derecho administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO II (GALIANO)
DERECHO ADMINISTRATIVO II.
UNIDAD 1 – FUNCIONES DEL ESTADO.
1.1 Funciones jurídicas del E: legislativa, jurisdiccional, administrativa. Criterios de
conceptualización.
FUNCIONES JURÍDICAS DEL ESTADO.
1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través de
normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.
2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de verdad
legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano imparcial e
independiente.
3. Función ADMINISTRATIVA:
Criterios de conceptualización.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta corriente se
hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la
mayor parte de la actividad que realiza el P.E. y los órganos y sujetos que actúan en
su esfera.
Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada función.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda la
actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la concepción
subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de la actividad que
despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en común el
reconocimiento de actividades materialmente administrativas no sólo en el P.E., sino
también en los órganos legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto. Sostiene
que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones de los demás órganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es toda aquella
actividad que resta luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional.
Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro órgano en
forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella
debe definirse como toda actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales.
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Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de las
funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico como nota
distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de las funciones
legislativa y jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada consecuencia.
La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La actividad
reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el concepto de la actividad
legislativa, definido como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que
tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva
de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas
van dirigidas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. En este
sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del PE constituyen el
ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las
leyes generales que sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía
superior.
Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues ésta es también
una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
1.2 La denominada actividad administrativa jurisdiccional. Órganos que la ejercen.
Criterios doctrinarios. Jurisprudencia.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA JURISDICCIONAL.
La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN – debemos
analizar algunas teorías:
o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional. Bielsa: la
jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial porque
comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la administración en
ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un recurso de revocatoria.
o Teorías Negativas: afirman que la administración pública no ejerce función
jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos obstáculos que
son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un órgano independiente e imparcial,
sino que es parte en la controversia y no puede resolver con fuerza de verdad
legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).
o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función jurisdiccional
puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la
opción al administrado de elegir entre la vía administrativa o la vía judicial
(Diez).
El principio de organización republicana de división de poderes (art. 1 CN) establece
que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás tribunales inferiores, imponiendo,
correlativamente, la prohibición al Presidente de ejercer funciones judiciales, aún
durante el estado de sitio. Por otro lado, establece también el principio liberal de
defensa en juicio de la persona y los derechos (art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en principio, sólo
por los órganos integrantes del PJ.
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Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano teórico la posibilidad
de que determinados entes u órganos administrativos ejerzan funciones
jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y jurisprudencial impone su
reconocimiento y obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto
administrativo, cuyo régimen jurídico es sustancialmente distinto.
La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación estricta entre el acto
jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es distinguir,
en este caso, si en el ámbito del PE coexisten funciones materialmente distintas, con
regímenes jurídicos también diferentes.
La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo “FERNÁNDEZ
ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la
existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban funciones
materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigió 2
condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:
- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO
ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA
ADMINISTRACIÓN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar
no sólo el derecho sino también los hechos.
¿Qué significa “control judicial suficiente”?
• reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen “cosa juzgada”, y siempre está
abierta la posibilidad de su revisión por un juez.
• negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos, con
excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados
hubieran elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial.
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1.3 Funciones políticas. Actos de gobierno. El acto institucional. Doctrina y
jurisprudencia.
FUNCIONES POLÍTICAS.
ACTOS DE GOBIERNO. ACTO INSTITUCIONAL.
Bajo estas denominaciones se alude a un tipo específico de acto estatal, que sería
diverso del acto administrativo, y que no está sujeto a control judicial.
En principio, todo acto del PE es un acto administrativo, pero algunos de ellos
reconocen finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado:
estos últimos se conocen como actos de gobierno.
MARIENHOFF distingue, dentro de los actos de gobierno, los llamados “actos
institucionales”, que son aquellos que se refieren no ya al funcionamiento normal
del Estado, sino que hacen a su propia organización y subsistencia.
El acto institucional es consecuencia de la llamada FUNCIÓN GUBERNATIVA O
POLÍTICA. El dato esencial respecto de este tipo de actos es que se encuentran
excluidos de la revisión judicial.
La raíz del acto institucional consiste en su estrecha relación con la organización y
subsistencia del E como consecuencia de una normativa constitucional expresa, que
deja al arbitrio de los órganos Legislativo y Ejecutivo del gobierno, el dicta de los
pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en principio, a un control político y
no judicial.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que constituye un acto
que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o
administrados, operando consecuencias respecto de órganos del E.
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para
demandar ante la justicia la anulación de tales actos, que vinculan esencialmente
órganos o entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será determinada por
otros órganos constitucionales a través del procedimiento que la misma constitución
establece.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que su emisión es en
principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el congreso.
DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN
LA CN.
 Intervención federal a las provincias (art. 6 CN)-
 Estado de sitio (art. 23 CN).
 Designación de diputados y senadores (art. 64 CN).
 Nombramiento de los jueces de la C.S.J.N. (art. 99 inc. 4 CN).
 Declaración de guerra efectuada por el P.E. (Art. 99 inc. 15º C.N.).
 Concertación de determinados tratados internacionales..
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 Autorización que otorga el Congreso para la entrada de tropas extranjeras al
territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales al exterior.
1.4 Relación jurídica administrativa. Situaciones jurídicas de carácter activo: derecho
subjetivo; interés legítimo; derechos debilitados; interés simple; intereses difusos.
Derechos de incidencia colectiva. Situaciones de carácter pasivo.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA
• En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos, reconocida y
regulada por el ordenamiento jurídico y que produce efectos jurídicos.
• En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo tal que la
situación de poder en que se hala uno de ellos se corresponda necesariamente
con una situación actualizada de deber que pesa sobre el otro sujeto.
• Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o entre éstos y
sujetos administrativos, pero regidas total o preponderantemente por el
derecho privado.
• Las públicas o administrativas son las establecidas entre la ADM. PCA. (u
otros sujetos que ejercen prerrogativas públicas) y los particulares o
administrados; o entre sujetos administrativos, y que están regidas total o
preponderantemente por el derecho administrativo
NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIÓN DE “RELACIÓN JURÍDICA” CON LA DE
“SITUACIÓN JURÍDICA”: esta última se refiere a la ubicación que ocupa cada parte
o sujeto de la relación jurídica, y que puede ser “activa” o “pasiva”.
ELEMENTOS de la relación jurídica administrativa.
• Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relación, que puede consistir en
actos humanos, conductas (omisión, actuación, deber de prestación) o cosas
(bienes de dominio público).
• Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe ser la
AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.
• Normativo: toda relación jurídica tiene su origen en una norma jurídica, y en
este caso es el derecho administrativo.
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SITUACIÓN JURÍDICA.
Concepto: la situación jurídica es la posición o ubicación que tiene una persona
respecto de la norma. En este caso, se refiere a la posición o ubicación en que se
encuentra el particular o administrado.
ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:
1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie pueda
oponerse;
2) o de oponerse válidamente al obrar de otro;
3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto actúe de manera determinada.
DOCTRINA CLÁSICA, tradicional, impuso una triple categorización de intereses de
los que podían ser titulares los administrados, con una consiguiente distinta protección
jurídica de cada categoría.
 Los “DERECHOS SUBJETIVOS” (que pueden ser “plenos”, con estabilidad;
o “debilitados”, precarios, por estar condicionados al interés público).
Se trata del interés “directo”, “personal”, y que “pertenece en forma exclusiva a un
administrado”, de que la Administración actúe respecto de él de determinada manera,
cumpla con determinada prestación o comportamiento previsto legalmente.
Cada administrado tiene derecho a la misma prestación (individualmente) debida
por la Administración (ej: el derecho al sueldo de cada empleado público).
Tantas prestaciones debe satisfacer la Administración cono titulares de este interés
existan.
Dotado de la máxima protección jurídica, pues el administrado afectado en su interés
personal por la actuación ilegítima puede:
a) reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial (acciones); y
b) reclamar tanto la anulación del acto, como la reparación de los perjuicios que el
mismo le produjo (proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción).
 Los “INTERESES LEGÍTIMOS” o “DERECHOS REFLEJOS”.
Son también intereses personales, pero que se tienen de manera concurrente con
otros administrados, no individualmente.
La Administración debe su comportamiento o prestación a todos ellos en conjunto
(ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la municipalidad; una
LICITACIÓN. En una licitación, todas las personas que se presenten tienen un interés
que comparten con los demás en forma concurrente.).
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Gozan de una protección jurídica de menor intensidad que la prevista para los
derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la satisfacción de este tipo de
interés por vía de recursos administrativos, no acciones judiciales. Y en algunas
legislaciones que admiten esta última vía, pueden no obstante reclamar sólo la
anulación del acto de que se trate, pero no los daños y perjuicios que el mismo haya
producido (proceso contencioso administrativo objetivo o “de anulación”).
 Los “INTERESES SIMPLES”.
Coinciden conceptualmente con el “interés general”, esto es, con el interés de
cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la Administración se ajuste en sus
comportamientos a la legalidad, que cumplan con lo que las normas jurídicas le
establecen para su actuación.
La misma prestación es debida por la Administración a todos, indistintamente.
No hay interés “personal” y “directo”; ni “exclusivo” ni “concurrente”, sino
“general”; no se encuentra afectada la esfera de los intereses personales, propios y
exclusivos de alguien, sino de la comunidad en general.
Mínima protección, sin recursos administrativos ni acciones judiciales; sólo resultan
susceptibles de “denuncias” ante la autoridad administrativa en cuanto a la existencia
de alguna irregularidad o ilegitimidad cometida por algún órgano de la
Administración.
El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, por su autor), vigente
hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción del nuevo Cód. por la
ley 12.008, previó la protección plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso
administrativo. Y respecto de los “intereses legítimos”, una primera interpretación de la SCJBA
desechó su admisión variando su doctrina en 1995, a partir del “caso Rusconi”, en que dio
cabida a la protección jurisdiccional –por acción cont. adm.- a este tipo de intereses.
La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones más recientes tienden a dejar de lado
esta triple categoría de intereses y consecuente diferente protección jurídica:
o Ya sea previendo que también el titular de un interés legítimo esta legitimado
para accionar judicialmente en su defensa.
o O que puede exigir judicialmente no sólo la anulación del acto ilegal de la
Administración, sino también la indemnización de los daños y perjuicios que el
mismo le aparejó.
El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confiere legitimación activa
para demandar a “toda persona que invoque una lesión, afectación o
desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento
jurídico”; es decir, abandona la triple distinción de la doctrina tradicional,
admitiendo la protección judicial de cualquier interés del que sea titular una o varias
personas, siempre que esté tutelado el mismo por el ordenamiento jurídico, trátese
de un interés colectivo o concurrente. Sólo quedarán excluidos aquellos intereses que,
por coincidir con el interés general, no llegan a configurar un interés “personal y
directo” de un sujeto.
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Y dicho Código prevé que el legitimado pueda reclamar tanto la anulación del acto,
como el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados, como el
resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados.
Por otra parte, con la consagración constitucional, tanto en nación como en provincia,
de los “derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20
Const. Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina “derechos o intereses
difusos”, por la dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos
que, sin perjuicio de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se refieren a un
bien jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado;
ecología y cuidado del hábitat, etc.).
Se admite la legitimación activa para interponer acción de amparo contra todo acto u
omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente,
lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, al afectado, al
Defensor del Pueblo y a las Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio
ambiente, competencia, consumidores, etc.). Ver art. 43 CN.
Situaciones jurídicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.
Concepto: Consisten en una limitación a la libertad de querer y obrar del sujeto
titular, exigiéndole un DAR, un HACER o un NO HACER en determinado sentido.
DEBERES.
- Derivan directamente del ordenamiento jurídico, imponiendo a los sujetos
destinatarios una conducta determinada, en interés general.
- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un poder
que garantiza el cumplimiento de ese deber.
- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de
administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del deber.
Las CARGAS PÚBLICAS son distintas, pues se imponen en el interés del propio
sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de producir prueba que haga a su derecho
en el proceso).
OBLIGACIONES.
- Se originan dentro de una relación jurídica concreta (vg.: un contrato).
- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, en
cuyo beneficio se establece la obligación de que se trate (no en interés general).
- El destinatario es un sujeto determinado.
1.5 El control de la administración en el orden nacional y provincial. Control
parlamentario. Control administrativo. Control judicial.
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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDEN NACIONAL Y
PROVINCIAL.
CLASES DE CONTROL: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de
control.
1) POR EL ORGANISMO:
• INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y
dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es ejercida por la
SIGEN = Sindicatura General de la Nación).
• EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura orgánica
diferente a la del órgano controlado, con independencia funcional (AGN =
Auditoría General de la Nación).
2) POR LA OPORTUNIDAD:
• PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de Gobierno –
Contaduría General de la Provincia.
• SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de la
Provincia.
• POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas – Fiscalía
de Estado.
3) POR EL OBJETO DEL CONTROL:
• DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el
ordenamiento jurídico.
• OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del acto y
su correspondencia con el orden público.
• CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los objetivos
preestablecidos por el organismo controlado.
SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL:
 CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación.
 CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Comisión Mixta
Revisora de Cuentas.
 FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.
SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.
 FISCAL DE ESTADO.
 CONTADURÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
 TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
 DEFENSOR DEL PUEBLO.
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Control PARLAMENTARIO: es aquel realizado por el Congreso, con el fin de
controlar los actos que emanan del PE, sea a través de investigaciones, pedidos de
informe, etc. Ejemplos: el juicio político y la interpelación. Ambos son procedimientos
constitucionales tendientes a poner fin a una relación de empleo público.
Juicio político.
Para BIDART CAMPOS, el juicio político es un procedimiento de control y de
destitución. Lo realizan ambas cámaras del Congreso: en Diputados inicia la
causa, se invoca la razón por la cual se lleva a cabo y, por último, pasa a
Senadores para su resolución.
Son pasibles de este juicio:
- Presidente.
- Vicepresidente.
- Jefe de gabinete.
- Ministros.
- Miembros de la CSJN.
El basamento de este juicio está dado por el mal desempeño de las funciones
atinentes a su investidura o la comisión de delitos en ejercicio de dichas
funciones, e incluso por la comisión de delitos comunes.
Control JUDICIAL: respecto de los actos emanados de la Administración, no habría
inconvenientes en que un juez los evaluara; no se juzga su oportunidad o conveniencia,
sino su legitimidad.
El juez no puede decirle a la Administración que anule un acto y dicte uno contrario.
Lo que va a hacer el juez es pedir que el acto sea revisado y, en la medida de lo posible,
modificado.
Ante esta circunstancia, la Administración puede tanto como acceder a la petición del
juez o mantenerse firme en su postura. Si se da este último supuesto, se puede recurrir
la sentencia, accediendo a la Cámara. E incluso, luego de esta instancia, recurrir ante la
SCJBA.
Control ADMINISTRATIVO: si se trata de un acto emanado de la Administración
centralizada, el superior jerárquico puede evaluar su legalidad, su oportunidad y su
conveniencia.
Si emana de un ente autárquico, y el control está sometido a la Administración central,
podrá ser controlado únicamente en cuanto a su legitimidad.
El control que realiza la Administración es permanente (previo a la emisión del acto,
simultáneamente con la emisión, y posteriormente a ella):
- en la formación del acto;
- sobre las circunstancias de hecho que llevaron adelante su dictado;
- y sobre la motivación del mismo.
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Se vela por la constitucionalidad del mismo, para evitar que se vulneren los intereses
protegidos por la CN.
Autores como DROMI hablan de “AUTOCONTROL”, pues todo órgano de la
Administración ejercer un poder de revisión sobre sus propios actos, sin
necesidad de intervención de un órgano superior o de organismos ajenos. Se
trata de un control de oficio, que versa sobre la legalidad y conveniencia, y se
produce a posteriori de la creación del acto.
Si el órgano está sujeto a control VERTICAL (jerarquía), de oficio o a instancia de
parte, por razones de oportunidad o legalidad, el superior posee dominio pleno, y
podrá:
- sustituirlo.
- revocarlo.
- modificarlo.
TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central y un
ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una tutela o control
administrativo. Es una forma de control que se establece entre el titular de la
administración y los diferentes entes descentralizados con personalidad jurídica.
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UNIDAD 2 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
2.1 Noción conceptual. Proceso y procedimiento. Ubicación sistemática. Naturaleza
jurídica. Objeto del procedimiento. Finalidad y fundamento. El procedimiento como
medio de protección del administrado.
CONCEPTO.
BEZZI: el procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que
se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin.
GORDILLO: es la parte del derecho administrativo cuyo objeto lo constituyen las
reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa.
• “…preparación…” = actuación de los órganos administrativos.
• “…impugnación…” = regulación de los remedios o recursos que el
ordenamiento jurídico da a los particulares.
• “…voluntad administrativa…” = se materializa en ese acto que se dicta como
culminación de la serie de actos que lo precede,
BOTASSI: El procedimiento administrativo puede definirse como la sucesión
legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión
final materialmente administrativa.
• “…sucesión legalmente ordenada…”
La sucesión de hechos y actos que conforman el procedimiento es de tipo legal es
un doble sentido: el trámite previo es obligatorio para la Administración, las vías de
hecho están proscriptas y las decisiones a adoptar están precedidas de una cadena
de gestiones que les sirven de apoyo y fundamento. Al mismo tiempo, el desarrollo
de ese iter o camino hacia la adopción de la medida aparece ordenado en un
determinado sentido y se deben respetar sus etapas.
• “…de hechos y actos…”
Tradicionalmente, sólo los actos se tienen en cuenta como conformadores del
procedimiento, pero resulta evidente que ciertas circunstancias fácticas y conductas
carentes de intencionalidad jurídica integran el procedimiento y son claramente
identificables.
• “…tendientes a la adopción de una decisión final…”
El acto administrativo final es el destino del procedimiento. No obstante, si el
interesado deja de impulsarlo o lo desiste, jamás se llegará a decidir sobre el fondo
del asunto, sin que por ello se dude de la existencia de un procedimiento tendiente
a ello.
• “…materialmente administrativa…”
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No interesa qué poder del E adopte la decisión. Tanto el PJ como el PL realizan
actividades materialmente administrativas.
PROCESO Y PROCEDIMIENTO.
Los procesos judiciales pueden no ser jamás transitados por los individuos. Una
persona puede pasar toda su vida sin involucrarse en una cuestión judicial (proceso).
Sin embargo, le será imposible sustraerse a la realización de algún tipo de trámite
administrativo (ej: obtención del DNI, contraer matrimonio, etc.).
Estos trámites domésticos constituyen verdaderos procedimientos administrativos que
participan de las notas básicas de los procedimientos clásicos y complejos.
UBICACIÓN SISTEMÁTICA.
El procedimiento administrativo permite al Estado organizar sistemáticamente la
obtención de sus fines públicos. Adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los
dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrado el
ejercicio de su derecho de defensa mediante una amplia participación.
El procedimiento configura, entonces, un presupuesto de validez del acto
administrativo. El procedimiento previo correcto garantiza que el acto resultante sea
siempre jurídicamente posible y, en su caso, también políticamente oportuno.
El Código Procesal Administrativo reputa como causas contencioso administrativas
aquellas que se inicien reclamando contra una resolución definitiva respecto de la cual
no quede pendiente recurso administrativo alguno. De manera que, antes de la
demanda judicial, debe agotarse la instancia administrativa. En este sentido, el
procedimiento administrativo actúa como un presupuesto procesal de la acción
judicial.
Se entiende que no puede deducirse demanda contencioso administrativa si no se
sustancia el llamado “reclamo administrativo previo”, vinculado a la mejor defensa
del interés público por parte de la Administración y el carácter revisor del juicio
administrativo.
NATURALEZA JURÍDICA.
Como lo ha destacado DROMI, el procedimiento administrativo configura el
“aspecto procesal” de la función pública, ya que por su intermedio se preparan,
emiten y extinguen actos, reglamentos y contratos de la Administración. El
procedimiento administrativo, en rigor de verdad, configura un cauce formal por el
que se exterioriza la actuación administrativa del E.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO. FINALIDAD Y FUNDAMENTO.
El procedimiento administrativo permite al E organizar sistemáticamente la
obtención de sus fines públicos; adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los
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dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrador el
ejercicio de su derecho de defensa mediante su amplia participación.
El procedimiento configura entonces un presupuesto de validez del acto
administrativo.
EL PROCEDIMIENTO COMO MEDIO DE PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO.
La SCJBA ha dicho que el procedimiento administrativo constituye una garantía
jurídica, no sólo de la buena marcha de la Administración, sino también de la tutela
de los derechos e intereses particulares.
El procedimiento impugnatorio a través de los recursos administrativos facilita el
control de legalidad y mérito por parte de los superiores jerárquicos del órgano emisor
del acto.
2.2 Competencia para dictar normas de procedimiento. Regulación normativa
nacional, provincial y municipal. Antecedentes doctrinarios y legislativos. Proyectos.
COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS DE PROCEDIMIENTO.
En este caso, existen opiniones encontradas:
 algunos autores opinan que el procedimiento, en su totalidad, debe regularse
mediante una ley del Congreso.
 otros adoptan una postura radicalmente opuesta, entendiendo que sólo el
poder Administrador está facultado para normar el procedimiento que se
desarrollará ante sí.
 no falta una postura intermedia de aquellos que piensan que ciertos aspectos
del procedimiento deben regularse por el PE, aunque deben fijarse por ley
formal aquellos principios esenciales de la materia.
 por nuestra parte (BOTASSI), nos parece atinada la opinión de Fiorini, en el
sentido de que no resulta práctico debatir los distintos enfoques sobre el
tema; lo importante es que existan normas generales y permanentes que
regulen el procedimiento y alejen el fantasma del caos. No interesa que tales
disposiciones provengan del Congreso o de la misma Administración.
REGULACIÓN NORMATIVA NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL.
ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y LEGISLATIVOS. PROYECTOS.
En el orden nacional, antes del dictado de la LEY 19.549, el procedimiento se regía por
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS (Decretos 7520/44 y 2126/61). Estos se limitaban a
regular ciertos aspectos de los recursos administrativos.
Al dictarse en 1972 la LEY 19.549, junto a su decreto reglamentario 1759/72, vino a
consagrarse la postura ecléctica que admitía la regulación mediante ley formal de lo
asuntos sustanciales del procedimiento, y se reservaba al reglamento del PE la
solución de los aspectos puntuales del trámite.
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En la provincia de Bs. As., tanto la LEY 7647 como la Ordenanza General 267 prevén
la reglamentación por parte de los respectivos Departamentos Ejecutivos.
2.3 Principios fundamentales que rigen el procedimiento administrativo: a)
impulsión de oficio; b) informalismo; c) publicidad; d) verdad material; e)
imparcialidad; f) debido proceso adjetivo; g) derecho a ser oído; h) derecho a ofrecer,
producir y controlar pruebas; i) derecho a una decisión fundada; j) gratuidad.
Asesoramiento letrado. Recepción de los principios fundamentales en la regulación
bonaerense y en la nacional.
PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
a) impulsión de oficio.
Por imperio de lo establecido en el art. 48, el procedimiento se impulsará de oficio en
todos sus trámites.
En el procedimiento administrativo predomina el “principio inquisitivo”, y el órgano
competente para entender en un determinado trámite está obligado a impulsarlo de
oficio.
Ahora bien, cuando se trate de cuestiones que sólo atañen al particular, la
Administración no sólo está dispensada de impulsar de oficio el trámite, sino que
puede declarar su caducidad ante la inacción injustificada de aquél (arts. 127 – 130
LPABA).
Por aplicación del principio de autotutela, existen ejemplos concretos en que la
Administración está obligada a actuar de oficio en casos que sólo revisten interés
particular:
• renuncia, muerte, inhabilidad o destitución del mandatario, en cuyo
supuesto deberá emplazarse al representado para que comparezca al
expediente (arts. 16 y 18);
• convocatoria a terceros interesados en una cuestión de índole
particular (art. 23);
• intimación a constituir domicilio (art. 26) o a denunciar el del
mandante (art. 28);
• duda respecto de la autenticidad de una firma (art. 32);
• tramitación de denuncias (art. 85).
b) moderado informalismo.
El informalismo no pregona que el trámite puede conducirse de cualquier manera,
ignorándose las previsiones legales. Se trata de alivianar el peso de las formas, de
manera que los vicios de esa índole sean subsanables y así salvar la cuestión de fondo,
que es la que realmente importa esclarecer.
Este informalismo ha sido establecido en favor del interesado. La Administración está
obligada a respetar todo lo que el ordenamiento jurídico le impone; en el caso del
15

administrado, mientras del escrito surja claramente su voluntad de recurrir, aún
cuando la designación sea errónea, será procedente, siempre que tenga alguna
fundamentación.
c) publicidad.
De los procedimientos y resoluciones, salvo que la Administración por acto expreso y
fundado disponga lo contrario para preservar la moralidad o seguridad públicas en los
casos que así lo autoricen las reglamentaciones.
d) preeminencia de la verdad material.
El órgano llamado a decidir la cuestión de fondo deberá valorar los hechos que lleguen
a su conocimiento, sin que interese que los mismos hayan sido invocados y probados
por el particular, o que sean conocidos de manera casual.
Por este principio, si vencido el término de prueba la Administración no cuenta con
elementos de juicio suficientes, deberá indagar por sí misma la situación fáctica
involucrada.
De igual manera, como lo que interesa es llegar a la verdad real, el desistimiento del
interesado no obliga a la Administración, que continuará impulsando el trámite
hasta su definición, excepto que sea procedente la declaración de caducidad.
e) contradicción e imparcialidad.
Cuando en el procedimiento se suscite un enfrentamiento entre dos o más
particulares con intereses contrapuestos, la Administración debe adoptar las
medidas conducentes para que entre ellos se produzca un debate amplio y en
igualdad de condiciones, cuidando que la decisión oficial se adopte con absoluta
imparcialidad.
f) debido proceso.
Se trata de un principio esencial, garantizado al individuo por el art. 18 CN (que se
extiende al procedimiento administrativo).
Este principio impone que ninguna decisión final se adopte sin oír previamente al
interesado, analizar sus defensas y valorar sus pruebas.
Dentro de la LPABA aparecen diferentes supuestos de aplicación de este principio:
 la posibilidad de tomar vista del expediente durante todo su trámite;
 amplitud en la elección de los medios de prueba.
Este principio es tan importante que si sus prevenciones son ignoradas, es decir, si el
particular es privado de una adecuada oportunidad de defensa, el acto final resulta
NULO.
Debido proceso ADJETIVO: consiste en el derecho de los interesados a:
g) ser oído: es decir, posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y
defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos
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subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y
representar profesionalmente.
h) a ofrecer y producir pruebas: de ofrecer prueba y que ella se produzca si
fuera pertinente, dentro del plazo que la Administración fije en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba
producirse, debiendo la Administración buscar la verdad objetiva.
i) a una decisión fundada: que el acto decisorio haga expresa consideración
a los principales argumentos y cuestiones propuestas, en tanto fueren
conducentes a la solución del caso.
j) gratuidad.
Salvo el pago del impuesto de sellos vigente en ciertos procedimientos especiales, la
actuación ante la Administración es gratuita. Esta circunstancia facilita el acceso al
procedimiento de las personas de escasos recursos.
k) celeridad.
El art. 7 LPABA impone a la autoridad administrativa la obligación de adoptar las
medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia del trámite, existiendo
numerosas disposiciones en la ley tendientes a evitar la morosidad de la
Administración.
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ASESORAMIENTO LETRADO.
La LPABA no impone ni restringe el patrocinio letrado, limitándose a admitirlo. Esto
significa que no hace falta patrocinio letrado.
En el orden nacional, la Ley 19.549 y su reglamentación establecen la obligatoriedad
del patrocinio en el supuesto de que el interesado sea representado por un tercero no
profesional del derecho y en el trámite se debatan cuestiones jurídicas. Si el
particular actúa en su propio nombre, es decir, participa del procedimiento por sí
mismo, el patrocinio letrado es un derecho y no una obligación.
La posibilidad de acudir al asesoramiento o representación de un profesional del
derecho constituye una facultad irrenunciable del administrado, vinculada al ejercicio
de la garantía de defensa.
RECEPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LA REGULACIÓN
BONAERENSE Y EN LA NACIONAL.
Los principios del procedimiento en la LEY nacional 19.549.
La LPAN ha caracterizado expresamente los principios del procedimiento en su art.
1, bajo la denominación de “requisitos generales”:
- Inc. a: enuncia la impulsión de oficio e instrucción de oficio, sin perjuicio de la
participación de los interesados en las actuaciones.
- Inc. b: la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
- Inc. c: el informalismo, al que define como la excusación de la inobservancia
por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente.
- Inc. f: se refiere al debido proceso adjetivo, indicando que consiste en el
derecho de los interesados a ser oídos, es decir, a exponer las razones de sus
pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse
patrocinar y representar profesionalmente; a ofrecer y producir pruebas, es
decir, ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente, dentro del plazo
que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto
y a la índole de la que deba producirse; todo con el contralor de los interesados
y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez
concluido el período probatorio; a una decisión fundada, esto es, que el acto
decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.
18

