Esta ponencia fue presentada a la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y tiene por objeto establecer las formas de interpretación que tiene la autoridad administrativa al momento de aplicar el derecho (AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI)

1. 1
PONENCIA
“Jornadas Preparatorias de la XIII Jornadas Nacionales de Jóvenes Administrativistas”
Asociación Argentina de Derecho Administrativo
LA INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES ADMINISTRATIVAS CONFORME AL
ARTÍCULO 2 DEL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN
José María Pacori Cari
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad José Carlos Mariátegui – Perú
Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo
Colaborador en el Suplemento Gaceta Jurídica – Diario La Razón de Bolivia
El Artículo 2 del Código Civil y Comercial de la Nación – Ley 26.994 (Argentina) establece
que “La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes
análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios
y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.” Esta norma establece los
métodos de interpretación que se deben de tener en cuanta al momento de aplicar las normas
jurídicas. La generalidad del término ley implica su comprensión desde un punto de vista
material, por lo que ley implica cualquier disposición normativa emitida por una entidad
competente. Dentro de este contexto, pasamos a explicar, desde un punto de vista
administrativo, cada uno de los métodos de interpretación previstos en la normatividad civil:
I.- Interpretación objetiva
Siendo que no se puede distinguir donde la ley no distingue, la indicación que la ley debe ser
interpretada teniendo en cuenta sus palabras, es aplicable a las leyes administrativas, en
concreto, a las normas jurídicas administrativas. Una palabra es un segmento del discurso. La
palabra es una unidad léxica constituida por un sonido o conjunto de sonidos articulados que
tiene un significado fijo y una categoría gramatical. En el Derecho Administrativo, las
autoridades administrativas sólo pueden hacer aquello que expresamente les autoriza la ley,
para esto la autoridad administrativa toma en cuenta las palabras que forman oraciones en las
leyes que aplican. El significado de las palabras que conforman una norma jurídica, es
importante para la interpretación y posterior aplicación de las normas del derecho
administrativo. Antes de aplicar una norma administrativa la autoridad administrativa le da
lectura, luego, busca el significado de cada una de las palabras que conforman la norma,
hallados los significados, nuevamente, reconstruye la norma la vuelve a leer y le da un
significado acabado que le permite su aplicación. A continuación, veamos un cuadro sobre este
proceso interpretativo, utilizando para ello el Art. 12 de la Ley 19.549 (Argentina):
Acercamiento a
la norma jurídica
Interpretación de la norma jurídica Aplicación de la
norma jurídica
Norma jurídica a
interpretar
Palabras Significado de las palabras Combinación de
significados
Significado total de
la norma
Norma jurídica
El acto
administrativo
goza de
presunción de
legitimidad
Acto Relativo de acción, acción
es el ejercicio de la
posibilidad de hacer.
Ejercicio de la
posibilidad de
dirigir una
institución
El ejercicio de la
posibilidad de dirigir
una institución
posee la ventaja de
estar conforme a la
ley sin necesidad de
que sea probada la
conformidad.
El acto
administrativo
goza de
presunción de
legitimidad
Administrativo Relativo a la administración,
administración es la acción
y efecto de administrar,
administrar es dirigir una
institución.
Gozar Tener y poseer algo útil y
agradable
Presunción Hecho que la ley tiene por
cierto sin necesidad de que
Conformidad a
las leyes que la

