantivo del orden político y jurídico de la comunidad, sin embargo ante dicha concepción, se tiene que en lo referente al medio ambiente, aún y sin lugar a dudas es un derecho fundamental, la titularidad para garantizar su conservación debe ampliarse en su visión procesal, lo que dio lugar a la concepción del concepto de interés legitimo, el cual contiene en su definición elementos distintivos de suma importancia. Efectivamente, por tratarse el derecho fundamental relacionado con el medio ambiente, de un derecho de los denominados de tercera generación, implica en sí la existencia de los derechos difusos o colectivos, en los cuales se vulneran sin lugar a dudas derechos fundamentales, sin embargo esta afectación es indirecta por ser los afectados personas indeterminadas, pertenecientes a diversos grupos sociales que se encuentran distribuidos en amplios sectores, de manera que no resulta fácil, establecer instrumentos adecuados para la tutela de los propios intereses, que entre otros se refieren al medio ambiente. 25
  26. 26. ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE Nuestra Constitución Federal, en el párrafo cuarto del artículo 4°, establece que: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El estado garantizará el respeto a éste derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la Ley... Este principio fundamental ha sido reconocido por la doctrina constitucional como derechos humanos de la tercera generación o derechos de solidaridad, cuyos destinatarios no son sólo los habitantes del Territorio de un determinado Estado, sino la humanidad entera. Es importante determinar cuál sería el medio legal para salvaguardar el derecho a un medio ambiente adecuado, ya que de conformidad con los conceptos tradicionales del Juicio de Amparo, que disponen los artículos 4º. y 80º. de la Legislación de Amparo, resulta imposible acreditar el interés jurídico para la procedibilidad y legitimación de ese medio de defensa Constitucional, sin embargo resulta importante destacar, que de conformidad con las reformas aprobadas en el mes de agosto de 2011, por la Cámara de Senadores respecto de la Ley de Amparo, se abre la posibilidad de legitimar mediante el interés legitimo, la protección del derecho fundamental relacionado con el medio ambiente, mismo que pudiera considerarse una especie, lo que se denomina en la doctrina como Juicio de Amparo Colectivo o Difuso. Nuestra Constitución reconoce una serie de derechos Colectivos o Difusos, que aún y cuando se encuentren establecidos por el propio ordenamiento, no son más que simples declaraciones o principios unilaterales es decir, solo conceden derechos a sus titulares pero sin obligaciones a cargo de los sujetos pasivos lo cual impide que se dé en ellas el principio de legalidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en forma reiterada ha sustentado que los sujetos que se consideren afectados por la ley que se impugna de inconstitucional, para comprobar su interés jurídico, deben demostrar que se encuentran dentro del supuesto normativo de la ley. Asimismo, ha dicho que a pesar de que el Juicio de Amparo pudiera llamársele el verdadero juicio popular, esto no significa que la acción de amparo para reclamar la inconstitucionalidad de leyes o de actos, sea popular, toda vez que su ejercicio se encuentra limitado a instancia de parte agraviada, lo que significa que uno de los presupuestos indispensables para la procedencia de la acción sea la comprobación del interés jurídico del quejoso. 26
  27. 27. Alfonso RIVERA PALACIOS Para que proceda el juicio de amparo, el acto reclamado debe causar un perjuicio a la persona física o moral que se considere afectada, pues se ha estimado que la tutela del derecho sólo comprende a bienes jurídicos reales y objetivos; y por tanto, las afectaciones también deben ser susceptibles de apreciarse en forma objetiva para que puedan constituir un perjuicio. Del contenido del artículo 4° de la Ley de Amparo, así como de su correspondiente interpretación jurisprudencial, se soslaya que el daño al medio ambiente, no sólo puede afectar a personas en lo individual, sino a una colectividad que en ocasiones no siempre puede determinarse o ser determinable. De ahí que al no poder demostrar el daño o perjuicio causado, tampoco podrían acudir al Amparo, generándose una denegación de justicia en materia ambiental. Cuando el daño ambiental no se concreta a personas determinadas o determinables, éstas en aras del interés colectivo o difuso que tienen, deben estar legitimadas para defender la preservación y conservación de su entorno, pues lo característico de los intereses colectivos es que los mismos corresponden a una serie de personas que están o pueden estar determinadas, entre las cuales puede existir un vínculo jurídico y una entidad a la que se atribuye la representación institucional. Para ilustrar lo anterior, cabe hacer mención de una anécdota, que hace algunos años le ocurrió a un antiguo labrador que decidió en un momento dedicarse a labores menos intensas, dejando en manos de sus hijos su labor y dedicándose a viajar. Los primeros lugares que visitó fueron aquellos a los que, en su infancia, lo llevaba su padre, entre ellos, las riberas del Río Lerma, en donde pescaban y cazaban, “¡las hermosas riberas del río que tanto quería mi padre!”, comentaba el viejo campesino. Pues bien, solamente en sus recuerdos resultaban bonitos esos lugares. Se encontró con un río de aguas espantosamente contaminadas, ya que las industrias ribereñas arrojan al cauce sus desechos. La pesca en el río es, por tanto imposible, las orillas antaño cubiertas de vegetación, son ahora basureros a cielo abierto. El viejo campesino, en la contemplación de semejante panorama se encontró con un abogado que habría de conocer al encontrarse en el mismo sitio, jurista acostumbrado a servirse del amparo como de un valioso instrumento para los altos fines a que está destinado, promovió varias demandas, señalando como autoridades responsables a las federales encargadas de combatir la contaminación y también a diversas autoridades locales. Los jueces de distrito del Estado de México que conocieron de sus demandas, sin excepción, le 27