Los principios del procedimiento en las leyes provinciales.
De manera más o menos explícita, los principios del procedimiento aparecen
reconocidos en toda la legislación provincial. Como ejemplos podemos citar:
- Córdoba: arts. 7, 9, 10, 40, 48, 76.
- Chaco: arts. 13, 26, 42, 52, 59,60, 61, 68, 88.
Existen, sin embargo, leyes que los agrupan y definen acabadamente, o que,
tratándolos en forma aislada, proveen características precisas de cada uno de ellos.
Entre ellas podemos mencionar la ley 3460 de Corrientes, art. 4: “los siguientes
principios serán de aplicación a toda la actividad sujeta a la regulación de esta ley:
a) legalidad: la Administración Pública actúa sometida al ordenamiento
jurídico y sólo podrá realizar los actos, funciones o servicios que
autorice dicho ordenamiento.
b) impulso e instrucción de oficio: salvo que en alguna etapa del
procedimiento la actividad de los particulares sea necesaria para
proseguirlo y ello tienda a declarar o constituir derechos o privilegios
para el particular remiso.
c) determinación de la verdad material.
d) celeridad, economía, sencillez y eficacia.
e) moralidad, respeto y decoro: que se guardarán inexcusablemente las
partes entre sí, en las gestiones escritas o verbales.
f) informalismo.
g) debido proceso formal y material.
h) publicidad.
2.4 Clasificación: procedimiento constitutivo y de impugnación. Otros criterios
clasificatorios.
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2.5 La ordenanza general 267/80. El procedimiento administrativo municipal. Sus
diferencias con el régimen provincial.
ORDENANZA 267/80 de procedimiento administrativo municipal.
En febrero de 1980, casi 10 años después de la LEY 7647, se dictó la ORDENANZA
GENERAL 267 de procedimiento administrativo municipal. De esta manera, se
terminó con el caos imperante hasta el momento, ya que existían tantos regímenes
procedimentales como municipios.
La fundamentación de la O.G. 267 destaca que su normativa similar a la ley 7647
permitirá “un armónico ensamblamiento con el aprovechamiento de la experiencia
recogida a través del lapso de aplicación” de la misma. En definitiva, se admitió que
no existían inconvenientes que impidieran su adaptación para normar el
procedimiento administrativo municipal, ya que se trata de una reglamentación que,
con ciertas modalidades, recepta las pautas básicas que componen la disciplina que
específicamente refieren al aspecto adjetivo o formal del desenvolvimiento
administrativo.
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UNIDAD 3 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1 El DEC/LEY 7647/70. Ámbito de aplicación. Competencia del órgano
administrativo. Delegación, sustitución y avocación. Los conflictos de competencia.
Excusación y recusación de funcionarios. Dirección del procedimiento: potestades
directivas y disciplinarias.
DECRETO LEY 7647/70.
ÁMBITO DE APLICACIÓN.
LPABA art. 1: se regulará por las normas de esta ley el procedimiento para obtener
una decisión o una prestación de la Administración Pública de Buenos Aires y el de
producción de sus actos administrativos. Será de aplicación supletoria en las
tramitaciones administrativas con regímenes especiales.
El DEC/LEY 7647 rige el procedimiento que se sustancia ante cualquier repartición
del PE. En el caso de los entes autárquicos, la ley deberá complementarse con las
disposiciones que los han creado y les han otorgado facultades específicas.
Existen, empero, algunas situaciones especiales que han generado reparos respecto de
la aplicación directa de la LPABA:
 empresas públicas: las empresas del E y sociedades de economía mixta
de propiedad total o parcial, según el caso, de la provincia de Buenos Aires,
deben acomodar sus trámites a las disposiciones de la LEY 7647.
La aplicación de sus cláusulas es directa, ya que “administrador” en el sentido del
procedimiento administrativo no son sólo los órganos administrativos stricto sensu de
la Administración central, sino también de los entes descentralizados, entes
autárquicos, empresas del Estado y sociedades del E, en tanto emitan actos
administrativos.
 sociedades del Estado: la ley que regula en forma específica su
funcionamiento determina expresamente que no serán aplicables a las
sociedades del E las leyes de procedimientos administrativos.
CASSAGNE enseña que el sentido de esta exclusión no puede ser otro que la no
aplicación de los requisitos sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a
los actos unilaterales o bilaterales que celebre la entidad que, como es obvio, se regulan
por el derecho comercial o civil. Por lo demás, el trámite de petición para obtener
decisiones de la sociedad y los recursos que eventualmente se interpongan contra las
mismas aparecen regidos por la ley general de procedimiento administrativo.
 municipalidades: antes del dictado de la ORDENANZA GENERAL 267
se había intentado aplicar la ley 7647. La SCJBA se pronunció en sentido
negativo, interpretando que el texto del art. 1 no permite otorgarle tal alcance
21

 entidades públicas no estatales: se trata de entidades que no
pertenecen a la Administración Pública y, por ende, las disposiciones de la
LPABA no se aplican a ellas.
Sin embargo, dado que actúan en el marco del Derecho Público cabe reclamarles un
nivel de eficacia y un respeto por los derechos individuales idéntico al que se exige a
los organismos estatales. De allí que entendamos que las normas procedimentales
generales se les aplican en forma supletoria.
 contratos administrativos: nuestra ley, a diferencia de la nacional, nada
dice respecto de su posible aplicación en cuanto a elementos y caracteres de los
contrarios que celebra la Administración. La simple lectura de los arts. 103 y ss.
de la LPABA deja en claro que se regulan los requisitos esenciales y efectos de
las decisiones unilaterales de la Administración. Por lo demás, nos enrolamos
en la doctrina que interpreta que los contratos de la Administración no
configuran actos administrativos.
Aplicación DIRECTA, SUPLETORIA Y ANALÓGICA: la LPABA se aplica a todo
trámite que carezca de una regulación específica. En otras palabras, la ley 7647 es de
aplicación directa o supletoria según existan o no disposiciones especiales.
De esta forma, existiendo regímenes especiales (procedimiento de faltas,
disciplinario, etc.) la aplicación de la ley general será solamente “supletoria”. Esto
significa que –por razón de la especialidad normativa– no se aplicará en oda su
magnitud, sino sólo respecto a aquellas cuestiones no contempladas en el régimen
especial.
Si se trata de procedimientos especiales, ante el silencio de la ley específica se aplicará
supletoriamente la norma concreta dirigida al punto en la LPABA. En cambio,
cuando nos encontremos ante problemas similares a los que resuelve dicha ley, de
naturaleza distinta y sin normativa que despeje la cuestión, se apelará a la analogía,
para no dejar sin regulación ese aspecto del mundo jurídico.
COMPETENCIA DEL ÓRGANO ADMINISTRATIVO.
LPABA art. 2: las actuaciones cuya resolución corresponda a la Administración
Pública, deberán ser iniciadas ante el órgano administrativo competente.
Concepto de competencia administrativa: toda la gestión del Estado (no sólo aquélla
que hace a su actividad administrativa) se lleva a cabo por órganos que constituyen
nociones abstractas o instrumentales, lógicamente integrados por personas físicas. Los
hechos y decisiones de tales órganos se imputan a la nación, a las provincias y a los
municipios, ya que son éstos los sujetos de derecho público que actúan a través de
aquéllos, para lograr sus fines atinentes al interés general de la comunidad.
Habiendo hecho esta breve introducción, digamos que la competencia administrativa
es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad confiere a un
órgano o ente estatal. Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de
una potestad y ejercerla.
22

Competencia en materia de procedimiento administrativo: todo trámite tendiente a
obtener una decisión de parte de la Administración debe iniciarse y desarrollarse ante
el órgano competente en razón del tiempo, del territorio y de la materia de que se trate.
Si el procedimiento se inicia o desarrolla ante un órgano sin competencia, el acto
final aparecerá viciado por estar afectado su procedimiento previo. De igual manera,
si la decisión final es adoptada por un órgano sin atribución temporal, territorial o
material, el acto será irregular por aparecer conculcado su elemento esencial
“competencia”.
DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA.
LPABA art. 3: la competencia de los órganos de la Administración Pública se
determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas
y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las entidades autárquicas. La
competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación,
sustitución o avocación previstos por las leyes.
Determinación de la competencia: la competencia de los órganos de la Administración
Pública se determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas
administrativas y los reglamentos que dicte el PE y las entidades autárquicas.
Origen normativo de la competencia: en el derecho privado, el principio general es la
capacidad. En el derecho público, la competencia tiene que ser establecida expresa o
implícitamente en la ley, por eso se afirma que la competencia es la excepción, siendo
la incompetencia la regla.
La competencia de los órganos no se presume, sino que debe estar otorgada en forma
expresa o implícitamente en una norma jurídica, para que pueda reputarse legalmente
existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la “doctrina de la
especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al órgano o ente por el
ordenamiento jurídico. La especialidad del órgano de que se trata no va a surgir de su
propia voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las finalidades para las
cuales el órgano fue creado.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la
regla. Fuera de esos límites, la competencia es la excepción.
DELEGACIÓN, SUSTITUCIÓN Y AVOCACIÓN.
Se trata de excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia. Este
principio determina que la competencia es improrrogable porque está en juego el
interés público.
DELEGACIÓN.
Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le transfiere a un
inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar una actividad
23

determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia, sino el
ejercicio de la misma.
Las notas esenciales de la delegación son:
 el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas que el
ordenamiento le asigna al primero.
 se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia, cuya
titularidad permanece en el órgano delegante.
 no deriva de la jerarquía.
PROCEDENCIA y límites.
- instituto de excepción.
- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente, ya que
los titulares de una competencia no pueden disponer de ella como un derecho
propio.
- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta el
órgano delegante disponiendo qué tareas delega y en qué órgano.
- no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al respecto.
CLASES de delegación.
Hay 2 especies fundamentales de delegación:
1) delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación jerárquica,
y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho constitucional. Se opera
cuando el órgano legislativo delega, dentro de los límites que le marca la
correcta interpretación constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.
2) delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la relación
jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
 delegación INTERORGÁNICA: consiste en la transferencia de
facultades de un órgano superior a uno inferior.
 delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española postula la
posibilidad de delegación entre el E y los entes locales reconociendo, no
obstante, que tiene escasa aplicación. El derecho argentino no ha
recogido orgánicamente esta figura.
SUSTITUCIÓN.
La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior
sobre el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración o abandono
de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma
autorice tal sustitución.
24

AVOCACIÓN.
Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior de la
competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía al
inferior por la competencia atribuida al último.
Las notas esenciales son:
o el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisión de un asunto para el que éste era competente.
o deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y límites:
- es excepcional.
- sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y
desconcentrada donde rige el principio de jerarquía, pero no respecto de la
descentralizada, en la que no hay relación jerárquica con el P.E. (no puede
aplicarse, por ejemplo, entre entidades descentralizadas y el jefe de la
administración, porque no hay jerarquía sino sólo control).
- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc. Adm.
Nac.).
- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en virtud de
una idoneidad propia de éste (especialidad técnica) de la cual carezca el
superior
LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
LPABA art. 4: cuando se produzca un conflicto interno de competencia entre
autoridades u organizamos administrativos, será resuelto por el ministro de que
dependan. Los conflictos de competencia interministeriales o entre las
dependencias de los ministerios y las entidades autárquicas o de éstas entre sí
serán resueltos por el Poder Ejecutivo.
Cuestiones de competencia: la atribución normativa de la competencia y el carácter
obligatorio o irrenunciable de la misma acarrean como consecuencia que ni el órgano
competente pueda dejar de entender en una cuestión de su incumbencia, ni aquél
ajeno a la misma pueda involucrarse en un procedimiento que no le esté asignado.
Decisión: la cuestión de competencia es resuelta, en todos los casos, por la autoridad
superior a los órganos en conflicto.
- si se trata de áreas de un mismo ministerio será el ministro del ramo quien
defina el punto.
25

- si el diferendo surge entre ministerios, o entre éstos y entidades autárquicas,
o entre entidades autárquicas entre sí, la decisión final corre por cuenta del
gobernador de la provincia.
CONTIENDAS NEGATIVAS O POSITIVAS.
LPABA art. 5: en los conflictos de competencia se observarán las siguientes reglas:
1. cuando dos autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto,
cualquiera de ellas de oficio o a petición de parte, se dirigirá a la otra reclamando
para sí el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su
competencia, elevará sin más trámite las actuaciones al órgano administrativo que
corresponda resolver, quien decidirá la cuestión sin otra sustanciación que
dictamen de la Asesoría General de Gobierno.
2. cuando dos ministerios o entidades autárquicas rehusaren conocer en el
asunto, el último que lo hubiera recibido deberá elevarlo al Poder Ejecutivo, quien
decidirá previo dictamen del Asesor General de Gobierno.
Las 2 situaciones posibles: el art. 5 de la ley prevé las 2 situaciones posibles en
materia de conflictos de competencia:
1) que ambos órganos consideren que deben intervenir en el trámite;
2) o que, por el contrario, ambos se rehúsen a intervenir.
Llama la atención que la norma limite el conflicto “positivo” de competencia (es
decir, cuando ambos órganos la reclaman) al supuesto de reparticiones sub-
ministeriales (inciso 1), reservando el tratamiento del conflicto “negativo” (cuando
los dos entes repudian la competencia) para el nivel ministerial (inciso 2).
No obstante ello, la decisión sobre la cuestión corresponderá siempre al superior
jerárquico.
RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN.
LPABA art. 6: ningún funcionario o empleado es recusable, salvo cuando normas
especiales así lo determinen. Son causales de obligatoria excusación para los
funcionarios o empleados que tengan facultad de decisión o que sea su misión
dictaminar o asesorar:
1. tener parentesco con el interesado por consanguinidad dentro del cuarto grado
o por afinidad hasta el segundo grado.
2. tener interés en el asunto o amistad íntima o enemistad manifiesta con el
actuante.
El funcionario que resolviera excusación deberá elevar las actuaciones al superior
jerárquico, quien considerará su procedencia o improcedencia. En el primer caso
designará al funcionario sustituto o resolverá por sí. En el segundo, devolverá las
actuaciones al inferior para que continúe entendiendo. En ambos casos la decisión
causará ejecutoria.
Recusación: la recusación constituye un derecho del interesado interviniente en el
trámite, que le concede la facultad de denunciar al agente competente (para entender
en dicho trámite) por encontrarlo sospechado de parcialidad.
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Por otra parte, si la recusación se convirtiera en un recurso dilatorio del particular
(para evitar que se le aplique una sanción, por ejemplo) siempre podrá ser rechazado
in limine aplicando lo dispuesto en los arts. 8 y 9 de la ley.
Excusación: cuando se presentan las causales que enumera el art. 6 (“tener parentesco
con el interesado por consaguinidad dentro del 4° grado o por afinidad hasta el 2°
grado; tener interés en el asunto o amista íntima o enemistad manifiesta con el
actuante) o la imparcialidad del funcionario pudiera verse comprometida por
cualquier razón, éste tiene el deber de excusarse de continuar interviniendo en el
trámite. La enumeración de causales no es taxativa.
El apartamiento definitivo del trámite no lo resuelve el funcionario inhábil, sino su
superior jerárquico, a quien debe elevar las actuaciones. Este designará el sustituto en
caso de aceptar la excusación o devolverá los autos para que prosiga entendiendo el
agente originario.
La resolución que recaiga resulta irrecurrible para el administrado y para el
funcionario.
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DIRECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. Potestades directivas y disciplinarias.
POTESTAD DISCIPLINARIA.
LPABA art. 7: La autoridad administrativa a la que corresponda la dirección de las
actuaciones, adoptará las medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia
del trámite.
LPABA art. 8: Velará también por el decoro y buen orden de las actuaciones,
pudiendo al efecto aplicar sanciones a los interesados intervinientes por las faltas
que cometieren, ya sea obstruyendo el curso de las mismas o contra la dignidad y
respeto de la Administración, o por la falta de lealtad o probidad en la tramitación
de los asuntos.
La potestad disciplinaria respecto de las faltas cometidas por los agentes de la
Administración se regirá por leyes especiales.
Consideraciones generales.
Luego de disponer que el procedimiento debe desarrollarse con celeridad (evitando
demoras injustificadas), con economía (desterrando pases, vistas o confrontaciones
inútiles) y con eficacia (proveyendo de manera concreta a la cuestión de trámite o de
fondo), la ley condena las prácticas que atenten contra estos principios.
Faltas de procedimiento:
- obstrucción al curso de las actuaciones: el buen orden de las actuaciones
aparecerá violado por el particular (o el agente público, en su caso) cuando, a
sabiendas de su improcedencia, se peticionan (o disponen por el empleado)
actuaciones que demoran, complican o frustran el trámite, y, en general, cuando
se omite actuar de la manera que explícita o implícitamente dispone la LPABA
o los principios generales de la materia.
- falta de lealtad o probidad en la tramitación de los asuntos: la buena fe
configura un principio general del derecho también vigente en materia
procedimental. Las partes deben conducirse sin falsedades. Los trucos o
“chicanas” convierten el procedimiento en tierra de nadie, lo cual desnaturaliza
su objetivo: la búsqueda de la decisión administrativa y el ejercicio de la
garantía constitucional de la defensa.
- ofensa a la dignidad de los funcionarios: el trámite debe desarrollarse en un
marco de respeto mutuo.
Faltas cometidas por los agentes: las faltas enumeradas en el art. 8 pueden ser
cometidas, en igual forma, por los agentes a cargo del trámite.
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FACULTADES DISCIPLINARIAS.
LPABA art. 9: Las sanciones que según la gravedad de las faltas podrán aplicarse a
los interesados intervinientes, son:
1. Llamado de atención
2. Apercibimiento.
3. Multa, que no excederá de veinte pesos.
Contra la sanción de multa, se podrá interponer recurso jerárquico, dentro de los
tres días.
Consideraciones generales.
Esta disposición establece las sanciones a aplicar a los particulares incursos en las faltas
de procedimiento enumeradas en el art. 8.
Si bien la LPABA no dispone la posibilidad de descargo del interesado, por respeto
a la garantía de la defensa, estimamos que es conveniente la realización de una breve
sustanciación previa al dictado del acto sancionatorio,
Sanciones:
• Llamado de atención: consiste en una advertencia al particular para que,
en lo futuro, se abstenga de entorpecer el procedimiento o de cometer faltas de
cualquier naturaleza.
• Apercibimiento: configura una surte de llamado de atención calificado,
pues resulta previo a una sanción mayor en caso de reiterarse la acción u
omisión prohibida. Así, desoído el apercibimiento se impone una sanción
pecuniaria.
• Multa: es la sanción administrativa por excelencia. Configura una pena por
el desembolso dinerario que implica.
La elección de la sanción será materia discrecional de la autoridad pública, sujeta
solamente al límite de la razonabilidad. La opción por una u otra dependerá de la
gravedad de la falta.
Competencia: en principio, el órgano competente para aplicar la sanción será aquél
que tenga a su cargo la dirección del procedimiento.
Recurso: la LPABA sólo contempla la posibilidad de interponer recurso
JERÁRQUICO dentro de los 3 días, si se aplicó la sanción de multa. El llamado de
atención y el apercibimiento no resultan susceptibles de recurso alguno.
Otras consecuencias: desde luego que si la conducta desviada del interesado causó un
perjuicio material a la Administración o puede subsumirse en las figuras de
defraudación, injurias o calumnias, nacerán las responsabilidades civiles y penales
previstas en la legislación de fondo.
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3.2 La PARTE en el procedimiento administrativo. Representantes. Terceros.
Interesados. El denunciante.
INTERESADOS, REPRESENTANTES Y TERCEROS.
LPABA art. 10: la actuación administrativa puede iniciarse de oficio o a petición de
cualquier persona o entidad pública o privada que tenga derecho o interés
legítimo.
El que instare ante la Administración Pública un procedimiento relacionado con
obras o servicios públicos, o el que peticionare con el objeto de lograr una decisión
de la Administración, comprendida en las facultades potestativas, no será tenido
por parte en el procedimiento, lo que se hará saber.
Derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple (ver unidad 1, pto. 4).
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo se ha apoyado en la
exclusividad del primero frente a la relativa generalidad del segundo. El derecho
subjetivo administrativo se caracteriza por la reunión de 2 elementos: una norma
que prescribe una conducta administrativa determinada y que la misma sea debida a
un individuo en situación de exclusividad.
En cuanto al interés simple, se afirma que está representado por la apetencia natural
de todo ciudadano de que la ley sea cumplida.
En nuestra opinión, no existen reales diferencias de naturaleza entre estas categorías
o formas de emplazamiento en la relación jurídica administrativa. En última
instancia, el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo o simple buscará
resguardo en una norma jurídica. Con ello no hace más que sumarse a la
Administración Pública, en el empeño de que la ley sea cumplida en respeto a la
legalidad propia de un Estado de Derecho.
LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVA. LA PARTE EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
En razón de existir una relación jurídica material entre la Administración y el
particular, puede generarse una actuación frente a aquélla, cualquiera sea la parte que
tomó la iniciativa y cualquiera sea la suerte final del trámite. Cuando tales actuaciones
apuntan a obtener una decisión de la autoridad pública que afectará la esfera
jurídica del administrado, nos encontramos frente a la relación procedimental, de la
que nacen derechos y obligaciones de tipo formal para ambos.
Desde antiguo se discute el papel que juegan los protagonistas de esta relación en
cuanto a su posible calificación como “partes” en el tradicional sentido que otorga a
esta expresión el Derecho Procesal (quién pretende y aquél frente a quién se pretende).
Básicamente, se discute en doctrina si realmente puede hablarse de “parte”, porque
lo que la Administración busca es realizar el interés público y el particular sería un
colaborador en esa búsqueda.
No obstante ello, BOTASSI entiende que las partes son:
1) la Administración Pública.
30

2) el particular que inicia el procedimiento (persona física o jurídica, pública o
privada)
LA ADMINISTRACIÓN (en sentido lato): respecto del
sujeto público de la relación, se ha dicho con acierto que no es posible otorgarle
calidad de parte pues si bien actúa con consecuencias sobre los administrados, lo
hace en función de obtener la mejor decisión posible, que puede o no coincidir con
el interés del particular.
Señala GORDILLO que el carácter de parte que se asigna al administrador en el
procedimiento no es del todo igual al de los particulares u otras entidades que
impugnan o solicitan algo: el administrador que resuelve, aún como parte, se
encuentra en una situación diferente, pues tiene facultades frente a su contraparte de
las que ésta carece.
EL PARTICULAR (PARTE): si bien puede admitirse que el
particular frente a la Administración, por no ser litigante, colabora con la misma para
que ésta decida conforme a derecho, no cabe duda que persigue un interés personal
de obtener el reconocimiento de su derecho, el cese de una perturbación o la
satisfacción de una determinada prestación. Entendemos que el particular es PARTE
en el procedimiento.
En el derecho procesal, reciben la denominación de “parte” aquellas personas que
requieren del órgano jurisdiccional la decisión de un conflicto, concediendo o negando
una determinada pretensión.
En el campo del procedimiento administrativo, lo que realmente interesa es la
existencia o no un de interés particular en cabeza del administrado.
INTERESADO QUE NO ES PARTE.
Interesado que no es parte: el art. 10 LPABA niega condición de parte a quien
interviene en un procedimiento bajo las siguientes circunstancias:
• que se peticione con apoyo en un interés simple.
• cuando se trate de una cuestión vinculada a obras o servicios públicos,
proyectados o en marcha, respecto de los cuales el particular no posea más
que un mero interés.
• que se trate de una cuestión potestativa para la Administración.
En estos casos, el administrado sólo ejercita su facultad de peticionar a las
autoridades, de acuerdo a lo establecido en los arts. 14 de la CN y 12 de la Constitución
de la pcia. de Buenos Aires.
Efectuada la solicitud, petición o denuncia, está impedido de impulsar el trámite,
ofrecer pruebas, alegar o recurrir. Sólo le cabe aguardar pacientemente la eventual
decisión favorable a su interés.
31