2. 2
sea probado. ley tiene por
cierto sin
necesidad de
que sea probado
Legitimidad Cualidad de legítimo,
legítimo es conforme a las
leyes.
La autoridad administrativa es una persona que requiere aplicar las leyes para cumplir con su
función pública. De esta manera, la primera forma de interpretación que realiza la autoridad
administrativa es la de normas en base a las palabras que las componen, para ello parte de su
sentido común, de un diccionario, para luego reconstruir conjuntos de palabras y darles un
significado para luego volver a la norma primigenia, ya con significado, y proceder a su
aplicación. No dudamos que la autoridad administrativa, puede recurrir a fuentes del derecho
administrativo como la doctrina y la jurisprudencia, para dar un significado a las palabras que
comprende la ley.
I.- Interpretación finalista
La ley administrativa debe ser interpretada tomando en cuenta sus finalidades. Las expresiones
que tengan varios sentidos deben entenderse en el más adecuado a la naturaleza y al objeto del
acto1. La interpretación de las normas de derecho administrativo sustantivo debe ser
interpretada de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando
razonablemente los derechos de los administrados2. La finalidad de una ley administrativa es el
público. La creación o inicio de una ley administrativa tiene como fin el público, no existe un
fin privado. La finalidad pública tiene que ver con el público, lo que interesa a toda la
colectividad que conforma un Estado. La interpretación de las normas administrativas debe de
tener en cuenta el interés público. Veamos, el siguiente gráfico que tendrá en cuenta la
autoridad administrativa, para lo cual tomaremos la prohibición prevista en el art. 25 de la Ley
25.164 (Argentina):
Norma Jurídica a
interpretarse
Hechos Finalidad pública de la
norma
Análisis Legalidad
Artículo 25 de la Ley
25.164 que indica “Es
incompatible el
desempeño de un cargo
remunerado en la
Administración Pública
Nacional, con el ejercicio
de otro de igual carácter
en el orden nacional,
provincial o municipal.
Empleado público que
trabaja en la
Administración Pública
Nacionalenla mañana y
en la tarde en una
Administración Pública
Provincial
No ostentar doble cargoy
remuneración en la
Administración Pública
para cautelar los recursos
públicos del Estado
Doble cargo y doble
remuneración
Ilegal
Empleado público que
trabaja en la
Administración Pública
Nacionalenla mañana y
en la tarde en una
empresa privada
Un cargo público y un
cargo en una empresa
privada, una
remuneración del
estado y una
remuneración de una
empresa
Legal
Empleadopúblicoque ha
pedidolicencia sin goce
de haber en la
Administración Pública
Nacionalytrabaja enuna
Administración Pública
Provincial
Doble cargo público,
una remuneración del
estado
Ilegal
Empleadopúblicoque ha
pedidolicencia con goce
de haber en la
Administración Pública
Doble cargo público y
Doble remuneración
del Estado
Ilegal
1 Cfr. Art. 170 del Código Civil (Perú)
2 Cfr. Art. 75, inciso 8 de la Ley 27444

3. 3
Nacionalytrabaja enuna
Administración Pública
Provincial
Como se observa la autoridad administrativa debe establecer cuál es la finalidad pública de la
norma, a partir de esto analizará los supuestos de hecho que se le presentan para luego
establecer si se respeta la finalidad pública, que no se favorece una finalidad privada, en el caso
del doble cargo remunerado, evidentemente, se puede verificar que la finalidad pública es la
protección de los recursos del estado, impidiendo ocupar dos cargos públicos o percibir dos
remuneraciones del Estado.
III.- Interpretación sistemática
La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta las leyes análogas. Esta es una interpretación
sistemática de normas jurídicas. Para la interpretación de una norma jurídica la autoridad
administrativa recurrirá a otras normas jurídicas análogas o compatibles con la norma a
interpretarse. Las normas jurídicas se interpretan las una por medios de las otras, atribuyéndose
a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas. Veamos un ejemplo a partir de la Ley
25.164 y la Ley 24.185 (Argentina)
Norma primigenia Norma análoga Interpretación Aplicación
El artículo 16, literale) de la
Ley25.164 establece que las
personas vinculadas
laboralmente con la
Administración Pública
Nacionaltienen derechoa la
negociación colectiva.
El artículo 8 de la Ley 24.185
establece que la negociación
colectiva será comprensiva
de todas las cuestiones
laborales que integran la
relaciónde empleo, tantolas
de contenidosalarial como
las demás condiciones de
trabajo
Los empleados públicos
tienenderechoa negociar el
incremento de sus
remuneracionesyla mejora
de las condiciones de trabajo
Los reclamos que presenten
los empleados públicos
materia de negociación
serán las condiciones
salariales y condiciones de
trabajo
La norma primigenia es la base de la interpretación normativa, puesto que a partir de esta se
buscarán normas análogas que mejoren la interpretación de la norma inicial, la autoridad
administrativa por el principio de legalidad, antes de aplicar las leyes, las interpreta y en su
labor combina normas análogas que justificarán su decisión, esto dará lugar a la motivación de
sus decisiones.
IV.- Interpretación preferente de los derechos humanos
La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta las disposiciones que surgen de los tratados
sobre derechos humanos. Anteriormente indicamos que la finalidad de las normas
administrativas es pública. Esto comprende que existe la finalidad pública de proteger y
defender los derechos fundamentales de la personas. “Tal circunstancia genera el cumplimiento
del deber de oficialidad por parte de los órganos públicos en la medida en que existe la
inexorable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los derechos
fundamentales de la persona.”3 Veamos el siguiente cuadro:
Norma jurídica
administrativa
Hecho a interpretar Norma que protege
derechos humanos
Interpretación
Art. 23, literal l) de la Ley
25.164 indica que es deber
de los empleados público
velar por el cuidado y la
conservaciónde los bienes
Ante un incendio, el
empleado público rompe
una puerta de la entidad
pública donde trabaja para
salvar a un administrado
Art. 3 de la Declaración
Universal de Derechos
Humanos indica que “Todo
individuotiene derechoa la
vida, a la libertad y a la
La defensa del derecho
humano a la vida de un
individuo, es una excepción
al deber de cuidado y
conservaciónde los bienes
3 Fundamento 14 de la STC Exp. 0569-2003-AC/TC

