El documento describe el proceso de diseño, discusión y aprobación de los gastos tributarios en Ecuador. Explica que los gastos tributarios son ingresos que el Estado deja de recibir para promover objetivos de política pública. En 2019, los gastos tributarios en Ecuador sumaron USD 5.581 millones, mayor al gasto en educación y salud. El proceso de aprobación de gastos tributarios requiere que se presente un proyecto de ley por iniciativa del Ejecutivo a la Asamblea Nacional para su discusión y votación. Sin embargo, aún quedan aspect

1. NÚMERO 9 JULIO 2021
PROCESO
DE DISEÑO,
DISCUSIÓN Y
APROBACIÓN
DE LOS GASTOS
TRIBUTARIOS EN
ECUADOR
RESUMEN
Debido a los impactos negativos de la pandemia del COVID-19,
en el 2020, los ingresos tributarios en Ecuador cayeron un 15% en
relación al 2019. En este contexto se hace imprescindible la revisión
de herramientas de política fiscal para un proceso de recuperación
económica eficiente y equitativo. Los gastos tributarios son
ingresos que el Estado deja de recibir para promover objetivos de
política pública como el consumo de bienes meritorios, inversión
en sectores estratégicos, o beneficiar a determinados sectores,
contribuyentes o zonas geográficas. En el 2019 los gastos
tributarios fueron de USD 5.581 millones, es decir 5,2% del PIB
y 42,4% de la recaudación de impuestos administrados por el
Servicio de Rentas Internas; en comparación, en el mismo año,
el gasto en salud y educación representó el 2,6% y 4,5% del PIB,
respectivamente. El gasto tributario por deducciones de gastos
personales del impuesto a la renta de personas naturales alcanzó
cerca de USD 478 millones, 89 millones más que en 2018. En
este sentido, se vuelve urgente la necesidad de revisar los gastos
tributarios en Ecuador.
Este estudio encuentra que, en comparación con la región, el
diseño y aprobación de los gastos tributarios en Ecuador se lleva
a través de un proceso formal y ordenado. Además, la normativa
es clara y se encuentra a disposición de la ciudadanía de forma
actualizada. La nueva reforma a la COPLAFIP se presenta como una
oportunidad para mejorar las evaluaciones de impacto económico
y social de los gastos tributarios en Ecuador. Sin embargo, aún
quedan aspectos de mejora en el diseño y aprobación de los
gastos tributarios, como espacios formales de discusión para
discutir reformas tributarias que incluyan a diversos actores.

2. 2
INTRODUCCIÓN
Los gastos tributarios son disposiciones legales
que reducen la cantidad de impuestos que se
pagan mediante un trato especial a ciertos
individuos o actividades. Los gobiernos utilizan
estas políticas con el objetivo de mejorar
inversiones, recompensar actividades deseables
o formar un sistema tributario más equitativo.
Sin embargo, los gastos tributarios reducen los
ingresos fiscales y en algunos casos pueden
causar mayor desigualdad al favorecer a grandes
contribuyentes (BID, 2009; Ross, 2018).
Según la CEPAL (2020), la tendencia de la región
evidencia que los gastos tributarios se situaron
en promedio alrededor de 3,7% del PIB entre
el 2015 y el 2019. Sin embargo, a pesar de su
magnitud e importancia, los gastos tributarios
son poco conocidos y estudiados.
Por otro lado, debido a la grave crisis social y
económica que atraviesa el país y el mundo
por la pandemia ocasionada por el COVID-19
desde 2020, es necesario que se revisen los
instrumentos de política fiscal. En Ecuador,
en 2020 la recaudación tributaria cayó en
alrededor del 15% respecto de 2019 y, por lo
tanto, los gastos tributarios que ya implicaban
una proporción importante de la recaudación
tributaria y del Producto Interno Bruto (PIB), se
vuelven aún más relevantes de estudiar. Según la
CEPAL (2020), la revisión de estos gastos como
instrumento de intervención pública puede
garantizar que la relocalización de recursos
internos necesaria para afrontar la crisis actual,
se realice de una manera eficiente y equitativa.
En este contexto y en un esfuerzo por conocer
sobre el diseño y aprobación de los gastos
tributarios en la región, se llevó a cabo una
investigación en el marco de la iniciativa Latin
America Tax Expenditure Research, Advocacy
and Learning (LATERAL) del International Budget
Partnership, siendo este artículo el aporte
realizado desde Ecuador por Grupo FARO.
En esta investigación se presenta una breve
contextualización de los gastos tributarios
en el país, su proceso de diseño, discusión
y aprobación, el marco legal y regulatorio
existente en torno a los gastos tributarios y el
cumplimiento de buenas prácticas de estos
instrumentos. Finalmente, se presenta un
estudio de caso sobre los gastos tributarios
efecto de las deducciones de gastos personales
del impuesto a la renta de personas naturales.
La investigación realizó una revisión documental
de distintos tipos de fuentes de información,
haciendo énfasis en los Manuales de Gastos
Tributarios del Servicio de Rentas Internas (SRI)
y la normativa pertinente a gastos tributarios.
Adicionalmente, se realizaron entrevistas
a expertos para complementar la revisión
documental.