Al hacer esta distinción, se establecen 2 formas de emplazamiento en la relación
procedimental: la del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, a
quien se le reconoce la facultad de “enfrentarse” a la Administración en condición de
parte; y la de los meros interesados, que sufren una suerte de disminución restrictiva
de su posibilidad de actuación ante la autoridad pública.
FALLECIMIENTO O INCAPACIDAD DEL INTERESADO.
LPABA art. 12: si durante el curso de las actuaciones falleciere o se incapacitare el
interesado que las hubiera promovido, se suspenderá el procedimiento.
El artículo contempla el caso de un trámite iniciado en interés exclusivo del
particular, ya que si se tratara de un procedimiento directa o indirectamente vinculado
al interés público deberá continuarse a pesar de la muerte o incapacidad de quien lo
inició.
Suspensión y caducidad: la suspensión del procedimiento por las razones
contempladas en la norma no autoriza la declaración de caducidad del art. 127, ya
que, si bien el trámite se ve paralizado, no existe la causa imputable que haga presumir
el abandono de los causahabientes del interesado fallecido o incapacitado.
En este supuesto, el plazo de caducidad comenzará a correr desde la última actuación
útil realizada en el expediente por la autoridad pública o por los interesados, a partir
de la comparecencia de los sucesores del fallido o de que cese la incapacidad de la
parte.
REPRESENTANTES (representación).
LPABA art. 13: la persona que se presente en las actuaciones administrativas por
un derecho o interés que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de
representación legal, deberá acompañar con el primer escrito los documentos que
acrediten la calidad invocada.
Sin embargo, los padres que comparezcan en representación de sus hijos y el
marido que lo haga en nombre de su mujer, no tendrán obligación de presentar las
partidas correspondientes, salvo que fundadamente les fueran requeridas.
- Representantes legales de personas jurídicas: en la primera presentación, el
representante legal de la sociedad o asociación deberá acompañar el pertinente
contrato o estatuto social y, en su caso, las actas de asamblea y directorio de
las que resulta designado para el cargo que invoca.
Si se trata de personas jurídicas públicas, el funcionario deberá acompañar
copia del acto de nombramiento o de cualquier resolución o acto
administrativo de la que resulte la calidad que legitima su actuación.
- Representantes de los incapaces: en este caso, los padres tienen la
representación de sus hijos menores no emancipados.
- Representación de la mujer por parte de su marido: esta figura carece de
explicación, ya que en virtud de la derogación de los arts. 188 y 189 del C.Civ.
32

por la LEY 11.357, la mujer casada no sufre disminución alguna en su
capacidad.
- Otros supuestos de representación: además de los casos de las personas de
existencia ideal y de los hijos menores, deben considerarse incluidos en la
norma los supuestos de representación de las personas por nacer, los dementes
o sordomudos, quienes se encuentren inhabilitados judicialmente y los
condenados a más de 3 años de prisión o reclusión.
GESTOR: es “gestor” aquel sujeto que, limitándose a invocar la representación de
un tercero, o careciendo de poder suficiente, comparece en nombre de aquél para
realizar uno o más actos procesales que no admiten demora, aunque con la condición
de acreditar personería o de obtener la ratificación de su actuación dentro de un
plazo determinado.
Si bien la LPABA no prevé esta figura, Botassi estima viable la intervención del
gestor en el procedimiento administrativo por aplicación supletoria de las normas
del CPCC (si la figura del gestor está presente en el proceso civil o comercial, por qué
no admitirla en un procedimiento administrativo, más simple y con menos
formalidades).
Desde luego deberá presentarse la situación de “urgencia” prevista por la misma
disposición y ratificarse la gestión o acompañarse el mandato en el plazo que fije
para cada caso la Administración. Si no se procediera de esta forma, será nulo todo lo
actuado, y el gestor deberá responder por los daños y perjuicios que su acción
hubiera ocasionado.
33

ACREDITACIÓN de la personería.
LPABA art. 14: los representantes o apoderados acreditarán su personería desde la
primera intervención que hagan a nombre de sus mandantes, con el instrumento
público correspondiente, o con carta poder con firma autenticada por la Justicia de
Paz, o por escribano público.
En caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite en la misma
repartición, bastará la certificación correspondiente.
Representación voluntaria. Forma del mandato.
Sentada la exigencia legal de acompañar el instrumento de habilitación para actuar en
nombre ajeno desde la primera presentación, interesa establecer la forma ad
probationem exigida al contrato de mandato, ya que la LPABA no admite el
apoderamiento tácito, ni el verbal, ni el realizado mediante instrumento privado.
La LPABA sólo admite la acreditación de la condición de mandatario mediante los
siguientes instrumentos:
- ESCRITURA DE PODER, otorgada ante escribano público: en el proceso
judicial, mucho más exigente en cuanto a recaudos formales, se exige la
presentación del TESTIMONIO DE PODER cuando el mismo se ha otorgado
para actuar en ese sólo juicio (poder especial). Cuando se trata de un mandato
dado en forma general (poder general) o especial para varios actos, se permite
la acreditación de la personería con una COPIA SIMPLE del mismo, sin
perjuicio de la facultad que tiene el juez o tribunal para intimar a la
presentación del original.
- CARTA PODER, con la firma del mandante legalizada por escribano público
o juez de paz: se trata de una nota simple en la que se designará con precisión
la identidad del mandante y el alcance del poder, individualizándose ante
cuál o cuáles reparticiones públicas, y con qué alcance, podrá actuar el
mandatario.
- CERTIFICACIÓN de la repartición pública de que el instrumento
demostrativo del apoderamiento obra agregado a otro expediente en trámite.
- ACTA levantada con intervención de la autoridad administrativa que tenga a
su cargo la dirección del trámite.
ACTA PODER.
LPABA art. 15: el mandato también podrá otorgarse por acta ante la autoridad
administrativa, la que contendrá una simple relación de la identidad y domicilio
del compareciente, designación de la persona del mandatario, me3nción de la
facultad de percibir sumas de dinero, u otro especial que se le confiera.
Cuando se faculte a percibir sumas mayores de quinientos pesos, se requerirá
poder otorgado ante escribano público.
Requisitos del acta: los requisitos del acta están contemplados en el art. 15 LPABA, y
son los siguientes:
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a) relación de la identidad y domicilio del compareciente;
b) designación de la persona del mandatario;
c) mención de la facultad de percibir sumas de dinero;
d) cuando se faculte a percibir sumas mayores a $500, se requerirá poder
otorgado ante escribano público (en el régimen municipal, son 5 sueldos
mínimos de un empleado municipal; si se autoriza a percibir por sobre esos 5
sueldos, se debe hacer por escritura pública ante escribano; si fuera por una
suma menor, por cualquiera de los otros medios).
Además de los requisitos antes mencionados, también es conveniente agregar:
e) lugar y fecha de otorgamiento.
f) número de documento de mandante y mandatario.
g) domicilio del mandatario.
Por razones de seguridad, cabe exigir que el funcionario que extienda el acta sea
aquél que tenga a su cargo la dirección del trámite de que se trate. La firma del
mismo deberá ser aclarada mediante sello o consignando su nombre completo y el
cargo.
Procedimiento para el librado del acta: me presento en la repartición
correspondiente, pido se labre acta y, por medio de ella, otorgo poder a una
persona determinada (que puede o no estar presente), dejando constancia de
todos los requisitos que se exigen. De dicha acta se entrega una copia para
acreditar su existencia.
CESACIÓN de la representación.
LPABA art. 16: cesará la representación en las actuaciones:
1. por revocación del poder. La intervención del interesado en el procedimiento no
importa revocación, si al tomarla no lo declara expresamente.
2. por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al poderdante, o
de la comparecencia del mismo en el expediente.
Este emplazamiento deberá hacerse en el domicilio real del interesado bajo
apercibimiento de continuar los trámites sin su intervención.
3. por muerte o inhabilidad del mandatario. Este hecho suspende el trámite
administrativo hasta la comparecencia del mandante, a quien se le intimará bajo
apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer el archivo del
expediente, según corresponda.
La representación cesará en 3 supuestos:
1. revocación del mandato: se trata de la rescisión unilateral, dispuesta por el
poderdante. La voluntad de revocar el mandato deberá surgir claramente, por
lo que se aconseja la utilización de medios fehacientes (telegrama, acta
notarial, carta documento), sin que sea necesario efectuarla por el mismo
medio por el que se otorgó el poder.
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2. renuncia del mandatario: la renuncia del mandatario, por sí sola, no hace
caducar el derecho de representación ante la Administración, ni lo releva del
cumplimiento de sus obligaciones frente al mandante. Para que la renuncia
adquiera eficacia, la autoridad pública deberá emplazar a la parte en su
domicilio real para que, en el término que fije, comparezca en el expediente.
Mientras esto no ocurra o hasta que se agote el plazo otorgado, la renuncia
carecerá de efectos concretos.
3. muerte o inhabilidad del mandatario: al igual que en el supuesto anterior,
estos hechos hacen que el mandante quede sin representación,
correspondiendo su citación en el domicilio real para que tome conocimiento
de su situación y adopte las medidas que estime convenientes para mejorarla.
Debe fijarse un plazo a ese efecto, vencido el cual el procedimiento continuará
en la medida que esté comprometido el interés público; caso contrario, el
expediente será archivado.
Existen también otros supuestos no contemplados en el art. 16:
4. remoción del mandatario por la autoridad administrativa a cargo del
procedimiento, por mal desempeño de su gestión (art. 18 LPABA).
5. fallecimiento o incapacidad del mandante: en este caso, el mandatario deberá
denunciar el hecho en el expediente y continuar los trámites que no admiten
demora, hasta tanto tomen intervención los herederos del interesado o cese su
inhabilidad (art. 1963, inc. 3 y 4 y art. 1969 C.Civ.).
6. vencimiento del plazo de vigencia del mandato o finalización de la etapa de
trámite para la que fue otorgado (art. 1960 C.Civ.).
Cesación de la representación legal:
7. arribo a la mayoría de edad del menor representado por sus padres o tutores.
8. restablecimiento del incapaz sometido a curatela.
9. remoción o cambio de la cúpula dirigente de una persona jurídica.
ADMISIÓN DE LA PERSONERÍA. RESPONSABILIDAD DEL REPRESENTANTE.
LPABA art. 17: desde el momento en que el poder se presente a la autoridad
administrativa y ésta admita la personería, el representante asume todas las
responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al mandante, como
si personalmente los practicare. Está obligado a continuar la gestión mientras no
haya cesado legalmente en su mandato, y con él se entenderán los
emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de las decisiones con
carácter definitivo, salvo las actuaciones que la ley disponga ser notifiquen al
mismo poderdante o que tengan por objeto el comparendo personal.
REMOCIÓN del mandatario.
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LPABA art. 18: cuando a criterio de la autoridad administrativa un mandatario
entorpeciera el trámite administrativo, formulare falsas denuncias, tergiversare
hechos y procediera en el desempeño de su cometido con manifiesta inconducta,
podrá ser separado de las actuaciones intimándose por cédula al mandante que
intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de
continuarse el trámite sin su intervención. Durante el emplazamiento para que el
mandante instituya nuevo apoderado, se suspenderá el trámite administrativo.
Se trata de un artículo que se aplica exclusivamente a la representación voluntaria, ya
que en los casos de representación legal será imposible incidir en el vínculo jurídico
existente entre representado y representante, cuestión atinente a la normativa de
fondo.
Forma: para la remoción del mandatario, el funcionario a cargo del trámite emitirá un
acto separando a aquél de las actuaciones. Si bien se trata de una sanción que se aplica
al mandatario, también afecta al mandante, que se verá obligado a afrontar la carencia
de representación.
Causales: las causales son las contempladas en el artículo:
• formulación de denuncias falsas.
• tergiversación de hechos.
• manifiesta inconducta en el desempeño de sus funciones.
Notificación: la separación del apoderado se notificará en forma directa al poderdante
en su domicilio real. La notificación contendrá la intimación a comparecer
personalmente o designar nuevo mandatario, en el plazo fijado a tal efecto. Durante
dicho plazo se suspenderá el trámite.
37

UNIFICACIÓN de la personería.
LPABA art. 19: cuando varias personas se presenten formulando un petitorio del
que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podrá exigir la
unificación de la representación, dando para ello un plazo de 10 días, bajo
apercibimiento de designar un apoderado común, de entre los peticionantes. La
unificación de la representación también podrá pedirse por las partes en cualquier
estado del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos,
citaciones y notificaciones, incluso las de la decisión definitiva, salvo las
actuaciones que la ley disponga se notifiquen directamente al interesado o las que
tengan por objeto su comparendo personal.
Este artículo se apoya en una cuestión de practicidad: no existiendo intereses
encontrados, nada justifica la intervención plural de los administrados con su secuela
de múltiples notificaciones, presentaciones coincidentes y pruebas inútilmente
producidas.
En principio, la designación de un apoderado común es facultad exclusiva de los
particulares, pero si éstos no la concretan, la autoridad administrativa podrá
intimarlos a que lo hagan, otorgando un plazo de 10 días. Si no hubiera acuerdo
entre los interesados o éstos guardaran silencio, la repartición designará a uno de
ellos para que actúe en nombre de todos.
EXTINCIÓN de la representación común.
LPABA art. 20: una vez hecho por los peticionarios o por la autoridad
administrativa el nombramiento del mandatario común, podrá revocarse por
acuerdo unánime de aquéllos. Cualesquiera de los interesados podrá revocar su
mandato cesando para él la representación común.
El art. 20 prevé 2 supuestos de cesación de la representación unificada:
1. el interesado designado para actuar en nombre del grupo puede ser
relevado mediante ACUERDO UNÁNIME de los restantes
particulares.
2. el mandato dado voluntariamente al representante común o de manera
ficta, a través de la designación del mismo por la Administración,
puede ser REVOCADO por cualquiera de los interesados en lo que a
sí mismos respecta. Quien invoque el mandato deberá intervenir
personalmente en el trámite o designar su propio y especial mandatario.
Representación de SOCIEDADES.
LPABA art. 21: cuando se invoque el uso de una firma social deberá acreditarse la
existencia de la sociedad acompañándose el contrato respectivo, o copia certificada
por escribano público o autoridad administrativa. Cuando se tratare de sociedades
irregulares o de hecho, la presentación deberán firmarla todos los socios a nombre
individual, indicando cuál de ellos continuará vinculado a su trámite.
Representación de las sociedades:
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- sociedades REGULARES: se debe acompañar el acta constitutiva de la
sociedad si de ella surge quién es el representante de la misma. En caso de
que haya transcurrido el plazo por el cual fue designada la primera autoridad
(la consignada en el acta de constitución), resultará imprescindible acompañar
el instrumento en el que conste la nueva designación (ejemplo: el acta de
asamblea en la cual se decide la designación de un nuevo representante legal de
la sociedad).
- sociedades IRREGULARES: el artículo dispensa a las sociedades de hecho de
un tratamiento específico, exigiendo que todos los socios, en su propio
nombre, suscriban el escrito inicial, designando en el mismo a uno de ellos
que, en lo sucesivo, será quien actúe en nombre y representación de la
sociedad.
Este supuesto contraría lo dispuesto por la LSC (Ley de Sociedades Comerciales n°
19.550), que otorga la representación de la sociedad irregular a cualquiera de sus
socios.
RECONOCIMIENTO ESTATAL
LPABA art. 22: cuando se actúe en nombre de una persona jurídica, que requiera
autorización del Estado para funcionar, se mencionará la disposición que acordó el
reconocimiento, declarándose bajo juramento la vigencia del mandato de las
autoridades peticionantes. Podrá exigirse la presentación de la documentación
pertinente, cuando la autoridad administrativa lo considere necesario. Las
asociaciones que fueren sujetos de derecho de acuerdo con el art. 46 del Código
Civil, acreditarán su constitución y designación de autoridades con la escritura
pública o instrumento privado autenticado.
Personas jurídicas que requieren autorización estatal para funcionar: encuadran
dentro de esta categoría:
 sociedades cooperativas.
 entidades financieras.
 compañías de seguros.
 sociedades creadas para intermediar en el mercado de valores.
Estas entidades, en su primera presentación, deberán denunciar el número del decreto
o resolución que las habilita para funcionar. Además, su representante legal debe
declarar bajo juramento su condición de tal.
Asociaciones civiles y religiosas: el art. 22 de la LPABA exige que los instrumentos
constitutivos de estas asociaciones se agreguen al expediente como única manera de
acreditar su existencia y la personería de sus representantes.
TERCEROS.
CITACIÓN A TERCEROS.
LPABA art. 23: cuando de la presentación del interesado o de los antecedentes
agregados al expediente surgiera que alguna persona o entidad pudiera tener
39

interés directo en la gestión, se le notificará de la existencia del expediente al solo
efecto de que tome intervención en el estado en que se encuentren las actuaciones,
sin retrotraer el curso del procedimiento.
Intervención del tercero: la inserción del tercero en el procedimiento ya en marcha
será como parte coadyuvante de la Administración o del particular, según sea el
motivo que dio lugar a su convocatoria y –fundamentalmente- la postura que adopte
una vez presentado.
El tercero coadyuvante podrá exponer sus pretensiones, ofrecer y producir prueba,
alegar y recurrir. Sin embargo, esta amplia participación reconoce como límite la
necesidad de ajustarse a la etapa en que se encuentre el trámite, sin posibilidad de
retrotraerlo. Ello para evitar retrocesos que demorarían extraordinariamente las
actuaciones.
3.3 La estructura del procedimiento. El expediente. La iniciación. El domicilio. La
notificación: su concepción como condición de validez o de eficacia del acto. Actos
que deben notificarse. Escritos. Vistas. Pruebas. Alegato. Dictámenes. Fiscalía de E y
Asesoría General de Gobierno.
DOMICILIO.
Constitución y denuncia de domicilios.
LPABA art. 24: toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, sea
por sí o en representación de terceros, constituirá en el primer escrito o acto en que
intervenga un domicilio dentro del radio urbano del asiento de aquélla.
El interesado deberá manifestar su domicilio real. Si no lo hiciera o no denunciare
el cambio, las resoluciones que deban notificarse en el domicilio real se notificarán
en el domicilio constituido. El domicilio constituido podrá ser el mismo que el real.
Domicilio real y especial.
- el domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el
asiento principal de su residencia y de sus negocios.
- el domicilio especial es el que eligen las personas para la ejecución de sus
obligaciones.
Domicilio legal y procesal.
- el domicilio legal es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en
contrario, que una persona reside de manera permanente para el ejercicio de
sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no esté
allí presente.
- el domicilio procesal es aquél que se constituye o elige dentro del perímetro
de la ciudad que sea asiento del juzgado o tribunal, a fin de notificar en el
mismo la enorme mayoría de los actos procesales que deban ponerse en
conocimiento de los litigantes.
40

EL DOMICILIO DEL ART. 24 DE LA LPABA.
Toda persona que, por sí o en representación de un tercero, comparezca ante la
autoridad pública, para formular denuncia, reclamo, como parte o mero
interviniente, deberá constituir un domicilio dentro del radio urbano de la
repartición a la que se dirige. En ese domicilio se llevará a cabo casi la totalidad de las
notificaciones que surjan del trámite.
Oportunidad – omisión.
La constitución del domicilio procedimental deberá concretarse en la primera
oportunidad que tenga el particular para expresarse frente a la Administración, sea
por escrito o verbalmente durante una audiencia.
La omisión de esta obligación merecerá una intimación por parte de la repartición.
Denuncia del domicilio real.
Conjuntamente con la fijación del domicilio procedimental, el interesado debe
denunciar su domicilio real. Contar con este dato permite a la autoridad a cargo del
trámite notificar aquellas circunstancias del mismo que, por su naturaleza, deben llegar
con toda seguridad a conocimiento de la parte (ej.: renuncia del mandatario).
DETERMINACIÓN DEL DOMICILIO CONSTITUIDO.
LPABA art. 25: la constitución del domicilio se hará en forma clara y precisa,
indicando calle y número, o piso, número o letra del escritorio o departamento. No
podrá constituirse domicilio en las oficinas públicas.
Forma: la designación del domicilio constituido se hará con claridad y precisión, de
manera que pueda determinárselo con exactitud.
FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO.
LPABA art. 26: si el domicilio no se constituyera conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior, o si el que se constituyera no existiera o desapareciera el local o
edificio elegido o la numeración del mismo, se intimará al interesado en su
domicilio real para que constituya nueva domicilio, bajo apercibimiento de
continuar el trámite sin su intervención o disponer su archivo según corresponda.
Consecuencias de la falta de constitución en regla del domicilio procedimental: ante
la falta total de constitución del domicilio, o la determinación deficiente del mismo
(esto es, sin la certeza y precisión que requiere el art.), la autoridad pública debe
intimar al interesado para que corrija la omisión en el plazo que fije a tal efecto.
La intimación se realizará bajo apercibimiento de continuar el procedimiento sin la
participación del interesado (en el supuesto de que se trate de una cuestión donde esté
afectado el interés público) o de archivar las actuaciones (cuando sólo esté involucrado
el interés individual de la parte privada).
EFECTOS.
41

LPABA art. 27: el domicilio constituido producirá todos sus efectos, sin necesidad
de resolución y se reputará subsistente mientras no se designe otro.
Eficacia de la constitución de domicilio: la constitución del domicilio produce todos
sus efectos sin necesidad de un acto o despacho que expresamente declare que se lo ha
fijado en legal forma.
Subsistencia: el domicilio procedimental subsiste durante toda la sustanciación del
procedimiento, salvo que el propio interesado lo cambie. En tal caso, el nuevo
domicilio constituido resultará eficaz sin necesidad de resolución expresa que así lo
indique.
DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL POR EL REPRESENTANTE.
LPABA art. 28: los apoderados y representantes tienen la obligación de denunciar
en el primer escrito o presentación personal, el domicilio real de sus mandantes. Si
no lo hicieren, se les intimará para que subsanen la omisión.
Así como el art. 24 impone al interesado que comparece ante la Administración por su
propio derecho o interés la obligación de denunciar su domicilio real, el art. 28
consagra igual deber respecto de quienes concurren en representación de un tercero y
en relación a este último.
La parte final del art. 28 dispone que si el apoderado o representante no cumpliera
esta carga, se lo intimará a tales efectos. Si el representante no cumple la intimación
de denunciar el domicilio de su representado, deberá continuarse el trámite sin su
intervención si estuviere el interés público en juego, o archivarse el expediente en
caso contrario.
ESCRITOS.
FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS.
LPABA art. 29: los escritos serán redactados a máquina o manuscritos en tinta en
idioma nacional, y en forma legible, salvándose toda testadura, enmienda o
palabras interlineadas. Llevarán en la parte superior una suma o resumen del
petitorio.
Serán suscriptos por los interesados, representantes o apoderados. En el
encabezamiento de todo escrito, sin más excepción que el que iniciare una gestión,
debe indicarse numeración y año del expediente a que corresponda y, en su caso,
contendrá la indicación precisa de la representación que se ejerza. Se empleará el
sellado de ley cuando corresponda o papel tipo oficio u otro similar, repuesto con
estampillas fiscales. Podrá emplearse el medio telegráfico para contestar traslados
o vistas e interponer recursos.
Consideraciones generales: si bien el procedimiento administrativo no es formal,
descartándose solemnidades de cualquier naturaleza, se requiere que las
presentaciones de las partes sean claras, prolijas y que cumplan ciertos requisitos
mínimos vinculados al orden y buena marcha del trámite.
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La indicación precisa de la representación ejercida permite identificar a la parte y
otorgar legitimación al representante legal o voluntario.
Firma: en todos los casos debe aparecer la firma del compareciente como
manifestación imprescindible de su voluntad. La firma no es la simple escritura que
una persona hace de su nombre y apellido; es el nombre escrito de una manera
particular, según el modo habitual seguido por la persona en diversos actos sometidos
a esta formalidad.
Medio telegráfico: el art. la autoriza para el sólo supuesto de contestar traslados o
vistas e interponer recursos administrativos.
Omisión: por aplicación del principio del informalismo, si el particular omitiera
alguno de estos requisitos formales en su presentación, la autoridad administrativa,
antes de rechazarlo o dejar de darle curso, intimará al interesado para que subsane la
omisión.
En otras palabras, el trámite no debe paralizarse por la falta de alguno de los
contenidos del escrito, salvo que se trate de alguno esencial para el progreso del
procedimiento.
PETICIONES MÚLTIPLES.
LPABA art. 30: podrán acumularse en un solo escrito más de una petición, siempre
que fueren asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a
juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexión implícita o
explícitamente alegada por el interesado o trajere entorpecimiento a la tramitación
de los asuntos, lo emplazará para que presente las peticiones por separado, bajo
apercibimiento de sustanciarse solamente aquella por la que opte la
Administración si fuesen separables, o en su defecto disponerse el archivo.
Emplazamiento al interesado y archivo de las actuaciones: la ley no establece el plazo
por el cual la autoridad administrativa deberá emplazar al interesado para que vuelva
a presentar sus peticiones por separado. El número de días lo fijará entonces la
repartición.
Si las pretensiones del administrado fuesen separables, el organismo interviniente en el
trámite seleccionará solamente una de ellas y sustanciará el expediente con la misma.
Si esto último no fuera posible, se dispondrá el archivo de las actuaciones.
FIRMA A RUEGO.
LPABA art. 31: cuando un escrito sea suscripto a ruego por no poder o no saber
hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo hará constar, así como el
nombre del firmante y también que fue autorizado en su presencia o se ratificó ante
él la autorización, exigiéndose la acreditación de la identidad personal de los que
intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado el funcionario procederá a
darle lectura y certificará que éste conoce el texto del escrito y ha estampado la
impresión digital en su presencia.
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Firma a ruego: cuando una persona no pueda o no sepa firmar podrá recurrir a un
tercero para que firme “a ruego”, compareciendo ante la autoridad administrativa, la
que levantará un acta en la que constará la identidad de los comparecientes (la parte y
el firmante a ruego) y la circunstancia de que el escrito que se agregará fue suscripto
por una persona distinta al real interesado.
Impresión digital: el segundo párr. del art. 31 contempla el supuesto de inexistencia
de un tercero dispuesto a firmar a ruego del interesado. El inconveniente se resuelve
llevando el escrito ante el funcionario actuante, quien dará lectura del mismo y la parte
estampará su impresión digital en señal demostrativa de su voluntad. De todo se
dejará constancia.
Funcionario interviniente: el art. no especifica ante qué funcionario deberá
autenticarse la firma a ruego o la impresión digital. Entendemos que no existe
necesidad de que sea el jefe de mesa de entradas, pero es obvio que debe ser un
funcionario perteneciente a la repartición competente para entender en el trámite.
AUTENTICIDAD DE LA FIRMA.
LPABA art. 32: en caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podrá la
autoridad administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa
justificación de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito.
Si el citado negare el escrito, se rehusare a contestar o citado personalmente por
segunda vez no compareciere, se tendrá al escrito por no presentado.
Diferentes posibilidades: la norma prevé la posibilidad de que se genere duda sobre
la autenticidad de la firma que se atribuye a la parte interviniente en el procedimiento.
En tales casos, cabe citar al interesado, contemplándose las siguientes alternativas:
1. que la parte ratifique la firma, atribuyéndose su autoría: en este caso, el
trámite continúa según su estado
2. que no se reconozca la firma pero se ratifique el contenido del escrito: se
presenta entonces una situación particular. Conforme la redacción del art. se
tendrá al escrito por no presentado en los supuestos contemplados en el
segundo párrafo. De manera que reconocido el contenido del escrito, la
cuestión de la firma deja de tener trascendencia y el procedimiento sigue su
curso
3. que se niegue la firma y no se reconozca tampoco el escrito: en cuyo caso se
tendrá por no presentado, con todas las consecuencias jurídicas que de ello se
deriven
4. que la parte citada comparezca pero se niegue a contestar sobre el particular:
en este supuesto, la ley presume falta de reconocimiento del escrito y de la
firma, y la consecuencia será la misma que en el caso 3
5. que citado dos veces consecutivas el interesado no asista: se presume la falta
de ratificación, por lo que se tiene por no presentado el escrito.
44

