derecho administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO II (GALIANO)
DERECHO ADMINISTRATIVO II.
UNIDAD 1 – FUNCIONES DEL ESTADO.
1.1 Funciones jurídicas del E: legislativa, jurisdiccional, administrativa. Criterios de
conceptualización.
FUNCIONES JURÍDICAS DEL ESTADO.
1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través de
normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.
2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de verdad
legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano imparcial e
independiente.
3. Función ADMINISTRATIVA:
Criterios de conceptualización.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta corriente se
hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la
mayor parte de la actividad que realiza el P.E. y los órganos y sujetos que actúan en
su esfera.
Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada función.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda la
actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la concepción
subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de la actividad que
despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en común el
reconocimiento de actividades materialmente administrativas no sólo en el P.E., sino
también en los órganos legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto. Sostiene
que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones de los demás órganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es toda aquella
actividad que resta luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional.
Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro órgano en
forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella
debe definirse como toda actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales.
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Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de las
funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico como nota
distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de las funciones
legislativa y jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada consecuencia.
La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La actividad
reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el concepto de la actividad
legislativa, definido como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que
tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva
de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas
van dirigidas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. En este
sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del PE constituyen el
ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las
leyes generales que sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía
superior.
Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues ésta es también
una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
1.2 La denominada actividad administrativa jurisdiccional. Órganos que la ejercen.
Criterios doctrinarios. Jurisprudencia.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA JURISDICCIONAL.
La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN – debemos
analizar algunas teorías:
o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional. Bielsa: la
jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial porque
comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la administración en
ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un recurso de revocatoria.
o Teorías Negativas: afirman que la administración pública no ejerce función
jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos obstáculos que
son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un órgano independiente e imparcial,
sino que es parte en la controversia y no puede resolver con fuerza de verdad
legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).
o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función jurisdiccional
puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la
opción al administrado de elegir entre la vía administrativa o la vía judicial
(Diez).
El principio de organización republicana de división de poderes (art. 1 CN) establece
que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás tribunales inferiores, imponiendo,
correlativamente, la prohibición al Presidente de ejercer funciones judiciales, aún
durante el estado de sitio. Por otro lado, establece también el principio liberal de
defensa en juicio de la persona y los derechos (art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en principio, sólo
por los órganos integrantes del PJ.
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Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano teórico la posibilidad
de que determinados entes u órganos administrativos ejerzan funciones
jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y jurisprudencial impone su
reconocimiento y obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto
administrativo, cuyo régimen jurídico es sustancialmente distinto.
La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación estricta entre el acto
jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es distinguir,
en este caso, si en el ámbito del PE coexisten funciones materialmente distintas, con
regímenes jurídicos también diferentes.
La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo “FERNÁNDEZ
ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la
existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban funciones
materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigió 2
condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:
- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO
ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA
ADMINISTRACIÓN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar
no sólo el derecho sino también los hechos.
¿Qué significa “control judicial suficiente”?
• reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen “cosa juzgada”, y siempre está
abierta la posibilidad de su revisión por un juez.
• negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos, con
excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados
hubieran elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial.
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1.3 Funciones políticas. Actos de gobierno. El acto institucional. Doctrina y
jurisprudencia.
FUNCIONES POLÍTICAS.
ACTOS DE GOBIERNO. ACTO INSTITUCIONAL.
Bajo estas denominaciones se alude a un tipo específico de acto estatal, que sería
diverso del acto administrativo, y que no está sujeto a control judicial.
En principio, todo acto del PE es un acto administrativo, pero algunos de ellos
reconocen finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado:
estos últimos se conocen como actos de gobierno.
MARIENHOFF distingue, dentro de los actos de gobierno, los llamados “actos
institucionales”, que son aquellos que se refieren no ya al funcionamiento normal
del Estado, sino que hacen a su propia organización y subsistencia.
El acto institucional es consecuencia de la llamada FUNCIÓN GUBERNATIVA O
POLÍTICA. El dato esencial respecto de este tipo de actos es que se encuentran
excluidos de la revisión judicial.
La raíz del acto institucional consiste en su estrecha relación con la organización y
subsistencia del E como consecuencia de una normativa constitucional expresa, que
deja al arbitrio de los órganos Legislativo y Ejecutivo del gobierno, el dicta de los
pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en principio, a un control político y
no judicial.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que constituye un acto
que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o
administrados, operando consecuencias respecto de órganos del E.
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para
demandar ante la justicia la anulación de tales actos, que vinculan esencialmente
órganos o entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será determinada por
otros órganos constitucionales a través del procedimiento que la misma constitución
establece.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que su emisión es en
principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el congreso.
DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN
LA CN.
 Intervención federal a las provincias (art. 6 CN)-
 Estado de sitio (art. 23 CN).
 Designación de diputados y senadores (art. 64 CN).
 Nombramiento de los jueces de la C.S.J.N. (art. 99 inc. 4 CN).
 Declaración de guerra efectuada por el P.E. (Art. 99 inc. 15º C.N.).
 Concertación de determinados tratados internacionales..
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 Autorización que otorga el Congreso para la entrada de tropas extranjeras al
territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales al exterior.
1.4 Relación jurídica administrativa. Situaciones jurídicas de carácter activo: derecho
subjetivo; interés legítimo; derechos debilitados; interés simple; intereses difusos.
Derechos de incidencia colectiva. Situaciones de carácter pasivo.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA
• En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos, reconocida y
regulada por el ordenamiento jurídico y que produce efectos jurídicos.
• En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo tal que la
situación de poder en que se hala uno de ellos se corresponda necesariamente
con una situación actualizada de deber que pesa sobre el otro sujeto.
• Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o entre éstos y
sujetos administrativos, pero regidas total o preponderantemente por el
derecho privado.
• Las públicas o administrativas son las establecidas entre la ADM. PCA. (u
otros sujetos que ejercen prerrogativas públicas) y los particulares o
administrados; o entre sujetos administrativos, y que están regidas total o
preponderantemente por el derecho administrativo
NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIÓN DE “RELACIÓN JURÍDICA” CON LA DE
“SITUACIÓN JURÍDICA”: esta última se refiere a la ubicación que ocupa cada parte
o sujeto de la relación jurídica, y que puede ser “activa” o “pasiva”.
ELEMENTOS de la relación jurídica administrativa.
• Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relación, que puede consistir en
actos humanos, conductas (omisión, actuación, deber de prestación) o cosas
(bienes de dominio público).
• Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe ser la
AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.
• Normativo: toda relación jurídica tiene su origen en una norma jurídica, y en
este caso es el derecho administrativo.
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SITUACIÓN JURÍDICA.
Concepto: la situación jurídica es la posición o ubicación que tiene una persona
respecto de la norma. En este caso, se refiere a la posición o ubicación en que se
encuentra el particular o administrado.
ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:
1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie pueda
oponerse;
2) o de oponerse válidamente al obrar de otro;
3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto actúe de manera determinada.
DOCTRINA CLÁSICA, tradicional, impuso una triple categorización de intereses de
los que podían ser titulares los administrados, con una consiguiente distinta protección
jurídica de cada categoría.
 Los “DERECHOS SUBJETIVOS” (que pueden ser “plenos”, con estabilidad;
o “debilitados”, precarios, por estar condicionados al interés público).
Se trata del interés “directo”, “personal”, y que “pertenece en forma exclusiva a un
administrado”, de que la Administración actúe respecto de él de determinada manera,
cumpla con determinada prestación o comportamiento previsto legalmente.
Cada administrado tiene derecho a la misma prestación (individualmente) debida
por la Administración (ej: el derecho al sueldo de cada empleado público).
Tantas prestaciones debe satisfacer la Administración cono titulares de este interés
existan.
Dotado de la máxima protección jurídica, pues el administrado afectado en su interés
personal por la actuación ilegítima puede:
a) reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial (acciones); y
b) reclamar tanto la anulación del acto, como la reparación de los perjuicios que el
mismo le produjo (proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción).
 Los “INTERESES LEGÍTIMOS” o “DERECHOS REFLEJOS”.
Son también intereses personales, pero que se tienen de manera concurrente con
otros administrados, no individualmente.
La Administración debe su comportamiento o prestación a todos ellos en conjunto
(ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la municipalidad; una
LICITACIÓN. En una licitación, todas las personas que se presenten tienen un interés
que comparten con los demás en forma concurrente.).
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Gozan de una protección jurídica de menor intensidad que la prevista para los
derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la satisfacción de este tipo de
interés por vía de recursos administrativos, no acciones judiciales. Y en algunas
legislaciones que admiten esta última vía, pueden no obstante reclamar sólo la
anulación del acto de que se trate, pero no los daños y perjuicios que el mismo haya
producido (proceso contencioso administrativo objetivo o “de anulación”).
 Los “INTERESES SIMPLES”.
Coinciden conceptualmente con el “interés general”, esto es, con el interés de
cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la Administración se ajuste en sus
comportamientos a la legalidad, que cumplan con lo que las normas jurídicas le
establecen para su actuación.
La misma prestación es debida por la Administración a todos, indistintamente.
No hay interés “personal” y “directo”; ni “exclusivo” ni “concurrente”, sino
“general”; no se encuentra afectada la esfera de los intereses personales, propios y
exclusivos de alguien, sino de la comunidad en general.
Mínima protección, sin recursos administrativos ni acciones judiciales; sólo resultan
susceptibles de “denuncias” ante la autoridad administrativa en cuanto a la existencia
de alguna irregularidad o ilegitimidad cometida por algún órgano de la
Administración.
El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, por su autor), vigente
hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción del nuevo Cód. por la
ley 12.008, previó la protección plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso
administrativo. Y respecto de los “intereses legítimos”, una primera interpretación de la SCJBA
desechó su admisión variando su doctrina en 1995, a partir del “caso Rusconi”, en que dio
cabida a la protección jurisdiccional –por acción cont. adm.- a este tipo de intereses.
La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones más recientes tienden a dejar de lado
esta triple categoría de intereses y consecuente diferente protección jurídica:
o Ya sea previendo que también el titular de un interés legítimo esta legitimado
para accionar judicialmente en su defensa.
o O que puede exigir judicialmente no sólo la anulación del acto ilegal de la
Administración, sino también la indemnización de los daños y perjuicios que el
mismo le aparejó.
El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confiere legitimación activa
para demandar a “toda persona que invoque una lesión, afectación o
desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento
jurídico”; es decir, abandona la triple distinción de la doctrina tradicional,
admitiendo la protección judicial de cualquier interés del que sea titular una o varias
personas, siempre que esté tutelado el mismo por el ordenamiento jurídico, trátese
de un interés colectivo o concurrente. Sólo quedarán excluidos aquellos intereses que,
por coincidir con el interés general, no llegan a configurar un interés “personal y
directo” de un sujeto.
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Y dicho Código prevé que el legitimado pueda reclamar tanto la anulación del acto,
como el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados, como el
resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados.
Por otra parte, con la consagración constitucional, tanto en nación como en provincia,
de los “derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20
Const. Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina “derechos o intereses
difusos”, por la dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos
que, sin perjuicio de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se refieren a un
bien jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado;
ecología y cuidado del hábitat, etc.).
Se admite la legitimación activa para interponer acción de amparo contra todo acto u
omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente,
lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, al afectado, al
Defensor del Pueblo y a las Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio
ambiente, competencia, consumidores, etc.). Ver art. 43 CN.
Situaciones jurídicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.
Concepto: Consisten en una limitación a la libertad de querer y obrar del sujeto
titular, exigiéndole un DAR, un HACER o un NO HACER en determinado sentido.
DEBERES.
- Derivan directamente del ordenamiento jurídico, imponiendo a los sujetos
destinatarios una conducta determinada, en interés general.
- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un poder
que garantiza el cumplimiento de ese deber.
- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de
administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del deber.
Las CARGAS PÚBLICAS son distintas, pues se imponen en el interés del propio
sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de producir prueba que haga a su derecho
en el proceso).
OBLIGACIONES.
- Se originan dentro de una relación jurídica concreta (vg.: un contrato).
- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, en
cuyo beneficio se establece la obligación de que se trate (no en interés general).
- El destinatario es un sujeto determinado.
1.5 El control de la administración en el orden nacional y provincial. Control
parlamentario. Control administrativo. Control judicial.
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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDEN NACIONAL Y
PROVINCIAL.
CLASES DE CONTROL: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de
control.
1) POR EL ORGANISMO:
• INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y
dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es ejercida por la
SIGEN = Sindicatura General de la Nación).
• EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura orgánica
diferente a la del órgano controlado, con independencia funcional (AGN =
Auditoría General de la Nación).
2) POR LA OPORTUNIDAD:
• PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de Gobierno –
Contaduría General de la Provincia.
• SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de la
Provincia.
• POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas – Fiscalía
de Estado.
3) POR EL OBJETO DEL CONTROL:
• DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el
ordenamiento jurídico.
• OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del acto y
su correspondencia con el orden público.
• CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los objetivos
preestablecidos por el organismo controlado.
SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL:
 CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación.
 CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Comisión Mixta
Revisora de Cuentas.
 FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.
SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.
 FISCAL DE ESTADO.
 CONTADURÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
 TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
 DEFENSOR DEL PUEBLO.
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Control PARLAMENTARIO: es aquel realizado por el Congreso, con el fin de
controlar los actos que emanan del PE, sea a través de investigaciones, pedidos de
informe, etc. Ejemplos: el juicio político y la interpelación. Ambos son procedimientos
constitucionales tendientes a poner fin a una relación de empleo público.
Juicio político.
Para BIDART CAMPOS, el juicio político es un procedimiento de control y de
destitución. Lo realizan ambas cámaras del Congreso: en Diputados inicia la
causa, se invoca la razón por la cual se lleva a cabo y, por último, pasa a
Senadores para su resolución.
Son pasibles de este juicio:
- Presidente.
- Vicepresidente.
- Jefe de gabinete.
- Ministros.
- Miembros de la CSJN.
El basamento de este juicio está dado por el mal desempeño de las funciones
atinentes a su investidura o la comisión de delitos en ejercicio de dichas
funciones, e incluso por la comisión de delitos comunes.
Control JUDICIAL: respecto de los actos emanados de la Administración, no habría
inconvenientes en que un juez los evaluara; no se juzga su oportunidad o conveniencia,
sino su legitimidad.
El juez no puede decirle a la Administración que anule un acto y dicte uno contrario.
Lo que va a hacer el juez es pedir que el acto sea revisado y, en la medida de lo posible,
modificado.
Ante esta circunstancia, la Administración puede tanto como acceder a la petición del
juez o mantenerse firme en su postura. Si se da este último supuesto, se puede recurrir
la sentencia, accediendo a la Cámara. E incluso, luego de esta instancia, recurrir ante la
SCJBA.
Control ADMINISTRATIVO: si se trata de un acto emanado de la Administración
centralizada, el superior jerárquico puede evaluar su legalidad, su oportunidad y su
conveniencia.
Si emana de un ente autárquico, y el control está sometido a la Administración central,
podrá ser controlado únicamente en cuanto a su legitimidad.
El control que realiza la Administración es permanente (previo a la emisión del acto,
simultáneamente con la emisión, y posteriormente a ella):
- en la formación del acto;
- sobre las circunstancias de hecho que llevaron adelante su dictado;
- y sobre la motivación del mismo.
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Se vela por la constitucionalidad del mismo, para evitar que se vulneren los intereses
protegidos por la CN.
Autores como DROMI hablan de “AUTOCONTROL”, pues todo órgano de la
Administración ejercer un poder de revisión sobre sus propios actos, sin
necesidad de intervención de un órgano superior o de organismos ajenos. Se
trata de un control de oficio, que versa sobre la legalidad y conveniencia, y se
produce a posteriori de la creación del acto.
Si el órgano está sujeto a control VERTICAL (jerarquía), de oficio o a instancia de
parte, por razones de oportunidad o legalidad, el superior posee dominio pleno, y
podrá:
- sustituirlo.
- revocarlo.
- modificarlo.
TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central y un
ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una tutela o control
administrativo. Es una forma de control que se establece entre el titular de la
administración y los diferentes entes descentralizados con personalidad jurídica.
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UNIDAD 2 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
2.1 Noción conceptual. Proceso y procedimiento. Ubicación sistemática. Naturaleza
jurídica. Objeto del procedimiento. Finalidad y fundamento. El procedimiento como
medio de protección del administrado.
CONCEPTO.
BEZZI: el procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que
se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin.
GORDILLO: es la parte del derecho administrativo cuyo objeto lo constituyen las
reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa.
• “…preparación…” = actuación de los órganos administrativos.
• “…impugnación…” = regulación de los remedios o recursos que el
ordenamiento jurídico da a los particulares.
• “…voluntad administrativa…” = se materializa en ese acto que se dicta como
culminación de la serie de actos que lo precede,
BOTASSI: El procedimiento administrativo puede definirse como la sucesión
legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión
final materialmente administrativa.
• “…sucesión legalmente ordenada…”
La sucesión de hechos y actos que conforman el procedimiento es de tipo legal es
un doble sentido: el trámite previo es obligatorio para la Administración, las vías de
hecho están proscriptas y las decisiones a adoptar están precedidas de una cadena
de gestiones que les sirven de apoyo y fundamento. Al mismo tiempo, el desarrollo
de ese iter o camino hacia la adopción de la medida aparece ordenado en un
determinado sentido y se deben respetar sus etapas.
• “…de hechos y actos…”
Tradicionalmente, sólo los actos se tienen en cuenta como conformadores del
procedimiento, pero resulta evidente que ciertas circunstancias fácticas y conductas
carentes de intencionalidad jurídica integran el procedimiento y son claramente
identificables.
• “…tendientes a la adopción de una decisión final…”
El acto administrativo final es el destino del procedimiento. No obstante, si el
interesado deja de impulsarlo o lo desiste, jamás se llegará a decidir sobre el fondo
del asunto, sin que por ello se dude de la existencia de un procedimiento tendiente
a ello.
• “…materialmente administrativa…”
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No interesa qué poder del E adopte la decisión. Tanto el PJ como el PL realizan
actividades materialmente administrativas.
PROCESO Y PROCEDIMIENTO.
Los procesos judiciales pueden no ser jamás transitados por los individuos. Una
persona puede pasar toda su vida sin involucrarse en una cuestión judicial (proceso).
Sin embargo, le será imposible sustraerse a la realización de algún tipo de trámite
administrativo (ej: obtención del DNI, contraer matrimonio, etc.).
Estos trámites domésticos constituyen verdaderos procedimientos administrativos que
participan de las notas básicas de los procedimientos clásicos y complejos.
UBICACIÓN SISTEMÁTICA.
El procedimiento administrativo permite al Estado organizar sistemáticamente la
obtención de sus fines públicos. Adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los
dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrado el
ejercicio de su derecho de defensa mediante una amplia participación.
El procedimiento configura, entonces, un presupuesto de validez del acto
administrativo. El procedimiento previo correcto garantiza que el acto resultante sea
siempre jurídicamente posible y, en su caso, también políticamente oportuno.
El Código Procesal Administrativo reputa como causas contencioso administrativas
aquellas que se inicien reclamando contra una resolución definitiva respecto de la cual
no quede pendiente recurso administrativo alguno. De manera que, antes de la
demanda judicial, debe agotarse la instancia administrativa. En este sentido, el
procedimiento administrativo actúa como un presupuesto procesal de la acción
judicial.
Se entiende que no puede deducirse demanda contencioso administrativa si no se
sustancia el llamado “reclamo administrativo previo”, vinculado a la mejor defensa
del interés público por parte de la Administración y el carácter revisor del juicio
administrativo.
NATURALEZA JURÍDICA.
Como lo ha destacado DROMI, el procedimiento administrativo configura el
“aspecto procesal” de la función pública, ya que por su intermedio se preparan,
emiten y extinguen actos, reglamentos y contratos de la Administración. El
procedimiento administrativo, en rigor de verdad, configura un cauce formal por el
que se exterioriza la actuación administrativa del E.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO. FINALIDAD Y FUNDAMENTO.
El procedimiento administrativo permite al E organizar sistemáticamente la
obtención de sus fines públicos; adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los
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dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrador el
ejercicio de su derecho de defensa mediante su amplia participación.
El procedimiento configura entonces un presupuesto de validez del acto
administrativo.
EL PROCEDIMIENTO COMO MEDIO DE PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO.
La SCJBA ha dicho que el procedimiento administrativo constituye una garantía
jurídica, no sólo de la buena marcha de la Administración, sino también de la tutela
de los derechos e intereses particulares.
El procedimiento impugnatorio a través de los recursos administrativos facilita el
control de legalidad y mérito por parte de los superiores jerárquicos del órgano emisor
del acto.
2.2 Competencia para dictar normas de procedimiento. Regulación normativa
nacional, provincial y municipal. Antecedentes doctrinarios y legislativos. Proyectos.
COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS DE PROCEDIMIENTO.
En este caso, existen opiniones encontradas:
 algunos autores opinan que el procedimiento, en su totalidad, debe regularse
mediante una ley del Congreso.
 otros adoptan una postura radicalmente opuesta, entendiendo que sólo el
poder Administrador está facultado para normar el procedimiento que se
desarrollará ante sí.
 no falta una postura intermedia de aquellos que piensan que ciertos aspectos
del procedimiento deben regularse por el PE, aunque deben fijarse por ley
formal aquellos principios esenciales de la materia.
 por nuestra parte (BOTASSI), nos parece atinada la opinión de Fiorini, en el
sentido de que no resulta práctico debatir los distintos enfoques sobre el
tema; lo importante es que existan normas generales y permanentes que
regulen el procedimiento y alejen el fantasma del caos. No interesa que tales
disposiciones provengan del Congreso o de la misma Administración.
REGULACIÓN NORMATIVA NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL.
ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y LEGISLATIVOS. PROYECTOS.
En el orden nacional, antes del dictado de la LEY 19.549, el procedimiento se regía por
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS (Decretos 7520/44 y 2126/61). Estos se limitaban a
regular ciertos aspectos de los recursos administrativos.
Al dictarse en 1972 la LEY 19.549, junto a su decreto reglamentario 1759/72, vino a
consagrarse la postura ecléctica que admitía la regulación mediante ley formal de lo
asuntos sustanciales del procedimiento, y se reservaba al reglamento del PE la
solución de los aspectos puntuales del trámite.
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En la provincia de Bs. As., tanto la LEY 7647 como la Ordenanza General 267 prevén
la reglamentación por parte de los respectivos Departamentos Ejecutivos.
2.3 Principios fundamentales que rigen el procedimiento administrativo: a)
impulsión de oficio; b) informalismo; c) publicidad; d) verdad material; e)
imparcialidad; f) debido proceso adjetivo; g) derecho a ser oído; h) derecho a ofrecer,
producir y controlar pruebas; i) derecho a una decisión fundada; j) gratuidad.
Asesoramiento letrado. Recepción de los principios fundamentales en la regulación
bonaerense y en la nacional.
PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
a) impulsión de oficio.
Por imperio de lo establecido en el art. 48, el procedimiento se impulsará de oficio en
todos sus trámites.
En el procedimiento administrativo predomina el “principio inquisitivo”, y el órgano
competente para entender en un determinado trámite está obligado a impulsarlo de
oficio.
Ahora bien, cuando se trate de cuestiones que sólo atañen al particular, la
Administración no sólo está dispensada de impulsar de oficio el trámite, sino que
puede declarar su caducidad ante la inacción injustificada de aquél (arts. 127 – 130
LPABA).
Por aplicación del principio de autotutela, existen ejemplos concretos en que la
Administración está obligada a actuar de oficio en casos que sólo revisten interés
particular:
• renuncia, muerte, inhabilidad o destitución del mandatario, en cuyo
supuesto deberá emplazarse al representado para que comparezca al
expediente (arts. 16 y 18);
• convocatoria a terceros interesados en una cuestión de índole
particular (art. 23);
• intimación a constituir domicilio (art. 26) o a denunciar el del
mandante (art. 28);
• duda respecto de la autenticidad de una firma (art. 32);
• tramitación de denuncias (art. 85).
b) moderado informalismo.
El informalismo no pregona que el trámite puede conducirse de cualquier manera,
ignorándose las previsiones legales. Se trata de alivianar el peso de las formas, de
manera que los vicios de esa índole sean subsanables y así salvar la cuestión de fondo,
que es la que realmente importa esclarecer.
Este informalismo ha sido establecido en favor del interesado. La Administración está
obligada a respetar todo lo que el ordenamiento jurídico le impone; en el caso del
15