3. 3
USD
millones
Gasto tributario
IVA
Gasto tributario
impuesto a la renta
Otros1
Total
Personas
naturales
Sociedades
Porcentaje
del Gasto
Tributario
2.511
2.671
813
1.857
399
5.581
45,9%
47,9%
14,6%
33,3%
7,1%
100,0%
19,1%
20,3%
6,2%
14,1%
3,0%
42,4%
2,3%
2,5%
0,8%
1,7%
0,4%
5,2%
Porcentaje
del PIB
Porcentaje
de la
Recaudación
1. Gastos tributarios en
Ecuador
Según el Manual de Gasto Tributario de Ecuador
del SRI (2019: 56), el gasto tributario “constituye
toda transferencia indirecta que el Estado realiza
a determinados grupos o sectores económicos,
efectuada por medio de una reducción en la
obligación tributaria del contribuyente”.
En 2019, el gasto tributario fue de USD 5.581
millones, es decir 5,2% del PIB y 42,4% de la
recaudación de impuestos administrados por
el Servicio de Rentas Internas (SRI) (Tabla 1). El
93% del gasto tributario está concentrado en el
impuesto al valor agregado (IVA) y en el impuesto
a la renta (IR). Con relación al PIB, el gasto
tributario del impuesto a la renta fue equivalente
al 2,5%, mientras que el gasto tributario en el
IVA fue del 2,3% (SRI, 2019).
Al comparar el total del gasto tributario con el
gasto en otros sectores, se puede notar que el
gasto tributario en 2019 fue mayor al gasto en
educación y salud, siendo estos los dos sectores
a los cuales se destina un mayor presupuesto
después del Tesoro Nacional. En el año 2019, se
invirtieron USD 2.817 millones en salud y USD
4.887 millones en educación, lo que equivalió a
2,6% y 4,5% del PIB, respectivamente.
Tabla 1
Gasto tributario por impuesto, 2019
Fuente: Manual de Gasto Tributario (SRI, 2020)
Elaboración: Grupo FARO
1 Incluye: i) la devolución del impuesto de botellas plásticas; ii) impuesto a la propiedad de vehículos motorizados, iii) impuesto ambiental a
la contaminación vehicular, iv) exoneración del impuesto a la salida de divisas (ISD).

4. 4
USD millones
2018
Gasto tributario
IVA
Gasto tributario
impuesto a la renta
Otros1
Total
Personas
naturales
Sociedades
USD millones
2019
2.480
2.867
685
2.181
409
5.756
2.511
2.671
813
1.857
399
5.581
31
-196
128
-324
-10
-175
1,3%
-6,8%
18,7%
-14,9%
-2,4%
-3,0%
Porcentaje (%)
Diferencia (USD
millones)
Como muestra la Tabla 2, en 2019 el rubro
de gasto tributario por impuesto a la renta de
personas naturales es el que más incrementó
respecto a 2018.
Como se observa en el Gráfico 1, los gastos
tributarios han incrementado en 115% en el
período 2010-2019, pasando de USD 2.595
millonesaUSD5.581millones.Sinembargo,como
porcentaje del PIB se han mantenido alrededor
del 4,8%, llegando a su punto más alto (5,5%)
en 2011, y más bajo (4,1%) en 2014. Por otro
lado, los gastos tributarios como porcentaje de la
recaudación total de impuestos se han mantenido
entre 30% y 44%, llegando a su punto más alto en
2019 (42,4%) y más bajo en 2014 (30,7%).
Tabla 2
Variación absoluta y porcentual del gasto tributario, 2018-2019
Gráfico 1
Gasto tributario total como porcentaje de la recaudación y como porcentaje del PIB, 2010-
2019
Fuente: Manual de Gasto Tributario (SRI, 2010-2019)
Elaboración: Grupo FARO

5. 5
Al comparar la recaudación fiscal y el gasto
tributario de Ecuador con los de la región,
se observa que Ecuador mantiene un gasto
tributario más alto que el promedio regional,
aun teniendo una recaudación fiscal menor al
promedio regional (Suárez, 2020a).
Cabe notar que en el nuevo acuerdo financiero
entre el FMI y Ecuador, aprobado en octubre
de 2020, se pone en discusión una reforma
tributaria orientada al impuesto de sociedades
con el fin de reducir los gastos tributarios y
ampliar los ingresos fiscales. Según el informe
de staff del nuevo acuerdo financiero entre el
multilateral y Ecuador, la reforma a los gastos
tributarios incluye (International Monetary Fund,
2020, pág. 18):
1) Reducciones en las exenciones del IVA
para las universidades.
2) Eliminación de la devolución del IVA para
personas de la tercera edad.
3) Inclusión del décimo tercer y décimo
cuarto sueldo a la base imponible del
impuesto a la renta.
4) Eliminar el crédito tributario a las
importaciones de bienes de capital.
El nuevo gobierno de Guillermo Lasso ha
realizado declaraciones en este sentido.
Aunque se desconoce cuándo se enviará la
propuesta de reforma tributaria y qué elementos
específicos contendrá, se conoce que uno
de los objetivos principales es aumentar los
ingresos fiscales a mediano plazo, corrigiendo
algunos impuestos distorsionantes y revisando
ciertos gastos tributarios.

