Publicado En Actualidad Jurídica No. 208

1. ACTUALIDAD JURÍDICA 17Nº 208
temarelevante
El autor sostiene que no debe generarse falsas expectativas so-
bre la reciente regulación del libro de reclamaciones y solo limitarse
a resaltar que este mecanismo permitirá que los consumidores se
expresen, ya sea presentando una queja o un reclamo, y que los
proveedores puedan escucharlos. Ello permitirá crear un ambiente
en el que sea posible solucionar las controversias que se presenten
en las relaciones de consumo en forma rápida sin que sea necesaria
la intervención de un tercero.
SPECIAL
E
Percy Samaniego Pimentel*
El libro de reclamaciones en el Perú
Mucho ruido y pocas nueces
SUMARIO
Introducción. I. Las hojas de reclamación en la legislación
española. II. El libro de reclamaciones en el Perú. III. Sobre
los obligados a contar con un libro de reclamaciones.
IV. Formas en que se puede implementar el libro de recla-
maciones y sus características. V. Acerca de cómo los
consumidores podrán utilizar el libro de reclamaciones.
VI. La fiscalización y las sanciones por el incumplimiento
de las disposiciones previstas en el Reglamento. A manera
de conclusión.
MARCO NORMATIVO
 Código de Protección y Defensa del Consumidor,
Ley N° 29571 (02/09/2010): arts. 150, 151 y 152.
 Reglamento del Libro de Reclamaciones del Código
de Protección y Defensa del Consumidor, Decreto
Supremo Nº 011-2011-PCM (19/02/2011).
INTRODUCCIÓN
Luego de meses de debate, el año pasa-
do se promulgó la Ley N° 29571, Código
de Protección y Defensa del Consumidor
(en adelante, el “Código”). Contrariamen-
te a lo afirmado por sus propulsores, so-
mos de la opinión que el referido Código,
en gran parte, es repetitivo con relación a
la norma anterior y, peor aún, en algunos
casos duplica innecesariamente la regu-
lación ya existente1
.
Quizás una de las pocas novedades de
este Código es la incorporación del de-
nominado Libro de Reclamaciones al sis-
tema de protección al consumidor. Cabe
señalar que, por disposición expresa del
artículo 150 del referido Código, mediante
norma reglamentaria se establecerían las
condiciones y las demás especificacio-
nes aplicables al libro de reclamaciones.
Es por ello que el pasado 19 de febre-
ro de 2011 se publicó en el diario oficial
El Peruano el Decreto Supremo N° 011-
2011-PCM, por el que se aprueba el Re-
glamento del Libro de Reclamaciones
(en adelante, el “Reglamento”). Dicho
Reglamento precisa los sujetos obligados a contar con el referido libro, las
características de este y aquella información que podrá consignar el con-
sumidor, entre otros aspectos.
El libro de reclamaciones es un mecanismo que facilitará que el consu-
midor exprese su disconformidad y permitirá –esperemos– que los pro-
veedores puedan adoptar medidas correctivas a fin de satisfacer las
expectativas de sus clientes. Es por ello una herramienta que facilitará
la autocomposición de las controversias en el marco de una relación de
consumo; sin embargo, no es un mecanismo que per se otorgue más de-
rechos que los reconocidos anteriormente en nuestra legislación sobre
protección al consumidor.
Consideramos que crear expectativas falsas a los consumidores podría
contribuir al fracaso de este mecanismo. En efecto, ello podría pasar si,
motivados por las afirmaciones de algunas personas que pretenden resal-
tar en exceso las bondades de este mecanismo, los consumidores empie-
zan a utilizar las hojas de reclamación que conforman el libro y, luego de
un tiempo, advierten que sus reclamos no necesariamente serán resuel-
tos como esperaban.
Incluso, tal como se detallará más adelante, a diferencia de la legislación
española, en el Reglamento no se ha previsto que el reclamo, como tal,
pueda ser un documento que, ante la negativa del proveedor, sea presen-
tado ante la autoridad de consumo y que origine el inicio de un procedi-
miento sancionador.
* Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Máster en Economía y Regulación por
la Universidad de Barcelona. Asociado Principal del Estudio Echecopar.
1 El caso más evidente es la regulación de la actividad publicitaria.
LIBRO DE RECLAMACIONES:
¿UNA HERRAMIENTA ÚTIL
PARA LOS CONSUMIDORES?

2. E SPECIAL
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Es por ello que creemos que es mejor no generar falsas
expectativas y solo limitarse a resaltar que este mecanis-
mo permitirá que los consumidores se expresen (presen-
tando su queja o reclamación) y que los proveedores pue-
dan escuchar a sus clientes y, sobre la base de ello, crear
un ambiente en el que sea posible la solución de la con-
troversia en forma rápida sin que sea necesaria la inter-
vención de un tercero.
A continuación analizaremos los aspectos más importan-
tes del mencionado Reglamento a fin de determinar el al-
cance de sus disposiciones y si, como muchos lo han ma-
nifestado, con ello se logrará una mayor protección a los
consumidores.
I. LAS HOJAS DE RECLAMACIÓN EN LA LEGIS-
LACIÓN ESPAÑOLA
Uno de los países que obliga a los proveedores a con-
tar con las denominadas hojas de reclamaciones es Es-
paña. En dicho país, los consumidores cuentan con este
mecanismo para presentar un reclamo ante la Adminis-
tración Pública.
A diferencia de la normativa peruana, en el caso espa-
ñol la hoja de reclamación completada por el consumidor
puede ser enviada a la autoridad de consumo municipal o
de la comunidad respectiva, la que podría ordenar el inicio
de un procedimiento con el objeto de que sea la Adminis-
tración la que se pronuncie sobre el asunto controvertido.
Cabe precisar que el inicio de un procedimiento no es
obligatorio pues, dependiendo del caso concreto, podría
recurrirse a la mediación o al arbitraje de consumo. Tam-
poco puede descartarse que la autoridad archive el recla-
mo en caso que las conductas que son objeto de recla-
mo no estén suficientemente probadas o no configuren
infracción a las normas sobre protección al consumidor2
.
La normativa española, al igual que la peruana, obliga a
los establecimientos a informar a los consumidores so-
bre la existencia de las hojas de reclamaciones. Asimis-
mo, impone la obligación de los proveedores de entregar
la hoja de reclamación en cuanto así lo solicite el consu-
midor. Cabe indicar que, en caso el proveedor se niegue
a entregar la hoja de reclamación, el consumidor podrá
acudir a la Policía Nacional a fin de que se deje constan-
cia de dicho hecho.
II. EL LIBRO DE RECLAMACIONES EN EL PERÚ
Uno de los aspectos que más preocupa a los legislado-
res es facilitar el acceso de la justicia a los consumido-
res. Ello, porque de nada serviría tener una norma sus-
tantiva que declare derechos a favor de los consumidores
e imponga obligaciones a los proveedores si los primeros
nunca acuden a los órganos competentes para ejercitar
tales derechos.
En el marco del Derecho de Consumo ello resulta un as-
pecto sustancial pues, en muchos casos, los consumido-
res tienen incentivos mínimos para iniciar procedimien-
tos engorrosos y costosos para hacer valer sus derechos.
Es por ello que, como una de las novedades del Códi-
go de Consumo, se ha previsto la creación de un proce-
dimiento sumarísimo. De igual forma, se ha previsto la
implementación de un sistema de arbitraje de consumo
que tendría que ser una opción de solución de controver-
sias en forma eficaz.
El libro de reclamaciones, en consonancia con el objetivo
antes indicado, debería ser un instrumento que facilite a
los consumidores a expresar su disconformidad respecto
del servicio prestado y/o bien adquirido. De esta manera,
el consumidor contará con otra opción para hacer valer
sus derechos distinta al inicio de un procedimiento ante la
autoridad de competencia.