administrado, mientras del escrito surja claramente su voluntad de recurrir, aún
cuando la designación sea errónea, será procedente, siempre que tenga alguna
fundamentación.
c) publicidad.
De los procedimientos y resoluciones, salvo que la Administración por acto expreso y
fundado disponga lo contrario para preservar la moralidad o seguridad públicas en los
casos que así lo autoricen las reglamentaciones.
d) preeminencia de la verdad material.
El órgano llamado a decidir la cuestión de fondo deberá valorar los hechos que lleguen
a su conocimiento, sin que interese que los mismos hayan sido invocados y probados
por el particular, o que sean conocidos de manera casual.
Por este principio, si vencido el término de prueba la Administración no cuenta con
elementos de juicio suficientes, deberá indagar por sí misma la situación fáctica
involucrada.
De igual manera, como lo que interesa es llegar a la verdad real, el desistimiento del
interesado no obliga a la Administración, que continuará impulsando el trámite
hasta su definición, excepto que sea procedente la declaración de caducidad.
e) contradicción e imparcialidad.
Cuando en el procedimiento se suscite un enfrentamiento entre dos o más
particulares con intereses contrapuestos, la Administración debe adoptar las
medidas conducentes para que entre ellos se produzca un debate amplio y en
igualdad de condiciones, cuidando que la decisión oficial se adopte con absoluta
imparcialidad.
f) debido proceso.
Se trata de un principio esencial, garantizado al individuo por el art. 18 CN (que se
extiende al procedimiento administrativo).
Este principio impone que ninguna decisión final se adopte sin oír previamente al
interesado, analizar sus defensas y valorar sus pruebas.
Dentro de la LPABA aparecen diferentes supuestos de aplicación de este principio:
 la posibilidad de tomar vista del expediente durante todo su trámite;
 amplitud en la elección de los medios de prueba.
Este principio es tan importante que si sus prevenciones son ignoradas, es decir, si el
particular es privado de una adecuada oportunidad de defensa, el acto final resulta
NULO.
Debido proceso ADJETIVO: consiste en el derecho de los interesados a:
g) ser oído: es decir, posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y
defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos
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subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y
representar profesionalmente.
h) a ofrecer y producir pruebas: de ofrecer prueba y que ella se produzca si
fuera pertinente, dentro del plazo que la Administración fije en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba
producirse, debiendo la Administración buscar la verdad objetiva.
i) a una decisión fundada: que el acto decisorio haga expresa consideración
a los principales argumentos y cuestiones propuestas, en tanto fueren
conducentes a la solución del caso.
j) gratuidad.
Salvo el pago del impuesto de sellos vigente en ciertos procedimientos especiales, la
actuación ante la Administración es gratuita. Esta circunstancia facilita el acceso al
procedimiento de las personas de escasos recursos.
k) celeridad.
El art. 7 LPABA impone a la autoridad administrativa la obligación de adoptar las
medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia del trámite, existiendo
numerosas disposiciones en la ley tendientes a evitar la morosidad de la
Administración.
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ASESORAMIENTO LETRADO.
La LPABA no impone ni restringe el patrocinio letrado, limitándose a admitirlo. Esto
significa que no hace falta patrocinio letrado.
En el orden nacional, la Ley 19.549 y su reglamentación establecen la obligatoriedad
del patrocinio en el supuesto de que el interesado sea representado por un tercero no
profesional del derecho y en el trámite se debatan cuestiones jurídicas. Si el
particular actúa en su propio nombre, es decir, participa del procedimiento por sí
mismo, el patrocinio letrado es un derecho y no una obligación.
La posibilidad de acudir al asesoramiento o representación de un profesional del
derecho constituye una facultad irrenunciable del administrado, vinculada al ejercicio
de la garantía de defensa.
RECEPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LA REGULACIÓN
BONAERENSE Y EN LA NACIONAL.
Los principios del procedimiento en la LEY nacional 19.549.
La LPAN ha caracterizado expresamente los principios del procedimiento en su art.
1, bajo la denominación de “requisitos generales”:
- Inc. a: enuncia la impulsión de oficio e instrucción de oficio, sin perjuicio de la
participación de los interesados en las actuaciones.
- Inc. b: la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
- Inc. c: el informalismo, al que define como la excusación de la inobservancia
por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente.
- Inc. f: se refiere al debido proceso adjetivo, indicando que consiste en el
derecho de los interesados a ser oídos, es decir, a exponer las razones de sus
pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse
patrocinar y representar profesionalmente; a ofrecer y producir pruebas, es
decir, ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente, dentro del plazo
que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto
y a la índole de la que deba producirse; todo con el contralor de los interesados
y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez
concluido el período probatorio; a una decisión fundada, esto es, que el acto
decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.
18