6. 6
2. Proceso de diseño,
discusión y aprobación de
gastos tributarios
En Ecuador, los artículos 300 y 301 de
la Constitución de la República (Registro
Oficial, 2008) determinan, respectivamente,
que el sistema tributario se regirá por los
principios de generalidad, progresividad,
eficiencia, equidad, transparencia, entre
otros y estimulará el empleo, la producción
de bienes y servicios; y que, únicamente por
iniciativa de la Función Ejecutiva , y mediante
ley sancionada por la Asamblea Nacional,
se podrá establecer, modificar o extinguir
impuestos. En conformidad con la Carta
Magna, el COPLAFIP en el artículo 74 señala
que el ministro encargado de las finanzas
públicas es el delegado de ejecutar la política
económica aprobada por el Presidente.
Además, en el artículo 7 del Código Orgánico
Tributario, se determina que solo al Presidente
de la República le corresponde dictar los
reglamentos para la aplicación de las leyes
tributarias.
Lo señalado en el Código Orgánico Tributario en el
artículo 32, en concordancia con la Constitución,
determina que solo mediante disposición expresa
de ley, se podrá establecer exenciones tributarias.
En estas se explicitarán los requisitos para su
reconocimiento o concesión a los beneficiarios,
los tributos que comprenda, si es total o parcial,
permanente o temporal.
Cabe notar que los GAD tienen la potestad
exclusiva de establecer los impuestos
concernientes a la administración de una
ciudad, tales como el impuesto predial y de
alcantarillado. En este caso, son los municipios
quienes pueden establecer exenciones o
reducciones tributarias con una aprobación de
las dos terceras partes del total de los concejales
(Ley de Régimen Municipal, 2005).
Sin embargo, dado que los gastos tributarios
más significativos son a nivel nacional, y que
su aprobación, mediante ley, involucra a la
Presidencia y a la Asamblea, resulta necesario
comprender el proceso aprobación de una ley.
Este proceso se explica en la Figura 1.
Figura 1
Aprobación de leyes referentes a temas tributarios
2 Antes de la Constitución de 2008, la Asamblea podía proponer gastos tributarios, con la nueva Constitución se vuelve solo potestad del
Ejecutivo.
3 Para los otros temas, los asambleístas, otras entidades públicas (Corte Constitucional, Fiscalía, Defensoría del Pueblo, entre otros) y los
ciudadanos y organizaciones sociales, que cuenten con un respaldo del 0,25% de los inscritos en el padrón nacional electoral pueden
presentar proyectos de ley.

7. 7
Tipo de Gastos
Tributarios
Deducciones
Exoneraciones
Exenciones
Descripción
Son costos y gastos imputables al ingreso o renta de los contribuyentes a fin de obtener el valor
o la base imponible sobre el cual se tributa. Las deducciones pueden ser totales o parciales.
Implica la liberación de la obligación tributaria existente anulando total o parcialmente sus
efectos. La exoneración tributaria presupone la preexistencia de la obligación tributaria.
Son las normas tributarias que afectan la cuantificación de los impuestos ya sea en la base
imponible o en el tipo de gravamen. Generalmente se asocian a la eliminación del nacimiento
de una obligación tributaria para determinada población.
Daniel Falconí, ex-subsecretario de
Consistencia Macroeconómica en el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), mencionó que
en este proceso hay un espacio de discusión
interna dentro del Ejecutivo para plantear
las reformas tributarias y que estas también
pueden ser propuestas por los diferentes
Ministerios. Para ello, existen espacios de co-
gestión llamados Consejos Sectoriales, donde
se identifican las necesidades de los sectores y
trabajan juntamente con el Gabinete Sectorial
Económico para estructurar las reformas
tributarias (D. Falconí, comunicación personal,
11 de diciembre de 2020).
Por otro lado, el MEF, a través del COPLAFIP
tiene una competencia importante que implica
dictaminar de forma favorable en el caso de que
existan sacrificios fiscales (según el artículo 74,
numeral 15, segundo inciso). Así, cualquier ley
que envíe el Ejecutivo que implique la renuncia de
ingresos fiscales necesita de este componente
habilitante por parte del MEF. Para emitir el
dictamen se trabaja de manera coordinada con
el SRI y se realiza un análisis de impacto fiscal
o recaudatorio. En este proceso, que se lo lleva
a cabo antes de enviar el proyecto de ley a la
Asamblea, el MEF puede sugerir cambios a la
norma (D. Falconí, comunicación personal, 11
de diciembre de 2020).
3. Marco legal y regulatorio
existente en torno a los
gastos tributarios en Ecuador
Según el Manual de Gasto Tributario del SRI,
la definición y alcance de los gastos tributarios
en Ecuador se formulan en la Ley de Régimen
Tributario Interno (LRTI) y en el Reglamento
de Aplicación de la Ley de Régimen Tributario
Interno (RALRTI). Ambas leyes son de carácter
orgánico, es decir, regulan y organizan la
estructura del Estado. Bajo este paraguas
normativo, se encuentran otras leyes
suplementarias. En el siguiente documento
se puede encontrar un resumen del marco
normativo y regulatorio que autoriza los gastos
tributarios más relevantes en Ecuador del IVA,
impuesto a la renta y otros tributos mediante
exenciones, deducciones, devoluciones,
créditos, entre otros.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas (2020) define a los gastos tributarios
como “los recursos que el Estado, ..., deja de
percibir debido a la deducción, exención, ..., de
tributos directos o indirectos establecidos en la
normativa correspondiente”. Según el Manual
de Gasto Tributario del SRI, la normativa
enfocada en el gasto tributario se divide en tres
bloques principalmente.
Tabla 3
Tipos de Gastos Tributarios
Fuente: LRTI (2018)
Elaboración: Grupo FARO