Cabe indicar que, por disposición expresa del artículo 13
del Reglamento, no es condición y tampoco constituye
una vía previa el uso del libro de reclamaciones para que
el consumidor pueda iniciar un procedimiento ante la au-
toridad administrativa o para acudir al Poder Judicial en
busca de la reparación de algún daño indemnizable.
En nuestra opinión, la posición asumida por el legislador
es la correcta debido a que el libro de reclamaciones debe
constituir un mecanismo adicional de protección al consu-
midor y no un obstáculo para el acceso a la justicia por
parte de este.
III. SOBRE LOS OBLIGADOS A CONTAR CON UN
LIBRO DE RECLAMACIONES
De acuerdo con el Reglamento, deberán contar con un li-
bro de reclamaciones todos los proveedores que vendan
bienes o presten servicios a los consumidores en estable-
cimientos comerciales abiertos al público que sean iden-
tificados con un número del Registro Único de Contribu-
yentes (RUC).
Teniendo en cuenta la informalidad en el país, conside-
ramos que es contraproducente que el Reglamento esta-
blezca que su ámbito subjetivo de aplicación se limita a
los proveedores que cuenten con establecimientos identi-
ficados con RUC. Consideramos que existen muchos es-
tablecimientos que no se encuentran registrados, sin em-
bargo, tal omisión no debería ser motivo para exonerar a
sus propietarios de la obligación de contar con el libro de
reclamaciones.
Somos de la opinión que hubiera sido preferible estable-
cer que todos los proveedores, independientemente de si
cuentan o no con RUC, estén obligados a contar con el li-
bro de reclamaciones. La obligación anterior debería ser
independiente de la fiscalización que deberá realizar la
autoridad administrativa respecto del cumplimiento de las
disposiciones tributarias.
De otro lado, es importante resaltar que también estarán
obligadas a contar con el libro de reclamaciones las en-
tidades públicas o empresas estatales, siempre que ac-
túen como proveedores. Consideramos que ello constitu-
ye un acierto, pues no existe justificación válida para dar
un trato distinto.
Un aspecto que también regula el Reglamento es el caso
de los proveedores que, además de un establecimiento
principal, cuentan con sucursales o cadenas de tiendas
en distintos lugares. Sobre el particular, el Reglamento
ha dispuesto que cada sucursal o establecimiento afiliado
debe contar con un libro de reclamaciones3
. Dicha dispo-
sición es coherente con el objetivo perseguido (facilitar el
2 Ver: <http://www.madrid.org/cs/Satellite?cid=1137597423346&pagename=PortalConsumo%2FPage%2FPTCO_Info_QueHacerTemplate&subpunto=2>.
3 Cada establecimiento comercial abierto al público deberá contar un libro de reclamaciones independiente, cada uno de los cuales deberá contar con un código de identificación, que
le permita al proveedor consolidar todos los libros de reclamaciones en un único registro a nivel nacional.

3. LIBRO DE RECLAMACIONES: ¿UNA HERRAMIENTA ÚTIL?
ACTUALIDAD JURÍDICA 19Nº 208
ejercicio de los derechos del consumidor), pues de nada
serviría que el libro de reclamaciones esté disponible solo
en el establecimiento principal del proveedor, dejando sin
opciones de utilizar este mecanismo a los consumido-
res que adquieran o contraten bienes y/o servicios en las
sucursales.
Por otra parte, es importante señalar que el Reglamen-
to establece que en el caso de los proveedores que brin-
den servicios públicos regulados (suministro de energía,
agua y saneamiento, telefonía, gas doméstico) o los que
se encuentren bajo la supervisión de la Superintendencia
de Banca y Seguros - SBS (Bancos, AFP, compañías de
seguros, entre otros), “se entenderá que el procedimien-
to establecido previamente por el supervi-
sor para la atención de reclamos y quejas
equivale al libro de reclamaciones”. Es de-
cir, la forma en que los proveedores indi-
cados contarán con un “Libro de Reclama-
ciones” es manteniendo los procedimientos
de atención de reclamos establecidos por
la autoridad que regula el sector.
