Este documento analiza la responsabilidad patrimonial de la administración pública en la legislación nacional y extranjera. Explica que la responsabilidad patrimonial es la obligación del Estado de resarcir los daños causados a terceros por los agentes públicos en el ejercicio de sus funciones. Revisa las teorías de la culpa administrativa, el riesgo administrativo y el riesgo integral para determinar la responsabilidad. Finalmente, señala que en el Perú se debe conjugar la teoría de la culpa administrativa con la del riesgo administrativo

1. 32
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Este artículo ofrece un acercamiento a la responsabilidad patrimonial de
particular–, a partir de lo que se aprecia tanto en la legislación nacional y
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Un análisis de la legislación nacional y extranjera
José María PACORI CARI
Abogado, especialista en Derecho Administra-
tivo. Miembro de la Asociación Argentina de
Derecho Administrativo
Uno de los temas fundamentales
en el Derecho Administrativo es la
responsabilidad de los empleados
públicos, quienes pueden incurrir
en responsabilidad administrativa,
penal y civil. Esta última respon-
sabilidad es la que se estudia en el
presente artículo.
Aun cuando el Derecho Adminis-
trativo es un derecho autónomo,
por cuanto tiene principios pro-
pios, no es posible estudiar la res-
ponsabilidad de la administración
pública desde el punto de vista ci-
vil, sino desde el punto de vista iu-
sadministrativo. De allí que no ha-
blemos de responsabilidad civil,
sino de responsabilidad patrimo-
nial de la administración pública;
teniendo en consideración que esta
responsabilidad está regulada por
el artículo 238 de la Ley Nº 27444
- Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General, y no en el Códi-
go Civil.
Para este efecto, debe tenerse pre-
sente que la responsabilidad patri-
monial de la administración públi-
ca es la que impone la obligación
de resarcir el daño causado a terce-
ros por los agentes públicos en el
desempeño de sus atribuciones o a
pretexto de ejercerlas.
En otros Estados de América del
Sur, la responsabilidad patrimo-
nial de los empleados públicos está
reconocida por normas de rango
constitucional, como puede apre-
ciarse a continuación:
a. Colombia. La Constitución de
Colombia en su artículo 90 esta-
blece lo siguiente:
“El Estado responderá patrimo-
nialmente por los daños antiju-
rídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omi-
sión de las autoridades públi-
cas. En el evento de ser conde-
nado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales da-
ños, que haya sido consecuen-
cia de la conducta dolosa o gra-
vemente culposa de un agente
suyo, aquel deberá repetir con-
tra este”.
b. Paraguay. El artículo 39 de la
Constitución de Paraguay es-
tablece el derecho constitucio-
nal a ser indemnizado por par-
te del Estado en los siguientes
términos:
“Toda persona tiene derecho a
ser indemnizada justa y adecua-
damente por los daños o perjui-
cios de que fuere objeto por par-
te del Estado”.
Como se aprecia, a todo ciuda-
dano le asiste el derecho a ser
resarcido por los daños que le
produzca el Estado a través de
sus entidades estatales.
c. Ecuador. El más alto deber del
Estado consiste en respetar y ha-
cer respetar los derechos garan-
tizados en la Constitución. El
Estado, sus delegatarios, conce-
sionarios y toda persona que ac-
túe en ejercicio de una potestad
pública estarán obligados a re-
parar las violaciones a los de-
rechos de los particulares por la
falta o deficiencia en la presta-
ción de los servicios públicos,

2. 33
La responsabilidad
patrimonial de la
administración pública
es la que impone la
obligación de resarcir
el daño causado
a terceros por los
agentes públicos
en el desempeño
de sus atribuciones
ejercerlas.
o por las acciones u omisiones
de sus funcionarios y emplea-
dos públicos en el desempeño
de sus cargos (ver art. 11, inc. 9
de la Constitución Política).
d. Chile. Se establece que la ad-
ministración pública está al ser-
vicio de la persona humana, su
finalidad es promover el bien
común atendiendo las necesi-
dades públicas en forma conti-
nua y permanente, y fomentan-
do el desarrollo del país a través
del ejercicio de las atribuciones
que le confiere la Constitución y
la ley. La administración públi-
ca debe observar el principio de
responsabilidad (Ley Nº 18575,
1986, art. 3); por este princi-
pio, esta será responsable ante
los particulares por la gestión de
sus respectivos órganos, sin per-
juicio de la responsabilidad que
corresponda a los funcionarios
por su actuación.