CONTENIDO DEL ESCRITO INICIAL.
LPABA art. 33: todo escrito por el cual se promueve la iniciación de una gestión
ante la Administración pública deberá contener los siguientes recaudos:
a) nombres, apellido, indicación de identidad y domicilio real del interesado.
b) domicilio constituido de acuerdo con el art. 24.
c) relación de hechos, y si se considera pertinente indicará la norma en que funde
su derecho.
d) la petición concertada en términos claros y precisos.
e) ofrecimiento de toda la prueba de que ha de valerse, acompañando la
documentación en que funde su derecho el peticionante o en su defecto su mención
con la individualización posible, expresando lo que de ella resulte y designando el
archivo, oficina pública o lugar donde se encuentran los originales.
f) firma del interesado o apoderado.
Peticiones del administrado: la primera presentación del particular debe dar lugar a
un procedimiento administrativo hasta entonces inexistente o sumarse a uno ya en
marcha. Por lo general, en el primer caso la petición podrá calificarse como reclamo o
denuncia, mientras que el segundo recibe el nombre de descargo o recurso.
Distinción entre RECLAMO, DENUNCIA, DESCARGO Y RECURSO:
tradicionalmente, se admite en esta materia:
• que el reclamo, generalmente, se origina ante una actitud pasiva u omisiva de
la Administración y que el reclamante actúa en apoyo de un derecho
subjetivo o un interés legítimo. De allí que su tramitación resulte obligatoria
para que órgano que lo recibe.
• la denuncia puede deberse también a omisiones, o a actos o hechos, pero se
basa en un interés simple, por lo que su sustanciación resulta facultativa para
la repartición.
• en el descargo se reacciona frente a actos que imputan una actuación
antijurídica del particular, amenazando afectar sus derechos subjetivos. Su
consideración resulta obligatoria para la Administración.
• el recurso se dirige únicamente al cuestionamiento de actos administrativos,
por estimarlos violatorios de derechos subjetivos o intereses legítimos o por
no participar en el criterio de mérito de la decisión adoptada. Su análisis es
obligatorio.
REQUISITOS DE LA PRIMERA PRESENTACIÓN.
a) nombres, apellido, documento y domicilio.
Este inciso apunta a lograr la correcta identificación de la parte, sumando a sus
nombres y apellido sus datos de identidad (n° de documento, nacionalidad, estado
civil, profesión).
Al mismo tiempo, se requiere contar con un dato esencial a efectos de la notificación
de determinados actos del procedimiento: el domicilio real. Para el órgano
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administrativo, el conocimiento de este dato es fundamental, sobre todo para
determinar su competencia territorial en aquellos casos en que la misma sea definida
por tal dato.
b) constitución del domicilio.
El mismo art. nos remite al art. 24 de la LPABA (ver).
c) relato de los hechos y argumentos de derecho.
El relato de los hechos, de manera clara y concreta, resulta esencial para que el
agente llamado a resolver sobre lo peticionado interprete acabadamente cuál es la
cuestión bajo examen. Debe desecharse lo sobreabundante y anecdótico,
circunscribiéndose sólo a aquellos hechos relevantes para interpretar el fondo del
asunto.
En cuanto al derecho, si bien el inc. c estima que debe agregarse sólo en caso de
considerarlo pertinente, entendemos que siempre deben citarse las normas que
amparan la pretensión de la parte.
d) petición.
En ella se concreta el objeto de la presentación. Si los hechos y el derecho explican el
por qué de la misma, la petición consagra el qué se pretende de la Administración.
También aquí es necesario ser claro y concreto. La ambigüedad o insuficiencia del
pedido conducirá a la ambigüedad o insuficiencia de la decisión.
e) ofrecimiento de prueba.
En base a los principios de informalismo y búsqueda de la verdad material, esta
disposición debe interpretarse con amplitud, admitiendo la presentación u
ofrecimiento de prueba después del escrito inicial, siempre que ello no perturbe en
demasía la buena marcha del procedimiento. De esta manera, no podrá admitirse
prueba tardía si se encuentra próximo a vencer el plazo por el cual fue abierto el
expediente a prueba, cuando esté en estado de alegar, etc.
En cambio, creemos que resulta necesario admitir el ofrecimiento de prueba en
oportunidad de la interposición de recursos administrativos, siempre que las nuevas
medidas apunten a rebatir las motivaciones del acto impugnado acreditando hechos
estrictamente vinculados a los “considerandos” del mismo.
f) firma.
Complementación con el art. 29: el contenido de todo escrito inicial debe
correlacionarse con los requisitos establecidos por el art. 29 para toda presentación en
general.
g) en la parte superior una suma o resumen del petitorio.
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h) en caso de actuarse en interés ajeno deberá explicitarse el origen y carácter de
la personería, acompañándose el instrumento del caso.
i) pagarse la tasa o sellado que corresponda.
INGRESO DE ESCRITOS.
LPABA art. 34: todo escrito inicial deberá presentarse en Mesa de Entradas o
receptoría o podrá remitirse por correo. Los escritos posteriores deberán
presentarse igualmente en donde se encuentre el expediente. La autoridad
administrativa deberá dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere
presentado recibido, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador;
debiendo darle el trámite que corresponda en el día de la recepción.
Si el escrito recibido por correo correspondiere a traslados, recursos, vistas o
cualquier presentación sujeta a plazo, se tendrá como válido el día de su despacho
por la oficina de correos, a cuyos efectos se agregará el sobre sin destruir el sello de
expedición.
De toda actuación que se inicie en Mesa de Entradas se dará una constancia con la
numeración del expediente que se origine.
Presentación de escritos: mientras el escrito que origina el trámite puede ingresarse
únicamente en la mesa de entradas habilitada a tal efecto, las sucesivas
presentaciones podrán incorporarse al expediente en la oficina en que éste se
encuentre.
Los escritos podrán remitirse por correo, y tratándose de contestación de vistas o
traslados y de la interposición de recursos, podrá emplearse el medio telegráfico.
CARGO: todo escrito debe ser intervenido por la oficina receptora mediante el
correspondiente cargo, imprescindible para establece la fecha de su presentación
(efectos del cargo: da fecha cierta; convierte al instrumento privado en instrumento
público).
Constancias: de toda actuación que se inicie en mesa de entradas se dará una
constancia con la numeración del expediente que se origine.
Escrito presentado en una oficina equivocada: puede acontecer que el particular
ingrese un escrito en una repartición distinta a la debida. Sin que interese la magnitud
del error, el escrito debe ser girado por la Administración al órgano que corresponda
y el cargo inicial del mismo indicará la fecha de presentación a los efectos derivados
del incumplimiento de los plazos.
EXPRESIONES OFENSIVAS.
LPABA art. 35: podrá la autoridad administrativa mandar testar las expresiones
ofensivas de cualquier índole, que se consignasen en los escritos, sin perjuicio de la
aplicación de las demás medidas disciplinarias que correspondan.
Esta facultad de la Administración se vincula al decoro y buen orden que debe imperar
en el procedimiento.
47