Los principios del procedimiento en las leyes provinciales.
De manera más o menos explícita, los principios del procedimiento aparecen
reconocidos en toda la legislación provincial. Como ejemplos podemos citar:
- Córdoba: arts. 7, 9, 10, 40, 48, 76.
- Chaco: arts. 13, 26, 42, 52, 59,60, 61, 68, 88.
Existen, sin embargo, leyes que los agrupan y definen acabadamente, o que,
tratándolos en forma aislada, proveen características precisas de cada uno de ellos.
Entre ellas podemos mencionar la ley 3460 de Corrientes, art. 4: “los siguientes
principios serán de aplicación a toda la actividad sujeta a la regulación de esta ley:
a) legalidad: la Administración Pública actúa sometida al ordenamiento
jurídico y sólo podrá realizar los actos, funciones o servicios que
autorice dicho ordenamiento.
b) impulso e instrucción de oficio: salvo que en alguna etapa del
procedimiento la actividad de los particulares sea necesaria para
proseguirlo y ello tienda a declarar o constituir derechos o privilegios
para el particular remiso.
c) determinación de la verdad material.
d) celeridad, economía, sencillez y eficacia.
e) moralidad, respeto y decoro: que se guardarán inexcusablemente las
partes entre sí, en las gestiones escritas o verbales.
f) informalismo.
g) debido proceso formal y material.
h) publicidad.
2.4 Clasificación: procedimiento constitutivo y de impugnación. Otros criterios
clasificatorios.
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2.5 La ordenanza general 267/80. El procedimiento administrativo municipal. Sus
diferencias con el régimen provincial.
ORDENANZA 267/80 de procedimiento administrativo municipal.
En febrero de 1980, casi 10 años después de la LEY 7647, se dictó la ORDENANZA
GENERAL 267 de procedimiento administrativo municipal. De esta manera, se
terminó con el caos imperante hasta el momento, ya que existían tantos regímenes
procedimentales como municipios.
La fundamentación de la O.G. 267 destaca que su normativa similar a la ley 7647
permitirá “un armónico ensamblamiento con el aprovechamiento de la experiencia
recogida a través del lapso de aplicación” de la misma. En definitiva, se admitió que
no existían inconvenientes que impidieran su adaptación para normar el
procedimiento administrativo municipal, ya que se trata de una reglamentación que,
con ciertas modalidades, recepta las pautas básicas que componen la disciplina que
específicamente refieren al aspecto adjetivo o formal del desenvolvimiento
administrativo.
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UNIDAD 3 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1 El DEC/LEY 7647/70. Ámbito de aplicación. Competencia del órgano
administrativo. Delegación, sustitución y avocación. Los conflictos de competencia.
Excusación y recusación de funcionarios. Dirección del procedimiento: potestades
directivas y disciplinarias.
DECRETO LEY 7647/70.
ÁMBITO DE APLICACIÓN.
LPABA art. 1: se regulará por las normas de esta ley el procedimiento para obtener
una decisión o una prestación de la Administración Pública de Buenos Aires y el de
producción de sus actos administrativos. Será de aplicación supletoria en las
tramitaciones administrativas con regímenes especiales.
El DEC/LEY 7647 rige el procedimiento que se sustancia ante cualquier repartición
del PE. En el caso de los entes autárquicos, la ley deberá complementarse con las
disposiciones que los han creado y les han otorgado facultades específicas.
Existen, empero, algunas situaciones especiales que han generado reparos respecto de
la aplicación directa de la LPABA:
 empresas públicas: las empresas del E y sociedades de economía mixta
de propiedad total o parcial, según el caso, de la provincia de Buenos Aires,
deben acomodar sus trámites a las disposiciones de la LEY 7647.
La aplicación de sus cláusulas es directa, ya que “administrador” en el sentido del
procedimiento administrativo no son sólo los órganos administrativos stricto sensu de
la Administración central, sino también de los entes descentralizados, entes
autárquicos, empresas del Estado y sociedades del E, en tanto emitan actos
administrativos.
 sociedades del Estado: la ley que regula en forma específica su
funcionamiento determina expresamente que no serán aplicables a las
sociedades del E las leyes de procedimientos administrativos.
CASSAGNE enseña que el sentido de esta exclusión no puede ser otro que la no
aplicación de los requisitos sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a
los actos unilaterales o bilaterales que celebre la entidad que, como es obvio, se regulan
por el derecho comercial o civil. Por lo demás, el trámite de petición para obtener
decisiones de la sociedad y los recursos que eventualmente se interpongan contra las
mismas aparecen regidos por la ley general de procedimiento administrativo.
 municipalidades: antes del dictado de la ORDENANZA GENERAL 267
se había intentado aplicar la ley 7647. La SCJBA se pronunció en sentido
negativo, interpretando que el texto del art. 1 no permite otorgarle tal alcance
21