8. 8
4. Análisis del cumplimiento
de buenas prácticas de
estos instrumentos
De acuerdo con varios expertos, un sistema
impositivo apropiado se caracteriza
por ser transparente, equitativo,
eficiente, por tener la
capacidad de adecuarse y
de rendir cuentas (Ross,
2018). En este marco se
analiza cómo funciona el
marco normativo en torno a
los gastos tributarios, si los
criterios son transparentes y
existe rendición de cuentas,
si los gastos tributarios cuentan
con una justificación y objetivos
claros, si tienen cláusulas de expiración
y si toman en cuenta a los sectores interesados.
4.1 ¿Se establecen los gastos tributarios a
través de leyes discutidas y aprobadas
por la Asamblea? ¿Recae la autoridad
sobre la promulgación de gastos
tributarios solo sobre una entidad?
En Ecuador los gastos tributarios son
establecidos a través de leyes (propuestas
por el Ejecutivo y aprobadas por la
Asamblea), y según Fausto Herrera, ex
Ministro de Finanzas, todos los gastos
tributarios deben estar consolidados en la
LRTI (F. Herrera, comunicación personal,
3 de febrero de 2021). En algunas
ocasiones se han realizado modificaciones
a ciertos gastos tributarios a través de
reglamentos del organismo de control o
decretos ejecutivos4
, procedimiento que
está respaldado en el artículo 147 de la
Constitución que le confiere al Presidente
de la República esta facultad. Dentro de
este marco, el SRI es la única autoridad
encargada de ejecutar y administrar la
política tributaria en el país.5
Por otro lado, ahora las discusiones sobre
gastos tributarios estarán vinculadas
a las deliberaciones presupuestarias
anuales, dado que en junio de 2020 se
establecieron nuevas disposiciones sobre
gastos tributarios en la Ley Orgánica
de Equilibrio de Finanzas Públicas que
obliga a las administraciones tributarias
nacionales a presentar una proyección de
la cuantificación de los gastos tributarios y
anexarla a la proforma presupuestaria. Sin
embargo, el 2021 es un año electoral en
el Ecuador y el artículo 107 del COPLAFIP
establece que “en el año que se posesiona
el Presidente o Presidenta de la República
hasta que se apruebe el Plan Nacional de
Desarrollo (…) regirá la programación fiscal
plurianual y anual aprobada y actualizada
en el año anterior”; a este se le llama el
PresupuestoGeneraldelEstadoprorrogado.
El nuevo gobierno debe presentar una
nueva proforma presupuestaria en los
primeros 90 días de su gestión. Por este
motivo aún no se han implementado las
nuevas disposiciones de la Ley Orgánica de
Equilibrio de Finanzas Públicas.
4 En los últimos años, en varias leyes queda estipulado que el SRI queda legalmente facultado para modificar ciertos casos o aspectos
definidos de impuestos o gastos tributarios mediante reglamento. Sin embargo, no existe un patrón legal definido para diferenciar estos
casos, sino que queda especificado en cada ley.
5 Las diversas leyes no han creado órganos separados/paralelos para gestionar aspectos de los gastos tributarios.

9. 9
4.2 ¿Los criterios para la concesión de
gastos tributarios están claramente
definidos, reduciendo al mínimo
la discreción? ¿Se garantiza la
transparencia y rendición de cuentas?
Los criterios para la concesión de
incentivos fiscales están definidos en
las leyes que los autorizan y como se
mencionó anteriormente, todos los gastos
tributarios se han establecido a través de
leyes o decretos ejecutivos. Todas las leyes
se encuentran recogidas en el Manual de
Gasto Tributario del SRI y estas son de fácil
acceso mediante el Registro Oficial.
Las partes del proceso de diseño y
aprobación de los gastos tributarios donde
se percibe una mayor arbitrariedad son en
la propuesta de nuevos gastos tributarios y
en la inclusión de actores en la discusión del
proyecto de ley cuando este se encuentra
en la Asamblea. En el primer caso, los
consejos sectoriales pueden presentar
propuestas en beneficio de su propio
sector, con cierta discrecionalidad. Sin
embargo, cualquier propuesta necesitará
contar con el aval del MEF para ser enviada
al Ejecutivo y posteriormente a la Asamblea.
En el segundo caso, cuando la ley ya se
encuentra en discusión en la Asamblea, el
presidente de la comisión o el presidente
de la Asamblea Nacional pueden pedir la
comparecencia de actores que consideren
pertinentes, sin embargo, no todos son
escuchados de igual manera como se
explicará más adelante.
Si bien el Manual de Gasto Tributario
recoge las leyes habilitantes de los gastos
tributarios y calcula su magnitud, no publica
los nombres de las personas naturales
o jurídicas beneficiarias de los gastos
tributarios, tampoco se publica información
sobre el sector o nivel de ingresos de los
beneficiarios, ni se ha publicado datos
sobre el tamaño de los beneficiarios
de manera sistemática. Por otro lado,
no existen evaluaciones periódicas ni
rediciones de cuentas de los gastos
tributarios que sean de acceso público. Por
ejemplo, sobre el reciente incentivo para
la creación de empleos, creado a partir de
la Ley Orgánica de Fomento Productivo,
Atracción de Inversiones, Generación de
Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal
(2018), solo se conoce que se dejaron de
percibir USD 92,5 millones y se beneficiaron
102 empresas (SRI, 2021). No se conoce
el nombre o tamaño de las empresas y
tampoco cuántas plazas de empleo se han
creado a partir de ese incentivo.
4.3 ¿Se cuenta con una justificación y
declaración clara de sus objetivos?
Según el Manual de Gasto Tributario
de 2018, la clasificación de los gastos
tributarios puede ser por “beneficios” o
“incentivos”. Los beneficios tributarios
tienen el objetivo de dispensar un trato más
favorable a determinados contribuyentes
(causas subjetivas) o al consumo (causas
objetivas). La fundamentación de los
beneficios tributarios yace en razones de
interés público, equidad y justicia social. Por
otro lado, los incentivos son herramientas
legales que permiten la exoneración o un
menor impuesto para promover objetivos
de política pública. El Manual de Gasto
Tributario establece cuatro objetivos
de política pública: económico, social,