Además, de acuerdo al artículo
4 de la Ley Nº 18575 de 1986,
Ley Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la
Administración del Estado, el
Estado será responsable por los
daños que causen los órganos de
la administración en el ejercicio
de sus funciones, sin perjuicio
de las responsabilidades que pu-
dieren afectar al funcionario que
los hubiere ocasionado.
e. Venezuela. El artículo 140 de
la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela
(2001) establece que la admi-
nistración pública responde-
rá patrimonialmente por los da-
ños que sufran los particulares,
siempre que la lesión sea impu-
table a su funcionamiento.
De otro lado, la legislación en Ar-
gentina diferencia dos tipos de res-
ponsabilidad del Estado:
• Responsabilidad del Estado
por actividad e inactivi-
dad ilegítima (art. 3 de la Ley
Nº 26944 - Ley de Respon-
sabilidad del Estado), la cual se
produce cuando existe:
- Daño cierto debidamente
acreditado por quien lo invo-
ca y mensurable en dinero.
- Imputabilidad material de la
actividad o inactividad a un
órgano estatal.
- Relación de causalidad ade-
cuada entre la actividad o
inactividad del órgano y
el daño cuya reparación se
persigue.
- Falta de servicio consistente
en una actuación u omisión
irregular de parte del Estado,
la omisión solo genera res-
ponsabilidad cuando se ve-
rifica la inobservancia de un
deber normativo de actua-
ción expreso y determinado.
• Responsabilidad estatal por ac-
tividad legítima (art. 4 de la mis-
ma ley), que se produce cuando
hay:
- Daño cierto y actual, debida-
mente acreditado por quien
lo invoca y mensurable en
dinero.
- Imputabilidad material de la
actividad a un órgano estatal.
- Relación de causalidad di-
recta, inmediata y exclusi-
va entre la actividad estatal y
el daño.
- Ausencia de deber jurídico
de soportar el daño.
- Sacrificio especial en la per-
sona dañada, diferenciado
del que sufre el resto de la
comunidad, configurado por
la afectación de un derecho
adquirido.
En el Perú(1)
, los sujetos obligados a
indemnizar serían aquellos indica-
dos en el artículo I del Título Preli-
minar de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo Ge-
neral, que indica lo siguiente:
“Para los fines de la presente
Ley, se entenderá por ‘entidad’
o ‘entidades’ de la Adminis-
tración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, inclu-
yendo Ministerios y Orga-
nismos Públicos Descen-
tralizados.
2. El Poder Legislativo.
3. El Poder Judicial.
4. Los Gobiernos Regionales.
5. Los Gobiernos Locales.
6. Los Organismos a los que
la Constitución Política del
Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y orga-
nismos, proyectos y progra-
mas del Estado, cuyas acti-
vidades se realizan en virtud
de potestades administra-
tivas y, por tanto se consi-
deran sujetas a las normas
comunes de derecho públi-
co, salvo mandato expreso
de ley que las refiera a otro
régimen”(2)
.
El sujeto a ser indemnizado sería
el administrado afectado por la ac-
ción u omisión de los empleados
públicos. Se considera administra-
do a la persona natural o jurídica
que posee derechos o intereses legí-
timos respecto de las entidades del
Estado, de acuerdo a los artículos
(1) A diferencia de lo que sucede en Bolivia, donde el artículo 52 del Código Civil establece: “Son personas co-
lectivas: 1) El Estado boliviano, la Iglesia católica, los municipios, las universidades y demás entidades pú-
blicas con personalidad jurídica reconocida por la Constitución Política y las leyes”.
(2) Es importante resaltar que las empresas del Estado no estarían sujetas a la responsabilidad patrimonial del
Estado prevista en el artículo 238 de la Ley Nº 27444, sin embargo, sí serían pasibles de responsabilidad ci-
vil conforme a la normativa del Código Civil.