Cabe indicar que el Reglamento preci-
sa que, para que los procedimientos im-
plementados por las empresas señaladas
sean “entendidas” como un libro de recla-
maciones, se deberá permitir al usuario de-
jar constancia del reclamo o queja, de su
contenido y establecer el cómputo de pla-
zos de atención.
Consideramos un error que el legislador
intente equiparar un procedimiento regulado al libro de re-
clamaciones. Seguramente, el objetivo de esta ficción era
evitar que las empresas reguladas o supervisadas imple-
menten el referido libro debido a que estos proveedores
ya cuentan con un mecanismo que puede ser utilizado por
los consumidores.
Si ese fue el objetivo, lo más adecuado, en nuestra opi-
nión, era exonerar a las empresas prestadoras de servi-
cios públicos y a las empresas supervisadas por la SBS
de contar con el libro de reclamaciones, pues, como se ha
indicado, dichas empresas cuentan ya con mecanismos
que permiten a los usuarios presentar sus quejas y recla-
mos de una manera rápida.
Finalmente, para el caso de las empresas supervisadas
por la SBS, el Reglamento ha precisado que los sistemas
de registro de reclamos y quejas deberán encontrarse a
disposición inmediata y accesible al consumidor, en cada
una de las agencias que posean y deberán permitir a los
consumidores obtener una copia o constancia del reclamo
o queja efectuada. Esta disposición, como se señaló an-
teriormente, es coherente con el objetivo buscado, pues
de esta manera permitirá que el cliente de la entidad pue-
da presentar su reclamo o queja en el establecimiento en
el que se haya prestado el servicio sin importar si este es
una sucursal o agencia.
IV. FORMAS EN QUE SE PUEDE IMPLEMENTAR
EL LIBRO DE RECLAMACIONES Y sus CA-
RACTERÍSTICAS
El libro de reclamaciones puede ser de naturaleza física
o virtual. Ello nos parece adecuado en tanto que los pro-
veedores, por la naturaleza de los servicios que prestan
o el número significativo de consumidores, podrían prefe-
rir implementar un sistema informático que permita el re-
gistro de los reclamos o quejas de los consumidores en
forma rápida y eficaz.
Si el libro de reclamaciones es físico deberá contar con al
menos tres (3) hojas autocopiativas (“hojas de reclama-
ciones”), una de las cuales deberá ser entregada al con-
sumidor. Las otras dos copias deberán ser conservadas
por los proveedores por un plazo de dos años.
Por su parte, si el libro de reclamaciones es de naturale-
za virtual, este deberá permitir al consumidor imprimir una
copia gratuitamente y, de requerirlo, enviar una copia al
correo electrónico proporcionado por el propio consumi-
dor. La información acerca de las quejas y reclamacio-
nes que sean consignadas en el libro de reclamaciones
de naturaleza virtual también deberán conservarse por un
plazo de dos años.
Cabe indicar que si bien la regla general
es que el proveedor sea quien elija el tipo
de libro de reclamación que desea utilizar,
existirán algunos casos en los que solo po-
drá optarse por uno de naturaleza virtual
teniendo en cuenta las actividades eco-
nómicas realizadas por el proveedor. En
efecto, piénsese, por ejemplo, en aquellos
proveedores que exclusivamente comer-
cializan bienes a través de la Internet. En
este caso, sería un despropósito exigir que
se cuente con un libro físico.
El Reglamento expresamente regula este
supuesto precisando que será obligatorio
contar con un libro de reclamaciones de
naturaleza virtual si el proveedor: i) solo uti-
liza medios electrónicos para sus activida-
des comerciales; o, ii) comercializa sus productos y servi-
cios a través de un establecimiento abierto al público y
además utiliza medios electrónicos para el mismo fin.