  28. 28. ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE sobreseyeron los juicios porque consideraron que no sufrió ningún perjuicio directo en sus propiedades, posesiones o derechos. El letrado no tiene propiedades ribereñas ni posesiones o derechos ni tan siquiera cercanos al río, luego sus agravios carecían de los requisitos de ser personales y directos. De este modo, si el juicio de amparo únicamente procede contra leyes o actos de autoridad que causen un agravio personal y directo, es de concluir que para quienes tengan un interés colectivo o difuso se produce una denegación de justicia, lo cual no sólo va en contra de la naturaleza del derecho ambiental, sino de la premisa de que en el cuidado del medio ambiente existe corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad. Estas son las razones por las que considero que el juicio de amparo, como a la fecha está condicionado al acreditamiento del interés jurídico, es insuficiente para el acceso a la justicia ambiental, pues no toma en consideración que los derechos fundamentales en esa materia, no sólo radican en el individuo, sino en la colectividad, ya que el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona humana, así como el deber de conservarlo, corresponde tanto a los poderes públicos del Estado, incluyendo al Poder Judicial de la Federación, como a la sociedad misma. La concepción e introducción a las reformas a los artículos 103 y 107 Constitucionales, en lo referente al interés legitimo, será pues, una figura jurídica que llene el espacio para convertir en eficaz la protección de los derechos difusos y colectivos del derecho fundamental al medio ambiente, lo que ira generando en forma paulatina un procedimiento ad hoc para la protección más amplia de ese tipo de derechos fundamentales, abriendo la posibilidad de que la colectividad pueda defender sus derechos en forma efectiva. Con la integración actual de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y con el afán de irradiar una estela de protección a los derechos fundamentales, es que se origina una nueva concepción de instrumentos eficaces de carácter adjetivo, visión que en definitiva comprenden acciones actuales para no limitar la protección Constitucional estrictamente a los derechos subjetivos, los cuales se han interpretado en su acepción limitada equiparándolos al concepto de interés jurídico, sin embargo es indudable que en materia del medio ambiente, y su estructuración Constitucional y Legal pueden existir concomitantemente tanto la violación a los derechos subjetivos del particular, como el atentado contra sus intereses legítimos, y en ambos casos, constituiría casos de afectación a la esfera jurídica, aunque en distintos grados, por lo que en tratándose de derechos difusos o colectivos de tercera generación, como es el caso del estudio que nos 28
  29. 29. Alfonso RIVERA PALACIOS ocupa, por lo tanto esa afectación abarca tanto el interés jurídico, como el interés legítimo, pues en ambos casos existe agravio o perjuicio en la esfera de derechos del gobernado. Ello significa que el interés jurídico en el juicio de amparo constituye un género relativo a la afectación a la esfera jurídica de los gobernados, afectación que, en materia de derecho ambiental, se presenta en dos casos, a saber, con la violación a un interés legítimo, cuando lo que se pretende es la afectación indirecta por actos que afectan el medio ambiente, contrario a las normas de acción, o con la violación a un derecho subjetivo, cuando lo que se solicita de la administración pública es el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. III. BIBLIOGRAFÍA GÓNGORA, Genaro, El Juicio de Amparo vs El Derecho a un Ambiente Adecuado, Tomado del mensaje dado por el Dr. Góngora Pimentel en el Marco 7° Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, México, 2008. Ley De Amparo Comentada (Porrúa - Rustica), Chávez Castillo Raúl ISBN: 9700755495 Editorial: Librería de Porrúa Hermanos y Compañía S.A. de C.V. 2004 México, Tomo 1. 29
  30. 30. ANÁLISIS DE LA LEY DE AMPARO CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS DEL MEDIO AMBIENTE 30
  31. 31. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN César Rodríguez Chacón 1 SUMARIO: I. Confusión Constitucional. II. La lectura moral. III. ¿Cuál es la alternativa?. IV. La premisa mayoritaria. V.- Nosotros el pueblo. VI.- ¿Subestima el constitucionalismo a la libertad?. VII. ¿A la igualdad?. VIII. ¿A la comunidad?. IX. ¿Qué sigue?. X. Bibliografía. El interesante trabajo: The Moral Reading of the American Constitution, de Ronald Myles Dworkin, compuesto de diversos artículos publicados por separado, fue publicado originalmente por Harvard University Press en 1996, reeditado por Oxford University Press en 1977 y traducido por el Doctor Imer B. Flores del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, publicado en “Cuestiones Constitucionales”: Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Número 7, de julio-diciembre de 2002. I. CONFUSIÓN CONSTITUCIONAL En su trabajo, Dworkin sustenta la tesis de que la lectura moral de la Constitución estadounidense no resulta revolucionaria en la práctica; que los abogados y jueces, cotidianamente la tratan instintivamente como la expresión de requerimientos morales abstractos que únicamente pueden ser aplicados en la práctica a través de juicios morales noveles, explicando que tanto abogados como jueces no tienen otra alternativa, a pesar de negarse a admitirlo abiertamente, mediante el uso de descripciones metafóricas, a pesar de que -sostiene Dworkin- ésta (la lectura moral) “ha inspirado todas las grandiosas decisiones constitucionales de la Corte Suprema, y también algunas de las peores” 2 explicando también la negativa de los actores a reconocerlo en virtud de que la lectura moral de la constitución parece estar desacreditada intelectual y políticamente al erosionar la crucial distinción entre derecho y moralidad, por lo que paradójicamente la práctica constitucional paradigmática y la teoría constitucional predominante (que rechaza la lectura moral), discrepan generando una confusión que ha tenido serios costos políticos, sobre 1 Maestro de Tiempo Completo (ATC) de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua 2 Las cursivas son nuestras. 31