3. 34
El sujeto a ser
indemnizado sería el
administrado afectado
por la acción u omisión
de los empleados
públicos.
50 y 51 de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General - Ley
Nº 27444 y sus modificatorias.
En la responsabilidad patrimonial
de la administración pública pode-
mos encontrar tres teorías:
1. Teoría de la culpa adminis-
trativa. Esta teoría tiene en
cuenta la falta de servicio para
inferir la responsabilidad de
la administración. Es el esta-
blecimiento del binomio fal-
ta de servicio-culpa de la ad-
ministración. En esta teoría
no se indaga la culpa subje-
tiva del agente administrati-
vo, sino que se persigue la fal-
ta objetiva del servicio en sí
mismo, como hecho generador
de la obligación de indemni-
zar el daño causado al terce-
ro. Se exige una culpa, pero es
una culpa especial de la admi-
nistración, culpa que podemos
llamar culpa administrativa.
En esta teoría se debe probar
la falta de servicio para obte-
ner la indemnización.
La falta de servicio puede pre-
sentarse bajo tres modalidades:
i) Inexistencia de servicio.
ii) Mal funcionamiento del
servicio.
iii) Retardo del servicio.
Si ocurre cualquiera de es-
tas modalidades, se presume la
culpa administrativa y surge la
obligación de indemnizar.
En la actualidad, el ordenamien-
to jurídico de Chile adopta esta
teoría, como se podrá verificar
del artículo 44 de la Ley 18575,
que indica: “Los órganos de la
Administración serán respon-
sables del daño que causen por
falta de servicio. No obstante,
el Estado tendrá derecho a re-
petir en contra del funcionario
que hubiere incurrido en falta
personal”.
2. Teoría del riesgo administra-
tivo. Aquí no se busca la culpa
de la administración o de sus
agentes: basta que la víctima
demuestre el hecho dañoso e
injusto ocasionado por acción
u omisión del Poder Público.
Esta teoría se basa en el riesgo
que la actividad pública gene-
ra para los administrados y en
la posibilidad de acarrear da-
ños a ciertos miembros de la
comunidad. El riesgo y la soli-
daridad social son los soportes
de esta teoría que, por su ob-
jetividad, conduce a la justicia
distributiva.
En esta teoría se dispensa de
la prueba de la culpa de la ad-
ministración, permitiéndose
que esta demuestre la culpa de
la víctima, con la finalidad de
exonerase de la indemnización
o atenuar la misma. El riesgo
administrativo no significa que
la administración debe indem-
nizar siempre y en cualquier
caso el daño soportado por el
particular, sino que la víctima
está dispensada de probar la
culpa de la administración; la
cual podrá demostrar la culpa
total o parcial de la lesión en
el evento dañoso, para eximir-
se integral o parcialmente de la
indemnización.
Dentro de esta teoría tenemos lo
siguiente:
a) Responsabilidad de la ad-
ministración por conduc-
ta ilícita. La administración
deberá reparar todo daño
causado a los derechos sub-
jetivos ajenos por faltas de
sus servidores cometidas du-
rante el desempeño de los
deberes del cargo o con oca-
sión de este, utilizando las
oportunidades o medios
que ofrece, aun cuando sea
para fines, actividades o ac-
tos extraños a dicha misión
(art. 191 de la Ley Nº 6227
de 1978, Ley General de
la Administración Pública,
Costa Rica).
b) Responsabilidad de la ad-
ministración por conduc-
ta lícita. La administración
será responsable por sus ac-
tos ilícitos y por su funciona-
miento normal cuando cau-
sen daño a los derechos del
administrado en forma es-
pecial, por la pequeña pro-
porción de afectados o por
la intensidad excepcional de
la lesión (art.194 de la Ley
Nº 6227 de 1978, Ley
GeneraldelaAdministración
Pública, Costa Rica).
Esta teoría la podemos en-
contrar en el artículo 24 de
la Constitución Política de
Uruguay, que establece lo
siguiente: “El Estado, los
Gobiernos Departamentales,
los Entes Autónomos, los
Servicios Descentralizados
y, en general, todo órgano
del Estado, serán civilmente
responsables del daño cau-
sado a terceros, en la ejecu-
ción de los servicios públi-
cos, confiados a su gestión o
dirección”.