DOCUMENTOS.
LPABA art. 36: los documentos que se acompañen a los escritos o aquellos cuya
agregación se solicite a título de prueba, podrán presentarse en su original o en
testimonio expedido por oficial público o autoridad competente.
Podrá solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se
presente, en cuyo caso se procederá a su guarda bajo constancia.
Concepto de documento: el documento es todo instrumento escrito que ilustra o
acredita algún hecho o circunstancia, adquiriendo relevancia jurídica por configurar
la forma de ciertos actos jurídicos, distinguiéndose entre documentos públicos y
privados.
Cuando se acompañen con un escrito o se solicite su incorporación a título de prueba,
los documentos apuntarán a acreditar alguna circunstancia útil a la parte.
Formas de presentación:
- en su original
- en testimonio expedido por oficial público o autoridad competente
- copias o fotocopias autenticadas por escribano
- copias o fotocopias cuyo original será exhibido al funcionario a cargo del
trámite a efectos de certificar la correlación entre ambos
- copias o fotocopias simples, firmadas por el mandatario, cuando se trate de
poderes generales para actuar ante la Administración (siempre bajo la
condición de presentar el testimonio notarial o la carta poder original en caso
de ser requerido por la autoridad administrativa).
LEGALIZACIÓN.
LPABA art. 37: los documentos expedidos por autoridad extraña a la jurisdicción
de la Provincia deberán presentarse debidamente legalizados. Los redactados en
idioma extranjero deberán acompañarse con la correspondiente traducción hecha
por traductor matriculado.
FIRMA DE LOS PROFESIONALES.
LPABA art. 38: los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis,
deberán ser firmados por profesionales inscriptos en la matrícula, cuando así lo
exija la ley de reglamentación de las profesiones correspondientes.
¿Qué ocurre si los documentos se presentan sin la firma del profesional; o si
cumpliendo tal requisito el firmante no aparece matriculado en legal forma?
Entendemos que para evitar la posible frustración de un derecho por causa de un
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simple olvido, la autoridad pública debe intimar a la parte para que subsane la
omisión, fijando un plazo a tal efecto.
CONSTANCIAS.
LPABA art. 39: todo interesado que hace entrega de un documento o escrito podrá
solicitar verbalmente y en el acto, que se le entregue una constancia de ello.
Podrá para tal fin entregar una copia de los mismos para que al pie o al dorso de
ella se certifique la entrega. La autoridad administrativa lo hará así, estableciendo
en dicha constancia que el interesado ha hecho entrega en la oficina de un
documento escrito bajo manifestación de ser el original de la copia suscripta.
Constancia: en principio, la ley impone a la Administración la obligación de dejar
constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado o recibido, poniendo a
tal efecto el cargo o sello fechador; pero dado que el escrito original queda en poder
del Estado, incorporándose al expediente, se estimó necesario dotar al administrado
de una mayor garantía, a través de la constancia en la copia del escrito acompañada.
De esta manera, se lo protege del eventual extravío del original, asegurándose un
mejor ejercicio de su derecho de defensa.
Efectos del sellado de la copia: en principio, el sellado oficial de la copia no le otorga
condición de reproducción fiel de su original, ya que el agente receptor no está
obligado a cotejar ambos documentos.
Sin embargo:
- la atestación en la copia contendrá la fecha del ingreso del original; si la fecha
en la copia no coincide con la estampada en el original, deberá preferirse la
que sea más favorable a la posición procedimental de la parte particular.
- además, si el original se extravía, la copia valdrá como tal, pues cabe presumir
su concordancia con aquél.
- en caso de que exista discordancia entre el texto del original y el de la copia,
salvo que el particular negara y probare que la firma obrante en aquél no le
pertenece, su contenido se impondrá al de la copia.
EL EXPEDIENTE.
El expediente administrativo.
El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, ya que el sistema
escriturario de nuestro procedimiento hace que el trámite se desenvuelva merced a
la incorporación permanente de escritos y resoluciones documentarias.
El expediente ha sido definido normativamente como el conjunto de documentos
ordenados cronológicamente que proporcionan información sobre un mismo asunto
o cuestión, cuya resolución se procura.
ORDENAMIENTO DE LOS EXPEDIENTES.
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LPABA art. 40: el número con que se inicia un expediente será conservado a través
de las actuaciones sucesivas, cualesquiera sean los organismos que intervengan en
su trámite. Queda prohibido el asentar en el expediente ningún otro número o
sistema de identificación que no sea el asignado por el organismo iniciador del
expediente.
Numeración: en primer lugar, debemos decir que se prohíbe categóricamente variar el
número inicial del expediente, con lo cual el organismo de origen del trámite
determinará para siempre la manera numérica de designar y ubicar las actuaciones.
La numeración del expediente permite ubicar por sí la repartición de origen, ya que
aparecerá un número (que en el orden provincial es de 4 dígitos) representativo del
código de aquélla.
COMPAGINACIÓN.
LPABA art. 41: los expedientes serán compaginados en cuerpos que no excedan de
doscientas fojas, salvo los casos en que tal límite obligara a dividir escritos o
documentos que constituyan un solo texto.
FOLIATURA.
LPABA art. 42: todas las actuaciones deberán foliarse por orden correlativo incluso
cuando se integren con más de un cuerpo de expediente. Las copias de notas,
informes o disposiciones que se agreguen a un expediente juntamente con su
original, se foliarán por orden correlativo, dejándose constancia en cada una de
ellas del número de copia que le corresponde.
Foliatura: la foliatura consiste en asignar un número a cada hoja, foja o folio del
expediente. Tal número correlativo suele estamparse juntamente con un sello que
tiende a legalizar la pieza en el margen superior derecho de cada foja.
Foliatura de copias: el art. también dispone que las copias de cualquier original
obrante en el expediente llevarán su propia foliatura o numeración.
ANEXOS.
LPABA art. 43: cuando los expedientes vayan acompañados de antecedentes que
por su volumen no pueden ser incorporados, se confeccionarán anexos.
ALCANCES.
LPABA art. 44: cuando se reciba en Mesa de Entradas un escrito que se refiera a un
expediente en trámite en dependencias internas, debe registrarse como “alcance”.
INCORPORACIÓN A OTROS EXPEDIENTES.
LPABA art. 43: toda acumulación de expedientes o alcances importa la
incorporación a otro expediente. La reglamentación fijará el procedimiento de
foliación en estos casos. Los expedientes que se solicitan al solo efecto informativo
deberán acumularse sin incorporar.
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Acumulación de un expediente a otro: cuando en 2 o más expedientes se tratan
cuestiones conexas que requieren una decisión única, procede la acumulación a
aquél que reviste un mayor avance en su trámite.
DESGLOSES.
LPABA art. 44: todo desglose se hará bajo constancia.
Desglose: el desglose de piezas obrantes en un expediente podrá disponerlo de oficio
la autoridad administrativa o a pedido de parte. Obviamente, deberá dejarse nota en
el expediente respecto del número de fojas retiradas de éste y del destino dado a las
mismas. Dicha nota será redactada por el funcionario interviniente y suscripta por el
particular en caso de que le sean entregadas las piezas desglosadas.
NUEVO EXPEDIENTE.
LPABA art. 47: cuando se inicien expedientes y trámites internos con fojas
desglosadas, éstas serán precedidas de una constancia con la mención de las
actuaciones del cual proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y
las razones que haya habido para hacerlo.
IMPULSO PROCESAL.
DEL IMPULSO PROCESAL.
LPABA art. 48: el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites,
guardándose riguroso orden en el despacho de los asuntos de igual naturaleza.
Impulso procesal de oficio: el procedimiento administrativo, al igual que el proceso
judicial, apunta al dictado de una decisión final por parte de un órgano del Estado.
En el procedimiento administrativo predomina el principio inquisitivo (en
contraposición con el principio dispositivo), en virtud del cual el órgano competente
para entender en un determinado trámite está obligado a impulsarlo de oficio. Esta
carga no es renunciable ni transferible, y la circunstancia de que en algunas ocasiones
la Administración paralice o demore el desarrollo de un procedimiento no implica su
desaparición, sino el ejercicio de su poder de apreciación sobre el particular.
No obstante, existen ejemplos concretos en que la autoridad administrativa está
obligada a actuar de oficio, aún cuando estos supuestos sólo revisten interés
particular:
• renuncia, muerte, inhabilidad o destitución del mandatario, en cuyo supuesto
deberá emplazarse al representado para que comparezca al expediente.
• convocatoria a terceros interesados en una cuestión de índole particular.
• intimación a constituir domicilio o a denunciar el del mandante.
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• duda respecto de la autenticidad de una firma.
• consideración del recurso interpuesto fuera de término como denuncia de
ilegitimidad si de su contenido surge que el acto cuestionado viola el orden
jurídico.
• tramitación de denuncias.
Orden de despacho: en los asuntos de igual naturaleza deberá respetarse el orden
cronológico a la hora de resolver las peticiones del interesado o de adoptar las medidas
necesarias para el avance del trámite.
Tratándose de cuestiones disímiles en cuanto a la entidad del interés que protegen o
la gravedad de los asuntos, se preferirán aquéllas que hagan al interés público o que
tiendan a evitar perjuicios a terceros.
IMPULSO SIMULTÁNEO.
LPABA art. 49: se proveerán en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no estén entre sí, sucesivamente,
subordinados en su cumplimiento.
Fundamento: la ley dispone, por una cuestión de economía procesal, que aquellos
actos que no se encuentren naturalmente sometidos a un orden cronológico en el cual
uno sea antecedente necesario del siguiente, pueden despacharse o impulsarse en
forma simultánea. Por ej.: la fijación de audiencias para la declaración de testigos.
TRAMITACIÓN.
LPABA art. 50: la autoridad administrativa que tuviera a su cargo el despacho o
sustanciación de los asuntos, será responsable de su tramitación y adoptará las
medidas oportunas para que no sufran retraso.
Responsabilidad del funcionario: todo agente público, de cualquier nivel, si dolosa o
negligentemente demora el despacho o sustanciación del expediente a su cargo,
contrae responsabilidad frente a la Administración y respecto del particular interesado
en la buena marcha del trámite.
Frente a la Administración pública, la responsabilidad puede ser patrimonial o
disciplinaria, o presentarse ambas simultáneamente.
La responsabilidad patrimonial alcanza a los funcionarios de todas las jerarquías, aún
las superiores, y se traduce en la obligación de indemnizar los perjuicios económicos
acarreados al Estado a raíz de su inconducta. La obligación de reparar el daño es
contractual, ya que el agente viene a violar el deber de eficiencia que expresa o
implícitamente le impone su relación (contractual) de empleado público.
Además de la responsabilidad patrimonial, los empleados de la Administración
pueden ser objeto de sanciones disciplinarias como consecuencia del
incumplimiento del deber de celeridad. Esto es así toda vez que el agente tiene la
obligación de prestar sus servicios en forma regular, con toda su capacidad,
dedicación, contracción al trabajo y diligencia.
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La omisión culpable de las diligencias necesarias para el impulso normal del trámite
puede originar la cesantía del empleado por negligencia, inconducta notoria e
incumplimiento de sus obligaciones.
COMUNICACIÓN ENTRE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.
LPABA art. 51: la comunicación entre los órganos administrativos desde nivel de
dirección o equivalente, según corresponda por la competencia para sustanciar el
trámite, se efectuará siempre directamente, proscribiéndose toda providencia que
sea de mera elevación fuera de los niveles indicados.
INFORMES – PASE DE ACTUACIONES.
LPABA art. 52: los órganos administrativos evacuarán sus informes y se pasarán
unos y otros las actuaciones de acuerdo al orden establecido en la providencia
inicial, dando aviso a la mesa de entradas.
En caso de duda, o de estimarse necesario un procedimiento previo, devolverán el
expediente a la oficina de origen. Una vez cumplido el trámite, la última
dependencia informante remitirá las actuaciones al órgano de origen.
Pedido de informes: por razones de especialidad profesional o derivadas de la
existencia de antecedentes o elementos de juicio útiles o necesarios para el trámite y/o
para su definición, la autoridad “de origen” que impulsa el procedimiento suele
requerir informes a otras áreas de la repartición.
Pase de las actuaciones: difícilmente un expediente se origine y finalice en una misma
oficina sin transitar múltiples despachos. Las idas y venidas dentro de un mismo
edificio, o transitando importantes distancias y aún cambiando de localidades, resultan
moneda corriente. Este devenir en busca de antecedentes, dictámenes, opiniones
legales, e incorporación de pruebas de todo tipo, debe sujetarse también al orden
cronológico prefijado en el primer proveído.
Aviso a la mesa de entradas: salvo casos especiales de urgencia o motivados por
razones de vecindad de las oficinas involucradas, los pases son comunicados a la mesa
de entradas de la repartición.
DEBER DE COLABORACIÓN.
LPABA art. 53: el organismo administrativo que necesitare datos de otros para
poder sustanciar las actuaciones o informes, podrá solicitarlos directamente
mediante oficio, del que se dejará constancia en el expediente. A tal efecto las
dependencias de la Administración Provincial, cualquiera sea su situación
jerárquica, quedan obligadas a la colaboración permanente y recíproca que impone
esta ley. El expediente se remitirá cuando corresponda dictaminar o lo requiera el
procedimiento.
Deber de colaboración: el art. 53 consagra un deber de colaboración entre las distintas
áreas de la Administración. Si algún agente se negara a proporcionar datos,
documentos o a evacuar informes de cualquiera naturaleza, incumpliría esta
obligación y cometería un acto de inconducta sancionable en base a la legislación
sobre el contrato de empleo público.
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INSTRUCCIÓN.
LPABA art. 54: la Administración realizará de oficio, o a petición de del interesado,
los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y
comprobación de los hechos o datos, en virtud de los cuales deba dictarse
resolución.
Asuntos de estricto interés privado: la investigación “motu propio” de los hechos sólo
se justifica en aquellas cuestiones en las cuales esté involucrado, directa o
indirectamente, el interés público. En asuntos netamente privados, la acreditación de
los hechos que hacen a su derecho o interés configura una carga exclusiva del
administrado.
MEDIOS DE PRUEBA.
Concepto y finalidad de la prueba.
Para gozar de un derecho acordado por el ordenamiento jurídico frente a la
Administración o al Estado en sentido lato, el individuo, además de invocar la norma
que lo consagra, debe acreditar la efectiva presencia del fenómeno fáctico que invoca.
Para obtener ese resultado acude a la prueba.
En cuanto a la actividad probatoria, PALACIO entiende que es aquella destinada a
producir en el ánimo del juzgador una certeza, no lógica ni matemática, sino
psicológica sobre la existencia o inexistencia de los hechos afirmados. En
concordancia con ello, “probar” significa crear el convencimiento del juez sobre la
existencia o inexistencia de hechos de importancia en el proceso.
En el procedimiento administrativo también rige el principio del proceso judicial que
enuncia que no es necesario probar el derecho, ya que las normas vigentes se
presumen conocidas por el administrado y por el órgano al que se le otorgó
competencia para entender en el asunto. La excepción a esta regla la constituye el caso
de las normas extranjeras, que se asimilan a un hecho y, como tal, necesitan probarse.
MEDIOS DE PRUEBA.
LPABA art. 55: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, la autoridad administrativa
acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
Concepto: constituyen medios de prueba los modos u operaciones que, referidos a
cosas o personas, son susceptibles de proporcionar un dato demostrativo de la
existencia o inexistencia de uno o más hechos.
La LPABA no enumera cuáles son tales medios de prueba, limitándose a afirmar en
su art. 55 que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba.
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Diferentes medios de prueba:
1) prueba DOCUMENTAL:
Concepto: si bien los escritos constituyen el “documento” por excelencia, también se
interpretan como tales otras representaciones materiales de pensamientos o intenciones
(marcas, señales, grabaciones, películas, etc.). Generalmente, las leyes de fondo y las
rituales señalan como documentos los instrumentos escritos privados o públicos.
Valor probatorio: habrá que diferenciar entre documentos públicos y documentos
privados:
- los documentos o instrumentos públicos, existe respecto de ellos la presunción
de autenticidad. Esta presunción cae si existen vicios de forma o se acredita que
ha sido falsificado.
- los instrumentos privados son aquellos que aparecen firmados por particulares
y carecen de valor probatorio hasta tanto sean reconocidos por el firmante,
sea o no parte en el procedimiento en que intenta hacerse valer como prueba.
Presentación: conforme esta ley, la prueba documental que tenga en su poder el
particular que da inicio al procedimiento debe ser adjuntada en la primera
presentación.
2) prueba de INFORMES:
Concepto: en el ámbito de la Administración, suelen denominarse “informes” a
verdaderas pericias técnicas requeridas entre reparticiones diversas o encargadas por
un órgano o funcionario a un profesional de la misma área.
Pedido de informes a oficinas públicas: las oficinas públicas se proporcionan informes
como consecuencia de la colaboración permanente a que están obligadas.
Pedido de informes a particulares: la LPABA guarda silencio en lo que respecta a la
prueba informativa dirigida a particulares. Más allá de la falta de obligatoriedad de
dar respuesta por parte del particular al que va digerido, nada obsta a que se
requieran tales informes. El medio para hacerlo es el oficio, y entendemos
perfectamente factible la posibilidad de que el mismo sea suscripto por el letrado
patrocinante del administrado, con trascripción de la resolución administrativa que lo
ordena.
3) prueba de CONFESIÓN:
Concepto: PALACIO define a la prueba de confesión como la declaración emitida por
cualquiera de las partes respecto de la verdad de hechos pasados, relativos a su
situación personal, desfavorables para ella y favorables para la otra parte.
Se trata de un medio de prueba del cual se prescinde en la práctica administrativa, ya
que no se utiliza ni siquiera en los procedimientos de faltas provincial y municipal.
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4) prueba TESTIMONIAL:
Concepto: se denomina prueba testimonial a aquella que se incorpora al expediente
merced a la declaración de personas de existencia visible, respecto de hechos y
circunstancias que obran en su conocimiento.
Obligación de testimoniar: si se trata de empleados públicos, es Estatuto sancionado
por LEY14.430 impone la obligación de declarar en los sumarios administrativos
ordenados por autoridad competente, como así también en las informaciones sumarias.
Esta obligación cede si tuviera algún impedimento legal para hacerlo (por ejemplo, si
su declaración pudiera originar interpretaciones de parcialidad).
En caso de incumplimiento, será pasible de las sanciones disciplinarias contempladas
en el mismo estatuto.
Declaración insincera: coincidimos con GORDILLO en que la declaración testimonial
rendida en el procedimiento administrativo no puede configurar el delito de falso
testimonio, tipificado exclusivamente para el testimonio insincero dado en el ámbito
del proceso judicial.
5) prueba de PERITOS:
Concepto: la prueba de peritos es aquella proveniente de la opinión o ilustración de
terceras personas que poseen idoneidades o profesiones específicas sobre una
determinada materia.
Idoneidad y recusación del perito: la Administración debe designar peritos versados
en la materia puesta a su consideración. Si la profesión estuviese reglamentada, los
peritos deberán tener título habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad
técnica especializada a que pertenezcan las cuestiones acerca de las cuales deben
expedirse.
Fuerza probatoria del dictamen pericial: el art. 474 del CPCC establece que la fuerza
probatoria del dictamen pericial será estimada por el juez, teniendo en consideración
la competencia de los peritos, la uniformidad o disconformidad de sus opiniones,
los principios jurídicos en que se funden, la concordancia de su aplicación con las
reglas de la sana crítica y demás pruebas y elementos de convicción que la causa
ofrezca.
Plazo para presentar la pericia: la LPABA dispone que el dictamen pericial debe ser
presentado dentro de los 10 días de requerido (extendiéndose a 30 si el agente se ve
obligado a trasladarse fuera de su lugar de trabajo). Este término se refiere
exclusivamente al caso de que la pericia fuera realizada por un empleado de la
Administración. Si se trata de un perito ajeno a la misma, el plazo para la
presentación sólo estará limitado por lo establecido para la producción de toda la
prueba en virtud del art. 55.
6) RECONOCIMIENTO de lugares o cosas:
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Concepto: siguiendo a PALACIO, podemos definir el reconocimiento de lugares o
cosas como el medio probatorio en virtud del cual el órgano administrativo a cargo
del procedimiento realiza una percepción sensorial directa sobre cosas, lugares o
personas, con el objeto de verificar sus cualidades, condiciones o características.
7) PRESUNCIONES:
Concepto: debemos decir que existen 2 tipos de presunciones: las presunción no
establecidas por ley y las presunciones legales.
• Las presunciones no establecidas por ley constituirán prueba cuando se
funden en hechos reales y probados y cuando por su número, precisión,
gravedad y concordancia, produjeren convicción según la naturaleza del
juicio, de conformidad con las reglas de la sana crítica.
• Las presunciones establecidas por ley o presunciones legales, reconocen 2
especies, según admitan o no prueba en contrario: juris et de juris; juris
tantum.
CARGA DE LA PRUEBA.
En el procedimiento administrativo rige el sistema instructorio, por lo que se afirma
que la carga de la prueba recae sobre la Administración, obligada a investigar la
verdad material, independientemente de las medidas probatorias sugeridas por el
particular y de su mayor o menor diligencia en la materia.
Este es el principio general, pero caben excepciones, sobre todo en aquellos
supuestos en que resulte evidente que la cuestión de fondo ventilada en el
expediente atañe exclusivamente al interés privado del particular y no interesa, ni
siquiera indirectamente, al bien común que el Estado debe preservar.
OFRECIMIENTO DE LA PRUEBA.
Principio general: en el curso del procedimiento, respetando el derecho del particular
de controlar la prueba que se produzca, la Administración puede disponer la
producción de pruebas en todo momento.
El administrado, en cambio, debe ofrecer toda la prueba de que intente valerse en su
primera presentación, sea que ésta origine el trámite o que sea consecuencia de uno
iniciado de oficio por la Administración Pública.
Estas reglas deben ser morigeradas en función de los principios de legalidad objetiva y
búsqueda de la verdad material. Si durante el desarrollo del trámite, pasada la
oportunidad de la primera presentación, el particular propusiera medidas concretas
de prueba y la autoridad administrativa advirtiera que la producción de las mismas
conduce al esclarecimiento de los hechos, debe ordenarlas.
Ofrecimiento de prueba al recurrir: la LPABA no contempla expresamente el
supuesto, aunque el art. 96 autoriza el ofrecimiento de prueba cuando el recurso se
interponga contra actos dictados de oficio.
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APERTURA A PRUEBA.
Si la autoridad administrativa competente para intervenir en el procedimiento tuviera
motivos valederos para tener por ciertos los hechos vinculados con el procedimiento,
su apertura no será necesaria y la decisión final podrá adoptarse sin otro trámite que
los dictámenes y/o vistas que correspondan al tipo de cuestión que se ventile.
Por el contrario, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados
por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, acordará la apertura
de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.
ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBA.
La parte final del art. 55 dispone que la autoridad administrativa abrirá el
procedimiento a prueba a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El órgano que conduce el trámite posee la facultad de decidir liminarmente sobre la
pertinencia de las medidas de prueba ofrecidas por el administrado. Ante el silencio
de la ley, debemos remitirnos a los principios del art. 302 del CPCC, el cual dispone
que no podrán producirse pruebas sino sobre hechos que hayan sido articulados por
las partes en sus escritos respectivos. No serán admitidas las que fueran
manifiestamente improcedentes o superfluas o meramente dilatorias.
ALEGATO.
LPABA art. 56: producida la prueba, se dará vista por el plazo de diez días al
interesado, para que alegue sobre el mérito de la misma. Vencido el plazo sin que
el interesado haya hecho uso de su derecho, podrá dársele por decaído
prosiguiéndose el trámite.
Vista y alegato: la ley prevé un supuesto de vista sin necesidad de pedido expreso, con
el objeto de que el particular pueda alegar respecto de la prueba producida.
La presentación del alegato, en tanto, es una facultad que el administrado puede
aceptar o declinar. Desde luego que la falta de presentación de alegato en nada
perjudica su posición procedimental y la Administración Pública debe apreciar la
prueba en la forma prevista en el art. 58.
Plazo: el plazo de 10 días hábiles administrativos corre conjuntamente para la vista
del expediente y para la presentación del alegato en la mesa de entradas u oficina
que corresponda.
Contenido: el derecho de alegar es independiente del hecho de que se haya ofrecido
prueba, ya que esta pieza del procedimiento puede limitarse a meritar la producida
oficiosamente por la repartición.
En el alegato, el particular realiza su propia apreciación crítica de la prueba,
exponiendo a la Administración las conclusiones que surgen de cada uno de los
medios obrantes en el expediente.
DICTAMEN DE ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO Y VISTA DE FISCALÍA
DE ESTADO.
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LPABA art. 57: sustanciadas las actuaciones, el órgano o ente que deba dictar
resolución final o en su caso el ministerio correspondiente, solicitará dictamen del
Asesor General de Gobierno y dará vista al Fiscal de Estado cuando corresponda
de acuerdo con su ley orgánica, luego de lo cual no se admitirán nuevas
presentaciones.
Función consultiva y dictamen en el procedimiento administrativo: la función
consultiva de tipo jurídico la lleva a cabo en la Pcia. de Buenos Aires la Asesoría
General de Gobierno; en las municipalidades, el servicio jurídico que cada una haya
organizado en función de potestades propias (Asesoría Legal, Departamento de
Asuntos Jurídicos, etc.).
El producto de esa función consultiva, esto es, su resultado final, es el dictamen, que
consiste en un acto de la Administración, anterior al acto administrativo final, que
ilustra y asesora respecto de cuestiones que requieren conocimientos específicos.
Función de contralor y vista del trámite: si bien la función de contralor dentro de la
actividad administrativa presupone, por lo general, la existencia de una dependencia
jerárquica, existen supuestos en los que ciertos órganos fiscalizan las realizaciones de
otros sin revestir la condición apuntada.
La vista a que hace mención el art. 57 es la que toma la Fiscalía de Estado a fin de
realizar el control de legalidad de lo actuado y pronunciarse sobre la orientación que
cabe dar al acto final próximo a emitirse.
ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO: es un órgano de carácter
legal, ya que a diferencia de la Fiscalía de Estado no aparece establecido por la
Constitución provincial. Es por ello que su organización y facultades surgen
exclusivamente de su ley orgánica.
De acuerdo a dicha ley, la Asesoría General de Gobierno tendrá a su cargo el
asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran
la Administración Pública, centralizada y descentralizada.
Procedimiento para la emisión de dictámenes: una vez que se han agregado al
expediente los informes de las reparticiones técnicas (Contaduría de la Provincia,
Consejo de Obras Públicas, etc.) y antes del pase para la vista del Fiscal de Estado si
correspondiera, se deberá solicitar el dictamen de la Asesoría General de Gobierno
respecto de las cuestiones jurídicas de su competencia. Al girarse las actuaciones
deberá indicarse el o los puntos respecto de los cuales debe expedirse.
FISCALÍA DE ESTADO: la Fiscalía de Estado es un organismo que posee
naturaleza constitucional. Su titular es el Fiscal de Estado, al cual la Constitución de
la Provincia le otorga el carácter de inamovible y le encomienda la labor de defender
el patrimonio del Fisco.
Su nombramiento se produce por voluntad del Gobernador, pero con el acuerdo del
Senado.
En defensa del interés fiscal, este funcionario no sólo evacua las vistas en los
expedientes administrativos de contenido patrimonial y defiende en juicio a la
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provincia, sino que puede demandar a esta última cuestionando actos
administrativos que estime contrarios a derecho. En este último caso, la defensa de la
provincia será asumida por la Asesoría General de Gobierno.
Emisión de vistas: para evacuar la vista conferida al Fiscal de Estado podrá requerir
de cualquier repartición de la Administración que se practiquen las medidas y se le
remitan los datos, informes, antecedentes o expedientes administrativos que estime
necesarios, debiendo darse cumplimiento al pedido dentro del término de 5 días de
formulado.
CARÁCTER NO VINCULANTE DE DICTAMENES Y VISTAS: de acuerdo con lo
establecido por el art. 57 LPABA, luego de producida la prueba y antes del dictado del
acto administrativo final, resulta obligatorio recibir en el expediente el dictamen de la
Asesoría General de Gobierno y la vista de Fiscalía de Estado. Esta obligatoriedad en
cuanto a la efectiva producción de estos actos de asesoramiento y control no se
extiende a su contenido, puesto que la Administración activa no está obligada a
decidir de la manera opinada en los mismos.
Al no ser vinculantes para la autoridad a cargo del trámite, los dictámenes jurídicos
y las vistas de la Fiscalía de Estado no constituyen resoluciones denegatorias ni actos
que agravien al particular en caso de ser contrarios a su postura. Por esa misma razón
no son recurribles. Tampoco le acuerdan derecho alguno en caso de ser favorables a su
pretensión.
APRECIACIÓN DE LA PRUEBA.
LPABA art. 58: la prueba se apreciará con razonable criterio de libre convicción.
Concepto: apreciar la prueba producida implica establecer su influencia respecto de
la decisión a adoptar en cuanto a la acreditación (o no) de los hechos en cuestión. Se
trata de ordenar lógicamente las probanzas recibidas a fin de estimarlas suficientes (o
no) para dotar de realidad a las circunstancias fácticas que interesan a la hora de dictar
el acto administrativo final.
Sistemas de apreciación de la prueba:
• prueba legal o tasada: las medidas probatorias son seleccionadas de
antemano por la ley, atribuyéndoles a cada una un peso específico. Se
formulan reglas que predeterminan el valor de las pruebas recibidas, como
recurso del legislador para limitar la capacidad de decisión del juez.
• apreciación libre o de libre convicción: en este sistema, el órgano llamado a
decidir posee una gran amplitud de criterio para valorar las pruebas rendidas.
El sistema de la libre convicción guarda estrecha similitud con el denominado
“de apreciación en conciencia”, que permite a los jueces valorar la prueba sin
sujeción a formalidad o regla alguna. Ahora bien, apreciación libre no es
sinónimo de discrecionalidad absoluta del órgano judicial, cuyo arbitrio en
todo caso se halla limitado por pautas objetivas que no puede desechar sin
riesgo de incurrir en arbitrariedad. ESTE ES EL SISTEMA ADOPTADO POR
LA LEY.
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• sana crítica: este sistema se ubica a mitad de camino entre los anteriores. Las
reglas de la sana crítica no son otras que las reglas del correcto entendimiento
humano, en las que interfieren las reglas de la lógica con las reglas de la
experiencia.
AVOCACIÓN.
LPABA art. 59: el Poder Ejecutivo, de oficio, podrá avocar el conocimiento y
decisión de las actuaciones administrativas que tramiten ante los órganos de la
Administración Pública centralizada.
DESISTIMIENTO.
LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administración.
Concepto: el desistimiento es el acto por el cual el administrado manifiesta su
decisión de no continuar interviniendo como parte en un determinado trámite
administrativo.
Alcance del desistimiento: el desistimiento del interesado es intrascendente para la
Administración, debido a conceptos jurídicos tales como la legalidad objetiva, la
búsqueda de la verdad material, la impulsión de oficio, etc. A pesar del desistimiento
de la parte privada, el interés general que debe defender la autoridad pública puede
obligarla a continuar el procedimiento.
GASTOS DE ACTUACIÓN.
LPABA art. 61: se practicará liquidación del sellado pendiente de reposición y de
los gastos postales realizados y previstos, cuyo pago será intimado en el plazo de
diez días. Una vez resueltas las actuaciones y antes de disponerse su archivo, la
Administración podrá iniciar las acciones para el cobro de la liquidación aprobada.
Costos y costas en el procedimiento administrativo: cualquiera sea la forma de
conclusión del trámite, al declarar su finalización y disponer su remisión al archivo, la
autoridad responsable del mismo debe liquidar la tasa por el servicio administrativo
prestado y por los gastos postales (ya efectuados y futuros) solventados por la
repartición.
Establecido el monto de ambos conceptos se intimará su pago al particular por 10
días hábiles administrativos y, en caso de no procederse a abonarlo, podrá
accionarse contra el deudor.
Otros gastos:
- honorarios de peritos: la Administración designa peritos a sus propios agentes,
por lo cual no se deben honorarios. Pero si se tratara de un experto propuesto
por la parte privada, los honorarios que esta prueba genere serán de su
exclusivo cargo
- honorarios de abogados: todo letrado que actúe como apoderado o
patrocinante en un procedimiento administrativo tendrá derecho al cobro de
sus honorarios profesionales
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- traslado de testigos o peritos, diligenciamiento de oficios, obtención de
copias y duplicados, etc.: el principio es el mismo que en materia de peritos.
LA NOTIFICACIÓN.
LPABA art. 62: las notificaciones ordenadas en actuaciones administrativas
deberán contener la pertinente motivación del acto y el texto íntegro de su parte
resolutiva, con la expresión de la carátula y numeración del expediente
correspondiente.
CONTENIDO del instrumento de notificación: La notificación de una resolución
administrativa configura un acto jurídico cuyo contenido aparece expresamente
consignado en el art. 62 bajo pena de nulidad.
a) motivación del acto.
Resulta fundamental para el particular conocer los fundamentos de la medida que
afecta su esfera jurídica, no sólo para permitirle fundar un eventual recurso
administrativo, sino para ponerlo en el cabal conocimiento de la voluntad de la
Administración en el tema que lo convoca.
b) parte resolutiva.
La parte resolutiva constituye el nudo del acto notificar, pues configura la concreta
decisión administrativa. Si en el instrumento de notificación no se transcribe, en forma
íntegra y precisa, la parte resolutiva, ésta resulta ineficaz.
c) carátula y número de expediente.
Se trata de la identificación material de las actuaciones a fin de establecer cuál es el
procedimiento en el que se ha adoptado la decisión que se notifica.
NOTIFICACIÓN EN DÍA HÁBIL; CÓMPUTO DEL PLAZO: de acuerdo a lo que
establece el art. 68 LPABA, los plazos legales del procedimiento se computan a partir
del día siguiente de la notificación. A su vez, el art. 63 permite las notificaciones por
correo (que trabaja también los sábados).
En caso de que la notificación se hubiera realizado en un día inhábil, HUTCHINSON
corresponde que se tenga por operada la notificación en el día hábil siguiente y que,
por tanto, el cómputo del plazo comience ese mismo día.
MEDIOS DE NOTIFICACIÓN.
LPABA art. 63: las notificaciones se realizarán personalmente en el expediente,
firmando el interesado ante la autoridad administrativa, previa justificación de
identidad o mediante cédula, telegrama colacionado o certificado, recomendado o
cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción de fecha y de
identidad del acto notificado y se dirigirá al domicilio constituido por el interesado
o en su defecto a su domicilio real.
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Medios de notificación: la enumeración del art. 63 debe complementarse con la
publicación de edictos y la radiodifusión previstos en el art. 66. De todas maneras, el
listado de medios de notificación no es taxativo, ya que la propia norma prevé la
utilización de cualquier otro medio fehaciente.
1. PERSONALMENTE en el expediente: en este supuesto, la notificación se
concreta mediante el asentamiento de una nota en ese sentido, suscripta por
el administrado, al pie del instrumento que contiene el acto comunicado. La
notificación personal en el expediente, al igual que la realizada mediante cédula
o telegrama recibidos por el destinatario, configura medio de notificación de
máxima certeza en cuanto al efectivo conocimiento por la parte interesada.
2. Notificación por CÉDULA: este medio de notificación se concreta merced a la
actividad de un agente notificador que entrega al destinatario (o a quien
comprometa que lo hará llegar a sus manos) un duplicado del instrumento
del cual se ha transcripto el acto a notificar. Las características de este medio
de notificación están detalladas en el art. 65 LPABA.
3. Notificación por TELEGRAMA: existen ciertos telegramas que permiten
contar con una copia del texto recibido y una constancia de la fecha de
entrega (telegrama colacionado, con copia certificada y con aviso de entrega).
Este medio es asimilable a la carta documento, ya que la copia que queda en
poder del remitente y el tercer ejemplar archivado por el correo (encargado del
envío de la notificación) proporcionan suficiente constancia y gran seguridad a
la autoridad interesada en la notificación.
4. OTROS medios: la ley autoriza la notificación por cualquier medio que
permita tener una constancia de su recepción, de su fecha y del texto
comunicado. Pero para que este medio alternativo sea válido, del expediente
debe resultar en forma indubitable que el interesado ha tomado
conocimiento del acto.
Tal es así que no es válida la notificación por carta simple, ni por carta
certificada con aviso de recepción, ya que sólo acreditan que el destinatario
recibió un sobre cerrado, pero no si llegó a conocer su contenido.
LUGAR en que se concretan las notificaciones: las notificaciones, excepto la “personal
en el expediente” serán dirigidas al domicilio constituido por el interesado o, en su
defecto, a su domicilio real.
No se trata de una opción a favor de la autoridad administrativa: siempre que el
administrado haya constituido domicilio, la notificación debe dirigirse al mismo.
ACTOS QUE DEBEN NOTIFICARSE.
LPABA art. 64: se notificarán solamente las resoluciones de carácter definitivo, los
emplazamientos, citaciones, apertura a prueba y las providencias que confieran
vista o traslado o decidan alguna cuestión planteada por el interesado.
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Consideraciones previas: no todas las resoluciones adoptadas en el curso del trámite
deben ser comunicadas a la parte privada como condición de su eficacia. El art. 65
precisa cuáles son los actos cuya notificación es obligatoria.
a) Resoluciones de carácter definitivo: se trata de los “actos administrativos
finales”; son aquellos actos administrativos que se pronuncian respecto de la
cuestión de fondo objeto del procedimiento. Los actos interlocutorios o de
mero trámite no deben ser notificados al particular, salvo aquellos que
específicamente enumera la norma (la apertura a prueba o la concesión de
vistas).
b) Emplazamientos y citaciones: como principio general, se puede decir que todo
emplazamiento o citación de carezca de una adecuada respuesta por parte del
administrado puede acarrearle consecuencias negativas. De allí que su
efectivo conocimiento resulte esencial.
c) Apertura a prueba: el particular debe ofrecer la prueba de la que intente valerse
en su primera presentación y la Administración podrá abrir el trámite a prueba.
Este importante momento del procedimiento debe ser oportunamente
conocido por el administrado, pudiendo efectuar un control sobre la prueba
que produzca de oficio la autoridad y participar con amplitud en las
respectivas diligencias.
d) Vistas y traslados: la esencia de las vistas y traslados requiere una
manifestación de voluntad de la parte privada y otorga un sentido
determinante a su eventual silencio. De allí la necesidad de que sean
fehacientemente comunicados a su destinatario.
e) Respuestas a cuestiones planteadas por el interesado: cualquiera sea el sentido
de la decisión de la repartición, toda respuesta a un planteo concreto del
administrado debe serle notificada. Si resulta favorable, para que tome noticia
de que se ha accedido a su requerimiento y actúe en consecuencia; si es
negativa, para que interponga, si así quisiera, los recursos administrativos o la
acción judicial a que hubiere lugar.
f) Otros actos del procedimiento: BOTASSI entiende que también deben
notificarse:
1. decisiones relativas a la excusación de funcionarios;
2. sanciones por obstrucción del trámite;
3. recepción del recurso jerárquico por el superior a efectos de ser
posible la ampliación de fundamentos;
4. actos que sin ser definitivos obsten a la prosecución del trámite; etc.
NOTIFICACIÓN POR CÉDULA Y POR TELEGRAMA.
LPABA art. 65: si la notificación se hiciere en el domicilio del recurrente, el
empleado designado a tal efecto llevará por duplicado una cédula en que esté
transcripta la resolución que deba notificarse. Una de las copias se entregará a la
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persona a la cual deba notificar o en su defecto, a cualquiera de la casa. En otra
copia destinada a ser agregada al expediente, se pondrá constancia del día, hora y
lugar de la entrega, requiriendo la firma de la persona que manifieste ser de la
casa, o poniendo constancia de que se negó a firmar.
Cuando el empleado no encontrase a la persona a la cual va a notificar y ninguna
de las personas de la casa quiera recibirla, la fijará en la puerta de la misma,
dejando constancia en el ejemplar destinado a ser agregado en el expediente.
Cuando la notificación se efectúe por medio de telegrama, servirá de suficiente
constancia de la misma el recibo de entrega de la oficina telegráfica que deberá
agregarse al expediente.
DILIGENCIAMIENTO de la cédula: el ejemplar original de la misma se agregará al
expediente, haciéndose constar el día y la hora de la entrega. Por su parte, el
duplicado será destinado al notificado.
Aún cuando la ley no lo dice, la fijación de la cédula en la puerta del domicilio del
destinatario debería limitarse a los supuestos de domicilio constituido expresamente
en el expediente. Proceder de la misma manera tratándose del domicilio real del
destinatario implica tanto como hacerle asumir el riesgo de que ya no habite en el
mismo y resulte ficticiamente notificado de un acto que jamás llegará a su
conocimiento. En estos casos, lo lógico sería que el agente notificador interrogue a los
restantes ocupantes de la residencia que se niegan a recibir la notificación si el
destinatario vive allí, y sólo en caso afirmativo fijar la cédula en la puerta o deslizarla
por debajo de ella.
TELEGRAMA: este medio es utilizado para comunicar textos breves o efectuar
citaciones y comparendos, ya que necesariamente debe satisfacer los recaudos del art.
62 LPABA, o sea, contener la transcripción de la parte pertinente de la motivación y
el texto íntegro de la parte resolutiva, además de indicar la carátula y el número de
expediente. La cédula, en cambio, posee la ventaja de que puede contener como anexo
una copia de la decisión a notificar, haciendo innecesaria la transcripción aludida.
CITACIÓN POR EDICTOS Y RADIODIFUSIÓN.
LPABA art. 66: el emplazamiento o citación de personas inciertas o cuyo domicilio
se ignore, se hará por edictos publicados en el Boletín Oficial y por la radiodifusora
oficial durante cinco días seguidos. El emplazamiento o citación se tendrá por
efectuado cinco días después y se proseguirá el trámite en el estado en que se
hallaren las actuaciones.
La publicación del edicto y su radiodifusión se acreditarán con los comprobantes
emanados de los organismos respectivos.
Consideraciones generales: la imposibilidad de efectuar las notificaciones por alguno
de los medios analizados precedentemente impone la necesidad de establecer este
sistema de comunicación ficta, para impedir que el trámite se trabe indefinidamente.
La legislación contempla 2 supuestos: personas inciertas, que son aquellas cuya
identidad se ignora tanto como su efectiva existencia; o personas cuyo domicilio se
ignora, aunque se conozca su identidad.
Cómputo del PLAZO: la normativa indica que a partir del día hábil siguiente al de la
última publicación o radiodifusión, o la que se produzca después si no fueran
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simultáneas, se computan 5 días (siempre hábiles) y, una vez vencido este plazo, se
prosigue el trámite en el estado en que se hallen las actuaciones.
PRUEBA: la constancia y recibo emanados del BO (y de la Radio Oficial de la
Provincia de Buenos Aires) deberán agregarse por la repartición competente al
respectivo expediente, quedando así acreditada la notificación ficta.
NOTIFICACIONES INVÁLIDAS.
LPABA art. 67: toda notificación que se hiciere en contravención de las normas
prescriptas será nula y el empleado notificador responderá por los perjuicios que
cause al interesado o a la Administración. Sin embargo, si del expediente resulta en
forma indudable que el interesado ha tenido conocimiento de la providencia, la
notificación o citación surtirá desde entonces todos sus efectos.
Nulidad de la notificación por VICIOS DE CONTENIDO O DE FORMA: los arts. 62,
63, 65 y 66 de la ley establecen los requisitos que debe reunir un medio de notificación
para resultar válido, tanto en lo que respecta a su contenido (motivación y parte
dispositiva del acto, carátula y número de expediente) como a sus elementos rituales
(comunicación en el domicilio constituido o en el real, publicación de edictos
durante el número de días establecidos, etc.). Si alguno de estos requisitos de
notificación falta o aparece viciado, la misma es nula.
Entendemos que se trata de una nulidad absoluta, no susceptible de convalidación o
saneamiento pues, en todos los casos, la corrección del defecto no podrá retrotraer en
el tiempo la eficacia de la primera notificación.
Si el acto notificado en forma defectuosa fuera favorable al administrado, la
invalidez de la diligencia no podrá ser alegada por la autoridad administrativa,
porque ello equivaldría a invocar su propia torpeza.
RESPONSABILIDAD del agente notificador: el empleado notificador es responsable
de los daños y perjuicios que ocasione al administrado o a la provincia por el mal
desempeño de su función, cuando éste acarree la nulidad de la diligencia a su cargo.
Se trata de un caso particular de responsabilidad civil, penal y administrativa,
contemplado en los Códigos de fondo y en la Ley de régimen del empleado
administrativo provincial.
CONOCIMIENTO DE LA PROVIDENCIA POR OTROS MEDIOS: aunque la
notificación no se hubiera efectuado respetando las formas y el contenido requerido
por ley, el acto se reputa conocido por el administrado si del expediente
administrativo surge que el mismo obraba en su conocimiento. Este conocimiento
directo o informal de la parte debe resultar indudable.
3.4 El tiempo en el procedimiento: plazos y términos. Plazo de gracia. Evolución
jurisprudencial y recepción legislativa. El silencio administrativo. Su importancia en
el procedimiento. Configuración, naturaleza y efectos. Jurisprudencia.
PLAZOS.
DE LOS PLAZOS.
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LPABA art. 68: todos los plazos administrativos se cuentan por días hábiles, salvo
expresa disposición legal o habilitación y se computan a partir del día siguiente de
la notificación.
Plazos administrativos: tal como sucede en el proceso judicial, las partes del
procedimiento administrativo deben realizar determinados actos en ciertos lapsos
fijados por la normativa vigente. Este espacio de tiempo útil para realizar la actividad
procedimental se denomina “plazo” o “término”.
Como surge del artículo, los plazos se cuentan por días hábiles. Esta limitación es una
consecuencia de la necesidad de correlacionar la actividad del particular y de la
propia Administración, a las jornadas de trabajo de las oficinas públicas ya que, en
definitiva, toda presentación o actuación procedimental deberá concretarse ante las
mismas.
Habilitación de días inhábiles: cuando las circunstancias así lo aconsejen, y
mediando expresa notificación al interesado, la autoridad a cargo del trámite podrá
disponer diligencias a realizar en días sábados, domingos e, incluso, feriados. Se trata
de una facultad de la Administración que podrá ejercer de oficio o a petición de parte.
Cómputo del plazo: para establecer si un plazo ha fenecido deben considerarse
únicamente los días hábiles administrativos que han transcurrido, contados a partir
del día siguiente de la notificación al interesado.
CARGO.
LPABA art. 69: para determinar si un escrito presentado personalmente en las
oficinas administrativas lo ha sido en término, se tomará en cuenta la fecha
indicada en el cargo o sello fechador. En caso de duda, deberá estarse a la fecha
enunciada en el escrito y si éste a su vez no la tuviere, se considerará que ha sido
presentado en término.
Consideraciones generales: si el escrito posee fecha se interpretará que ella equivale a
la de su presentación. Si nada dice, se presumirá que fue presentado en tiempo útil, es
decir, antes del vencimiento del plazo correspondiente.
Plazo de gracia: las 4 primeras horas del día siguiente hábil.
ESCRITOS ENVIADOS POR CORREO.
LPABA art. 70: en los escritos enviados por carta el plazo se contará a partir de la
fecha de emisión que conste en el sello fechador del correo en los casos del art. 34 y
en las restantes presentaciones desde la fecha de recepción. En el caso de los
telegramas se contará a partir de la fecha de emisión que en ellos conste como tal.
Diferentes supuestos:
• en los escritos enviados por CARTA, el plazo se contará a partir de la fecha de
emisión que conste en el sello fechador, cuando se trate de los siguientes
supuestos (contemplados en el art. 34):
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1. contestación de traslados o vista.
2. interposición de recursos administrativos.
3. cualquier presentación sujeta a plazo legal o plazo fijado por la
autoridad administrativa.
• en las demás presentaciones, desde la fecha de recepción.
• en el caso de los TELEGRAMAS, se tendrá por fecha de ingreso la
correspondiente a la emisión efectuada ante la oficina de correos. En virtud
de la normal celeridad de diligenciamiento del telegrama (que generalmente es
recibido por el destinatario el mismo día de su envío) la ley se atiene a la fecha
de remisión de aquél
• respecto de las CARTAS DOCUMENTOS, atento que estas se distribuyen de
la misma manera que las cartas certificadas, se adopta el mismo criterio que
para el primer supuesto (“CARTA”).
OBLIGATORIEDAD DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 71: los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de
intimación alguna a las autoridades administrativas, a los funcionarios públicos
personalmente y a los interesados en el procedimiento.
Obligatoriedad de los plazos respecto de la autoridad administrativa: más allá de la
relatividad de las consecuencias que puede acarrearle al órgano administrativo, o al
funcionario en el plano personal, el incumplimiento de los plazos legales, existe una
modalidad del procedimiento que depende enteramente de esta circunstancia. Se
trata de la llamada “denegatoria tácita”, cuyo funcionamiento opera, precisamente, a
partir del incumplimiento de los plazos para resolver en forma definitiva la petición
del particular.
Obligatoriedad de los plazos respecto del particular: toda vez que los plazos del
procedimiento son no perentorios y resultan prorrogables, no se entiende qué alcance
cabe atribuir a la obligatoriedad consagrada en el art. 71. A nuestro entender, la
disposición apunta fundamentalmente a remarcar el carácter obligatorio de los
plazos respecto de la Administración y sus órganos, e incidentalmente incluye al
particular cuya posición respecto de los plazos no puede ser absolutamente
indiferente, pues la autoridad a cargo del trámite puede darle por decaído el derecho
a actuar una vez vencidos los mismo.
VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 72: el vencimiento de los plazos que en esta ley se acuerda a los
administrados durante el procedimiento, no hace decaer el derecho a efectuar las
presentaciones del caso con posterioridad, debiendo continuarse el trámite según
su estado, sin retrotraer sus etapas.
Diferencia entre plazos perentorios y no perentorios: los plazos perentorios son
aquellos que a su vencimiento extinguen el derecho y hacen caducar la posibilidad de
realizar el acto de procedimiento previsto para esa etapa del trámite. También se los
denomina plazos preclusivos o fatales.
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En cambio, cuando se trata de plazos no perentorios, la presentación tardía del
interesado no surte pleno efecto, salvo que se produzca luego de la declaración expresa
de pérdida de tal derecho efectuada por la autoridad administrativa.
Diferencia entre plazos prorrogables e improrrogables: los plazos prorrogables son
aquellos que pueden alongarse por decisión del funcionario competente para instruir el
procedimiento. La posibilidad de prorrogar los plazos del procedimiento está prevista
en el art. 73.
Si el órgano no posee la facultad para extender los términos legales, estamos frente a
un plazo improrrogable.
CONDICIÓN DE LOS PLAZOS EN LA LPABA (no perentorios – prorrogables).
De acuerdo con lo establecido en esta ley, el principio general es que los plazos
carecen de perentoriedad, es decir, no hacen decaer el derecho a efectuar las
presentaciones del caso con posterioridad.
Esto no significa que el particular goce de la facultad de incumplir el plazo en forma
definitiva, porque perderá la posibilidad de ejercer su rol si la Administración
declara el vencimiento del término. Por ello, para que el acto tardío revista eficacia,
deberá concertarse antes que la autoridad dé por decaído el derecho dejado de utilizar.
Al mismo tiempo que no son perentorios, los plazos procedimentales resultan
siempre prorrogables (art. 73)
PRECLUSIÓN: la parte final del art. 72, a la vez que autoriza la presentación de
escritos vencido el plazo legal, advierte que ello no releva a la Administración de
continuar el trámite según su estado, sin retrotraer sus etapas.
Se consagra así el principio de preclusión del procedimiento, que configura una
exigencia del trámite tendiente a asegurar su continuidad hacia su destino natural (el
acto administrativo final).
PRÓRROGA DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 73: si los interesados lo solicitan antes de su vencimiento, la autoridad
administrativa interviniente podrá conceder una prórroga de los plazos
establecidos en esta ley o en otras disposiciones administrativas, siempre que con
ello no se perjudiquen derechos de terceros.
La prorrogabilidad de los plazos: la prorrogabilidad de los plazos es de la esencia del
procedimiento administrativo. Ello no significa que la autoridad a cargo del trámite
deba concederlo obligatoriamente, sino que podrá hacerlo si se presentan las
condiciones establecidas en el art.
De acuerdo con la norma, las condiciones que deben reunirse para que la
Administración pueda ampliar el plazo son:
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1. solicitud del particular: el interesado debe pedir la prórroga antes del
vencimiento del término; tal petición debe estar fundada, explicándose las
razones por las cuales el plazo originario resulta insuficiente
2. inexistencia de perjuicio para terceros: si la ampliación del plazo perjudica
derechos de terceros, aunque la petición fuera inobjetable en cuanto a su
justificación, deberá denegarse.
Suspensión e interrupción de los plazos: como enseña GORDILLO, existe suspensión
cuando el término cesa temporariamente de operar o correr a partir de determinado
momento, pudiendo continuar a partir del cese del impedimento de la suspensión.
En la interrupción del término, en cambio, éste ha quedado en forma definitiva
impedido de seguir operando, ha quedado extinguida la posibilidad de que siga
corriendo o vuelva a correr, por haberse ejercitado el derecho a que el término se
refería.
PLAZO DE GRACIA: la parte final del art. 124 CPCC dispone que “el escrito no
presentado dentro del horario judicial del día en que venciere un plazo, sólo podrá ser entregado
válidamente en la secretaría que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las 2 primeras
horas del despacho”.
El plazo de gracia ha sufrido una modificación en cuanto a su extensión, ya que, en
concordancia con la normativa vigente, este plazo hoy es de 4 hs. (no de 2 como lo
establece el CPCC).
PLAZOS PARA RECURRIR.
LPABA art. 74: exceptúase de lo dispuesto en los artículos anteriores los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos
hacen perder el derecho a interponerlos.
No obstante, todo recurso interpuesto fuera de término será considerado por el
órgano superior y si importa una denuncia de ilegitimidad se sustanciará,
pudiendo éste revocar o anular el acto impugnado.
Perentoriedad de los plazos para recurrir: el único plazo perentorio del
procedimiento administrativo bonaerense es el de 10 días, fijado para la
interposición de recursos en los arts. 89 y 92.
Este carácter perentorio de los plazos para interponer recursos administrativos no veda
su prorrogabilidad, ni su posible interrupción en los supuestos del art. 75, ni su
suspensión a raíz de un pedido de vista.
( * )DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD (ver unidad 4.3).
INTERRUPCIÓN DE PLAZOS POR INTERPOSICIÓN DE RECURSOS
IMPERFECTOS.
LPABA art. 75: los términos se interrumpen por la interposición de recursos
administrativos, incluso cuando hayan sido mal calificados técnicamente por el
interesado o adolezcan de otros defectos formales de importancia secundaria o
hayan sido presentados ante órgano incompetente por error justificable.
70