  32. 32. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN todo en materia de responder a la pregunta acerca de si la Constitución puede ser interpretada, o debe ser cambiada. Al efecto, Dworkin refiere algunos casos en que los Presidentes de los Estados Unidos Ronald Reagan y George H. Bush sufrieron sendas decepciones respecto de criterios sustentados por magistrados y jueces nombrados por ellos, en materias tales como la protección de los derechos para abortar, expresando; Sin embargo, el más serio resultado de ésta confusión yace en el malentendido del público estadounidenses sobre el verdadero carácter e importancia de sus sistema constitucional… el ideal estadounidenses de gobierno no solamente bajo leyes sino además bajo principios es la más importante contribución de la historia estadounidense a la teoría política. Otras naciones y culturas se han dado cuenta de esto, y el ideal estadounidense ha sido creciente y auto-conscientemente adoptado e imitado en todos lados. Y nos explica la reticencia a la admisión de la lectura moral de la constitución, porque ello daría la autoridad final interpretativa a los jueces y ello resultaría elitista, antipopulista, antirrepublicano y antidemocrático; visión popular que no pondera la conexión entre la democracia y la voluntad mayoritaria, considerando que si entendemos mejor la democracia, la lectura moral lejos de ser antidemocrática, es prácticamente indispensable para la democracia, sosteniendo que la lectura moral de la constitución ha venido siendo malentendida. II. LA LECTURA MORAL Para Dworkin, las cláusulas constitucionales de los Estado Unidos que protegen a individuos y minorías del gobierno, que se encuentran principalmente plasmadas en la ‘Declaración de derechos’ (las primeras enmiendas) y que consideramos equivalentes a nuestras ‘Garantías Individuales’, se encuentran redactadas en un lenguaje moral excesivamente abstracto, es decir, constituyen principio morales abstractos incorporados como referencia al texto constitucional, como límites al poder gubernamental, si bien admite que algunos principios no son particularmente abstractos ni redactados en el lenguaje de principio moral, utilizando ejemplos que igualmente se surten respecto de nuestra propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se suscribe a la preferencia de que el texto constitucional se redacte en un lenguaje más apropiado que “capture mejor, en 32
  33. 33. César RODRÍGUEZ CHACÓN términos que encontremos claros, el contenido de aquello que los “constituyentes” intentaron que dijera”, preguntándose por ejemplo, el significado de manifestación acerca de “la protección igual de las leyes” respecto de la segregación racial, o por cuestiones de género en las escuelas, y como un precedente incontrovertible han robustecido este principio débil, con base en fundamentos históricos de los congresistas producto de una guerra terrible (la guerra de secesión). Las anteriores consideraciones, nos parecen plausibles conforme a nuestra postura sobre la dispraxis legislativa, entendida como una carencia de técnica legislativa que con frecuencia se da en nuestra disciplina, tanto respecto de la correcta interpretación que los legisladores hacen respecto a las necesidades sociales, legislando unas veces en contra del bienestar general y otras con redacciones defectuosas de los textos legales que se pueden prestar a mas de una interpretación, generando la posibilidad de interpretaciones contrarias a la intención del legislador, tema que trata Dworkin en el trabajo en comento, enfatizando las restricciones que el llama de historia e integridad, refiriéndose a los antecedentes históricos y la hermenéutica necesaria para no descontextualizar la interpretación de una norma en particular, desatendiendo la congruencia que debe imperar en la interpretación de la norma con el resto de los dispositivos que integran la ley. III. ¿CUÁL ES LA ALTERNATIVA? En la búsqueda de las estrategias correctas para interpretar la Constitución, nuestro autor plantea dos posibilidades diferentes: a) La del juez estadounidense Learned Hand, quien pensaba que las cortes deberían tener la autoridad final en la interpretación, solo cuando esto es absolutamente necesario para la supervivencia del gobierno, entendido esto como la actividad de las cortes en tanto árbitros entre departamentos gubernamentales, sin que exista necesidad de interpretar actos legislativos contra los principios de la Constitución, manifestando que ésta estrategia acepta la lectura moral, aunque nos parece que finalmente es precisamente el desentrañamiento de esos principios, cuando no son claramente estatuidos por la ley fundamental, lo que origina el problema, y b) La estrategia originalista o de la intención original, que no acepta la lectura moral, lectura que para Dworkin significa: lo que los constituyentes intentaron decir, concluyendo que actualmente casi nadie acoge la postura originalista como una forma pura, e ilustrando su aseveración con varios ejemplos de precedentes que ahora se 33
  34. 34. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN consideran ampliamente como paradigmas de buena interpretación constitucional, si bien la lectura moral casi nunca es aprobada explícitamente. Finalmente, en relación con la pregunta del presente subtitulo, Dworkin responde: “ninguna”, se ha sostenido que el método correcto de interpretación se sitúa en un punto medio entre la protección de los derechos individuales esenciales y la deferencia a la voluntad popular, sin embargo, como dice el autor, no se ha esclarecido de qué nuevas maneras deben ponderarse la historia y la estructura, extremos que desde luego forman parte de la lectura moral, sin desentrañar la crítica tradicional de que la lectura moral ofende a la democracia, cuestión a la que dedica su siguiente subtítulo: IV. LA PREMISA MAYORITARIA El significado de democracia es profundamente controversial, nos dice, y en los cuestionamientos sobre como proveer la mejor versión de democracia subyace una profunda discusión filosófica en torno al valor o punto fundamental de la misma: ¿Debemos aceptar o rechazar, lo que Dworkin llama la “premisa mayoritaria”?, definiéndola como una tesis acerca de los resultados justos de un proceso político y entendiendo a estos como las resoluciones que una mayoría de ciudadanos favorecería, pero sin embargo, dice Dworkin, en los Estados Unidos de América la mayoría afirma que la premisa mayoritaria para la definición última y justificación de la democracia, acepta que en algunas ocasiones la voluntad de la mayoría no debe gobernar, proponiendo al respecto lo que él llama: la concepción constitucional de democracia, cuyo significado del término democracia consiste en que el gobierno mayoritario se encuentra sujeto a condiciones –condiciones “democráticas”- del estatus igual para todos los ciudadanos. Los argumentos más poderosos a favor de la premisa mayoritaria, son para Dworkin los mismos argumentos de moralidad política, que dice, pueden ser agrupados bajo las tres virtudes revolucionarias del siglo XVIII: -igualdad, libertad y fraternidad- aunque denomina a esta última como “comunidad”. Para analizar éstas virtudes de la democracia en los siguientes subtemas: 34