V. ACERCA DE CÓMO LOS CONSUMIDORES PO-
DRÁN UTILIZAR EL LIBRO DE RECLAMACIO-
NES
Al igual que en el caso español, en el Reglamento se es-
tablece que todos los proveedores deberían colocar en un
lugar visible un aviso que indique la existencia del libro de
reclamaciones. En caso se haya implementado un libro
de naturaleza virtual, el proveedor deberá asegurarse que
en su portal exista un aviso de fácil acceso al público que
indique la existencia del libro de reclamaciones.
Ahora bien, de acuerdo con el Reglamento, el consumi-
dor, dentro de los libros de reclamaciones, podrá consig-
nar tanto “reclamos” como “quejas”. Los reclamos son
manifestaciones del consumidor que expresan disconfor-
midad con los bienes o servicios brindados por el provee-
dor. Así, por ejemplo, se podrá consignar que determina-
do bien no cumple con las características que le fueron
ofrecidas, que el bien adquirido no funciona, etc.
Por otro lado, las quejas son manifestaciones del con-
sumidor que expresan el malestar o descontento con la
atención al público brindada por el proveedor. A manera
de ejemplo, una queja se podrá presentar cuando la aten-
ción de algún empleado que labora en el establecimiento
no ha sido respetuosa.
Es importante señalar que, en el caso de los reclamos que
se registren, estos deberán ser atendidos y respondidos
en un plazo de treinta (30) días calendario. El plazo pue-
de ser extendido por treinta (30) días calendario más si
la situación y naturaleza del reclamo lo justifican. La obli-
gación antes indicada no se origina cuando se consignen
quejas.
El libro de reclama-
ciones debería ser un ins-
trumento que facilite a los
consumidores expresar su
disconformidad respecto
del servicio prestado y/o del
bien adquirido. De esta ma-
nera, el consumidor contará
con otra opción para hacer
valer sus derechos distin-
ta al inicio de un procedi-
miento ante la autoridad de
competencia.
“
”

4. E SPECIAL
20
Es importante señalar que la presentación de una que-
ja o un reclamo por parte de un consumidor no da inicio
a un procedimiento sancionador. Por ello, si luego de la
respuesta del proveedor o ante la falta de esta, el con-
sumidor desea obtener un pronunciamiento del Indecopi,
deberá presentar una denuncia cumpliendo con los requi-
sitos exigidos por dicha autoridad de consumo.
Si bien la disposición anterior podría generar que los con-
sumidores consideren como poco eficaz la utilización del
libro de reclamaciones, se espera que los proveedores no
pierdan la oportunidad de atender los requerimientos de
sus clientes y evitar de esta forma las multas y medidas
correctivas que pueden imponerse en un procedimiento
sancionador. Debemos precisar que cuando afirmamos
que se podría evitar el inicio de un procedimiento, no nos
referimos a que existe en el Reglamento una disposición
que impida al consumidor a recurrir al Indecopi, sino que
es posible preveer que si el proveedor atiende a su clien-
te y este queda satisfecho, difícilmente iniciará un proce-
dimiento teniendo en cuenta los costos (en tiempo y dine-
ro) que ello puede demandar.
Habrá muchos casos en los que los consumidores, qui-
zás por la gravedad de la falta, recurran directamente al
Indecopi. Sin embargo, creemos que el número de casos
no debería ser significativo, pues generalmente ante un
defecto en el bien o servicio se recurre al proveedor para
que este brinde una solución al reclamo presentado por
el consumidor.
Por otra parte, es importante precisar que no es nece-
sario, a efectos de consignar un reclamo o queja, que
el consumidor haya contratado el servicio o adquirido el
bien. Ello debido a que en muchos casos la transacción
económica se podría frustrar justamente por lo que es ob-
jeto de reclamación por parte del consumidor. Así, por
ejemplo, un consumidor tendrá el derecho a presentar un
reclamo si es que ha sido discriminado en una discoteca.