10. 10
ambiental y diplomático. Adicionalmente,
el SRI, en su sitio web, diferencia los
incentivos/beneficios del gasto tributario
por objetivos orientados a: ahorro/
inversión, matriz productiva/empleo, justicia
redistributiva/equidad, provisión de bienes
públicos/reciprocidad, medio ambiental u
otros objetivos.
En este sentido, desde una perspectiva
normativa, sí se cuenta con una declaración
de los objetivos de los beneficios e
incentivos tributarios. Sin embargo, no se
conoce si se han desarrollado metas e
indicadores específicos para cada gasto
tributario. Similarmente, no se cuenta con
información y evidencia suficiente que
permitan identificar si se están cumpliendo
los objetivos de la política tributaria del
país. Un estudio realizado por Grupo FARO
determina que existe escasa información
pública que permita evaluar el desempeño
de los gastos tributarios (Suárez, 2020b).
No obstante, y como se mencionó, la Ley
de Ordenamiento de las Finanzas Públicas
de julio de 2020, introdujo la reforma al
artículo 94 del COPLAFIP, referente al gasto
tributario, con la que dispone que el SRI no
realice únicamente una medición a ejercicio
vencido del gasto tributario sino también
ex ante para la creación de nuevos gastos.
Además, le da la competencia al MEF para
que establezca límites al gasto tributario
tanto específicos como globales y realice
un informe anual evaluando los gastos
tributarios para ser anexado junto con la
estimación de gasto tributario a la proforma
presupuestaria (Ley de Ordenamiento de
las Finanzas Públicas, 2020). Daniel Falconí
considera a esta reforma como un esfuerzo
para mejorar la evaluación de los gastos
tributarios y para articular algunos esfuerzos
que se hacían desde diferentes instancias.
4.4 ¿Se tiene una cláusula de expiración
o una fecha de vencimiento para
revisarlos y renovarlos?
Usualmente las leyes orgánicas, decretos
y códigos relacionados a gastos tributarios
en Ecuador no especifican un plazo
o fecha de expiración que habilite un
proceso de revisión o renovación de estos.
No obstante, algunas leyes específicas
como la Ley Orgánica de Solidaridad y
de Corresponsabilidad Ciudadana para
la Reconstrucción y Reactivación de las
zonas afectadas por el terremoto del 16
de abril de 2016, sí establece fechas de
vencimiento para los beneficios tributarios
que incorpora6
.
Cabe notar que el Código Orgánico Tributario
establece que el alcance de las exenciones
tributarias solo comprenderá los tributos
a la fecha de expedición de la ley. Por lo
tanto, las exenciones no se extienden a los
6 https://www.sri.gob.ec/web/guest/noticias5#punto0

11. 11
tributos que se emiten posterior a ellas, salvo
se señale explícitamente lo contrario. Las
reformas que se han hecho en esta materia
han sido iniciativa del poder Ejecutivo que,
según la Constitución, es el único que tiene
la competencia para hacerlo.
4.5 ¿Se cuenta con participación de
los sectores interesados, incluida la
sociedad civil?
En general, todos los proyectos de ley
cuentan con un tiempo en el cual la
ciudadanía puede acudir ante la comisión
especializadayexponersusargumentos(Ley
Orgánica de la Función Legislativa, 2012).
Por otro lado, en una entrevista con Patricio
Donoso, exvicepresidente de la Asamblea
Nacional de Ecuador, se mencionó que
frecuentemente el presidente de la comisión
o el presidente de la Asamblea Nacional
piden comparecencia de los sectores
pertinentes. No obstante, el asambleísta
también explicó que, en la práctica, no
todos los sectores son escuchados con
la misma fuerza y que existen algunos
grupos que tienen mayor presencia que
otros, como, por ejemplo, el sector privado,
los jubilados y los choferes del transporte
público (P. Donoso, comunicación personal,
17 de noviembre de 2020).
En este sentido, si bien hay espacios que
permiten que los sectores interesados
puedan opinar al inicio del proceso de
diseño de una ley, sus comentarios no son
vinculantes; además, no existen procesos
específicos de consulta u otros en el caso de
las leyes que habilitan los gastos tributarios.
5. Estudio de caso: gasto
tributario por deducciones
de gastos personales en
el impuesto a la renta de
personas naturales a partir
de 2007
En 2019, el gasto tributario por deducciones
de gastos personales del impuesto a la renta
de personas naturales alcanzó cerca de USD
478 millones, lo que representa alrededor del
3,6% del total de la recaudación tributaria
y 9% del gasto tributario total. Este gasto
tributario se concentra en el 20% más rico
de la población (Suárez, 2020a) y tiene solo
611 mil beneficiarios (SRI, 2021), lo que
representa alrededor del 7% de la población
económicamente activa del Ecuador.
Como muestra el Gráfico 2, el gasto tributario
objeto de las deducciones de gastos
personales se ha incrementado de USD 153
millones en 2011 a USD 478 millones en 2019.
En diciembre de 2007, la Asamblea
Constituyente aprobó la Reforma a la Ley de
Equidad Tributaria7
, modificando los niveles
del impuesto a la renta (en algunos casos los
subió), pero abriendo la posibilidad de que los
contribuyentes (personas naturales) puedan
deducir sus gastos con la condición de que
presenten las respectivas facturas o notas de
venta. Antes de esta reforma, solo era válida
la deducción de ingresos al aporte personal
que se debía pagar al Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social.
7 Tercer Suplemento del Registro Oficial No.242, 29 de diciembre 2007.