Consideraciones generales: deducido recurso contra una resolución administrativa, la
voluntad visible del particular cuestionando la decisión interrumpe el plazo.
• recursos mal denominados: el art. 88 dice que los recursos deberán proveerse
y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé. Así, si
un recurso de revocatoria es denominado “reconsideración”, el error resulta
intrascendente
• defectos formales: a razón del principio del informalismo, que impone a la
Administración el deber de intimar la subsanación de todo defecto formal,
coincidimos con HUTCHINSON en que aún cuando el escrito careciera de
nombre y de firma, de poder individualizarse su autor habría que intimarlo a
rubricarlo. Además, el art. 92, inc. 2, dispone que el recurso interrumpe el
plazo aunque haya sido deducido con defectos formales, pero no califica a
tales defectos de manera alguna
• presentación ante órgano incompetente: aquí la ley califica al error como
“justificable”. No obstante, nos encontramos con el problema de establecer
cuándo la equivocación será justificable cuándo no. Una vez más nos apoyamos
en el principio de informalismo y en la inexistencia de patrocinio letrado
obligatorio en el procedimiento administrativo para sostener que, en todos
los casos en que el recurso se interponga ante un órgano diverso del debido,
debe otorgársele efecto interruptivo al plazo.
Recursos improcedentes: en este caso, se presenta una situación diferente de las
analizadas liminarmente. Se trata de aquel supuesto en que el particular promueve
recursos inexistentes o marcadamente improcedentes. Sin embargo, pensamos que
aún en estos casos el curso del plazo de firmeza debe interrumpirse, pues aparece clara
la voluntad del administrado de cuestionar la resolución que lo agravia. En estos casos,
la autoridad debe intimarlo para que adecue su presentación al tipo de recurso que
realmente corresponda.
PLAZO GENERAL PARA EL ADMINISTRADO.
LPABA art. 76: cuando no se haya establecido un plazo especial para las citaciones,
intimaciones y emplazamientos, éste será de diez días.
Consideraciones generales: la ley establece un plazo general de 10 días para aquellos
supuestos en que el particular deba dar respuesta a citaciones e intimaciones para las
cuales no se haya fijado un plazo específico.
Plazos para la Administración: respecto de los términos con que cuenta la
Administración para expedirse en relación a las peticiones del interesado, o en virtud
de su responsabilidad como instructora del trámite, no existe un plazo general sino
que la ley consigna plazos máximos para cada alternativa en particular.
PLAZOS A CUMPLIR POR LA ADMINISTRACIÓN.
LPABA art. 77: toda vez que para un determinado trámite no exista un plazo
expresamente establecido por las leyes especiales o por ésta y sus disposiciones
71

complementarias, deberá ser producido dentro del plazo máximo que a
continuación se determina:
a) registro de resoluciones, de expedientes y de sus pases a oficinas que proveen
trámites: 2 días.
b) providencias de mero trámite administrativo: 3 días.
c) notificaciones: 3 días, contados a partir de la recepción de las actuaciones por la
oficina notificadota.
d) informes administrativos no técnicos: 5 días.
e) dictámenes periciales o informes técnicos: 10 días. Este plazo se ampliará hasta
un máximo de 30 días si la diligencia requiere el traslado del agente fuera del lugar
de sus funciones.
f) decisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trámite del expediente
y sobre recursos de revocatoria: 5 días.
g) decisiones definitivas sobre la petición o reclamación del interesado: 10 días
para resolver recursos jerárquicos, y en los demás casos 30 días, contados a partir
des la fecha en que las actuaciones se reciban con los dictámenes legales finales.
CÓMPUTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 77
LPABA art. 78: estos plazos se cuentan a partir del día siguiente al de la recepción
del expediente por el órgano respectivo. En caso de que éste, para poder producir
dictamen, pericia o informe de que se trate, o para decidir la cuestión, debe
requerir nuevos informes o dictámenes de otros órganos, quedarían suspendidos
hasta tanto los mismos sean contestados o venzan los plazos para hacerlo.
SILENCIO ADMINISTRATIVO (denegatoria tácita).
LPABA art. 79: vencidos los plazos previstos por el art. 77, inc. g), el interesado
podrá solicitar pronto despacho y, transcurridos treinta días desde esta
reclamación, se presumirá la existencia de resolución denegatoria.
SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Tradicionalmente, se admite en la doctrina que la Administración Pública, en
cumplimiento de su competencia irrenunciable y por la trascendencia de su
actividad, tiene el deber de pronunciarse de manera efectiva respecto de las
cuestiones planteadas en todo procedimiento.
En el orden nacional, la regulación del amparo por mora permite al juez, como
custodio de la legalidad, ordenar al órgano reticente que se expida en forma
concreta, y vienen a reconocer legislativamente la ilicitud del silencio.
PEDIDO DE PRONTO DESPACHO.
Concepto: transcurridos los plazos de 10 días (para resolución de un recurso
jerárquico) o 30 días (para dictar resolución definitiva), el interesado podrá
solicitar pronto despacho; y transcurridos 30 días desde esta reclamación (o 2
meses en el ámbito municipal), se presumirá la existencia de resolución
denegatoria.
72

El pedido de pronto despacho configura la actividad procedimental del
administrado a través de la cual denuncia el incumplimiento de los plazos del
art. 77 inc. g), pidiendo el concreto pronunciamiento de la Administración para
obtener, en caso de persistir el silencio, la operatividad de la presunción legal
de denegatoria tácita por parte del órgano.
Requisitos: el pedido de pronto despacho debe presentarse ante el órgano que
se encuentra demorado en el dictado del acto final. No requiere de términos
sacramentales, aunque se debe presentar por escrito, conservando copia
fechada a fin de acreditar el momento en que empieza a correr el plazo de 30
días (y que es de 2 meses en el ámbito municipal) y cuyo vencimiento
provocará la presunción denegatoria.
Efectos: presentado el pedido de pronto despacho y persistiendo la
inactividad por parte de la Administración, se presume la existencia de una
resolución contraria al interés o derecho del particular. De este modo, se
satisface el requisito del reclamo administrativo previo contemplado en el art.
166 inc. 5 de la Constitución de la Provincia, queda agotada la instancia
administrativa y se habilita la vía judicial.
ALCANCE DE LA PRESUNCIÓN LEGAL: la actitud de la Administración, que
guarda silencio a pesar de haberse ingresado un pedido de pronto despacho, dejaría la
cuestión pendiente en forma indefinida y en perjuicio del particular.
La situación de indefensión que genera la actitud del órgano remiso a pronunciarse
se supera a través de la interpretación legal de ese silencio, otorgándole un sentido
definido: el (presunto) rechazo de la postura procedimental del administrado.
Esta ficción legal se concreta ante el vencimiento, primero, del plazo del art. 77 inc. g),
y con la persistencia del silencio luego del pedido de pronto despacho. Su único efecto
es la habilitación de la instancia judicial y, en ese sentido, la denegatoria presunta
juega como presupuesto procesal del juicio contencioso administrativo.
Sin embargo, la interpretación del silencio administrativo como “acto”, es decir,
como una manifestación cierta de la voluntad del órgano, ha llevado a algunos
códigos procesales administrativos a establecer plazos de caducidad para interponer
la demanda contados desde que existe la denegatoria tácita en el procedimiento
administrativo.
Esta postura resulta criticable: la habilitación de la instancia judicial como
consecuencia de la denegatoria tácita genera solamente el derecho del particular de
demandar al Estado. La interpretación contraria autoriza al órgano administrativo a
limitarse a dejar vencer los plazos con que cuenta para resolver y de esta forma salvar
el escollo de motivar sus decisiones consagrando la arbitrariedad.
En la provincia de Buenos Aires, el plazo de caducidad de la acción judicial
administrativa (art. 13 Código Contencioso Administrativo) sólo juega respecto de
actos efectivos de la Administración. No alcanza al supuesto de denegatoria tácita, y
el particular puede abstenerse de demandar, aguardando la resolución concreta sobre
el asunto, sin otro término que el de la prescripción de su derecho. En este sentido, la
denegatoria tácita no excluye el deber de resolver que pesa sobre la autoridad
73

administrativa, y el interesado, en lugar de apoyarse en aquélla para accionar
judicialmente, puede insistir en que se produzca una decisión expresa.
ACTO EXPRESO POSTERIOR A LA DENEGATORIA TÁCITA: si el interesado ya
hubiera iniciado juicio administrativo con apoyo en la precedente denegatoria tácita,
el acto expreso desfavorable a su pretensión será denunciado como hecho nuevo en
aquel pleito. Desde luego que si la decisión accediera a su postura sólo cabe el
desistimiento del juicio, pues el pronunciamiento del órgano jurisdiccional no puede
recaer en una cuestión ahora abstracta.
INCUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS – RESPONSABILIDAD.
LPABA art. 80: el incumplimiento injustificado de los términos o plazos previstos
para el despacho de los asuntos administrativos genera responsabilidad, imputable
a los agentes directamente a cargo del trámite o diligencia y a los superiores
jerárquicos obligados a su dirección y fiscalización. Según el caso, la gravedad o
reiteración de la anomalía, serán aplicables las sanciones previstas en los
respectivos estatutos del personal de la Administración Pública.
3.5 El ACTO ADMINISTRATIVO. Clases. Los elementos del acto en la normativa
procedimental. Caracteres del acto administrativo. Estabilidad. Revocación. Acto
nulo y anulable.
EL ACTO ADMINISTRATIVO.
Concepto: el acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un
órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y
caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos individuales directos
con relación a los administrados destinatarios del acto (CASSAGNE).
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Resultan innumerables las clasificaciones que se han realizado de los actos
administrativos, agrupándolos o diferenciándolos en función de sus casi ilimitadas
circunstancias contingentes.
1) en función de los mecanismos de necesaria implementación para su
funcionamiento, el acto puede ser simple, cuando lo emite un solo funcionario,
o puede ser complejo, por requerir la intervención coordinada y coincidente de
dos o más órganos
2) en razón del ámbito estatal del cual emanan los actos administrativos, pueden
provenir del P.E., P.L., P.J., de un ente autárquico, de una empresa pública, de
una persona pública no estatal y aún de particulares
3) según la competencia territorial en que se apoyen, puede ser nacionales,
provinciales o municipales
4) según la predeterminación normativa que obligue su dictado y oriente su
contenido, el acto podrá ser reglado o discrecional
74

5) de acuerdo a las características del procedimiento previo, atendiendo
fundamentalmente a la posible intervención del administrado en su formación,
el acto será unilateral en su origen (o sea, dictado de oficio, sin participación
alguna del particular), o bilateral en su origen (dictado a solicitud o con la
complacencia del administrado)
6) atendiendo al grado de explicitación de la voluntad administrativa, el acto
puede ser expreso (cuando posee una existencia material manifestada a través
de un contenido concreto y evidente) o tácito (cuando su existencia de se infiere
a raíz de otro acto o de un determinado comportamiento de la Administración)
7) si tomamos en consideración la finalidad o el objeto del acto, el número de
distingos posibles resulta innumerable
8) de acuerdo al alcance del acto, puede diferenciarse aquél que configura un
“negocio jurídico”, en tanto constituye una declaración de voluntad creadora
de derechos y obligaciones, del denominado “mero acto”, que implica una
declaración de conocimiento, de aseveración de la existencia de hechos o
circunstancias (diplomas, certificaciones, etc.)
9) por la forma adoptada para exteriorizar la decisión administrativa, los actos
pueden ser escritos, verbales (órdenes dadas por un agente de policía) o por
signos (barreras, semáforos). Según que una determinada forma sea o no
exigida como condición de validez, el acto será formal o no formal
10) según la publicidad que pueda recibir legítimamente el acto, puede ser
público o secreto
11) debido al alcance que posee en relación a sus destinatarios, el acto
administrativo será con efecto sólo entre partes, o con efecto respecto de
terceros
12) de acuerdo a la eventual existencia de vicios y al nivel de gravedad de los
mismos, el acto podrá ser perfecto, anulable, nulo o inexistente
13) según que el vicio sea o no evidente, el acto será irregular o regular.
ELEMENTOS/REQUISITOS de los actos administrativos.
Se denomina “elementos” o “requisitos” de los actos administrativos a determinados
componentes que deben, necesariamente, aparecer en los mismos para que pueda
afirmarse su existencia y validez.
Elementos:
- de VALIDEZ:
1) ESENCIALES:
a. competencia
b. causa
75

c. motivación
d. objeto
e. fin público
f. la “desviación de poder”
g. forma
h. procedimiento
i. voluntad administrativa
2) ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso de
que no fuesen separables y llegaran a afectar la esencia del acto):
a. condición resolutoria
b. plazo
c. modo
- de EFICACIA:
a. notificación (actos administrativos)
b. publicación (reglamentos)
ELEMENTOS ESENCIALES
• VOLUNTAD como presupuesto del acto administrativo.
La voluntad, que comprende tanto la intención como el fin, constituye un requisito
presupuesto antes que un elemento del acto administrativo. Con ello no se trata de
señalar una diferencia conceptual, sino más bien afirmar que la voluntad del órgano
administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto
al de los restantes elementos, en el sentido de que son estos últimos los que
condicionan y estructuran la voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los
denominados “elementos del acto”.
• COMPETENCIA.
Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a un órgano
administrativo. Cabe incluir en la noción la aptitud o el conjunto de atribuciones y
facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurídica pública estatal o a la
entidad estatal de que se trate (REMISIÓN UNIDAD 3.1).
• CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del
acto administrativo. El acto dictado sin causa, será el acto que responde a la mera
intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La
inexistencia de la causa esta vinculada con la teoría del abuso o exceso de poder y la
ineficacia de los actos administrativos.
• MOTIVACIÓN.
76

Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado expreso de los
antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto
administrativo. Es la exteriorización de las razones que justifican el acto.
También se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el expediente.
CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que integra el elemento
forma, que consiste en la exteriorización de las razones que justifican y
fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en circunstancias de hecho y
de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el dictado del
acto (finalidad).
• OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE,
CERTIFICA U OPINA, a través de la declaración pertinente.
 Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto administrativo
aparecerá predeterminado por la norma.
 Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES,
aún cuando la Administración disponga de un amplio margen de libertad para
emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general y
normativo y al principio de legitimidad.
Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:
1 lícito
2 cierto y determinado
3 posible física y jurídicamente
4 razonable
5 moral
Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO OBJETIVO.
• FIN PÚBLICO.
Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o perseguido con el
dictado del acto. El fin público es condicionante de la actividad administrativa,
constituyendo un elemento autónomo del acto con las peculiaridades propias del
derecho público.
El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le otorgo
competencia al órgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines públicos a que
tiende el derecho administrativo.
77

• FORMA.
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma. No se
puede concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera sea
ésta (escrita o verbal), porque constituye un requisito esencial de validez del acto
administrativo.
No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son requisitos que
deben cumplirse antes de la emisión del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse,
como principio general, por ESCRITO, y sólo por excepción pueden admitirse otras
formas de documentar la voluntad administrativa (VERBAL, en las órdenes de un
policia; SIGNOS Y SEÑALES CONVENCIONALES) cuando la naturaleza y las
circunstancias así lo permitieran.
También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la voluntad, al
SILENCIO o AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta
omisiva o ambigua de la adm., cuando se requiera de ella un pronunciamiento
concreto, sea interpretada como negativa.
• PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisión del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS PROCEDIMIENTOS
ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten implícitos en el ordenamiento
jurídico.
Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que deben
cumplirse previos a la emisión del acto administrativo, que están íntimamente
relacionados con las formalidades de ese acto.
ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.
• CONDICIÓN RESOLUTORIA.
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el
nacimiento de o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen,
respectivamente, a la condición suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE BAJO
CONDICIÓN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Administrativo el respectivo
acto debe emitirse conforme a una situación de hecho actual y no futura, puesto que,
de lo contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de hecho que
justifican su emisión.
• PLAZO.
El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir
efectos jurídicos, o bien, el momento en que los mismos cesan (plazo o término
inicial; plazo o término final).
• MODO.
78

Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que
la Administración puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la
respectiva cláusula accesoria no hubiera sido establecida.
CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.
En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto administrativo sea dado a
conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Esta
circunstancia ha hecho nacer la exigencia de la PUBLICIDAD como garantía jurídica
para la protección de los administrados, la certeza y la seguridad de las relaciones
jurídicas.
La publicidad, como género, comprende 2 especies:
• PUBLICACIÓN.
La publicación es regla en materia de reglamentos, y consiste en la transcripción del
acto en el BO o en cualquier otro boletín público del E. No obstante este principio
general, nada obsta a que también sean publicados los actos de alcance individual, lo
cual constituye una práctica bastante seguida en nuestro país respecto de ciertos actos
(por ej.: algún contrato de gran trascendencia)
• NOTIFICACIÓN.
La otra especie dentro de la publicidad es la notificación, que traduce un efectivo y
cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es propia de los actos de
carácter individual, no rigiendo para los reglamentos, donde se exige la publicación a
fin de que todos los destinatarios de las normas generales se hallen situados en un pie
de igualdad.
En cuanto a la forma en que se notifica el acto de alcance individual, la regla es la
notificación PERSONAL Y FEHACIENTE.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE
PROCEDIMIENTOS.
- competencia: “Los actos administrativos se producirán por el órgano competente…”
(art. 103)
- procedimiento: “…mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido”
(art. 103)
- objeto: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico…” (art. 103)
- finalidad: “…y será adecuado a los fines de aquéllos” (art. 103)
- forma: se admiten la forma escrita y verbal (art. 104), previéndose, en el primer
caso, los estilos de decreto, resolución, disposición, etc. (arts. 106 y 107)
- motivación: aparece consagrada en el art. 108 para el acto final que reúna
determinadas características.
79

Si bien la ley no menciona la causa, es evidente que, exigiéndose la motivación, cabe
presumirla. Otro tanto ocurre con la voluntad previsible en el sujeto, a su vez
representado por el elemento competencia.
La falta de mención expresa de algunos de los elementos esenciales del acto
administrativo no significa que no aparezcan implícitos en la ley.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
LPABA art. 110: los actos administrativos tienen eficacia obligatoria propia de su
ejecutividad y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio
de asegurar su cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se dicten,
salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación.
PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD.
La LPABA no menciona expresamente la presunción de legitimidad, pero cabe darla
por supuesto ante la consagración de la ejecutividad y ejecutoriedad del acto en el art.
110.
Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presunción, en virtud de la cual se
supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha emitido de conformidad al
ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación del administrado de
cumplir el acto.
Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la actividad estatal
podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla
normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el
cumplimiento de los fines públicos como consecuencia de anteponer el interés
individual y privado al interés de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa. Nosotros
entendemos que se trata de una PRESUNCIÓN RELATIVA, porque admite prueba
en contrario. Obviamente que la presunción opera siempre y cuando la ilegitimidad no
sea manifiesta.
En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de
legitimidad y pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión del mismo
si, no obstante tal circunstancia, la Administración insistiera en su cumplimiento.
Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad supone 2
CONSECUENCIAS importantes:
1) la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto
administrativo.
2) y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.
EJECUTORIEDAD.
80

Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función materialmente
administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención
judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coacción dentro de los límites
impuestos por el ordenamiento jurídico.
La fuerza ejecutoria del acto sólo cede ante la presencia de un vicio manifiesto que lo
torne nulo o inexistente, pues en tal circunstancia cae la presunción de legitimidad
que le sirve de sustento.
En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:
• fundamento político: es una necesidad política para el cumplimiento de los
fines del E.
• fundamento legal/jurídico: la LPAN, en su art. 110 consagra este principio de
ejecutoriedad.
Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:
1) la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por
disposición de una norma sin apelar al uso de la coacción;
2) y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los órganos
que ejercen la función materialmente administrativa, debiendo advertirse que
esta última tiene carácter excepcional.
La COERCIÓN puede ser:
- DIRECTA: la administración puede forzar al administrado a cumplir con el
acto.
- INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.
- LA ADMINISTRACIÓN TAMBIÉN PUEDE REALIZAR EL ATO POR
CUENTA DEL ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo el
administrado) para asegurarse, de esa forma, que el acto se ejecute.
La EJECUTORIEDAD puede ser:
PROPIA: cuando la ley le permite a la Administración dictar el acto y proveer por sí
sola su cumplimiento, a través de sus elementos o medios.
IMPROPIA: cuando el acto emana de la Administración pero es ejecutado por medio
de una sentencia judicial, es decir, la ejecución del acto la decide el juez.
La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negación de la ejecutoriedad
ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria,
debiendo acudirse al órgano judicial para obtener su cumplimiento. Si bien el acto
emana de la administración, su ejecución compete al órgano judicial, en el sentido de
que éste tiene que disponerla.
81

Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la ejecutoriedad
impropia, en sí no hay ejecutoriedad.
LÍMITES. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
Dictado el acto, el funcionario encargado de ejecutarlo o de velar por que se cumpla
está obligado a adoptar las medidas necesarias a ese efecto. A la concreción material de
lo decidido confluyen los caracteres de presunción de legitimidad, ejecutividad y
ejecutoriedad, mientras que le opone el instituto de la suspensión de efectos.
Puede suspenderse tanto un acto carente de eficacia, como uno notificado y
recurrido, y aún cabe la suspensión de actos firmes ante el requerimiento del
particular acogido por la Administración la decisión oficiosa de la última en ese
sentido.
La suspensión puede ser dispuesta por la propia Administración, por el P.J. y aún
por el P.L.
SUSPENSIÓN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: admite 2 supuestos:
1) que sea la propia autoridad la que, de oficio, decida la suspensión.
2) o que la misma sea la consecuencia de la interposición de un recurso por
parte del particular afectado por la medida.
En el primer caso, parece obvio que si el poder Administrador puede revocar, bajo
ciertas condiciones, sus propios actos, bien puede demorar sus efectos. En tal caso, la
suspensión será consecuencia de un nuevo acto que, por ser tal, deberá expresar las
razones que llevan a su dictado
Las eventuales causas de postergación de la eficacia del acto administrativo,
contempladas en la parte final del art. 110 (cuando así lo exija su contenido, cuando
resulte necesaria su notificación o aprobación), no constituyen ejemplos de
suspensión de los efectos del acto, ya que no existe decisión autónoma, distinta al acto
mismo, que así lo disponga. Se trata, más bien, de situaciones en las cuales se demora
premeditadamente, o por imperio de circunstancias contemporáneas a la emisión del
acto, el inicio de su eficacia.
En cuanto a la suspensión del acto administrativo como consecuencia de la
interposición de recurso, cabe recordar que un sector de la doctrina propugna la
suspensión automática del acto recurrido. No obstante, este no es el criterio que
informa a la LPABA, puesto que la interposición de un recurso no obliga sino que
“faculta” a la Administración a suspender sus efectos.
SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: la posibilidad de suspensión de los
efectos del acto mediante orden judicial adquiere una importancia trascendente, ya que
configura un límite las prerrogativas de la Administración.
82

En el proceso civil y comercial y en la acción de amparo, siempre que exista
verosimilitud del derecho invocado y peligro en la demora, podrá solicitarse
MEDIDA DE NO INNOVAR la cual, en los hechos, se traducirá en la suspensión
del acto administrativo que agravia al actor. La medida cautelar de no innovar
apuntará a la suspensión de los efectos del acto hasta tanto se dicte sentencia respecto
de su validez.
La cuestión en debate aparece más clara en el proceso contencioso administrativo.
Así, podemos hacer mención al antiguo Cód. Varela, que disponía:
Art. 22: la SCJ podrá acordar la suspensión de la ejecución de las resoluciones
administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento pudiera producir perjuicios
irreparables; pero, en esos casos, quien solicita la suspensión deberá dar fianza
bastante de los perjuicios en el caso de que fuese condenado.
Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare que la
suspensión produce perjuicios al servicio público o que es urgente cumplir aquella
resolución, la SCJ dejará sin efecto la suspensión ordenada, pero declarará a cargo
de la autoridad demandada, o personalmente de los que la desempeñen, la
responsabilidad de los perjuicios que la ejecución produzca.
El nuevo Cód. Cont. Adm. adopta tales medidas con la finalidad de asegurar
provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se
trate, para que la sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente
pueda ser ejecutada eficaz e integralmente.
En cuanto al tema en cuestión –suspensión de la ejecución de un acto administrativo–
el art. 25 inc. 1º dispone que: “las partes podrán solicitar la suspensión de la
ejecución de un acto administrativo siempre que se alegare fundamentalmente el
cumplimiento de los recaudos previstos en el art. 22 inc. 1º, a saber:
- verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.
- peligro en la demora: se ha señalado que el dictado de medidas cautelares
responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias que, en todo o en
parte, impiden o hacen más difícil o gravosa la consecución del bien
pretendido, o que tendrían por efecto convertir el daño temido en efectivo.
- no afectación del interés público: debe tratarse de un interés concreto y
específico.
El tribunal deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios
irreversibles, aún cuando pudieran ser objeto de indemnización posterior”.
El inc. 2º de este art. 25 dispone que: “para decretar la suspensión de la ejecución de
un acto administrativo no será necesario el planteo previo de esa medida en sede
administrativa”
Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podrá peticionarse
ante el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su previa solicitud en sede
administrativa.
83

EJECUTIVIDAD.
La ejecutividad hace al título del acto administrativo; más específicamente, significa
que el acto administrativo constituye un TÍTULO EJECUTIVO en el ámbito
procesal.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en 2 planos diferentes:
- ejecutoriedad: hace a las facultades de la Adm. para el cumplimiento del acto
administrativo, sin necesidad de intervención del PJ, utilizando
excepcionalmente la coacción.
- EJECUTIVIDAD: se refiere, en cambio, al título del acto en el campo
procesal, siendo éste ejecutivo. El título es ejecutivo cuando ha sido dictado
con todos los recaudos que prescribe la ley, y abre la posibilidad de un juicio
ejecutivo. Dicho esto, la condición de acto ejecutivo implica que lo decidido
por la Administración resulta obligatorio y exigible respecto del particular.
RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.
LPABA art. 111: excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos
cuando se dicten en sustitución de actos anulados y produzcan efectos favorables
al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la
fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses
legítimos de terceros.
La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo, pero hay algunos
casos de EXCEPCIÓN:
- que el nuevo acto sea dictado en sustitución de otro “anulado”, es decir,
dejado sin efecto por adolecer de vicios que lo invalidan de conformidad al art.
113
- que los efectos retroactivos del nuevo acto sean favorables al administrado;
- que los supuestos de hecho justificantes del acto retroactivo ya existieran en
la fecha a la que se retrotraiga su eficacia;
- que como consecuencia del efecto retroactivo del acto no resulten lesionados
derechos o intereses legítimos de terceros.
¿Cuál es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no retroactividad
constituye una consecuencia de la garantía genérica de no afectación de los derechos
constitucionales que han sido incorporados al patrimonio del administrado.
ESTABILIDAD. Concepto.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa no puede ni
debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por sí mismo ciertos actos por él emitidos.
84

No obstante, ello no impide que el acto pueda ser impugnado y, eventualmente,
anulado en sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no
puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notificado al
interesado, salvo en situaciones de excepción que las respectivas normas de
procedimientos administrativos especifican.
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos, por la
cual, bajo ciertas circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la administración
los deja sin efecto, entonces existen acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia
o a establecer una indemnización a favor del particular.
Evolución jurisprudencial.
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la existencia de un
principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de derecho
privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder
público de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del administrado, ya que
se trataba de un acto dictado unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción
frente a la tesis autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina alemana. En
nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo “CARMAN de CANTÓN,
Elena c/GOBIERNO NACIONAL”, de 1936, por el cual se exige que para que un acto
administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
- ausencia de norma legal que autorice la revocación;
- que el acto sea unilateral y, además, individual;
- que provenga de la Adm. “activa”;
- que declare derechos subjetivos;
- que “cause estado” (acto firme);
- que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
- que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las condiciones
esenciales de validez, aunque padezca de un vicio menor).
CONDICIÓN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El problema básico dentro de esta cuestión es determinar si los documentos que
emanan de los funcionarios públicos en ejercicio de la función administrativa asumen
el carácter de instrumentos públicos, con todas las consecuencias que el CC les asigna
en torno a su valor probatorio.
85

Sobre este punto, el inc. 2º del art. 979 CC dispone que constituyen instrumentos
públicos los que extendieran los escribanos o funcionarios públicos en la forma que
las leyes hubieran determinado.
De esta manera, si la respuesta fuere afirmativa, la presunción de legitimidad que le
cabe como decisión estatal se vería reforzada por la buena fe que emanaría del propio
instrumento, y para rebatir su contenido sería necesario accionar mediante la
“redargución de falsedad”.
BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condición de instrumento
público del documento en el cual se vuelca la decisión administrativa.
La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PÚBLICO, por lo que no es
necesaria su redargución de falsedad. Simplemente es un documento emitido por un
funcionario público.
86

UNIDAD 4 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES (continuación).
4.1 Impugnaciones administrativas. Los recursos administrativos. Concepto.
Clasificación. Comparación con los recursos judiciales. Efectos de la interposición de
recursos administrativos. Suspensión de la ejecución del acto recurrido.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Concepto: dentro del procedimiento administrativo, el recurso es una presentación
escrita mediante la cual se impugna una decisión final o un acto de trámite de la
Administración, ante el mismo órgano que lo produjo o ante su superior jerárquico.
El recurso administrativo configura un medio de protección del administrado, que
éste utiliza para alzarse contra un acto que lo agravia.
MARIENHOFF: “es un medio de impugnar la decisión de una autoridad
administrativa, con el objeto de obtener en sede administrativa, su reforma o
extinción”.
Naturaleza jurídica: en cuanto a su naturaleza jurídica, ha sido definido como ACTO
del particular legitimado, por el cual éste le pide a la Administración que revise una
decisión (administrativa) que lo agravia. Al mismo tiempo, el recurso es un
DERECHO del particular, en tanto resulta susceptible de intentarse frente a una
resolución que afecta su esfera jurídica.
EL RECURSO COMO MEDIO DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA: para ESCOLA, los recursos siempre constituyen una
actividad de control. En efecto, cualquiera sea la forma que adopten, los
recursos suponen una apreciación sobre si la actividad administrativa
impugnada está o no conforme a derecho, si es legítima, juicio expresado en la
resolución que pone fin al recurso y que es dictada por el órgano competente.
Este tipo de control resulta peculiar, ya que lo promueven sujetos que son
ajenos al aparato estatal.
Diferencias con la reclamación y con la denuncia: a diferencia de lo que ocurre
con los recursos, las reclamaciones no se orientan, en principio, a la
impugnación de decisiones concretas de la autoridad administrativa, sino que
configuran simples peticiones ensayadas en ejercicio del derecho
constitucional de dirigirse a los poderes del Estado.
La denuncia, por su parte, es un simple acto del particular por el cual pone en
conocimiento de un órgano administrativo la existencia de una conducta
irregular de un funcionario o de un tercero. Quien la formula actúa en interés
del cumplimiento de las normas jurídicas ignoradas por el denunciado.
EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO PRESUPUESTO PROCESAL.
Recurso y reclamo administrativo previo: en razón del art. 166 inc. 5 de la
Constitución provincial, para que una cuestión pueda residenciarse ante el
poder judicial debe ser ventilada previamente ante el poder administrador.
87

El particular tendrá que pedir el reconocimiento de su derecho, sea en forma
originaria a través de un reclamo o alzándose contra una decisión dictada de
oficio por la autoridad administrativa. En ambos supuestos, deberá agotar la
instancia administrativa interponiendo todos aquellos recursos previstos en
la normativa general o especial del procedimiento. De esa manera, se obtiene
el dictado del acto final que causa estado, que es el único que podrá atacarse
judicialmente.
CLASIFICACIÓN de los recursos.
• Ordinarios: se accede a ellos con facilidad pues, en general, la autoridad
administrativa carece de limitaciones para admitirlos y, por el contrario, posee
gran amplitud de criterio para su resolución (ejemplo: el recurso de
revocatoria).
• Especiales: su interposición aparece restringida a aquellos casos previstos
expresamente por la ley (ejemplo: el recurso de apelación, en tanto se limita al
control de legalidad respecto de ciertos actos de entidades autárquicas).
• Reglados: son aquellos que aparecen regulados expresamente por ley o
reglamento.
• No reglados: actualmente, todos los recursos administrativos son reglados.
CARACTERES de los recursos administrativos.
a) se deducen ante la Administración Pública y tienen por objeto la
impugnación de actos administrativos.
b) implican un medio de control de legitimidad y oportunidad de la decisión
recurrida.
c) su resolución puede provenir del mismo órgano que dictó el acto (recurso de
revocatoria), de su superior jerárquico (recurso jerárquico) o del titular
político de la Administración (recurso de apelación).
d) la resolución de un recurso configura un nuevo acto que, a su vez, puede
recurrirse.
e) cuando se interpone contra actos definitivos, dan comienzo a una nueva
etapa del procedimiento.
f) su interposición obliga al órgano a resolverlo expresamente y, en caso de
silencio, el superior puede avocarse a su análisis o presumirse la denegatoria
tácita.
CONDICIONES DE VIABILIDAD de los recursos.
Para que los recursos deban ser resueltos en forma obligatoria por parte de la
Administración, es menester que se cumplan una serie de requisitos establecidos en la
ley, a saber:
88

1) que sea interpuesto en el plazo que fija la ley.
2) que se interponga con las formalidades de los arts. 29 y 33, y que estén
debidamente fundados.
3) que se ofrezca la prueba en caso de recurrirse actos de oficio.
4) que el particular posea legitimación para interponerlo y el órgano
administrativo competencia para resolverlo.
5) que se refiera a un acto administrativo, ya que las medidas preparatorias,
informes, dictámenes y vistas no son recurribles.
6) que no vaya dirigido a la impugnación de un acto que causó estado, pues
contra él sólo caben acciones judiciales.
ACTOS RECURRIBLES.
Actos definitivos: la LEY 7647 reserva la expresión “acto definitivo” para aludir
a la decisión emanada de la autoridad administrativa superior, y denomina
“acto final” a la resolución dictada por los órganos inferiores.
Respecto de los actos definitivos, procede la totalidad de los recursos
regulados en la LPABA (revocatoria, jerárquico y apelación) y todos los
remedios vinculados a la legalidad administrativa.
Actos interlocutorios o de mero trámite: dentro de la mecánica de la LPABA,
existen 2 clases de actos interlocutorios: aquellos que son de mero trámite, no
recurribles por vía jerárquica, y los demás, que sí admiten recursos
jerárquico.
Ahora bien, ¿cuáles son recurribles? Se trata de decisiones que, además de
resolver la cuestión planteada por el interesado o frente a él, lo hacen en un
sentido que afecta su derecho de defensa o le acarrea un agravio jurídico
directo. La gravedad de la cuestión pone en funcionamiento el sistema de
control jerárquico propio de la función administrativa y permite que ese acto
sea revisado por el superior del órgano que lo dictó.
Los actos de mero trámite, cuestionables sólo por revocatoria ante el mismo
funcionario que los dictó, sólo pueden incidir en la esfera jurídica del
administrado en forma indirecta y, en rigor, el eventual perjuicio difícilmente
perjudique su posibilidad de defensa.
Otros actos recurribles: bajo las condiciones previstas en el art. 95 LPABA, los
actos de alcance general pueden ser susceptibles de recurso administrativo.
Las constataciones de hechos en forma oficial, es decir, las certificaciones que
suele llevar a cabo la Administración, y los actos internos de sus reparticiones,
en la medida que produzcan efectos jurídicos sobre el particular, también
pueden ser recurridos.
89

ACTOS IRRECURRIBLES.
Son irrecurribles:
• las medidas preparatorias de decisiones administrativas, los informes,
dictámenes y vistas, aunque sean obligatorios y vinculantes para el órgano
administrativo, no son recurribles (art. 87)
DIFERENCIA CON LOS RECURSOS JUDICIALES.
En lo que a FUNDAMENTACIÓN respecta: a diferencia de lo que ocurre en materia
de recursos judiciales, que de ordinario son fundamentados luego de concedidos, los
recursos del procedimiento administrativo deben fundamentarse al interponerse.
La fundamentación consiste en la crítica razonada y concreta del acto impugnado,
tanto en sus aspectos de hecho como de derecho, a fin de persuadir a quien revea la
cuestión (sea el mismo órgano que lo dictó o uno diferente) de la inoportunidad o
ilegalidad de la medida.
En el escrito en que se deduce el recurso administrativo debe fundarse el derecho
invocado y, si bien no se requieren términos sacramentales, se deben plantear cuando
menos claramente las objeciones que luego han de servir para el examen judicial.
Los llamados RECURSOS DE QUEJA, DE REVISIÓN Y DE ACLARACIÓN.
Ninguna de estas figuras constituyen recursos administrativos; en efecto, lo típico del
recurso administrativo es alzarse contra un acto de la Administración antes que
adquiera firmeza para que el mismo órgano que lo dictó, u otro, lo deje sin efecto, lo
modifique o lo reemplace.
QUEJA (art. 93): en este caso, quien ha interpuesto recurso de revocatoria se ve
afectado por la demora en su resolución y pide al órgano superior que se
avoque a tal efecto. El pedido en tal sentido no es un recurso, pues no impugna
acto alguno. Configura, en todo caso, una queja frente al defecto de
procedimiento en que incurre el órgano competente para resolver la
revocatoria, pero en sí misma no impugna decisión alguna.
REVISIÓN (art. 118): en este caso, se refiere a decisiones definitivas firmes, es
decir, aquellas que en forma originaria o por intentarse sin éxito la gama de
recursos del procedimiento, han quedado consolidadas. En este caso, si bien se
impugna un acto, no se lo hace dentro del plazo para recurrir sino que, por el
contrario, se actúa fuera de todo término. En rigor, se trata de un reclamo
contra un acto firme cuyo objeto aparece viciado.
ACLARATORIA (art. 115): de la lectura del art. surge claramente que no
impugna acto alguno, sino que se solicita la rectificación de errores
materiales o numéricos.
ERROR en la denominación del recurso.
90

LPABA art. 88: los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la
denominación que el interesado les dé, cuando resulte indudable su impugnación
o disconformidad con el acto administrativo.
Esta norma constituye una concreta aplicación del principio de informalismo en el
procedimiento administrativo. Cualquiera sean los términos del escrito ingresado por
el particular, si del mismo resulta que no se conforma con lo decidido por la autoridad
administrativa, cabe concluir que ha interpuesto recurso administrativo.
• Si el administrado no ha calificado el recurso, cabe interpretar que ha
interpuesto recurso de revocatoria dirigido al mismo órgano que dictó el acto.
• Si el administrado lo ha calificado erróneamente pero resulta indudable su
voluntad de someter el asunto al análisis de un determinado órgano o
funcionario, deberá dársele el trámite que corresponda a la real naturaleza
del recurso.
EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS.
LPABA art. 98: la interposición del recurso tiene por efecto:
1. interrumpir el plazo del artículo 92 aunque haya sido deducido con defectos
formales o ante órgano incompetente.
2. facultar a la Administración a suspender la ejecución del acto impugnado
cuando el interés público lo aconseje o la petición del interesado invoque
fundadamente perjuicio irreparable.
3. impulsar el procedimiento, haciendo nacer los plazos que los funcionarios
públicos tienen para proveerlo y tramitarlo.
Consideraciones generales: la mera interposición del recurso administrativo,
cualquiera sea la suerte final, posee consecuencias jurídicas inmediatas, tanto en
relación al procedimiento, respecto del acto impugnado y también en lo referente al
derecho de fondo que pueda poseer el recurrente.
1) INTERRUPCIÓN DEL PLAZO PARA INTERPONERLO: en este caso, se trata
de una consecuencia obvia, que se concreta aunque el recurso posea falencias
formales (incluida la falta de fundamentación) o se ingrese en una oficina
improcedente o vaya dirigido a un funcionario incompetente. Basta que sea
clara la voluntad del administrado de no conformarse con la decisión
cuestionada. La interposición de un recurso administrativo imperfecto permite,
entonces, que las fallas sean corregidas posteriormente.
2) SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO: la
vinculación entre la interposición de un recurso administrativo y la posibilidad
de paralizar los efectos materiales del acto recurrido configura una cuestión de
gran trascendencia. En definitiva, se trata de dilucidar bajo qué condiciones
(presupuestos), con qué alcance (tipos de actos que pueden suspenderse) y de
qué manera (suspensión automática o facultativa para la Administración) el
recurso puede, mientras se sustancia, paralizar el cumplimiento de lo
decidido por la autoridad.
91

El art. 98 de la LPABA se inscribe en un criterio restrictivo, dejando a
consideración del órgano disponer o negar la suspensión. El recurso faculta
pero no obliga a suspender la ejecución material de lo decidido.
Por nuestra parte (BOTASSI) pensamos que la suspensión de la
ejecutoriedad del acto recurrido debe actuar como regla general, cediendo
sólo en aquellos supuestos en que la materialización de lo decidido no
admita postergación.
En el análisis de este tema es menester recordar que todo acto administrativo
goza de ejecutoriedad, la cual debe aparecer otorgada en forma expresa o
razonablemente implícita por la ley.
Por su parte, el rechazo al pedido de suspensión de la ejecutoriedad del acto
recurrido no obsta a su posterior reiteración.
3) IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO: como consecuencia de lo establecido en el
art. 98, se generan en el trámite los siguientes efectos:
a) queda interrumpido el plazo de caducidad previsto en el art. 127.
b) comienza a correr el plazo para resolver el recurso interpuesto.
c) si se ha ofrecido prueba con el recurso comienza a correr el plazo de 5
días para proveerla.
d) determina el nacimiento del plazo a cuyo vencimiento el interesado
podrá solicitar la avocación del órgano superior, de conformidad a lo
establecido en el art. 93.
4) SUSPENSIÓN DEL CURSO DE LA PRESCRIPCIÓN: toda petición del
interesado tendiente al reconocimiento de sus derechos debe asimilarse a la
“constitución en mora” del Estado deudor de la prestación requerida,
produciéndose la suspensión del curso de la prescripción por el término de 1
año.
4.2 El recurso de revocatoria. Procedencia. Trámite. Modo de interposición.
Fundamentación. El recurso jerárquico. Subsidiario y autónomo. Fundamentación.
Su ampliación. Criterios sostenidos por la SCJBA acerca del agotamiento de la vía
recursiva y la causación de estado.
RECURSO DE REVOCATORIA.
LPABA art. 89: el recurso de revocatoria procederá contra las decisiones
administrativas que reúnan los requisitos establecidos en el art. 86. Deberá ser
fundado por escrito e interpuesto dentro del plazo de diez días directamente ante
la autoridad administrativa de la que emane el acto impugnado.
Concepto: el recurso de revocatoria es aquel que se presenta ante el mismo órgano
que dictó el acto recurrido, con la finalidad de que lo revoque, lo modifique, sanee o
reemplace por contrario imperio.
92

FUNDAMENTACIÓN del recurso: si quien deduce este recurso reviste condición de
PARTE en el procedimiento, puede fundarlo tanto en razones de legitimidad como
de oportunidad o mérito. Si es un simple DENUNCIANTE, sólo podrá apoyarse en
razones de ilegitimidad (violación de la ley o vicio del acto).
Caracteres:
- debe interponerse dentro del plazo de 10 días de notificado el acto, ante la
autoridad que lo dictó, que será también la encargada de resolverlo.
- el escrito de interposición deberá expresar los fundamentos de hecho y de
derecho o, lo que es lo mismo, señalar los defectos fácticos y/o jurídicos que se
reprochan al acto impugnado. Si se omitiera la fundamentación, se rechaza el
recurso (art. 90).
- es optativo, porque no configura requisito previo del recurso jerárquico, al cual
puede accederse en forma directa.
- cuando se dirige contra actos finales y demás actos contemplados en el art. 92,
lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio (art. 91).
- en la práctica, rara vez produce efectos positivos para el recurrente, pues
difícilmente el mismo funcionario que resolvió la cuestión cambie de opinión
ante el nuevo intento del administrado.
- el plazo para resolverlo es de 5 días, contados desde el día siguiente a la
interposición del recurso (art. 77 inc. f), salvo que deba sustanciarse abriendo
el trámite a prueba, en cuyo caso el plazo comenzará a correr desde el día
siguiente a la presentación del alegato o desde el día siguiente al vencimiento
del plazo para alegar.
- puede ir acompañado de prueba si se dedujera contra un acto dictado de
oficio (art. 96), sin perjuicio de la facultad del órgano de requerir medidas para
mejor proveer en todos los casos (art. 90).
- no procede respecto de resoluciones que resuelvan un recurso de
reconsideración anterior.
- en caso de duda sobre su procedencia formal o temporal corresponde
pronunciarse a favor de su admisión.
TRÁMITE.
LPABA art. 90: el recurso de revocatoria deberá resolverse sin sustanciación por el
órgano que produjo el acto, salvo medidas para mejor proveer.
Sólo podrá denegarse si no hubiese sido fundado, o si la resolución fuere de las
previstas en el art. 87 y, en su caso, en la duda se estará a favor de su admisión.
Sustanciación: el recurso de revocatoria será resuelto por el mismo órgano que dictó el
acto, sin sustanciación. Que no exista sustanciación significa que no se dará traslado a
otros interesados que participen en el procedimiento.
93