3. Teoría del riesgo integral. Por
esta teoría la administración
está obligada a indemnizar todo
y cualquier daño soportado por
terceros, aunque resulte de la
culpa o dolo de la víctima.
Esta teoría es la modalidad ex-
trema de la teoría del riesgo ad-
ministrativo, por lo que ha sido
abandonada en la práctica, debi-
do a que conduce al abuso y la
iniquidad social.
En nuestro país, el numeral 238.1
del artículo 238 de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General
establece que las entidades son pa-
trimonialmente responsables fren-
te a los administrados, por los da-
ños directos e inmediatos causados
por los actos de la administración o
los servicios públicos directamente
prestados por aquellas.

4. 35
Así, en nuestro ordenamiento jurí-
dico se debe conjugar la teoría de
la culpa administrativa con la teoría
del riesgo administrativo, para ga-
rantizar el derecho a ser indemni-
zado por parte del Estado; al igual
que en el ordenamiento jurídico de
Ecuador.
La reparación del daño causado
por la administración pública a
terceros se obtiene a través de la
acción de indemnización, y una
vez indemnizada la lesión de la
víctima, la entidad pública tie-
ne el derecho y obligación de re-
petir en contra del servidor cul-
pable, a través de la acción de
regreso. Es decir: el Estado in-
demniza a la víctima, mas luego
actúa contra el agente que pro-
vocó el daño, vía la acción de
regreso.
1. Acción de indemnización.
Para obtener la indemnización
basta que la víctima accione
contra la administración públi-
ca y demuestre el nexo causal
entre el hecho lesivo (comisi-
vo u omisivo) y el daño. Para
eximirse de esa obligación, le
corresponde a la administra-
ción comprobar que la vícti-
ma contribuyó con culpa o dolo
para que se produzca el evento
dañoso.
2. Acción de regreso. Cuando el
daño haya sido causado por sus
funcionarios en el ejercicio de
sus funciones o en ocasión de
ese ejercicio, en caso de haber
obrado con culpa grave o dolo,
el órgano público correspon-
diente podrá repetir contra ellos
lo que hubiere pagado en repara-
ción (art. 25 de la Constitución
Política de Uruguay).
La acción de regreso de la ad-
ministración contra el causante
directo del daño, como obliga-
ción de todas las entidades pú-
blicas y particulares prestadoras
de servicios públicos, exige dos
requisitos:
a. Que la administración ya haya
sido condenada a indemnizar a
la víctima del daño sufrido.
b. Que se compruebe la culpa del
funcionario en el evento dañoso.
Así, debe tenerse en cuenta
que mientras para la adminis-
tración la responsabilidad es in-
dependiente de la culpa (res-
ponsabilidad objetiva), para el
servidor la responsabilidad de-
pende de la culpa (responsabili-
dad subjetiva).
En España, cuando la adminis-
tración hubiere indemnizado a
los lesionados, exigirá de oficio
de sus autoridades y demás per-
sonal a su servicio la responsa-
bilidad en que hubieran incurri-
do por dolo, culpa o negligencia
graves. Para la exigencia de di-
cha responsabilidad se pondera-
rán los siguientes criterios (art.
145 de la Ley Nº 30 de 1992,
Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas
y de sus Autoridades y demás
Personal a su Servicio):
i. El resultado dañoso pro-
ducido.
ii. La existencia o no de
intencionalidad.
iii. La responsabilidad profe-
sional del personal al servi-
cio de las administraciones
públicas.
iv. La relación del personal con
la producción del resultado
dañoso.
En México, la indemnización por
responsabilidad patrimonial del
Estado derivada de la actividad ad-
ministrativa irregular deberá pagar-
se al reclamante de acuerdo a lo si-
guiente (art. 11 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, México):
a. Deberá pagarse en moneda
nacional.
b. Podrá convenirse su pago en
especie.
c. La cuantificación de la indem-
nización se calculará de acuerdo
a la fecha en que la lesión efec-
tivamente se produjo o la fecha
en que haya cesado cuando sea
de carácter continuo.
d. Deberá actualizarse la cantidad
a indemnizar al tiempo en que
haya de efectuarse el cumpli-
miento de la resolución por la
que se resuelve y ordena el pago
de la indemnización.