12. 12
Gráfico 2
Gasto tributario por deducciones de gastos personales, 2011-2019
Fuente: Manual de Gasto Tributario (SRI, 2011-2020)
Elaboración: Grupo FARO
Interesantemente, este gasto tributario tuvo
dos motivaciones para su implementación. La
primera fue conseguir un sistema tributario más
progresivo, y la segunda, y más importante,
fue crear un incentivo para que las personas
naturales soliciten facturas por las compras
que realicen y se mejore la cultura tributaria en
el país. Se buscaba crear este incentivo dado
que había sectores económicos de amplio
consumo y poca formalidad. Este mecanismo
permitió revelar una alta subfacturación de
algunas profesiones, como por ejemplo los
médicos (D. Falconí, comunicación personal,
11 de diciembre de 2020).
En los últimos años, se han dado algunos
cambios en este gasto tributario. Por ejemplo,
en 2019 se excluyó de este beneficio8
a
las personas con ingresos mayores a USD
100 mil (Registro Oficial, Ley Orgánica de
Simplificación y Progresividad Tributaria,
2019) y en 2020 se han permitido nuevas
deducciones con el objetivo de reactivar
ciertos sectores (cultura: cine y conciertos,
turismo) especialmente afectados por la
crisis económica generada por el COVID-19
(Secretaría General de Comunicación de la
Presidencia, 2020; Ley Orgánica de Apoyo
Humanitario, 2020).
5.1 Cambios normativos referentes a las
deducciones de gastos personales
Como se explicó previamente, la
aprobación de todos los gastos tributarios
obedece a un mismo proceso. La Tabla
4 detalla a forma de línea de tiempo los
cambios en materia de normativa tributaria
relacionada a los gastos tributarios en el
impuesto a la renta de personas naturales.
8 Excepto por el rubro salud correspondientes a enfermedades raras, huérfanas o catastróficas.

13. 13
Tabla 4
Cambios normativos referentes a las deducciones de gastos personales del impuesto a la
renta de personas naturales
Presidente
Rafael Correa
Año
2007
2008
Normativa
Decreto Legislativo
No.000, publicado
en el Registro Oficial
Suplemento No. 242,
del 29 de diciembre
de 2007
Registro Oficial
392, Segundo
Suplemento, 30 de
julio de 2008
Reforma
Las personas naturales podrán deducirse hasta en el
50% del total de sus ingresos gravados sin que supere
un valor equivalente a 1,3 veces la fracción básica
desgravada de impuesto a la renta de personas
naturales, sus gastos personales sin IVA e ICE, así
como los de su cónyuge e hijos menores de edad o
con discapacidad, que no perciban ingresos gravados
y que dependan del contribuyente.
Los gastos personales que se pueden deducir
corresponden a los realizados por concepto de:
arriendo o pago de intereses para adquisición de
vivienda, educación, salud, y otros que establezca el
reglamento.
Se expide la Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa
a la Ley de Régimen Tributario Interno, al Código
Tributario, a la Ley Reformatoria para la Equidad
Tributaria del Ecuador y a la Ley de Régimen del
Sector Eléctrico.
Se añaden a las deducciones tributarias los costos
de educación superior, ya sean gastos personales
del cónyuge y de sus hijos de cualquier edad u
otras personas que dependan económicamente del
contribuyente.
Por otro lado, también se agrega que los costos
destinados a la generación de ingresos de forma
autónoma serán considerados como deducibles
siempre y cuando se lleve un registro contable.
2016
Decreto Ejecutivo
1064, Registro Oficial
771, Suplemento, 08
de junio de 2016
Registro Oficial 913,
Sexto Suplemento,
30 de diciembre de
2016
Mediante el Decreto Ejecutivo No.1064 se añaden
las pensiones alimenticias vinculadas a educación,
salud, vivienda y alimentación a los gastos tributarios
deducibles de la renta de personas naturales.
Se sustituye el número 8 del art. 56 de LRTI y se incluye
el consumo de actividades culturales y artísticas a los
criterios deducibles del impuesto a la renta de personas
naturales. También se establecen incentivos tributarios
para la organización de servicios, actividades y
eventos artísticos y culturales. Además de incentivos
para el patrocinio, promoción y publicidad de bienes,
servicios, actividades y eventos artísticos y culturales.
2017
Ley Orgánica para
la reactivación
de la economía,
fortalecimiento de
la dolarización y
modernización de la
gestión financiera,
Registro Oficial
150, Segundo
Suplemento, 29 de
diciembre de 2017
Se incluyen los gastos personales de los padres,
cónyuge o pareja en unión de hecho e hijos del sujeto
pasivo o de su cónyuge o pareja en unión de hecho,
que no perciban ingresos gravados y que dependan de
la persona natural que declara.
En el caso de gastos de salud, se incluyen los costos
por enfermedades catastróficas, raras o huérfanas
debidamente certificadas o avaladas por la autoridad
sanitaria nacional competente, se los reconocerá
para su deducibilidad hasta en un valor equivalente
a dos fracciones básicas gravadas con tarifa cero de
impuesto a la renta de personas naturales.
Lenin Moreno