 entidades públicas no estatales: se trata de entidades que no
pertenecen a la Administración Pública y, por ende, las disposiciones de la
LPABA no se aplican a ellas.
Sin embargo, dado que actúan en el marco del Derecho Público cabe reclamarles un
nivel de eficacia y un respeto por los derechos individuales idéntico al que se exige a
los organismos estatales. De allí que entendamos que las normas procedimentales
generales se les aplican en forma supletoria.
 contratos administrativos: nuestra ley, a diferencia de la nacional, nada
dice respecto de su posible aplicación en cuanto a elementos y caracteres de los
contrarios que celebra la Administración. La simple lectura de los arts. 103 y ss.
de la LPABA deja en claro que se regulan los requisitos esenciales y efectos de
las decisiones unilaterales de la Administración. Por lo demás, nos enrolamos
en la doctrina que interpreta que los contratos de la Administración no
configuran actos administrativos.
Aplicación DIRECTA, SUPLETORIA Y ANALÓGICA: la LPABA se aplica a todo
trámite que carezca de una regulación específica. En otras palabras, la ley 7647 es de
aplicación directa o supletoria según existan o no disposiciones especiales.
De esta forma, existiendo regímenes especiales (procedimiento de faltas,
disciplinario, etc.) la aplicación de la ley general será solamente “supletoria”. Esto
significa que –por razón de la especialidad normativa– no se aplicará en oda su
magnitud, sino sólo respecto a aquellas cuestiones no contempladas en el régimen
especial.
Si se trata de procedimientos especiales, ante el silencio de la ley específica se aplicará
supletoriamente la norma concreta dirigida al punto en la LPABA. En cambio,
cuando nos encontremos ante problemas similares a los que resuelve dicha ley, de
naturaleza distinta y sin normativa que despeje la cuestión, se apelará a la analogía,
para no dejar sin regulación ese aspecto del mundo jurídico.
COMPETENCIA DEL ÓRGANO ADMINISTRATIVO.
LPABA art. 2: las actuaciones cuya resolución corresponda a la Administración
Pública, deberán ser iniciadas ante el órgano administrativo competente.
Concepto de competencia administrativa: toda la gestión del Estado (no sólo aquélla
que hace a su actividad administrativa) se lleva a cabo por órganos que constituyen
nociones abstractas o instrumentales, lógicamente integrados por personas físicas. Los
hechos y decisiones de tales órganos se imputan a la nación, a las provincias y a los
municipios, ya que son éstos los sujetos de derecho público que actúan a través de
aquéllos, para lograr sus fines atinentes al interés general de la comunidad.
Habiendo hecho esta breve introducción, digamos que la competencia administrativa
es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad confiere a un
órgano o ente estatal. Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de
una potestad y ejercerla.
22

Competencia en materia de procedimiento administrativo: todo trámite tendiente a
obtener una decisión de parte de la Administración debe iniciarse y desarrollarse ante
el órgano competente en razón del tiempo, del territorio y de la materia de que se trate.
Si el procedimiento se inicia o desarrolla ante un órgano sin competencia, el acto
final aparecerá viciado por estar afectado su procedimiento previo. De igual manera,
si la decisión final es adoptada por un órgano sin atribución temporal, territorial o
material, el acto será irregular por aparecer conculcado su elemento esencial
“competencia”.
DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA.
LPABA art. 3: la competencia de los órganos de la Administración Pública se
determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas
y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las entidades autárquicas. La
competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación,
sustitución o avocación previstos por las leyes.
Determinación de la competencia: la competencia de los órganos de la Administración
Pública se determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas
administrativas y los reglamentos que dicte el PE y las entidades autárquicas.
Origen normativo de la competencia: en el derecho privado, el principio general es la
capacidad. En el derecho público, la competencia tiene que ser establecida expresa o
implícitamente en la ley, por eso se afirma que la competencia es la excepción, siendo
la incompetencia la regla.
La competencia de los órganos no se presume, sino que debe estar otorgada en forma
expresa o implícitamente en una norma jurídica, para que pueda reputarse legalmente
existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la “doctrina de la
especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al órgano o ente por el
ordenamiento jurídico. La especialidad del órgano de que se trata no va a surgir de su
propia voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las finalidades para las
cuales el órgano fue creado.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la
regla. Fuera de esos límites, la competencia es la excepción.
DELEGACIÓN, SUSTITUCIÓN Y AVOCACIÓN.
Se trata de excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia. Este
principio determina que la competencia es improrrogable porque está en juego el
interés público.
DELEGACIÓN.
Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le transfiere a un
inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar una actividad
23

determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia, sino el
ejercicio de la misma.
Las notas esenciales de la delegación son:
 el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas que el
ordenamiento le asigna al primero.
 se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia, cuya
titularidad permanece en el órgano delegante.
 no deriva de la jerarquía.
PROCEDENCIA y límites.
- instituto de excepción.
- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente, ya que
los titulares de una competencia no pueden disponer de ella como un derecho
propio.
- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta el
órgano delegante disponiendo qué tareas delega y en qué órgano.
- no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al respecto.
CLASES de delegación.
Hay 2 especies fundamentales de delegación:
1) delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación jerárquica,
y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho constitucional. Se opera
cuando el órgano legislativo delega, dentro de los límites que le marca la
correcta interpretación constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.
2) delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la relación
jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
 delegación INTERORGÁNICA: consiste en la transferencia de
facultades de un órgano superior a uno inferior.
 delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española postula la
posibilidad de delegación entre el E y los entes locales reconociendo, no
obstante, que tiene escasa aplicación. El derecho argentino no ha
recogido orgánicamente esta figura.
SUSTITUCIÓN.
La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior
sobre el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración o abandono
de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma
autorice tal sustitución.
24