En el Perú, el numeral 238.5 del
artículo 238 de la Ley del Proce-
dimiento Administrativo Gene-
ral establece que la indemnización
comprende el daño directo e inme-
diato y las demás consecuencias
que se deriven de la acción u omi-
sión generadora del daño, incluyen-
do el lucro cesante, el daño a la per-
sona y el daño moral.
Conforme al numeral 238.2 del ar-
tículo 238 de la Ley del Procedi-
miento Administrativo General,
no hay lugar a la reparación por
parte de la administración cuando:
1. El daño fuera consecuencia de
caso fortuito o fuerza mayor.
Debe tenerse presente que los
casosfortuitosodefuerzamayor
son aquellos eventos extraordi-
narios imprevisibles e irresisti-
bles que impiden la ejecución
de la obligación o determina
el cumplimiento parcial, tar-
dío o defectuoso (Código Civil,
1984, art. 1315). Extraordinario
es aquello fuera de lo común,
imprevisible es aquello que no
puede ser previsto en el orden
En el Perú, las
entidades son
patrimonialmente
responsables frente a
los administrados por
los daños directos e
inmediatos causados
por sus actos o por los
servicios públicos que
prestan de manera
directa.

5. 36
normal de los sucesos y del pen-
samiento humano, e irresisti-
ble es aquello a lo que uno no
se puede oponer, por ser supe-
rior a los recursos y posibili-
dades de contención (Casación
Nº 1520-98-Callao, El Peruano,
25/08/1999, p. 3319).
2. El daño es consecuencia de he-
cho determinante del adminis-
trado damnificado.
3. El daño es consecuencia de he-
cho determinante de un tercero.
Si el daño se produjo por el he-
cho de un tercero, el Estado no
debe responder.
4. La entidad hubiere actuado ra-
zonable y proporcionalmente,
en defensa de la vida, integridad
o los bienes de las personas.
5. La entidad hubiere actuado ra-
zonable y proporcionalmen-
te, en salvaguarda de los bienes
públicos.
6. Se trate de daños que el admi-
nistrado tiene el deber jurídi-
co de soportar, de acuerdo con
el ordenamiento jurídico y las
circunstancias.
1. Resulta necesario incluir en
nuestra Constitución Política el
principio de responsabilidad pa-
trimonial de la administración
pública y el derecho constitu-
cional a ser indemnizado de ma-
nera justa y equitativa por los
daños que ocasione el Estado a
través de sus entidades públicas.
2. Las entidades públicas que in-
demnicen a los administrados
tienen la obligación de iniciar
de oficio las acciones de regre-
so que correspondan, en contra
de los funcionarios y servido-
res públicos que produjeron el
daño a la administración y a los
administrados.
3. En nuestro ordenamiento jurí-
dico se debe conjugar la teoría
de la culpa administrativa con
la teoría del riesgo administra-
tivo, para garantizar el derecho
a ser indemnizado por parte del
Estado.
4. Se debe establecer un procedi-
miento administrativo para tra-
mitar la responsabilidad patri-
monial del Estado, a través de
una ley especial.
SUJETO OBLIGADO: entidades públicas con
personalidad jurídica reconocida por
la Constitución y las leyes.
SUJETO PASIVO: cualquier administrado,
sea persona natural o jurídica.
SUJETOS DE LA
RESPONSABILIDAD
TEORÍAS DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO
Impone la obligación de resarcir el daño
causado a terceros por los agentes públicos
en el desempeño de sus funciones.
REPACIÓN DEL DAÑO
TEORÍA DE LA CULPA ADMINISTRATIVA:
su base es la falta de servicio.
TEORÍA DEL RIESGO ADMINISTRATIVO: se basa
en el riesgo que la actividad pública genera para
los administrados y en la posibilidad de acarrear
daños a ciertos miembros de la comunidad.
TEORÍA DEL RIESGO INTEGRAL: para esta
teoría la administración esta obligada
a indemnizar todo.
ACCIÓN DE INDEMNIZACIÓN: la víctima
acciona contra administración.
ACCIÓN DE REGRESO: la administración
acciona contra el funcionario o servidor público.