  35. 35. César RODRÍGUEZ CHACÓN V.- NOSOTROS EL PUEBLO La democracia como el gobierno del pueblo, la entiende Dworkin como que la gente hace cosas colectivamente… que ningún individuo puede hacer solo, para luego clasificar las acciones colectivas en dos clases: la estadística y la comunal, para sostener que la visión de la premisa mayoritaria podría convertirse en qué tipo de acción colectiva consideramos que requiere el gobierno democrático. La acción colectiva estadística, dice, es cuando lo que el grupo hace es solo la suma de actividades individuales, ejemplificando con el fenómeno de la caída de la bolsa (suma de actividades individuales de una mayoría de inversionistas) mientras que la comunal es asunto de la unión de voluntades individuales separadas en un nuevo acto, ejemplificándola con la interpretación de una sinfonía (suma de actividades individuales de los músicos ejecutantes), y así, la lectura de Rousseau del gobierno por la voluntad general, nos dice, es un ejemplo de lectura comunal, más que estadística, de la democracia, que al pueblo norteamericano le suena misteriosa y puede resultarle peligrosamente totalitaria, ya que la lectura estadística le resulta más familiar. En las siguientes secciones de su trabajo Dworkin alegará que “los argumentos supuestamente más poderosos a la premisa mayoritaria presuponen la lectura moral. La suponen pero la traicionan”, nos explica. VI.- ¿SUBESTIMA EL CONSTITUCIONALISMO A LA LIBERTAD? En la premisa mayoritaria, insiste en que se pierde algo de la moral cuando una decisión política contradice lo que la mayoría ciudadana preferiría o juzgaría correcto. Ahora bien, ¿cual es el costo moral?, para muchos es la igualdad, pero Dworkin parte del planteamiento de que es la libertad de auto-determinación, a la que califica como el más potente -y peligroso- ideal de nuestro tiempo, ya que el pueblo quiere ser gobernado por miembros de su misma religión, raza, nación, comunidad lingüística y estado-nación histórico, considerando como una tiranía el gobierno de cualquier otro grupo, lo que constituye un tópico de egoísmo estricto. Pero, explica Dworkin: “si la verdadera democracia es el gobierno por el pueblo, en el sentido comunal, eso requiere el auto-gobierno, luego la verdadera democracia está fundada en la membresía moral”, por ello, nuestro autor sostiene 35
  36. 36. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN que el costo moral del desacato a la premisa mayoritaria resulta en un atentado a la libertad. Así, las condiciones democráticas son las condiciones de membresía moral en una comunidad política, entendiendo como membresía moral a la libertad positiva y por ende democracia. Estas condiciones morales son para Dworkin de dos clases: a) condiciones de clase estructural, y b) condiciones relacionales, o aquéllas que describen cómo un individuo debe ser tratado por una comunidad política para que sea un miembro moral de dicha comunidad, al que debe brindársele una parte en cualquier decisión colectiva, así como un interés en ella y una independencia respecto de la misma, lo que - admite Dworkin- requiere respeto a la libertad de expresión tanto en el ámbito político como en la vida informal (ser parte de las decisiones); que las decisiones políticas que afectan la distribución de riqueza, beneficios y cargas sean consistentes con la preocupación igual para todos (tener un interés común en las decisiones), y que los miembros de la comunidad puedan considerarse a sí mismos como miembros de una empresa cuyo destino es compartido por todos (independencia moral), de tal suerte que cualquier individuo pueda sentirse vinculado a la decisión colectiva, aún cuando sus perspectivas individuales pierdan, en lo que el autor llama: “comunidad de agentes morales independientes”. VII. ¿A LA IGUALDAD? Siendo el anterior argumento de la libertad el más poderoso a favor de la premisa mayoritaria, el argumento de la igualdad política es más familiar, igualdad política, porque como sostiene el autor: No hay nada en el mayoritarismo que pudiese ser pensado automáticamente para promover cualquier otra forma de igualdad, particularmente la igualdad económica… en Estados Unidos de América, y en otros países capitalistas desarrollados donde el perfil de distribución es ahora muy diferente, la mayoría de la gente vota con frecuencia para proteger su propia riqueza en contra de las demandas de quienes están peores que ellos. Lo que nos parece un extraño giro pretendidamente pragmático, considerando que el autor se encuentra inmerso en una tesitura de ‘moralidad’, ignorando que en los sistemas capitalistas se producen grandes masas de depauperados que tienden a constituir una mayoría de electores, por lo que el autor plantea que el argumento de que la 36