AVOCACIÓN.
Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior de la
competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía al
inferior por la competencia atribuida al último.
Las notas esenciales son:
o el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisión de un asunto para el que éste era competente.
o deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y límites:
- es excepcional.
- sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y
desconcentrada donde rige el principio de jerarquía, pero no respecto de la
descentralizada, en la que no hay relación jerárquica con el P.E. (no puede
aplicarse, por ejemplo, entre entidades descentralizadas y el jefe de la
administración, porque no hay jerarquía sino sólo control).
- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc. Adm.
Nac.).
- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en virtud de
una idoneidad propia de éste (especialidad técnica) de la cual carezca el
superior
LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
LPABA art. 4: cuando se produzca un conflicto interno de competencia entre
autoridades u organizamos administrativos, será resuelto por el ministro de que
dependan. Los conflictos de competencia interministeriales o entre las
dependencias de los ministerios y las entidades autárquicas o de éstas entre sí
serán resueltos por el Poder Ejecutivo.
Cuestiones de competencia: la atribución normativa de la competencia y el carácter
obligatorio o irrenunciable de la misma acarrean como consecuencia que ni el órgano
competente pueda dejar de entender en una cuestión de su incumbencia, ni aquél
ajeno a la misma pueda involucrarse en un procedimiento que no le esté asignado.
Decisión: la cuestión de competencia es resuelta, en todos los casos, por la autoridad
superior a los órganos en conflicto.
- si se trata de áreas de un mismo ministerio será el ministro del ramo quien
defina el punto.
25

- si el diferendo surge entre ministerios, o entre éstos y entidades autárquicas,
o entre entidades autárquicas entre sí, la decisión final corre por cuenta del
gobernador de la provincia.
CONTIENDAS NEGATIVAS O POSITIVAS.
LPABA art. 5: en los conflictos de competencia se observarán las siguientes reglas:
1. cuando dos autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto,
cualquiera de ellas de oficio o a petición de parte, se dirigirá a la otra reclamando
para sí el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su
competencia, elevará sin más trámite las actuaciones al órgano administrativo que
corresponda resolver, quien decidirá la cuestión sin otra sustanciación que
dictamen de la Asesoría General de Gobierno.
2. cuando dos ministerios o entidades autárquicas rehusaren conocer en el
asunto, el último que lo hubiera recibido deberá elevarlo al Poder Ejecutivo, quien
decidirá previo dictamen del Asesor General de Gobierno.
Las 2 situaciones posibles: el art. 5 de la ley prevé las 2 situaciones posibles en
materia de conflictos de competencia:
1) que ambos órganos consideren que deben intervenir en el trámite;
2) o que, por el contrario, ambos se rehúsen a intervenir.
Llama la atención que la norma limite el conflicto “positivo” de competencia (es
decir, cuando ambos órganos la reclaman) al supuesto de reparticiones sub-
ministeriales (inciso 1), reservando el tratamiento del conflicto “negativo” (cuando
los dos entes repudian la competencia) para el nivel ministerial (inciso 2).
No obstante ello, la decisión sobre la cuestión corresponderá siempre al superior
jerárquico.
RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN.
LPABA art. 6: ningún funcionario o empleado es recusable, salvo cuando normas
especiales así lo determinen. Son causales de obligatoria excusación para los
funcionarios o empleados que tengan facultad de decisión o que sea su misión
dictaminar o asesorar:
1. tener parentesco con el interesado por consanguinidad dentro del cuarto grado
o por afinidad hasta el segundo grado.
2. tener interés en el asunto o amistad íntima o enemistad manifiesta con el
actuante.
El funcionario que resolviera excusación deberá elevar las actuaciones al superior
jerárquico, quien considerará su procedencia o improcedencia. En el primer caso
designará al funcionario sustituto o resolverá por sí. En el segundo, devolverá las
actuaciones al inferior para que continúe entendiendo. En ambos casos la decisión
causará ejecutoria.
Recusación: la recusación constituye un derecho del interesado interviniente en el
trámite, que le concede la facultad de denunciar al agente competente (para entender
en dicho trámite) por encontrarlo sospechado de parcialidad.
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Por otra parte, si la recusación se convirtiera en un recurso dilatorio del particular
(para evitar que se le aplique una sanción, por ejemplo) siempre podrá ser rechazado
in limine aplicando lo dispuesto en los arts. 8 y 9 de la ley.
Excusación: cuando se presentan las causales que enumera el art. 6 (“tener parentesco
con el interesado por consaguinidad dentro del 4° grado o por afinidad hasta el 2°
grado; tener interés en el asunto o amista íntima o enemistad manifiesta con el
actuante) o la imparcialidad del funcionario pudiera verse comprometida por
cualquier razón, éste tiene el deber de excusarse de continuar interviniendo en el
trámite. La enumeración de causales no es taxativa.
El apartamiento definitivo del trámite no lo resuelve el funcionario inhábil, sino su
superior jerárquico, a quien debe elevar las actuaciones. Este designará el sustituto en
caso de aceptar la excusación o devolverá los autos para que prosiga entendiendo el
agente originario.
La resolución que recaiga resulta irrecurrible para el administrado y para el
funcionario.
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DIRECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. Potestades directivas y disciplinarias.
POTESTAD DISCIPLINARIA.
LPABA art. 7: La autoridad administrativa a la que corresponda la dirección de las
actuaciones, adoptará las medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia
del trámite.
LPABA art. 8: Velará también por el decoro y buen orden de las actuaciones,
pudiendo al efecto aplicar sanciones a los interesados intervinientes por las faltas
que cometieren, ya sea obstruyendo el curso de las mismas o contra la dignidad y
respeto de la Administración, o por la falta de lealtad o probidad en la tramitación
de los asuntos.
La potestad disciplinaria respecto de las faltas cometidas por los agentes de la
Administración se regirá por leyes especiales.
Consideraciones generales.
Luego de disponer que el procedimiento debe desarrollarse con celeridad (evitando
demoras injustificadas), con economía (desterrando pases, vistas o confrontaciones
inútiles) y con eficacia (proveyendo de manera concreta a la cuestión de trámite o de
fondo), la ley condena las prácticas que atenten contra estos principios.
Faltas de procedimiento:
- obstrucción al curso de las actuaciones: el buen orden de las actuaciones
aparecerá violado por el particular (o el agente público, en su caso) cuando, a
sabiendas de su improcedencia, se peticionan (o disponen por el empleado)
actuaciones que demoran, complican o frustran el trámite, y, en general, cuando
se omite actuar de la manera que explícita o implícitamente dispone la LPABA
o los principios generales de la materia.
- falta de lealtad o probidad en la tramitación de los asuntos: la buena fe
configura un principio general del derecho también vigente en materia
procedimental. Las partes deben conducirse sin falsedades. Los trucos o
“chicanas” convierten el procedimiento en tierra de nadie, lo cual desnaturaliza
su objetivo: la búsqueda de la decisión administrativa y el ejercicio de la
garantía constitucional de la defensa.
- ofensa a la dignidad de los funcionarios: el trámite debe desarrollarse en un
marco de respeto mutuo.
Faltas cometidas por los agentes: las faltas enumeradas en el art. 8 pueden ser
cometidas, en igual forma, por los agentes a cargo del trámite.
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FACULTADES DISCIPLINARIAS.
LPABA art. 9: Las sanciones que según la gravedad de las faltas podrán aplicarse a
los interesados intervinientes, son:
1. Llamado de atención
2. Apercibimiento.
3. Multa, que no excederá de veinte pesos.
Contra la sanción de multa, se podrá interponer recurso jerárquico, dentro de los
tres días.
Consideraciones generales.
Esta disposición establece las sanciones a aplicar a los particulares incursos en las faltas
de procedimiento enumeradas en el art. 8.
Si bien la LPABA no dispone la posibilidad de descargo del interesado, por respeto
a la garantía de la defensa, estimamos que es conveniente la realización de una breve
sustanciación previa al dictado del acto sancionatorio,
Sanciones:
• Llamado de atención: consiste en una advertencia al particular para que,
en lo futuro, se abstenga de entorpecer el procedimiento o de cometer faltas de
cualquier naturaleza.
• Apercibimiento: configura una surte de llamado de atención calificado,
pues resulta previo a una sanción mayor en caso de reiterarse la acción u
omisión prohibida. Así, desoído el apercibimiento se impone una sanción
pecuniaria.
• Multa: es la sanción administrativa por excelencia. Configura una pena por
el desembolso dinerario que implica.
La elección de la sanción será materia discrecional de la autoridad pública, sujeta
solamente al límite de la razonabilidad. La opción por una u otra dependerá de la
gravedad de la falta.
Competencia: en principio, el órgano competente para aplicar la sanción será aquél
que tenga a su cargo la dirección del procedimiento.
Recurso: la LPABA sólo contempla la posibilidad de interponer recurso
JERÁRQUICO dentro de los 3 días, si se aplicó la sanción de multa. El llamado de
atención y el apercibimiento no resultan susceptibles de recurso alguno.
Otras consecuencias: desde luego que si la conducta desviada del interesado causó un
perjuicio material a la Administración o puede subsumirse en las figuras de
defraudación, injurias o calumnias, nacerán las responsabilidades civiles y penales
previstas en la legislación de fondo.
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3.2 La PARTE en el procedimiento administrativo. Representantes. Terceros.
Interesados. El denunciante.
INTERESADOS, REPRESENTANTES Y TERCEROS.
LPABA art. 10: la actuación administrativa puede iniciarse de oficio o a petición de
cualquier persona o entidad pública o privada que tenga derecho o interés
legítimo.
El que instare ante la Administración Pública un procedimiento relacionado con
obras o servicios públicos, o el que peticionare con el objeto de lograr una decisión
de la Administración, comprendida en las facultades potestativas, no será tenido
por parte en el procedimiento, lo que se hará saber.
Derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple (ver unidad 1, pto. 4).
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo se ha apoyado en la
exclusividad del primero frente a la relativa generalidad del segundo. El derecho
subjetivo administrativo se caracteriza por la reunión de 2 elementos: una norma
que prescribe una conducta administrativa determinada y que la misma sea debida a
un individuo en situación de exclusividad.
En cuanto al interés simple, se afirma que está representado por la apetencia natural
de todo ciudadano de que la ley sea cumplida.
En nuestra opinión, no existen reales diferencias de naturaleza entre estas categorías
o formas de emplazamiento en la relación jurídica administrativa. En última
instancia, el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo o simple buscará
resguardo en una norma jurídica. Con ello no hace más que sumarse a la
Administración Pública, en el empeño de que la ley sea cumplida en respeto a la
legalidad propia de un Estado de Derecho.
LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVA. LA PARTE EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
En razón de existir una relación jurídica material entre la Administración y el
particular, puede generarse una actuación frente a aquélla, cualquiera sea la parte que
tomó la iniciativa y cualquiera sea la suerte final del trámite. Cuando tales actuaciones
apuntan a obtener una decisión de la autoridad pública que afectará la esfera
jurídica del administrado, nos encontramos frente a la relación procedimental, de la
que nacen derechos y obligaciones de tipo formal para ambos.
Desde antiguo se discute el papel que juegan los protagonistas de esta relación en
cuanto a su posible calificación como “partes” en el tradicional sentido que otorga a
esta expresión el Derecho Procesal (quién pretende y aquél frente a quién se pretende).
Básicamente, se discute en doctrina si realmente puede hablarse de “parte”, porque
lo que la Administración busca es realizar el interés público y el particular sería un
colaborador en esa búsqueda.
No obstante ello, BOTASSI entiende que las partes son:
1) la Administración Pública.
30