14. 14
Lenin Moreno
2018
Decreto Ejecutivo
476, Registro Oficial
312, Suplemento, 24
de agosto de 2018
Se amplían los gastos deducibles de vivienda. Se
incluyen arriendo y/o pago de alícuotas de condominio,
los intereses de préstamos hipotecarios otorgados
por instituciones autorizadas, gastos destinados a la
ampliación, remodelación, restauración, adquisición o
construcción, impuesto predial y servicios básicos.
En gastos de salud, se empezaron a tomar en cuenta
los realizados para el bienestar físico y mental, así como
aquellos destinados a la prevención, recuperación y
rehabilitación.
En costos de alimentación se contemplan únicamente
los costos en alimentos para humanos.
Se incluye la capacitación para el arte y la cultura.
Se incluyen los costos de vestimenta, únicamente
prendas de vestir.
2019
Ley Orgánica de
Simplificación
y Progresividad
Tributaria, Registro
Oficial 111,
Suplemento, 31 de
diciembre de 2019
Se establecen límites de endeudamiento para
personas naturales. Se podrá deducir hasta el 20%
de la utilidad antes de participación laboral, intereses,
depreciaciones y amortizaciones del ejercicio fiscal.
Se elimina la deducibilidad de gastos personales para
personas naturales que obtengan ingresos netos
mayores a USD 100 mil y podrán deducirse únicamente
gastos personales por salud correspondientes a
enfermedades raras, huérfanas o catastróficas hasta el
50% de sus ingresos gravados, sin superar 1,3 veces
la fracción básica desgravada de impuesto a la renta
de personas naturales.
Fuente: Registro Oficial, Varios Años
Elaboración: Grupo FARO
2020
Secretaría General
de Comunicación de
Presidencia (2020)
Ley Orgánica de
Apoyo Humanitario
para combatir la
crisis sanitaria
derivada del
Covid-19
(aprobada el 22 de
junio de 2020)
Lenin Moreno
En el contexto de la reactivación económica por
la pandemia del COVID-19, el reglamento a la Ley
Orgánica de Simplificación y Progresividad Tributaria
señala que los contribuyentes que realicen nuevas
inversiones en sectores priorizados tendrán el
beneficio de acceder a la exoneración del impuesto
a la renta. Los sectores priorizados son: servicios
de infraestructura hospitalaria, servicios educativos,
y servicios culturales y artísticos. Los gastos en arte
y cultura se incluyen en el rubro de educación para
deducción de gastos personales.
La disposición transitoria décimo tercera de la Ley
Orgánica de Apoyo Humanitario determina que, para
efectos de la declaración de impuesto a la renta de
los años 2020 y 2021, los gastos por concepto
de turismo interno se considerarán como gastos
personales deducibles aplicables a todas las personas
naturales, incluyendo a aquellos que superen el monto
de ingresos netos fijado en la Ley, en un monto igual
a las categorías vigentes. El SRI emitirá la normativa
necesaria para cumplir con esta disposición.
En la práctica, el monto máximo deducible por el rubro
de turismo para el año 2021 es de USD 3.643,90.

15. 15
Como se puede observar, algunas de
las reformas se han realizado mediante
reglamento o Decreto Ejecutivo aun
cuando en teoría es necesario hacerlo a
través de una ley propuesta por el Ejecutivo
y aprobada por el Poder Legislativo. Este
procedimiento puede estar respaldado en
el artículo 147 de la Constitución que le
confiere esta facultad al Presidente de la
República. Además, como se mencionó,
en muchas leyes relacionadas a tributos
o gastos tributarios, queda especificado
que el SRI está legalmente facultado para
realizar estas modificaciones mediante
reglamentos, resoluciones u otras
regulaciones secundarias, sin que exista
un patrón legal específico para diferenciar.
No obstante, para la emisión de estos
decretos el MEF tiene la competencia de
evaluar la viabilidad de nuevas exenciones
tributarias previo a su emisión.
Aunqueengeneral,comosehamencionado
a lo largo del documento, cualquier cambio
en un gasto tributario lo debe plantear el
Ejecutivo, incluyendo la participación del
MEF y el SRI, no se dispone de mayor
información para comprender por qué se
llevaron a cabo algunos de los cambios
detallados en la Tabla 6. Sin embargo, los
diferentes entrevistados han mencionado
que los cambios en las deducciones de
gastos personales del impuesto a la renta
de personas naturales se han introducido
o bien para mejorar la cultura tributaria y
aumentar el grado de formalidad de un
sector específico o bien para impulsar la
actividad económica de ese sector.