  37. 37. César RODRÍGUEZ CHACÓN igualdad está comprometida cuando la premisa mayoritaria es ignorada, debe apelar a algún concepto de igualdad política, en un ambiente donde el poder económico reporta una gran influencia en las democracias representativas, así, un senador puede optar por una decisión contraria a los intereses individuales porque puede comprar tiempo en la televisión para popularizar el sentido de su voto, idea que compartimos en el sentido de que un solo individuo común y corriente no tiene los medios para hacer el marketing necesario para la aceptación de sus razonamientos o intenciones a través de influencias a la opinión pública; así concluye Dworkin que “en una democracia continental grande, el poder político de cualquier ciudadano es minúsculo” por lo que no le parece válido el argumento de que la igualdad se vulnera al ignorarse la premisa mayoritaria. Nosotros lo interpretamos como algo similar al sostener: ¿Cuál igualdad se vulnera si violamos la premisa mayoritaria, si al fin y al cabo no somos iguales?. VIII. ¿A LA COMUNIDAD? Cuando en años recientes lo opositores de la lectura moral han comenzado a sostener que ésta asigna las decisiones políticas fundamentales a una élite jurídica, lo que se riñe con la tercera virtud revolucionaria -comunidad (o fraternidad)- Dworkin encuentra refugio en que “comunidad” es usada en diferentes sentidos, referidos a diversas emociones, prácticas o ideales, sosteniendo que habría que ver cual de éstas acepciones están en juego en el argumento y que las cláusulas deshabilitadoras de la Constitución estadounidense “no limitan o dañan el poder de la gente para formar o compartir tales comunidades, sino que por el contrario, algunas restricciones, como la protección de la asociación y la prohibición en contra de la discriminación religiosa de la enmienda primera, aumentan ese poder”, para concluir el presente apartado en el sentido de que no existen muchas oportunidades de un debate nacional provechoso sobre los principios constitucionales, cuando las decisiones constitucionales son consideradas como ejercicios técnicos de un arte arcano y conceptual, oportunidades que mejorarían si la lectura moral de la Constitución fuera más abiertamente reconocida por y en opiniones judiciales. De cualquier manera, pensamos nosotros, la interpretación de la ley, texto constitucional incluido, es inevitable, y como sostiene 37
  38. 38. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN Eduardo García Máynez, citando la traducción de Morente y Gaos de la obra de Husserl Investigaciones Lógicas, tomo II, páginas 53 y 54: 3 Interpretar es desentrañar el sentido de una expresión. Se interpretan las expresiones, para descubrir Jo que significan. La expresión es un conjunto de signos; por ello tiene significación. En relación con este punto conviene distinguir, de acuerdo con los finos análisis de Edmundo Husserl, los siguientes elementos: 1° La expresión en su aspecto físico (el signo sensible; la articulación en sonidos en el lenguaje hablado, los signos escritos sobre el papel, etcétera). 2° La significación. Lo que la expresión significa es el sentido de la misma. Parece que la significación es el objeto a que la expresión se refiere, pero no es así, porque entre la expresión y el objeto hay un elemento intermedio: la significación. 3° El objeto. "La necesidad de distinguir la significación del objeto resulta clara cuando, después de comparar diversos ejemplos, nos percatamos de que varias expresiones pueden tener la misma significación, pero objetos distintos; o de que es posible que tengan significación diferente, pero el mismo objeto. Naturalmente que existe también la posibilidad de que difieran en ambos sentidos o en ambos coincidan. Lo último ocurre en el caso de las expresiones tautológicas, por ejemplo, tratándose de denominaciones con igual significado, tomadas de diversas lenguas (London, Londres, dos, deux, zwei, duo, etc.). Los citados elementos no siempre se hallan unidos. Hay, verbigracia, expresiones sin significación, como Abracadabra. En este caso tampoco hay objeto, ni intuición. Existen algunas expresiones que, teniendo sentido, carecen de objeto. Ejemplos: cuadrado redondo, triángulo de ocho lados. Algunas veces la expresión posee un significado y corresponde a un objeto, pero relativamente a éste no hay una intuición sensible: objetos irreales, por ejemplo: centauro, espectro, sirena. Las expresiones diferentes pueden tener el mismo sentido. Se habla entonces de expresiones sinónimas. El caso inverso también es posible: expresiones iguales con significaciones diferentes (equívocos). 3 “Introducción al Estudio del Derecho”, 29ª. Edición. Editorial Porrúa, S.A. de C.V., México, 1978, páginas 326 y 327. 38
  39. 39. César RODRÍGUEZ CHACÓN Se dice que las expresiones son equivalentes cuando, siendo diversas las significaciones, refiérense al mismo objeto. "Los ejemplos más claros de la distinción entre significación y relación con el objeto nos los brindan los nombres. Dos nombres pueden significar cosas diferentes, pero designar lo mismo; así, por ejemplo, el Vencedor de Jena, el Vencido de Waterloo; el triángulo equilátero, el triángulo equiángulo. La significación expresada es diferente en esas parejas, pero sus términos se refieren a un mismo objeto." Concluye Dworkin el presente apartado de su trabajo, diciendo que su argumentación se orienta solamente a demostrar porqué el ideal de comunidad no apoya la premia mayoritaria, ni menosprecia la lectura moral, más que lo que efectivamente hacen la libertad y la igualdad, a las que llama: “los dos miembros mayores de la brigada revolucionaria”. IX. ¿QUÉ SIGUE? Comenta Dworkin que en una democracia que funciona decentemente, como la de Estados Unidos de América (así le parece a nuestro autor, pensamos que abstracción hecha de su sistema de elección presidencial), las condiciones democráticas establecidas en la Constitución son suficientemente satisfechas en la práctica. Y con el ejemplo de la suposición de una ley que sancione como crimen que alguien queme su propia bandera, y que ésta ley fuese impugnada sobre la base de que daña el autogobierno, al constreñir la libertad de expresión, y una Corte decidiera invalidar la ley, “y si ésta decisión es la correcta, -si las leyes en contra de la quema de banderas en efecto violan las condiciones democráticas dispuestas en la Constitución, tal y como éstas han sido interpretadas y formadas por la historia estadounidense”, la decisión no es antidemocrática, y por el contrario perfecciona a la democracia sin ningún costo moral, la igualdad no ha sido comprometida, en fin, aun admitiendo que en el campo de las suposiciones que la decisión de la Corte fuese equivocada, la posibilidad de error es simétrica, y de ésta forma, “la premisa mayoritaria es confusa, y debe ser abandonada”. En este punto, consideramos que Dworkin cae en el problema que se pretende resolver, es decir: como resolver “-si las leyes en contra de la quema de banderas en efecto violan las condiciones democráticas dispuestas en la Constitución, tal y como éstas han sido interpretadas y formadas por la historia estadounidense-”, y no sólo cayendo en el problema que se pretende resolver, sino, al parecer inadvertidamente, triplicándolo, 39