2) el particular que inicia el procedimiento (persona física o jurídica, pública o
privada)
LA ADMINISTRACIÓN (en sentido lato): respecto del
sujeto público de la relación, se ha dicho con acierto que no es posible otorgarle
calidad de parte pues si bien actúa con consecuencias sobre los administrados, lo
hace en función de obtener la mejor decisión posible, que puede o no coincidir con
el interés del particular.
Señala GORDILLO que el carácter de parte que se asigna al administrador en el
procedimiento no es del todo igual al de los particulares u otras entidades que
impugnan o solicitan algo: el administrador que resuelve, aún como parte, se
encuentra en una situación diferente, pues tiene facultades frente a su contraparte de
las que ésta carece.
EL PARTICULAR (PARTE): si bien puede admitirse que el
particular frente a la Administración, por no ser litigante, colabora con la misma para
que ésta decida conforme a derecho, no cabe duda que persigue un interés personal
de obtener el reconocimiento de su derecho, el cese de una perturbación o la
satisfacción de una determinada prestación. Entendemos que el particular es PARTE
en el procedimiento.
En el derecho procesal, reciben la denominación de “parte” aquellas personas que
requieren del órgano jurisdiccional la decisión de un conflicto, concediendo o negando
una determinada pretensión.
En el campo del procedimiento administrativo, lo que realmente interesa es la
existencia o no un de interés particular en cabeza del administrado.
INTERESADO QUE NO ES PARTE.
Interesado que no es parte: el art. 10 LPABA niega condición de parte a quien
interviene en un procedimiento bajo las siguientes circunstancias:
• que se peticione con apoyo en un interés simple.
• cuando se trate de una cuestión vinculada a obras o servicios públicos,
proyectados o en marcha, respecto de los cuales el particular no posea más
que un mero interés.
• que se trate de una cuestión potestativa para la Administración.
En estos casos, el administrado sólo ejercita su facultad de peticionar a las
autoridades, de acuerdo a lo establecido en los arts. 14 de la CN y 12 de la Constitución
de la pcia. de Buenos Aires.
Efectuada la solicitud, petición o denuncia, está impedido de impulsar el trámite,
ofrecer pruebas, alegar o recurrir. Sólo le cabe aguardar pacientemente la eventual
decisión favorable a su interés.
31

Al hacer esta distinción, se establecen 2 formas de emplazamiento en la relación
procedimental: la del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, a
quien se le reconoce la facultad de “enfrentarse” a la Administración en condición de
parte; y la de los meros interesados, que sufren una suerte de disminución restrictiva
de su posibilidad de actuación ante la autoridad pública.
FALLECIMIENTO O INCAPACIDAD DEL INTERESADO.
LPABA art. 12: si durante el curso de las actuaciones falleciere o se incapacitare el
interesado que las hubiera promovido, se suspenderá el procedimiento.
El artículo contempla el caso de un trámite iniciado en interés exclusivo del
particular, ya que si se tratara de un procedimiento directa o indirectamente vinculado
al interés público deberá continuarse a pesar de la muerte o incapacidad de quien lo
inició.
Suspensión y caducidad: la suspensión del procedimiento por las razones
contempladas en la norma no autoriza la declaración de caducidad del art. 127, ya
que, si bien el trámite se ve paralizado, no existe la causa imputable que haga presumir
el abandono de los causahabientes del interesado fallecido o incapacitado.
En este supuesto, el plazo de caducidad comenzará a correr desde la última actuación
útil realizada en el expediente por la autoridad pública o por los interesados, a partir
de la comparecencia de los sucesores del fallido o de que cese la incapacidad de la
parte.
REPRESENTANTES (representación).
LPABA art. 13: la persona que se presente en las actuaciones administrativas por
un derecho o interés que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de
representación legal, deberá acompañar con el primer escrito los documentos que
acrediten la calidad invocada.
Sin embargo, los padres que comparezcan en representación de sus hijos y el
marido que lo haga en nombre de su mujer, no tendrán obligación de presentar las
partidas correspondientes, salvo que fundadamente les fueran requeridas.
- Representantes legales de personas jurídicas: en la primera presentación, el
representante legal de la sociedad o asociación deberá acompañar el pertinente
contrato o estatuto social y, en su caso, las actas de asamblea y directorio de
las que resulta designado para el cargo que invoca.
Si se trata de personas jurídicas públicas, el funcionario deberá acompañar
copia del acto de nombramiento o de cualquier resolución o acto
administrativo de la que resulte la calidad que legitima su actuación.
- Representantes de los incapaces: en este caso, los padres tienen la
representación de sus hijos menores no emancipados.
- Representación de la mujer por parte de su marido: esta figura carece de
explicación, ya que en virtud de la derogación de los arts. 188 y 189 del C.Civ.
32

por la LEY 11.357, la mujer casada no sufre disminución alguna en su
capacidad.
- Otros supuestos de representación: además de los casos de las personas de
existencia ideal y de los hijos menores, deben considerarse incluidos en la
norma los supuestos de representación de las personas por nacer, los dementes
o sordomudos, quienes se encuentren inhabilitados judicialmente y los
condenados a más de 3 años de prisión o reclusión.
GESTOR: es “gestor” aquel sujeto que, limitándose a invocar la representación de
un tercero, o careciendo de poder suficiente, comparece en nombre de aquél para
realizar uno o más actos procesales que no admiten demora, aunque con la condición
de acreditar personería o de obtener la ratificación de su actuación dentro de un
plazo determinado.
Si bien la LPABA no prevé esta figura, Botassi estima viable la intervención del
gestor en el procedimiento administrativo por aplicación supletoria de las normas
del CPCC (si la figura del gestor está presente en el proceso civil o comercial, por qué
no admitirla en un procedimiento administrativo, más simple y con menos
formalidades).
Desde luego deberá presentarse la situación de “urgencia” prevista por la misma
disposición y ratificarse la gestión o acompañarse el mandato en el plazo que fije
para cada caso la Administración. Si no se procediera de esta forma, será nulo todo lo
actuado, y el gestor deberá responder por los daños y perjuicios que su acción
hubiera ocasionado.
33

ACREDITACIÓN de la personería.
LPABA art. 14: los representantes o apoderados acreditarán su personería desde la
primera intervención que hagan a nombre de sus mandantes, con el instrumento
público correspondiente, o con carta poder con firma autenticada por la Justicia de
Paz, o por escribano público.
En caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite en la misma
repartición, bastará la certificación correspondiente.
Representación voluntaria. Forma del mandato.
Sentada la exigencia legal de acompañar el instrumento de habilitación para actuar en
nombre ajeno desde la primera presentación, interesa establecer la forma ad
probationem exigida al contrato de mandato, ya que la LPABA no admite el
apoderamiento tácito, ni el verbal, ni el realizado mediante instrumento privado.
La LPABA sólo admite la acreditación de la condición de mandatario mediante los
siguientes instrumentos:
- ESCRITURA DE PODER, otorgada ante escribano público: en el proceso
judicial, mucho más exigente en cuanto a recaudos formales, se exige la
presentación del TESTIMONIO DE PODER cuando el mismo se ha otorgado
para actuar en ese sólo juicio (poder especial). Cuando se trata de un mandato
dado en forma general (poder general) o especial para varios actos, se permite
la acreditación de la personería con una COPIA SIMPLE del mismo, sin
perjuicio de la facultad que tiene el juez o tribunal para intimar a la
presentación del original.
- CARTA PODER, con la firma del mandante legalizada por escribano público
o juez de paz: se trata de una nota simple en la que se designará con precisión
la identidad del mandante y el alcance del poder, individualizándose ante
cuál o cuáles reparticiones públicas, y con qué alcance, podrá actuar el
mandatario.
- CERTIFICACIÓN de la repartición pública de que el instrumento
demostrativo del apoderamiento obra agregado a otro expediente en trámite.
- ACTA levantada con intervención de la autoridad administrativa que tenga a
su cargo la dirección del trámite.
ACTA PODER.
LPABA art. 15: el mandato también podrá otorgarse por acta ante la autoridad
administrativa, la que contendrá una simple relación de la identidad y domicilio
del compareciente, designación de la persona del mandatario, me3nción de la
facultad de percibir sumas de dinero, u otro especial que se le confiera.
Cuando se faculte a percibir sumas mayores de quinientos pesos, se requerirá
poder otorgado ante escribano público.
Requisitos del acta: los requisitos del acta están contemplados en el art. 15 LPABA, y
son los siguientes:
34