4. 4
que integranel patrimonio
del Estado.
seguridad de su persona.” del Estado.
La autoridad administrativa, realiza una interpretación de las normas administrativas teniendo
en cuenta los derechos humanos que les asisten a los administrados conforme a los tratados que
haya ratificado el Estado.
V.- Interpretación por principios
La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta los principios. Los principios generales del
derecho administrativo son fuentes del derecho que sirven para interpretar el ordenamiento
jurídico administrativo positivo4. Podemos encontrar la interpretación de las normas
administrativas teniendo en cuenta el principio de informalidad, conforme a este principio las
normas de derecho administrativo procedimental deben ser interpretadas en forma favorable a
la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, esto es, que en caso de
duda sobre la interpretación de una norma del procedimiento administrativo se estará a lo que
favorece a los administrados5. Veamos un gráfico:
Norma a interpretar Interrogante Principio Interpretación
Art. 18 de la Ley 25.164
indica que “El personal tiene
derecho a la igualdad de
oportunidades en el
desarrollo de la carrera
administrativa, a través de
los mecanismos que se
determinen.
¿Existe la igualdad de
oportunidades antes de
desarrollar la carrera
administrativa?
Principio laboral de igualdad
de trato
El personal tiene derecho a
la igualdad de
oportunidades en el acceso
a la carrera administrativa.
Como se verifica la autoridad administrativa utiliza principios generales del derecho para
interpretar normas administrativas, estos principios pueden provenir del mismo ordenamiento
jurídico administrativo o de otros ordenamientos jurídicos, como en este caso el laboral.
VI.- Interpretación deontológica
La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta los valores jurídicos. Cuando hablamos de valor
nos referimos a lo que tiene un grado de utilidad para satisfacer las necesidades de los seres
humanos, será jurídico si el ordenamiento jurídico lo incorpora. La moral por sí misma no es un
valor jurídico. Por ejemplo, ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal. Otros valores
son la libertad, la justicia, el bienestar, la paz. Veamos:
Norma a interpretar Interrogante Valor Interpretación
Art. 18 de la Ley 25.164
indica que “El personal tiene
derecho a la igualdad de
oportunidades en el
desarrollo de la carrera
administrativa, a través de
los mecanismos que se
determinen.
¿Existe la igualdad de
oportunidades antes de
desarrollar la carrera
administrativa?
Justicia Social El personal tiene derecho a
la igualdad de
oportunidades en el acceso
a la carrera administrativa.
En conclusión, la nueva normatividad civil y comercial establece métodos de interpretación de
cualquier ley, inclusive la administrativa. Estos métodos de interpretación son: objetivo,
4 Cfr. Art, V, numeral 3 de la Ley 27444
5 Cfr. Art, IV, numeral 1.6 de la Ley 27444

5. 5
finalista, sistemático, preferencia de derechos humanos, por principios y valores. Estos métodos
pueden ser utilizados por la autoridad administrativa en la interpretación de normas antes de
acceder a su aplicación. La utilización de estos métodos no es excluyente de otros.
Arequipa, 06 de agosto del 2015.
Referencias
1. Decreto Legislativo 295 (1984) Código Civil. 27 de julio de 1984. Perú: Poder
Ejecutivo.
2. Ley 19.549 (1972). Ley de Procedimiento Administrativo. 27 de abril de 1972.
Argentina: Presidente de la Nación.
3. Ley 24.185 (1992). Convenciones Colectivas de Trabajo. 16 de diciembre de 1992.
Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación.
4. Ley 25.164 (1999). Ley Marco de regulación del Empleo Público Nacional. 06 de
octubre de 1999. Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación.
5. Ley 26.994 (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. 07 de octubre del 2014.
Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación.
6. Ley 27444 (2001). Ley del Procedimiento Administrativo General. 11 de abril del 2001.
Lima, Perú: Congreso de la República.
7. Sentencia del Tribunal Constitucional (2004). Exp. 0569-2003-AC/TC Nemesio
Echevarría Gómez. 05 de abril del 2004. Lima, Perú: Tribunal Constitucional.