  40. 40. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN pues ahora tenemos tres problemas: 1).- Resolver si las leyes en contra de la quema de las banderas violan las condiciones democráticas; 2).- Desentrañar cuáles son las pretendidas condiciones democráticas dispuestas en la Constitución, y 3).- Cómo han sido interpretadas dichas condiciones democráticas formadas por la historia estadounidense?. Y vaya que el propio Dworkin admite que la Constitución estadounidense establece “declaraciones muy abstractas de las condiciones democráticas”. Por otro lado, nos parece que en el ejemplo utilizado por nuestro autor, se soslaya una posibilidad evidente: La afectación a la libertad de expresión de ése alguien que quema su propia bandera estadounidense, por lo que estimamos que, en éste apartado, lejos de esclarecer las confusiones sobre la lectura moral, Dworkin las magnifica, sobre todo al concluir que: “no hay otra alternativa que usar un estándar orientado a los resultados en vez de a los procedimientos”, puesto que no proporciona el método para establecer cuándo estamos en presencia de un estándar, como tampoco arroja luz sobre a qué naturaleza de resultados de refiere, como por ejemplo resultados sociales, económicos, de afectación o preservación de las minorías o mayorías, de los ricos o de los pobres, etcétera, pues es claro que en materia de aplicación de un texto constitucional, o de cualquier ley, sobre todo en base al estudio de casos concretos, a los que nuestro autor es tan afecto, siempre tendremos el resultado de una parte vencedora o favorecida frente a su contraparte vencida, en su propuesta de usar un estándar orientado a los resultados, nos parece que éstos siempre serán no en relación a las partes en conflicto, sino a la obtención de: ¿la justicia?, ¿la equidad?, ¿la seguridad jurídica?, ¿el interés nacional?, ¿razones de estado?, ó cuál de la amplia gama de resultados que podríamos considerar?. Por último, Dworkin señala textualmente: Sin embargo, la situación es diferente cuando interpretamos una práctica constitucional establecida, no cuando comenzamos una nueva. De todas formas la autoridad ya está distribuida por la historia, y los detalles de su responsabilidad institucional son asuntos de interpretación, no de invención de la nada. En estas circunstancias, rechazar la premisa mayoritaria significa que podemos buscar la mejor interpretación con una mente más abierta: no tenemos ninguna razón de principio para tratar de forzar nuestras prácticas dentro de algún molde mayoritario. Si la más franca interpretación de la práctica constitucional 40
  41. 41. César RODRÍGUEZ CHACÓN estadounidense demuestra que nuestros jueces tienen la autoridad interpretativa final, y que ellos principalmente entienden la Declaración de Derechos como una constitución de principios —si ésta explica mejor las decisiones que los jueces toman en realidad y que el público acepta en gran parte— no tenemos ninguna razón para resistir esa lectura y crear tensiones por una que parezca congeniar más con una filosofía mayoritaria. Aseveraciones que no compartimos, pues independientemente de que no encontramos la diferencia entre interpretar una práctica constitucional “establecida”, y una “nueva”, cuando sostiene que de todas formas la autoridad ya está distribuída por la historia, y los detalles de su responsabilidad institucional son asuntos de interpretación, no de invención de la nada, para rechazar lo que el llama “filosofía mayoritaria”, nos parece que es un posicionamiento cómodo que le permite rechazar a la crítica de manera frívola y poco sustentada. Pero irónicamente, aunque por otras razones, más compatibles con nuestra tradición jurídica constitucional, compartimos con Dworkin la lectura moral de la constitución, y del derecho en general, pensando que moral y derecho -entendida la primera como un constructo social- no pueden ser artificialmente separados pues sustentamos la tesis de que toda norma jurídica, es tutelar y proteccionista de algo o de alguien, y dichas entidades, tuteladas y/o protegidas por el derecho, responden a un interés social -y valores- que el legislador recoge, en la teoría de la representación política y a través del principio de división de poderes -en un sistema como el nuestro- de la realidad social, es decir de lo que la sociedad estima valioso, trascendente y por ello necesita de su elevación al rango de norma jurídica, heterónoma; bilateral; preponderantemente externa -decimos nosotros- y por supuesto coercible, para preservar el valor supremo de la convivencia social en un plano de libertad, igualdad y fraternidad, para permitir el acceso al desarrollo de los gobernados. Y por supuesto que lo anterior implica una concepción eminentemente valorativa de nuestra disciplina, que nosotros distinguimos del ius naturalismo clásico o a ultranza, en el origen de dichos valores, que no estimamos derivados de la voluntad divina sino de la voluntad popular. Tampoco soslayamos la natural necesidad de interpretar los textos legales, sosteniendo con Eduardo García Máynez, que la interpretación de la ley es una forma especial de interpretación, que 41