a) relación de la identidad y domicilio del compareciente;
b) designación de la persona del mandatario;
c) mención de la facultad de percibir sumas de dinero;
d) cuando se faculte a percibir sumas mayores a $500, se requerirá poder
otorgado ante escribano público (en el régimen municipal, son 5 sueldos
mínimos de un empleado municipal; si se autoriza a percibir por sobre esos 5
sueldos, se debe hacer por escritura pública ante escribano; si fuera por una
suma menor, por cualquiera de los otros medios).
Además de los requisitos antes mencionados, también es conveniente agregar:
e) lugar y fecha de otorgamiento.
f) número de documento de mandante y mandatario.
g) domicilio del mandatario.
Por razones de seguridad, cabe exigir que el funcionario que extienda el acta sea
aquél que tenga a su cargo la dirección del trámite de que se trate. La firma del
mismo deberá ser aclarada mediante sello o consignando su nombre completo y el
cargo.
Procedimiento para el librado del acta: me presento en la repartición
correspondiente, pido se labre acta y, por medio de ella, otorgo poder a una
persona determinada (que puede o no estar presente), dejando constancia de
todos los requisitos que se exigen. De dicha acta se entrega una copia para
acreditar su existencia.
CESACIÓN de la representación.
LPABA art. 16: cesará la representación en las actuaciones:
1. por revocación del poder. La intervención del interesado en el procedimiento no
importa revocación, si al tomarla no lo declara expresamente.
2. por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al poderdante, o
de la comparecencia del mismo en el expediente.
Este emplazamiento deberá hacerse en el domicilio real del interesado bajo
apercibimiento de continuar los trámites sin su intervención.
3. por muerte o inhabilidad del mandatario. Este hecho suspende el trámite
administrativo hasta la comparecencia del mandante, a quien se le intimará bajo
apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer el archivo del
expediente, según corresponda.
La representación cesará en 3 supuestos:
1. revocación del mandato: se trata de la rescisión unilateral, dispuesta por el
poderdante. La voluntad de revocar el mandato deberá surgir claramente, por
lo que se aconseja la utilización de medios fehacientes (telegrama, acta
notarial, carta documento), sin que sea necesario efectuarla por el mismo
medio por el que se otorgó el poder.
35

2. renuncia del mandatario: la renuncia del mandatario, por sí sola, no hace
caducar el derecho de representación ante la Administración, ni lo releva del
cumplimiento de sus obligaciones frente al mandante. Para que la renuncia
adquiera eficacia, la autoridad pública deberá emplazar a la parte en su
domicilio real para que, en el término que fije, comparezca en el expediente.
Mientras esto no ocurra o hasta que se agote el plazo otorgado, la renuncia
carecerá de efectos concretos.
3. muerte o inhabilidad del mandatario: al igual que en el supuesto anterior,
estos hechos hacen que el mandante quede sin representación,
correspondiendo su citación en el domicilio real para que tome conocimiento
de su situación y adopte las medidas que estime convenientes para mejorarla.
Debe fijarse un plazo a ese efecto, vencido el cual el procedimiento continuará
en la medida que esté comprometido el interés público; caso contrario, el
expediente será archivado.
Existen también otros supuestos no contemplados en el art. 16:
4. remoción del mandatario por la autoridad administrativa a cargo del
procedimiento, por mal desempeño de su gestión (art. 18 LPABA).
5. fallecimiento o incapacidad del mandante: en este caso, el mandatario deberá
denunciar el hecho en el expediente y continuar los trámites que no admiten
demora, hasta tanto tomen intervención los herederos del interesado o cese su
inhabilidad (art. 1963, inc. 3 y 4 y art. 1969 C.Civ.).
6. vencimiento del plazo de vigencia del mandato o finalización de la etapa de
trámite para la que fue otorgado (art. 1960 C.Civ.).
Cesación de la representación legal:
7. arribo a la mayoría de edad del menor representado por sus padres o tutores.
8. restablecimiento del incapaz sometido a curatela.
9. remoción o cambio de la cúpula dirigente de una persona jurídica.
ADMISIÓN DE LA PERSONERÍA. RESPONSABILIDAD DEL REPRESENTANTE.
LPABA art. 17: desde el momento en que el poder se presente a la autoridad
administrativa y ésta admita la personería, el representante asume todas las
responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al mandante, como
si personalmente los practicare. Está obligado a continuar la gestión mientras no
haya cesado legalmente en su mandato, y con él se entenderán los
emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de las decisiones con
carácter definitivo, salvo las actuaciones que la ley disponga ser notifiquen al
mismo poderdante o que tengan por objeto el comparendo personal.
REMOCIÓN del mandatario.
36

LPABA art. 18: cuando a criterio de la autoridad administrativa un mandatario
entorpeciera el trámite administrativo, formulare falsas denuncias, tergiversare
hechos y procediera en el desempeño de su cometido con manifiesta inconducta,
podrá ser separado de las actuaciones intimándose por cédula al mandante que
intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de
continuarse el trámite sin su intervención. Durante el emplazamiento para que el
mandante instituya nuevo apoderado, se suspenderá el trámite administrativo.
Se trata de un artículo que se aplica exclusivamente a la representación voluntaria, ya
que en los casos de representación legal será imposible incidir en el vínculo jurídico
existente entre representado y representante, cuestión atinente a la normativa de
fondo.
Forma: para la remoción del mandatario, el funcionario a cargo del trámite emitirá un
acto separando a aquél de las actuaciones. Si bien se trata de una sanción que se aplica
al mandatario, también afecta al mandante, que se verá obligado a afrontar la carencia
de representación.
Causales: las causales son las contempladas en el artículo:
• formulación de denuncias falsas.
• tergiversación de hechos.
• manifiesta inconducta en el desempeño de sus funciones.
Notificación: la separación del apoderado se notificará en forma directa al poderdante
en su domicilio real. La notificación contendrá la intimación a comparecer
personalmente o designar nuevo mandatario, en el plazo fijado a tal efecto. Durante
dicho plazo se suspenderá el trámite.
37

UNIFICACIÓN de la personería.
LPABA art. 19: cuando varias personas se presenten formulando un petitorio del
que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podrá exigir la
unificación de la representación, dando para ello un plazo de 10 días, bajo
apercibimiento de designar un apoderado común, de entre los peticionantes. La
unificación de la representación también podrá pedirse por las partes en cualquier
estado del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos,
citaciones y notificaciones, incluso las de la decisión definitiva, salvo las
actuaciones que la ley disponga se notifiquen directamente al interesado o las que
tengan por objeto su comparendo personal.
Este artículo se apoya en una cuestión de practicidad: no existiendo intereses
encontrados, nada justifica la intervención plural de los administrados con su secuela
de múltiples notificaciones, presentaciones coincidentes y pruebas inútilmente
producidas.
En principio, la designación de un apoderado común es facultad exclusiva de los
particulares, pero si éstos no la concretan, la autoridad administrativa podrá
intimarlos a que lo hagan, otorgando un plazo de 10 días. Si no hubiera acuerdo
entre los interesados o éstos guardaran silencio, la repartición designará a uno de
ellos para que actúe en nombre de todos.
EXTINCIÓN de la representación común.
LPABA art. 20: una vez hecho por los peticionarios o por la autoridad
administrativa el nombramiento del mandatario común, podrá revocarse por
acuerdo unánime de aquéllos. Cualesquiera de los interesados podrá revocar su
mandato cesando para él la representación común.
El art. 20 prevé 2 supuestos de cesación de la representación unificada:
1. el interesado designado para actuar en nombre del grupo puede ser
relevado mediante ACUERDO UNÁNIME de los restantes
particulares.
2. el mandato dado voluntariamente al representante común o de manera
ficta, a través de la designación del mismo por la Administración,
puede ser REVOCADO por cualquiera de los interesados en lo que a
sí mismos respecta. Quien invoque el mandato deberá intervenir
personalmente en el trámite o designar su propio y especial mandatario.
Representación de SOCIEDADES.
LPABA art. 21: cuando se invoque el uso de una firma social deberá acreditarse la
existencia de la sociedad acompañándose el contrato respectivo, o copia certificada
por escribano público o autoridad administrativa. Cuando se tratare de sociedades
irregulares o de hecho, la presentación deberán firmarla todos los socios a nombre
individual, indicando cuál de ellos continuará vinculado a su trámite.
Representación de las sociedades:
38

- sociedades REGULARES: se debe acompañar el acta constitutiva de la
sociedad si de ella surge quién es el representante de la misma. En caso de
que haya transcurrido el plazo por el cual fue designada la primera autoridad
(la consignada en el acta de constitución), resultará imprescindible acompañar
el instrumento en el que conste la nueva designación (ejemplo: el acta de
asamblea en la cual se decide la designación de un nuevo representante legal de
la sociedad).
- sociedades IRREGULARES: el artículo dispensa a las sociedades de hecho de
un tratamiento específico, exigiendo que todos los socios, en su propio
nombre, suscriban el escrito inicial, designando en el mismo a uno de ellos
que, en lo sucesivo, será quien actúe en nombre y representación de la
sociedad.
Este supuesto contraría lo dispuesto por la LSC (Ley de Sociedades Comerciales n°
19.550), que otorga la representación de la sociedad irregular a cualquiera de sus
socios.
RECONOCIMIENTO ESTATAL
LPABA art. 22: cuando se actúe en nombre de una persona jurídica, que requiera
autorización del Estado para funcionar, se mencionará la disposición que acordó el
reconocimiento, declarándose bajo juramento la vigencia del mandato de las
autoridades peticionantes. Podrá exigirse la presentación de la documentación
pertinente, cuando la autoridad administrativa lo considere necesario. Las
asociaciones que fueren sujetos de derecho de acuerdo con el art. 46 del Código
Civil, acreditarán su constitución y designación de autoridades con la escritura
pública o instrumento privado autenticado.
Personas jurídicas que requieren autorización estatal para funcionar: encuadran
dentro de esta categoría:
 sociedades cooperativas.
 entidades financieras.
 compañías de seguros.
 sociedades creadas para intermediar en el mercado de valores.
Estas entidades, en su primera presentación, deberán denunciar el número del decreto
o resolución que las habilita para funcionar. Además, su representante legal debe
declarar bajo juramento su condición de tal.
Asociaciones civiles y religiosas: el art. 22 de la LPABA exige que los instrumentos
constitutivos de estas asociaciones se agreguen al expediente como única manera de
acreditar su existencia y la personería de sus representantes.
TERCEROS.
CITACIÓN A TERCEROS.
LPABA art. 23: cuando de la presentación del interesado o de los antecedentes
agregados al expediente surgiera que alguna persona o entidad pudiera tener
39