No existirán razones válidas para que el propietario de di-
cho establecimiento se niegue a poner a disposición del
consumidor afectado el libro de reclamación.
De igual forma, no será admisible que los proveedores
condicionen el pago por un bien o servicio si es que ello
es motivo del reclamo por parte del consumidor. Tampoco
será posible que el proveedor cobre por la utilización del
referido libro ni por otro concepto que, en la práctica, limi-
te el derecho del consumidor a presentar su reclamo utili-
zando este mecanismo.
VI. LA FISCALIZACIÓN Y LAS SANCIONES COMO
CONSECUENCIA DEL INCUMPLIMIENTO
DE LAS DISPOSICIONES PREVISTAS EN EL
REGLAMENTO
De acuerdo con el Reglamento, el Indecopi podrá solici-
tar, en cualquier momento, copia de las “hojas de recla-
maciones”, correspondiendo al proveedor remitirlas en el
plazo indicado en el requerimiento de información, el cual
no puede ser menor a tres (3) días hábiles.
Ahora bien, si dicho organismo realiza una inspección en
algún establecimiento podrá solicitar copia de las hojas
de reclamaciones las cuales deberán ser entregadas en
ese momento por parte del proveedor.
Si el proveedor no cumple con el requerimiento del
Indecopi, estaría incumpliendo una obligación establecida
en el Código siendo responsable administrativamente por
dicha conducta. Igualmente, si el proveedor no cumple
con poner a disposición el libro de reclamaciones cuan-
do un consumidor lo solicite, estará infringiendo el referi-
do Código siendo responsable administrativamente y por
ello será pasible de una multa.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Si bien el Reglamento impone costos a los proveedores
consideramos que la implementación del libro de recla-
maciones puede significar una oportunidad para las em-
presas que respeten los derechos de los consumidores.
En efecto, luego de su implementación, los proveedores
podrían utilizar estadísticas, asociadas a la utilización del
libro de reclamaciones, para promocionar que son respe-
tuosos de sus clientes. Así, por ejemplo, una empresa po-
drá legítimamente anunciar que tiene un número reduci-
do de reclamos o quejas. De igual forma, un proveedor
podría difundir información referida a la solución oportu-
na de los reclamos y quejas que fueron presentados por
sus clientes.
Por otra parte, la implementación del libro de reclamacio-
nes también puede servir para que la autoridad de consu-
mo privilegie el rol promotor de la competencia, sin per-
juicio de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones
previstas en el Reglamento. En efecto, el Indecopi po-
drá proporcionar información a los consumidores sobre
el cumplimiento del Reglamento. Así, por ejemplo, podrá
elaborar cuadros en los que se aprecie las empresas de
determinado sector que han sido más quejadas o recla-
madas por sus consumidores durante un periodo deter-
minado. Igualmente, aquellos casos en los que los pro-
veedores cumplieron con responder las reclamaciones
presentadas y el número de casos que motivaron la inter-
vención de la Administración4
.
Tal información podría facilitar a los consumidores a to-
mar las decisiones que más se ajusten a sus intereses.
Asimismo, podría dinamizar el mercado generando los
incentivos correctos para que los proveedores cumplan
con las disposiciones previstas en el Reglamento y en el
propio Código. La imposición de multas por parte de la
Administración puede desincentivar la comisión de infrac-
ciones, pero ese mismo objetivo también se puede lograr
si la autoridad de consumo informa a los consumidores
sobre el resultado de sus investigaciones. Ese es el cami-
no que, en nuestra opinión, se debe recorrer.
4 A manera de ejemplo, la autoridad que supervisa la actividad bancaria en España informa sobre las reclamaciones presentadas y resueltas por los diversos bancos. Ver: <http://
www.bde.es/webbde/Secciones/Publicaciones/PublicacionesAnuales/MemoriaServicioReclamaciones/09/Fich/Actividad_desarrollada.pdf>.