  42. 42. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN consiste en desentrañar el sentido de la ley, coincidiendo con la postura del maestro mexicano, cuando sostiene: 4 La interpretación no es labor exclusiva del juez; cualquier persona que inquiera el sentido de una disposición legal puede realizarla. Pero la calidad del intérprete no es indiferente, al menos desde el punto de vista práctico, porque no toda interpretación es obligatoria. Así, por ejemplo, si el legislador, mediante una ley, establece en qué forma ha de entenderse un precepto legal, la exégesis legislativa obliga a todo el mundo, precisamente porque su autor, a través de la norma secundaria interpretativa, así lo ha dispuesto. Si es el juez quien interpreta un precepto, a fin de aplicarlo a un caso concreto, esa interpretación no adquiere obligatoriedad general, pero sirve, en cambio, de base a una norma individualizada: el fallo que en la especie se dicte. Si, por último, un abogado, o un particular cualquiera, interpretan una disposición legislativa, su interpretación (correcta o incorrecta) tiene un simple valor doctrinal y, por ende, él a nadie obliga. En el primer caso háblase de interpretación auténtica; en el segundo, de interpretación judicial o jurisprudencial, y, en el tercero, de interpretación doctrinal o privada. Las dos primeras tienen, en cambio, carácter oficial o público. En el caso de la jurisprudencia obligatoria, tratándose de ciertos tribunales (como la Corte entre nosotros), las tesis por ellos establecidas obligan a autoridades inferiores y, en este sentido, pueden ser consideradas como normas de interpretación de ciertas leyes. Hay que distinguir con todo cuidado las resoluciones individuales que al repetirse forman la jurisprudencia, y las tesis contenidas en tales resoluciones. En conclusión, la lectura de Dworkin y sus argumentos, enriquecen nuestras convicciones acerca de la naturaleza del derecho como disciplina eminentemente valorativa, aún en el contexto de una cultura esencialmente capitalista, como lo admite el autor, lo que hace renacer nuestras esperanzas acerca del futuro de la humanidad a través del establecimiento de mejores sistemas jurídicos en los que prive el control de la dispraxis legislativa y jurisdiccional.- 4 Obra citada, páginas 329 y 330. 42
  43. 43. César RODRÍGUEZ CHACÓN X. BIBLIOGRAFÍA DWORKIN, Ronal Myles: “The Moral Reading of the American Constitution”, compuesto de diversos artículos publicados por separado, fue publicado originalmente por Harvard University Press en 1996, reeditado por Oxford University Press en 1977 y traducido por el Doctor Imer B. Flores, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, publicado en “Cuestiones Constitucionales”: Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Número 7, de julio-diciembre de 2002 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo: “Introducción al Estudio del Derecho”, 29ª. Edición. Editorial Porrúa, S.A. de C.V., México, 1978. 43
  44. 44. REFLEXIONES EN TORNO A “LA LECTURA MORAL DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PREMISA MAYORITARIA” DE RONALD M. DWORKIN 44
  45. 45. ANÁLISIS DE LOS DERECHOS HUMANOS APLICADOS EN LA JUSTICIA DE ADOLESCENTES INFRACTORES EN MÉXICO. Diana Yazmín OROZCO ORDÓÑEZ1 “La infancia tiene sus propias maneras de ver, pensar y sentir; nada hay más insensato que pretender sustituirlas por las nuestras”. Jean Jacques Rousseau SUMARIO: I. Introducción. II. Análisis del Artículo 18° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. III. Declaración de los Derechos del Niño. IV. Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (Reglas de Beijing). V. Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad. VI. Convención de los Derechos del Niño. VII. Ley de Justicia Especial para Adolescentes Infractores del Estado de Chihuahua. VIII. Conclusiones. IX. Referencias. RESUMEN: El estudio del fenómeno delictivo de menores es de gran relevancia para la ciencia jurídica. Nos referimos a una rama del Derecho independiente y organizada que busca regular la conducta ilícita de los menores de edad. Los procesos especiales de aplicación del Derecho a menores infractores deben concordar con los derechos humanos en general y a los exclusivos de la niñez. Prevaleciendo el principio del interés superior del menor y la protección especial de todo aquel individuo menor de dieciocho años. I. INTRODUCCIÓN A manera de introducción se presentan algunos referentes teóricos sobre el concepto de Derecho Penal, Derechos Humanos y Derecho Minoril; con la finalidad de ubicar al lector en el estudio que se aborda. “El Derecho Penal es el conjunto de normas jurídicas que regulan el poder punitivo del Estado, que asocian el crimen como hecho y a la pena como legítima consecuencia”.2 Cuando se habla de delito se entiende según Cuello Calón que éste es “la conducta típica, antijurídica culpable y punible”3 . Los delitos 1 Maestría en Derecho Penal, Coordinadora del Doctorado en Derecho, Catedrática de las materias de Introducción al derecho penal, Teoría del delito y Delitos en particular en la licenciatura en Derecho de la Uach. 2 Liszt, F. V. (2007). Tratado de derecho penal (1era ed.). Buenos Aires, República de Argentina: Vallta Ediciones S.L.R. p. 13 45
  46. 46. ANÁLISIS DE LOS DERECHOS HUMANOS APLICADOS EN LA JUSTICIA DE ADOLESCENTES están contenidos en los Códigos Penales y se conforman por la descripción de la conducta prohibida así como la sanción que el legislador considere justa y equivalente al daño que realiza con la comisión del mismo. El concepto de Derecho Penal ha cambiado dependiendo de los dogmas preponderantes en el derecho y de la perspectiva de los eruditos. En la antigüedad el Derecho Penal era aplicado a toda persona que cometiese una conducta prohibida por la ley, sin hacer distinciones en virtud de la edad del delincuente. Este aspecto del individuo que delinque cobra importancia debido a que a lo largo de la historia se han suscitado una gran cantidad de casos en los que un menor de dieciocho años ha cometido delitos graves en distintas partes del mundo, de diferentes razas y estatus económico. Con motivo de que los menores de edad si pueden y han cometido delitos graves a lo largo del tiempo, los países y sus sistemas jurídicos se han visto en la necesidad de reformar y modificar sus leyes para castigar con mayor severidad a los jóvenes que delinquen, algunos, llegando al extremo de sentenciarlos a muerte o cadena perpetua (como es el caso de EE.UU.). Estas modificaciones en gran medida atienden a las solicitudes de la sociedad para reprender con más fuerza a aquellos que infrinjan la ley, incluso a menores de edad. Aunque podría parecer sencillo distinguir a los individuos considerados como menores de edad, la minoría de edad se define de forma distinta en diversos países, así, en Estados Unidos la mayoría de edad se alcanza al cumplir los veintiún años, mientras que en México ésta se define a los dieciocho años cumplidos. Pero entonces, cuál es el significado de “menores infractores”, según Cruz y Cruz: Son aquellas personas menores de dieciocho años que realizan conductas tipificadas como delitos por las leyes penales vigentes, no siendo aplicable al caso del menor, la noción de la “pena”, como consecuencia del acto ilícito, por no poder acreditar su conducta antijurídica como delito, surge la necesidad de someterles a un régimen especial de atención, el cual debe buscar protegerlos, tutelarlos.4 En esta cita se habla de un grupo específico de personas que por sus condiciones físicas y psíquicas obtienen sanciones atenuadas por la comisión de delitos contenidos en la norma penal aplicada a mayores de dieciocho años. Con esta diferenciación se definen parámetros de protección del menor y beneficia la reinserción social del menor y no su segregación de la vida en comunidad. 