interés directo en la gestión, se le notificará de la existencia del expediente al solo
efecto de que tome intervención en el estado en que se encuentren las actuaciones,
sin retrotraer el curso del procedimiento.
Intervención del tercero: la inserción del tercero en el procedimiento ya en marcha
será como parte coadyuvante de la Administración o del particular, según sea el
motivo que dio lugar a su convocatoria y –fundamentalmente- la postura que adopte
una vez presentado.
El tercero coadyuvante podrá exponer sus pretensiones, ofrecer y producir prueba,
alegar y recurrir. Sin embargo, esta amplia participación reconoce como límite la
necesidad de ajustarse a la etapa en que se encuentre el trámite, sin posibilidad de
retrotraerlo. Ello para evitar retrocesos que demorarían extraordinariamente las
actuaciones.
3.3 La estructura del procedimiento. El expediente. La iniciación. El domicilio. La
notificación: su concepción como condición de validez o de eficacia del acto. Actos
que deben notificarse. Escritos. Vistas. Pruebas. Alegato. Dictámenes. Fiscalía de E y
Asesoría General de Gobierno.
DOMICILIO.
Constitución y denuncia de domicilios.
LPABA art. 24: toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, sea
por sí o en representación de terceros, constituirá en el primer escrito o acto en que
intervenga un domicilio dentro del radio urbano del asiento de aquélla.
El interesado deberá manifestar su domicilio real. Si no lo hiciera o no denunciare
el cambio, las resoluciones que deban notificarse en el domicilio real se notificarán
en el domicilio constituido. El domicilio constituido podrá ser el mismo que el real.
Domicilio real y especial.
- el domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el
asiento principal de su residencia y de sus negocios.
- el domicilio especial es el que eligen las personas para la ejecución de sus
obligaciones.
Domicilio legal y procesal.
- el domicilio legal es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en
contrario, que una persona reside de manera permanente para el ejercicio de
sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no esté
allí presente.
- el domicilio procesal es aquél que se constituye o elige dentro del perímetro
de la ciudad que sea asiento del juzgado o tribunal, a fin de notificar en el
mismo la enorme mayoría de los actos procesales que deban ponerse en
conocimiento de los litigantes.
40

EL DOMICILIO DEL ART. 24 DE LA LPABA.
Toda persona que, por sí o en representación de un tercero, comparezca ante la
autoridad pública, para formular denuncia, reclamo, como parte o mero
interviniente, deberá constituir un domicilio dentro del radio urbano de la
repartición a la que se dirige. En ese domicilio se llevará a cabo casi la totalidad de las
notificaciones que surjan del trámite.
Oportunidad – omisión.
La constitución del domicilio procedimental deberá concretarse en la primera
oportunidad que tenga el particular para expresarse frente a la Administración, sea
por escrito o verbalmente durante una audiencia.
La omisión de esta obligación merecerá una intimación por parte de la repartición.
Denuncia del domicilio real.
Conjuntamente con la fijación del domicilio procedimental, el interesado debe
denunciar su domicilio real. Contar con este dato permite a la autoridad a cargo del
trámite notificar aquellas circunstancias del mismo que, por su naturaleza, deben llegar
con toda seguridad a conocimiento de la parte (ej.: renuncia del mandatario).
DETERMINACIÓN DEL DOMICILIO CONSTITUIDO.
LPABA art. 25: la constitución del domicilio se hará en forma clara y precisa,
indicando calle y número, o piso, número o letra del escritorio o departamento. No
podrá constituirse domicilio en las oficinas públicas.
Forma: la designación del domicilio constituido se hará con claridad y precisión, de
manera que pueda determinárselo con exactitud.
FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO.
LPABA art. 26: si el domicilio no se constituyera conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior, o si el que se constituyera no existiera o desapareciera el local o
edificio elegido o la numeración del mismo, se intimará al interesado en su
domicilio real para que constituya nueva domicilio, bajo apercibimiento de
continuar el trámite sin su intervención o disponer su archivo según corresponda.
Consecuencias de la falta de constitución en regla del domicilio procedimental: ante
la falta total de constitución del domicilio, o la determinación deficiente del mismo
(esto es, sin la certeza y precisión que requiere el art.), la autoridad pública debe
intimar al interesado para que corrija la omisión en el plazo que fije a tal efecto.
La intimación se realizará bajo apercibimiento de continuar el procedimiento sin la
participación del interesado (en el supuesto de que se trate de una cuestión donde esté
afectado el interés público) o de archivar las actuaciones (cuando sólo esté involucrado
el interés individual de la parte privada).
EFECTOS.
41

LPABA art. 27: el domicilio constituido producirá todos sus efectos, sin necesidad
de resolución y se reputará subsistente mientras no se designe otro.
Eficacia de la constitución de domicilio: la constitución del domicilio produce todos
sus efectos sin necesidad de un acto o despacho que expresamente declare que se lo ha
fijado en legal forma.
Subsistencia: el domicilio procedimental subsiste durante toda la sustanciación del
procedimiento, salvo que el propio interesado lo cambie. En tal caso, el nuevo
domicilio constituido resultará eficaz sin necesidad de resolución expresa que así lo
indique.
DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL POR EL REPRESENTANTE.
LPABA art. 28: los apoderados y representantes tienen la obligación de denunciar
en el primer escrito o presentación personal, el domicilio real de sus mandantes. Si
no lo hicieren, se les intimará para que subsanen la omisión.
Así como el art. 24 impone al interesado que comparece ante la Administración por su
propio derecho o interés la obligación de denunciar su domicilio real, el art. 28
consagra igual deber respecto de quienes concurren en representación de un tercero y
en relación a este último.
La parte final del art. 28 dispone que si el apoderado o representante no cumpliera
esta carga, se lo intimará a tales efectos. Si el representante no cumple la intimación
de denunciar el domicilio de su representado, deberá continuarse el trámite sin su
intervención si estuviere el interés público en juego, o archivarse el expediente en
caso contrario.
ESCRITOS.
FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS.
LPABA art. 29: los escritos serán redactados a máquina o manuscritos en tinta en
idioma nacional, y en forma legible, salvándose toda testadura, enmienda o
palabras interlineadas. Llevarán en la parte superior una suma o resumen del
petitorio.
Serán suscriptos por los interesados, representantes o apoderados. En el
encabezamiento de todo escrito, sin más excepción que el que iniciare una gestión,
debe indicarse numeración y año del expediente a que corresponda y, en su caso,
contendrá la indicación precisa de la representación que se ejerza. Se empleará el
sellado de ley cuando corresponda o papel tipo oficio u otro similar, repuesto con
estampillas fiscales. Podrá emplearse el medio telegráfico para contestar traslados
o vistas e interponer recursos.
Consideraciones generales: si bien el procedimiento administrativo no es formal,
descartándose solemnidades de cualquier naturaleza, se requiere que las
presentaciones de las partes sean claras, prolijas y que cumplan ciertos requisitos
mínimos vinculados al orden y buena marcha del trámite.
42

La indicación precisa de la representación ejercida permite identificar a la parte y
otorgar legitimación al representante legal o voluntario.
Firma: en todos los casos debe aparecer la firma del compareciente como
manifestación imprescindible de su voluntad. La firma no es la simple escritura que
una persona hace de su nombre y apellido; es el nombre escrito de una manera
particular, según el modo habitual seguido por la persona en diversos actos sometidos
a esta formalidad.
Medio telegráfico: el art. la autoriza para el sólo supuesto de contestar traslados o
vistas e interponer recursos administrativos.
Omisión: por aplicación del principio del informalismo, si el particular omitiera
alguno de estos requisitos formales en su presentación, la autoridad administrativa,
antes de rechazarlo o dejar de darle curso, intimará al interesado para que subsane la
omisión.
En otras palabras, el trámite no debe paralizarse por la falta de alguno de los
contenidos del escrito, salvo que se trate de alguno esencial para el progreso del
procedimiento.
PETICIONES MÚLTIPLES.
LPABA art. 30: podrán acumularse en un solo escrito más de una petición, siempre
que fueren asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a
juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexión implícita o
explícitamente alegada por el interesado o trajere entorpecimiento a la tramitación
de los asuntos, lo emplazará para que presente las peticiones por separado, bajo
apercibimiento de sustanciarse solamente aquella por la que opte la
Administración si fuesen separables, o en su defecto disponerse el archivo.
Emplazamiento al interesado y archivo de las actuaciones: la ley no establece el plazo
por el cual la autoridad administrativa deberá emplazar al interesado para que vuelva
a presentar sus peticiones por separado. El número de días lo fijará entonces la
repartición.
Si las pretensiones del administrado fuesen separables, el organismo interviniente en el
trámite seleccionará solamente una de ellas y sustanciará el expediente con la misma.
Si esto último no fuera posible, se dispondrá el archivo de las actuaciones.
FIRMA A RUEGO.
LPABA art. 31: cuando un escrito sea suscripto a ruego por no poder o no saber
hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo hará constar, así como el
nombre del firmante y también que fue autorizado en su presencia o se ratificó ante
él la autorización, exigiéndose la acreditación de la identidad personal de los que
intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado el funcionario procederá a
darle lectura y certificará que éste conoce el texto del escrito y ha estampado la
impresión digital en su presencia.
43

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