16. 16
CONCLUSIONES
El diseño y aprobación de los gastos tributarios
en Ecuador se lleva a través de un proceso formal
y ordenado. Para realizar una reforma tributaria
o modificar los gastos tributarios es necesario
que el Poder Ejecutivo proponga la reforma y
que el Legislativo apruebe. En el escenario de
renuncias fiscales, el MEF juega un rol clave al
tener que dar su dictamen favorable antes de
enviar el proyecto de ley a la Asamblea.
El gasto tributario representa alrededor de 42%
de la recaudación tributaria. Si bien, algunas
deducciones, exoneraciones y exenciones
son necesarias, es fundamental revisar si
cumplen su objetivo y si no están beneficiando
desproporcionadamente a quienes más tienen o
a una proporción muy pequeña de la población.
Como se puede ver en el anexo, existen varios
gastos tributarios por encima a USD 1 millón
y que tienen menos de 20 beneficiarios. El
Ecuador enfrenta necesidades importantes de
financiamiento y un espacio fiscal reducido,
volviendo urgente la necesidad de revisar los
gastos tributarios.
A diferencia de otros países de la región, se
encuentra que el Manual de Gasto Tributario
del SRI menciona todas las leyes que habilitan
los gastos tributarios y que estas son de fácil
acceso mediante el Registro Oficial. Por otro
lado, se encuentra que la reforma en 2020
al COPLAFIP comienza a cubrir una de las
falencias que se había encontrado en otras
investigaciones, la falta de evaluaciones
sobre los gastos tributarios. En este sentido,
las evaluaciones que realice el MEF deberían
ser no solo de impacto fiscal sino también de
impacto social para asegurar que los gastos
tributarios cumplan con sus objetivos y no
beneficien desproporcionadamente a grupos
específicos de la sociedad. Para esto, además,
los objetivos de los gastos tributarios deben
ser específicos, concretos y medibles y no solo
planteados a nivel de política pública (empleo,
justicia redistributiva/equidad, entre otros).
La parte del proceso de diseño y aprobación
de los gastos tributarios donde se percibe
una mayor arbitrariedad es en la inclusión de
actores en la discusión del proyecto de ley
cuando este se encuentra en la Asamblea. Este
podría ser un espacio de mejora en donde se
podrían convocar a diversos actores para que
sus perspectivas sean escuchadas y tomadas
en cuenta antes de aprobar leyes que incluyen
gastos tributarios.

17. BIBLIOGRAFÍA
– Asamblea Nacional. (2012). Ley Orgánica de la Función
Legislativa.
– BID. (2009). Los presupuestos de gastos tributarios: Conceptos
y desafíos de implementación. Washington DC: Documento de
Trabajo del BID #IDB-WP-131.
– CEPAL. (2020). Principales condicionantes de las políticas fiscal y
monetaria en la pospademia del COVID-19.
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Washington, D.C.
– Ley de Régimen Municipal. (2005). Capítulo V. De las seciones.
– Registro Oficial. (2007). Ley Orgánica de Régimen Tributario
Interno.
– Registro Oficial . (2018). Código Orgánico Tributario.
– Registro Oficial. (2006). Ley del Anciano.
– Registro Oficial. (2008). Constitución de la República del Ecuador.
Montecristi.
– Registro Oficial. (2010). Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas.
– Registro Oficial. (2011). Ley de Creación del Servicio de Rentas
Internas.
– Registro Oficial. (2011). Ley de Fomento Ambiental y Optimización
de las Finanzas Públicas.
– Registro Oficial. (2015). Código Orgánico de la Producción
Comercio e Inversiones.
– Registro Oficial. (2015). Ley Turismo.
– Registro Oficial. (2015). Reglamento de Aplicación de la Ley de
Régimen Tributario Interno.
– Registro Oficial. (2016). Ley Orgánica de Equilibrio de Finanzas
Públicas.
– Registro Oficial. (2016). Ley Orgánica de Solidaridad y de
Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto de 16 de
abril de 2016.
– Registro Oficial. (2017). Reglamento de la Ley Orgánica de
Discapacidades.
– Registro Oficial. (2018). Ley para la Equidad Tributaria.
– Registro Oficial. (2019). Ley Orgánica de Simplificación y
Progresividad Tributaria.

18. – Registro Oficial. (2020). Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para
combatir la crisis sanitaria derivada del Covid-19.
– Registro Oficial. (Varios Años). Publicaciones. Obtenido de
https://www.registroficial.gob.ec/index.php/publicaciones/
monthlyarchive
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investigadores de la sociedad civil. International Budget
Partnership. Recuperado de: https://www.internationalbudget.
org/wp-content/uploads/evaluating-tax-expendituresframework-
for-civil-society-spanish-2018.pdf
– Secretaría General de Comunicación de la Presidencia. (27
de Julio de 2020). Gobierno Nacional presenta herramientas
para la reactivación económica del país. Obtenido de https://
www.comunicacion.gob.ec/gobierno-nacional-presenta-
herramientas-para-la-reactivacion-economica-del-pais/
– SRI, Centro de Estudios Fiscales. (2020). Manual de Gasto
Tributario 2019.
– SRI, Centro de Estudios Fiscales. (2019). Manual de Gasto
Tributario 2018.
– Suárez, E. (2020a). Gastos tributarios en Ecuador Boletín. FARO
Analiza, Grupo FARO
– Suárez, E. (2020b). Gastos tributarios: ¿Qué información se
encuentra disponible para su evaluación en Ecuador? Boletín
FARO Analiza, Grupo FARO