3 Castellanos Tena, Fernando. Lineamientos elementales de derecho penal. 1era edición. México. D.F., Ed. Porrúa. p. 129. 4 Cruz y Cruz, E. (2007). El concepto de Menores Infractores. Revista del Posgrado en Derecho de la UNAM , 3 (5), 335-355. 46
  47. 47. Diana Yazmín OROZCO ORDÓÑEZ El término “menores” atiende a su condición de minoría de edad, es decir todas aquellas personas que no alcanzan la edad de dieciocho años, no se refiere a un término peyorativo por considerarlos “menos”, al contrario, siempre que se hable sobre menores infractores se trata de individuos que requieren atención privilegiada por su categoría de “niño”5 . Es indispensable hacer mención al concepto de Derecho Minoril como rama independiente y organizada de regulación de conductas de un sector de la población determinado, Horacio Viñas lo define como: El conjunto de normas y principios jurídicos que ante la comisión de un delito por un menor, prevén y regulan la aplicación de distintas formas de reacciones típicas, educativas, reeducativas, terapéuticas, curativas, correccionales o punitivas, todas pedagógicamente orientadas a la reinserción social del mismo.6 Después de analizar estos conceptos se puede deducir que el Derecho Penal y el Derecho Minoril están ligados de manera íntima, ya que éste último utiliza los tipos penales establecidos en el Código Sustantivo del primero para categorizar las conductas que lesionan o ponen el peligro bienes jurídicamente tutelados, cometidas por menores de edad. Sin embargo, se pueden señalar diferencias esenciales entre ellos, como lo son los Centros de Reinserción social especializados en el tratamiento de menores, las penalidades atenuadas, la consideración de medidas alternas que establecen la pena privativa de libertad como la última opción y la aplicación de la pena capital forzosamente prohibida para menores (sin importar la gravedad y trascendencia social de la conducta), todas encaminadas a la protección de los derechos humanos de la niñez. Por lo anterior, es menester señalar que los Derechos Humanos o fundamentales “son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos, o personas con capacidad de obrar.7 La Organización de las Naciones Unidas los conceptualiza como “Derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición. Todos tenemos los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna. Estos derechos 5 Convención sobre los Derechos del Niño, 44/25 (Asamblea General de Naciones Unidas 20 de Noviembre de 1989). 6 Viñas, R. Horacio. (1983). Delincuencia juvenil y Derecho Penal de Menores. México: Ediar. p.37 7 Ferrajoli, Luigi (2004). Derechos y garantías. La ley del más débil (4ta. Edición) Madrid: Editorial Trotta. P. 37 47
  48. 48. ANÁLISIS DE LOS DERECHOS HUMANOS APLICADOS EN LA JUSTICIA DE ADOLESCENTES son interrelacionados, interdependientes e indivisibles”.8 Por lo que la protección de la niñez es parte de los compromisos adquiridos por México a nivel internacional. II. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 18° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS En este apartado se analiza la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, y en específico el numeral 18. El cual establece las directrices generales para la aplicación de las diversas leyes en materia penal y penitenciaria, así como en lo referente a menores infractores. A lo largo de la historia éste artículo ha sufrido varias modificaciones, con el fin de otorgar seguridad jurídica a aquellos individuos sujetos al derecho penal. La Constitución de 1917 no establece criterio alguno acerca de los procedimientos de menores infractores ni la protección de estos, la redacción del Constituyente originario fue: Art. 18.- Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. El lugar de ésta será distinto y estará completamente separado del que se destinare para la extinción de las penas. Los Gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán, en sus respectivos territorios, el sistema penal - colonias penitenciarias o presidios- sobre la base del trabajo como medio de regeneración. 9 Se puede apreciar que el Constituyente originario estableció en el artículo en comento sólo cuestiones relativas al lugar para la extinción de las penas y la facultad de los estados para legislar en materia penal del fuero común. El Presidente Gustavo Díaz Ordaz en la primer reforma del artículo publicada en el Diario Oficial el 23 de febrero de 1965, sustituye la expresión “en sus respectivos territorios” por sus “respectivas jurisdicciones” y se organiza el sistema penal en base al trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios para la readaptación social del delincuente. Las mujeres compurgaran sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres. Se faculta a los gobernadores de las entidades a celebrar convenios para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos del Ejecutivo federal. Se crean instituciones especiales para menores infractores. 10 8 Oficina del alto comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. www.ohchr.org/SP/Issues/Pages/WhatareHumanRights.aspx 9 Constitución Politica de los Estados Unidos mexicanos (5 de Febrero de 1917). 10 Constitución Politica de los Estados Unidos mexicanos (23 de febrero de 1965). 48

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