No obstante ello, antes de proceder al dictado del acto que resuelve el recurso, y de
acuerdo con lo previsto en el art. 101 de la LPABA, resulta imperativo recibir el
dictamen de la Asesoría General de Gobierno.
Luego, el expediente deberá ser girado en vista a la Fiscalía de Estado, ya que la
misma resulta de rigor en todo recurso contra actos administrativos, excepto que se
haya interpuesto contra una decisión carente de contenido patrimonial y, por ende,
dictada sin intervención alguna de dicho organismo.
Rechazo in limine: al recibir el recurso de revocatoria, la autoridad a cargo del trámite
deberá examinar la existencia de los requisitos de viabilidad del mismo: que haya sido
fundado y que haya sido interpuesto contra un verdadero acto administrativo.
Si el recurso careciera de fundamentación, toda vez que se trata de un vicio de forma,
deberá intimarse al particular para que lo subsane en el término de 10 días, contados
a partir de la notificación por medio fehaciente de dicha intimación.
Si el interesado guardara silencio, se interpretará que ha desistido del recurso y
perderá el derecho de interponerlo a futuro.
En cuanto a la suerte del recurso interpuesto contra medidas preparatorias, vistas,
informes o dictámenes, NO RESULTAN RECURRIBLES, pues no configuran
verdaderos actos administrativos. Si existiera duda sobre la naturaleza de la decisión
impugnada, la cuestión debe resolver a favor de la recurribilidad.
RECURSO JERÁRQUICO EN SUBSIDIO del pedido de
revocatoria.
LPABA art. 91: el recurso de revocatoria lleva implícito el jerárquico en subsidio,
únicamente en los casos de las decisiones referidas en el art. 92. Cuando hubiese
sido rechazada la revocatoria, deberán elevarse las actuaciones, y dentro de las 48
horas de recibido el expediente por el superior, el interesado podrá mejorar o
ampliar los fundamentos de su recurso.
Concepto: para facilitar el control de legalidad y oportunidad por el superior, propio
de la estructura jerárquica que existe en la Administración, se establece un mecanismo
de revisión automática que se pone en marcha ante el rechazo del pedido de
revocatoria de un determinado acto.
Si el recurso de revocatoria fuera favorable al administrado se acabará la cuestión, pero
si resulta contrario al mismo, las actuaciones deben elevarse al órgano superior de
aquel que dictó el acto impugnado y luego lo confirmó al desestimar la revocatoria.
Actos contra los que procede: este recurso, expresamente deducido en el escrito de
interposición de revocatoria o implícito en el mismo, sólo será examinado y resuelto
por el superior si va dirigido contra los actos aludidos en el art. 92:
- decisiones finales y resoluciones referidas a peticiones concretas del
interesado.
FORMAS:
94

• Expresa: al deducir el recurso de revocatoria, el interesado puede aclarar
expresamente que en caso de ser rechazado, deberá entender el órgano
superior, pues interpone subsidiariamente recurso jerárquico ante el mismo.
• Implícita: a diferencia del supuesto anterior, el administrado guarda silencio,
es decir, se limita a recurrir por revocatoria pero no expresa su decisión de
interponer recurso jerárquico en subsidio. No obstante ello, igualmente
obtendrá como resultado el examen de la cuestión por el superior, pues esta
petición se presume o resulta implícita en todo recurso de revocatoria intentado
contra los actos contemplados en el art. 92.
ELEVACIÓN Y MEJORA del recurso: la segunda parte del art. 91 dispone que,
habiendo sido rechazada la revocatoria, la cuestión deberá elevarse al superior, sin
aclarar si tal elevación es anterior o posterior a la notificación de lo resuelto al
particular. Sin embargo, esta cuestión resulta intrascendente, pues aquél no podrá
deducir nuevo pedido de revocatoria: lo único que queda por hacer es remitir el
expediente al órgano que deberá entender en el recurso jerárquico en subsidio
(elevación).
El día hábil siguiente al de recepción de lo obrado por el superior, comienza a correr
el plazo de 2 días previsto para mejorar o ampliar los fundamentos vertidos en el
recurso de revocatoria. Esta circunstancia no se notifica al interesado, por lo cual
deberá acudir diariamente a la mesa de entradas de la repartición para informarse
sobre el curso de la gestión y, de esa forma, evitar que se venza el plazo para mejorar el
recurso.
RECURSO JERÁRQUICO (autónomo).
LPABA art. 92: el recurso jerárquico procederá contra los actos administrativos
finales y los que resuelvan las peticiones del interesado, excepto las que originen
providencias de mero trámite. Deberá ser fundado por escrito cuando no se
hubiere deducido recurso de revocatoria e interponerse dentro del plazo de diez
días ante la autoridad que emitió el acto impugnado, elevándose las actuaciones al
superior.
Concepto: el recurso jerárquico es aquel mediante el cual se impugna un acto
administrativo final o que afecta el derecho de defensa del particular y que debe ser
resuelto por un órgano superior a aquel del cual emanó.
Caracteres:
- se deduce ante el mismo órgano que dictó el acto pero lo resuelve el órgano
superior.
- salvo en los casos en que hubiera sido precedido por un recurso de revocatoria,
deberá ser fundado por escrito.
- debe interponerse dentro de los 10 días de notificado el acto.
- procede contra actos finales y actos interlocutorios que afecten el derecho de
defensa del administrado.
95

- funciona subsidiariamente en todo recurso de revocatoria intentado contra el
tipo de actos mencionados.
- en ningún caso procede respecto de actos de mero trámite.
- no resulta procedente respecto de actos emanados del titular de una entidad
autárquica; en cambio, es posible deducirlo contra actos emanados del
personal inferior de las mismas para que sea resuelto por el superior
jerárquico, dentro de su ámbito.
- debe resolverse en un plazo de 10 días.
- puede ser acompañado de ofrecimiento de prueba si se intenta contra actos
dictados de oficio.
- no procede si existe un procedimiento reglado especial que contempla un
recurso similar.
- tampoco contra actos definitivos, que dejen expedita la vía judicial.
- debe resolverlo el órgano inmediatamente superior al que dictó el acto si éste
proviene de un funcionario de jerarquía inferior a director. Caso contrario, es
decir, si la decisión recurrida emana de un director o funcionario superior a
tal categoría, el recurso debe resolverlo el P.E.
ACTOS contra los que procede: de acuerdo a lo establecido en el art. 92, el recurso
jerárquico es procedente contra:
a) actos finales o definitivos: que son aquellos que deciden la cuestión de fondo
bajo análisis, aunque emanen de funcionarios inferiores en la escala jerárquica
y, por supuesto, aunque existan a su respecto recursos administrativos viables.
b) actos que resuelven peticiones del interesado, excepto las que originen
providencias de mero trámite: las decisiones vinculadas al simple impulso
del procedimiento no pueden recurrirse jerárquicamente, hayan sido dictadas
como respuesta a una petición de parte o de oficio por el órgano competente.
Respecto de qué se consideran providencias de mero trámite, parecería que se
alude a contingencias del procedimiento carentes de trascendencia, limitadas
al impulso del mismo, sin incidencia en el ejercicio del derecho de defensa
del particular.
c) actos equiparables a definitivos: a pesar de que el art. 92 se refiere únicamente
a actos finales, existen decisiones equivalentes a los mismos que, sin resolver
el fondo del asunto, en forma expresa o implícita impiden continuar su
debate (ejemplo: una decisión de la Administración por la cual se rechaza
definitivamente un reclamo por defectos formales en el escrito de inicio, o
deciden el archivo de las actuaciones en trámite, etc.).
96

FUNDAMENTACIÓN del recurso: al igual que cualquier otro recurso contemplado
en la Ley, el jerárquico debe fundamentarse en el mismo escrito en el que se lo
interpone, excepto en 2 supuestos:
1. cuando se trata de un recurso jerárquico subsidiario de un pedido de
revocatoria rechazado: en este caso, la fundamentación deviene reiterativa,
porque los argumentos del recurrente ya fueron expresados en el escrito de
interposición de la revocatoria. No obstante, ello no impide el mejoramiento
del recurso, tal como lo autoriza la parte final del art. 91.
2. cuando ha existido un recurso de revocatoria anterior rechazado pero la
repartición ha omitido sustanciar el recurso jerárquico implícito: al igual que
en el caso anterior, el administrado ya expresó sus argumentos en el recurso de
revocatoria, por lo cual no resulta lógico exigirle que fundamente el recurso
nuevamente.
SUSTANCIACIÓN: el recurso debe interponerse ante el órgano que dictó el acto
impugnado, que deberá analizar que haya sido deducido en término y, en caso
afirmativo, elevarlo al superior competente para resolverlo.
El art. 92 no fija plazo alguno para la elevación de las actuaciones al superior; de allí
que corresponde aplicar el plazo previsto para “pases” de expedientes (art. 77 inc. a),
es decir, 2 días contados a partir del día siguiente al de interposición del recurso.
Además, el funcionario recurrido, dentro del plazo aludido, debe girar el expediente
a la Asesoría General de Gobierno, el que luego pasará (si se tratara de una cuestión
patrimonial) a vista de Fiscalía de Estado.
En caso de ofrecerse prueba, la admisibilidad de la misma será juzgada por el órgano
encargado de resolver el recurso. Una vez producida la misma, el recurrente podrá
alegar.
AVOCACIÓN POR MORA.
LPABA art. 93: cuando hubiere vencido el plazo establecido para resolver la
revocatoria y la Administración guardare silencio, el interesado podrá recurrir
directamente ante el órgano superior para que se avoque al conocimiento y
decisión del recurso.
En este caso, vencido el plazo para resolver el recurso de revocatoria (5 días) con que
cuenta el órgano recurrido, el interesado puede requerir la intervención del superior
jerárquico, solicitándole se avoque a la decisión del punto en conflicto. No se trata,
en rigor, de la interposición de un recurso jerárquico ante el órgano superior, sino que
se le pide resuelva el pedido de revocatoria pendiente de decisión ante la morosidad
del funcionario competente para hacerlo.
Desde luego que, resuelto el punto por el superior, se pierde la posibilidad de
interponer ante él recurso jerárquico pues éste ya existe. Cabe sí un recurso de
revocatoria respecto de dicha decisión del superior, y un recurso jerárquico ante otra
instancia de la jerarquía.
97

4.3 Recurso de apelación. Trámite. Resolución. Impugnación de actos de alcance
general y de actos dictados de oficio. Impugnación directa e indirecta de
reglamentos. La denuncia de ilegitimidad. Naturaleza jurídica. Fundamento. Efectos.
Jurisprudencia. Revisión.
RECURSO DE APELACIÓN.
LPABA art. 94: contra las decisiones finales de los entes autárquicos, que no dejen
abierta la acción contencioso administrativa, procederá un recurso de apelación
con las formalidades establecidas en el art. 92. El conocimiento de este recurso por
el Poder Ejecutivo está limitado al control de legitimidad del acto, el que podrá
anular, pero no modificar o sustituir. Anulado el acto procederá la devolución de
las actuaciones para que el ente autárquico dicte nuevo acto administrativo
ajustado a derecho.
Concepto: el recurso de apelación es aquel mediante el cual se impugnan ciertas
decisiones de las entidades autárquicas ante el P.E., que deberá limitarse a controlar
la legitimidad de dichas decisiones.
La existencia del recurso de apelación, ante la falta de relación jerárquica entre el
órgano requerido y el que resuelve la impugnación, encuentra apoyo en el principio
constitucional que coloca al Gobernador como jefe de la Administración Provincial.
Caracteres:
- a diferencia de lo que ocurre en los recursos de revocatoria y jerárquico, que
proceden tanto por razones de ilegitimidad como de oportunidad, mérito o
conveniencia, el recurso de apelación sólo puede intentarse cuando el acto se
aparte de la solución jurídica correspondiente a la pretensión del particular
(es decir, sólo por razón de su ilegitimidad).
- el P.E., limitado a controlar la legitimidad de la decisión impugnada, sólo
puede anularla, pero no modificarla o reemplazarla por otra de su autoría.
- por remisión a las formalidades establecidas en el art. 92, el recurso de
apelación deberá fundarse en el mismo escrito de interposición (salvo que
fuera precedido por un recurso de revocatoria), deducirse dentro del plazo de
10 días y dirigirse al órgano que dictó el acto para que lo eleve al P.E.
- la apelación puede realizarse a continuación de un recurso de revocatoria
fallido.
- el recurso de apelación contra la decisión de un ente autárquico no puede
considerarse interpuesto en subsidio, debiendo ser expreso y concreto.
SUJETO PÚBLICO RECURRIDO: la LPABA regula el recurso de apelación para ser
intentado contra entes autárquicos, sin aclarar si cabe extenderlo a las empresas
públicas.
Pensamos (BOTASSI) que la respuesta debe ser afirmativa, pues tales entes, medios
de intervención del Estado en la economía, producen actos administrativos cuya
98

legitimidad cabe controlar, y también porque la amplitud de recepción de los
medios recursivos hace a la mejor defensa del principio constitucional del debido
proceso a favor del administrado.
ACTOS contra los que procede: de conformidad a lo establecido en el art. 94, el
recurso de apelación sólo procede contra actos finales emanados del órgano superior
del ente autárquico y mediante los cuales no quede todavía habilitada la vía judicial.
SUSTANCIACIÓN del recurso; trámite posterior: antes de llegar a conocimiento del
gobernador, o del ministro si la materia en cuestión le hubiera sido delegada,
corresponde recibir dictamen de la Asesoría General de Gobierno y, en su caso, la
vista de la Fiscalía de Estado.
Toda vez que el P.E. no se encuentra en situación de preeminencia jerárquica respecto
del ente autárquico, por efecto de su potestad de control y deber de tutela, su
intervención se limita al control de legitimidad del acto impugnado. Si el
gobernador –o el ministro, en su caso– advierte que asiste razón al recurrente, anula
la decisión por encontrarla viciada de ilegitimidad, pero no le es dado reemplazarla
por otra o modificarla.
Una vez que el acto ha sido declarado nulo, la cuestión de fondo queda nuevamente
sin resolver. Esta tarea corresponde siempre al ente recurrido, que no ha perdido la
competencia sobre el tema a decidir. De allí que vuelvan las actuaciones a despacho
de su titular, quien deberá dictar un nuevo acto ajustado a la normativa aplicable, de
acuerdo a lo dispuesto por el P.E. al acoger la apelación.
La decisión que recaiga es independiente de la anterior anulada, y admite nuevos
recursos de revocatoria y/o apelación.
RECURSO CONTRA ACTOS GENERALES.
LPABA art. 95: en caso de que, por una medida de carácter general, la autoridad
administrativa perjudicase derechos privaos o de otra administración pública,
deberá acudirse individualmente a la misma autoridad que dictó la medida
general, reclamando de ella y solicitando se deje sin efecto la disposición en cuanto
al interés a que perjudica o al derecho que vulnera dentro del plazo de 30 días a
partir de la última publicación en el Boletín Oficial o de su notificación.
ACTOS GENERALES; concepto: es necesario distinguir entre el acto de alcance
general y el reglamento:
- acto de alcance general: se concibe como aquel dirigido a una cantidad de
personas o a un número indeterminado de ellas, que se agota en el mismo
momento de su cumplimiento. Estos son actos administrativos propiamente
dichos, cuya particularidad es la de influenciar en la esfera jurídica de varias
personas a la vez. De allí que FIORINI diga que estamos ante actos colectivos
que, en realidad, son varios actos particulares instrumentados en uno solo.
- reglamento: a diferencia de lo que ocurre con el acto de carácter general, el
reglamento configura una decisión de la Administración creadora de normas
99

jurídicas generales y obligatorias, operando sus efectos en el plano externo a
través de la regulación de situaciones impersonales y objetivas.
TIPO DE RECURSO: si bien el artículo habla de “reclamo” ante la misma autoridad
que dictó el acto, no cabe duda que se trata de un verdadero recurso.
Al intentarse ante el mismo funcionario que dictó la medida general, se trata de un
recurso de revocatoria, aplicándose lo normado en el art. 89 en cuanto a su
fundamentación por escrito en el acto de interposición.
En caso de silencio, se presentará un supuesto de denegatoria tácita, habilitante de la
vía judicial.
Si hubiera decisión por parte del órgano, ésta será susceptible de atacarse mediante
recurso jerárquico o de apelación.
En lo que se refiere a los motivos de la impugnación, este recurso puede interponerse
por razones de ilegitimidad, mérito u oportunidad del acto.
El mecanismo procedimental para atacar un acto general se considera DIRECTO pues
se orienta a denunciar la ilegitimidad de la medida o su desacierto político en cuanto
a su mérito.
LEGITIMACIÓN: el art. 95 prevé que el recurso contra el acto general sea deducido
por quienes detenten derechos subjetivos o intereses legítimos. La interpretación
amplia de la norma permite incluir a los titulares de intereses simples, ya que la
norma dispone que el recurso apunta a dejar sin efecto la disposición general “en
cuanto al interés que perjudica”, sin calificarlo de manera alguna.
PLAZO: el cuestionamiento del acto general en forma directa puede efectuarse hasta
30 días hábiles posteriores a su publicación en el B.O. o a su comunicación a los
interesados.
EFECTOS: el acto que resuelve la impugnación podrá ratificar la medida general,
derogarla total o parcialmente, y aún modificarla.
CUESTIONAMIENTO INDIRECTO DE UN REGLAMENTO: es de la esencia de
todo reglamento su concreción en actos individuales de ejecución o de aplicación de
sus normas.
Existe impugnación indirecta, no ya del acto de alcance general, sino de un
reglamento, cuando se lo cuestiona elípticamente a través de recursos interpuestos
contra el acto individual o particular que se apoya en él (o lo aplica) a un supuesto
concreto.
RECURSO CONTRA ACTOS DICTADOS DE OFICIO.
LPABA art. 96: cuando el recurso se deduzca contra actos dictados de oficio
comprendiendo los que rescindan, modifiquen o interpreten contratos
administrativos, podrá ofrecerse prueba de acuerdo con los artículos 55 y 56.
100

Si los actos referidos en los en los artículos 95 y el presente emanaren del
Gobernador de la Provincia, sólo procederá el recurso de revocatoria, cuya decisión
será definitiva y causará estado.
Actos generales y actos dictados de oficio por el gobernador: la segunda parte del art.
96 alude a los actos generales (con o sin contenido normativo) y a las decisiones
adoptadas de oficio por el titular del Poder Ejecutivo, para aclarar que respecto de
los mismos sólo procede recurso de revocatoria.
La inexistencia de superior jerárquico y de órgano de tutela inhibe la posibilidad de
deducir recursos jerárquicos y de apelación.
EXCLUSIONES.
LPABA art. 97: los recursos jerárquicos y de apelación no proceden:
a) cuando la ley haya reglado de modo expreso la tramitación de las cuestiones
administrativas que su aplicación origine, siempre que dicha ley prevea un recurso
de análoga naturaleza.
b) contra los actos administrativos definitivos, dictados con audiencia o
intervención del interesado y que dejen expedita la acción contencioso
administrativa.
Quedan comprendidas las decisiones de los ministros en ejercicio de competencia
propia o delegada.
c) contra los actos de los entes autárquicos cuando se cuestione el mérito de los
mismos.
Exclusiones. Diversos supuestos:
a) EXISTENCIA DE RECURSO SIMILAR EN UN PROCEDIMIENTO
ESPECIAL: tal como lo establece en su primer art. la LPABA, esta ley sólo será
de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas con regímenes
especiales. De esta manera, aquellos procedimientos reglados en normas
específicas que prevean, cualquiera sea su denominación y características de
detalle, un re-examen de la cuestión a cargo de un órgano distinto al que dictó
el acto impugnado, dejan excluida la puntual aplicación de los recursos
jerárquicos y de apelación regulados en los arts. 92 y 94 de la ley.
b) ACTOS DEFINITIVOS DICTADOS CON AUDIENCIA DEL INTERESADO
QUE AGOTAN LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA: cualquier decisión de
la Administración Central de la Provincia para cuyo dictado se haya oído al
particular destinatario, que revista carácter de definitiva o final, y que por
efecto de la ley permita su cuestionamiento en la vía judicial, no es susceptible
de atacarse en sede administrativa por la vía jerárquica. En definitiva, la norma
hace referencia al acto final que causa estado, de necesaria existencia para
habilitar la vía contencioso-administrativa.
c) CUESTIÓN DE MÉRITO EN LA APELACIÓN: la misma definición legal de
la apelación limita la impugnación a la legitimidad de la resolución
recurrida.
DENUNCA DE ILEGITIMIDAD.
101

Concepto: la segunda parte del art. 74 otorga virtualidad a un recurso tardío, tanto en
razón del propio interés estatal en el respeto de la legalidad como en la necesidad de
preservar los derechos del administrado de peticionar a las autoridades para obtener
el logro de la verdad material.
El art. 74 obliga a la Administración a tratar aún el recurso interpuesto fuera de
término, siempre que importe una denuncia de ilegitimidad, y en caso afirmativo, a
sustanciarlo hasta decidir si el acto recurrido se ha apartado o no de la normativa
aplicable a la cuestión de fondo.
Caracteres: cualquiera sea la naturaleza de este instituto, el texto legal y su
interpretación doctrinaria y jurisprudencial, permiten enunciar sus caracteres:
- ante la posibilidad de estar en presencia de una efectiva denuncia de
ilegitimidad, todo recurso presentado fuera de término debe ser remitido por
el órgano que dictó el acto cuestionado a su superior jerárquico, sin que le sea
posible rechazar liminarmente el escrito ni devolverlo en el acto al
interesado.
- si el recurso tardío se alza contra la legitimidad del acto, el órgano superior
que recibió las actuaciones debe analizarlo y pronunciarse sobre su
admisibilidad formal. En caso afirmativo, corresponderá que los sustancie y
resuelva
- por el contrario, si se cuestiona la oportunidad, mérito o conveniencia del acto
recurrido, el órgano superior rechazará el planteo sin sustanciación alguna. Este
análisis le está vedado al órgano que dictó el acto, para evitar que el control de
legalidad que inspira este instituto se torne ilusorio.
- la decisión que pone fin al trámite de denuncia de ilegitimidad no configura
resolución definitiva que agote la vía administrativa y habilite la judicial. De
manera que el acto recurrido fuera de plazo queda firme y no susceptible de
revisión judicial o pesar de que la Administración haya sustanciado y resuelto
(negativamente) la denuncia de ilegitimidad que dicho recurso extemporáneo
representa.
REVISIÓN.
LPABA art. 118: podrá pedirse la revisión de las decisiones definitivas firmes,
cuando:
a) se hubiera incurrido en manifiesto error de hechos que resulte de las propias
constancias del expediente administrativo.
b) se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de prevaricato,
cohecho, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta, o graves
irregularidades comprobadas administrativamente.
c) la parte interesada afectada por dicho acto, hallare o recobrare documentos
decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de un
tercero.
Concepto: la LPABA permite, en virtud de su art. 118, la revisión de los actos finales
firmes cuando surge evidente la sinrazón o injusticia de lo decidido.
102

La falta de plazo legal hace que la revisión pueda plantearse dentro del plazo de
prescripción de la declaración de nulidad de los actos administrativos. Dicho plazo
comenzará a contarse según la causa de revisión de que se trate: desde que se advierta
el error de hecho, desde que se compruebe la maquinación fraudulenta o la grave
irregularidad administrativa, o desde que se encontraren los documentos ignorados al
decidir.
El reclamo de revisión debe efectuarse ante el órgano autor de la decisión a revisar,
el cual será también el encargado de resolverlo.
Requisitos de procedencia:
- debe tratarse de un acto definitivo, es decir, un acto que resuelva sobre la
cuestión de fondo. La revisión no puede solicitarse respecto de actos
interlocutorios ni de mero trámite.
- debe tratarse de un acto firme; si el acto admitiera todavía alguno de los
recursos administrativos contemplados en la ley, el camino a transitar no es el
pedido de revisión, sino la interposición de aquéllos.
- la prueba del vicio o inoportunidad que afecta al acto firme debe aparecer
evidente y ser acompañada o señalada con precisión en el escrito por el que
se solicita la revisión.
- quien se alza contra el acto debe ser titular de un derecho o un interés
afectado por el mismo.
- la pretensión debe apoyarse en alguna de las causas enumeradas en el art. 118
o en alguna otra de similar entidad.
Causas de revisión:
1) cuando se hubiera incurrido en manifiesto error de hecho que resulte de las
propias constancias del expediente administrativo.
2) cuando se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de
prevaricato, cohecho, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta, o
graves irregularidades comprobadas administrativamente.
3) cuando la parte interesada afectada por dicho acto hallare o recobrare
documentos decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o
por obra de un tercero.
Carácter de la enumeración legal: la enumeración no es taxativa, pues lo que se busca
es exponer frente a la Administración la evidencia de que ha dictado un acto viciado o
inoportuno a fin de que se produzca el retorno a la legalidad mediante la enmienda de
la situación.
4.4 Conclusión del procedimiento. Resolución definitiva. Desistimiento. Renuncia.
Caducidad: excepciones.
103

CONCLUSIÓN del procedimiento: resolución definitiva - desistimiento - renuncia.
En líneas generales, la doctrina diferencia entre terminación “normal” y “anormal” del
procedimiento.
Se denomina NORMAL a la situación en la cual el trámite alcanza el desenlace que
lo explica y justifica: el dictado del ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA
ESTADO. También se incluye en esta categoría el supuesto del SILENCIO DE LA
ADMINISTRACIÓN, que permite presumir la existencia de una voluntad
denegatoria respecto de la pretensión del particular.
La finalización ANORMAL del procedimiento tiene lugar cuando el interesado
DESISTE del mismo sin que se encuentren involucrados intereses públicos, cuando
RENUNCIA AL DERECHO y cuando DEJA DE INSTAR EL TRÁMITE en
condiciones tales que la autoridad administrativa pueda declarar su caducidad.
DESISTIMIENTO.
LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administración.
El desistimiento está regulado en el art. 60 de la LPABA; es el acto por el cual el
administrado manifiesta su decisión de no continuar interviniendo como parte en un
determinado trámite administrativo.
CADUCIDAD del procedimiento.
LPABA art. 127: transcurridos seis meses desde que un procedimiento promovido
por un interesado se paralice por causa imputable al mismo se producirá su
caducidad, procediéndose al archivo de las actuaciones; se exceptúan los
expedientes de Previsión Social.
La caducidad es una forma de extinción de un procedimiento administrativo iniciado
por un particular, sin vinculación con el interés general, como consecuencia de una
resolución administrativa que presume su abandono de la instancia al cumplirse un
determinado lapso de inactividad injustificada.
Si bien la declaración de caducidad es un acto administrativo, y como tal debe ser
motivado y resulta recurrible, constituye una reacción de la autoridad administrativa
frente a un hecho administrativo: la inactividad injustificada del interesado y el
transcurso del tiempo previsto en la norma.
Fundamento: la caducidad del procedimiento reconoce un doble fundamento:
subjetivo, en tanto presume la voluntad del interesado de abandonar definitivamente
el trámite; y objetivo, porque existe la necesidad de evitar la acumulación interminable
de expedientes.
Plazo: la LEY 7647 no fija un plazo de caducidad en días hábiles, sino que lo
establece en “seis meses”.
Requisitos para su procedencia: para que la Administración pueda declarar como
perimido un procedimiento, deben reunirse los siguientes requisitos:
104

1. en cuanto al tipo y circunstancias del trámite, debe tratarse de un
expediente iniciado a requerimiento del particular. No cabe la
declaración de caducidad respecto de procedimientos iniciados de oficio
por la autoridad administrativa. Tampoco caducan los procedimientos
de previsión social
2. por otra parte, el mero transcurso del plazo de inactividad no autoriza,
por sí solo, la declaración de caducidad. La paralización del expediente
debe ser imputable al interesado en 2 sentidos:
 en primer lugar, la inacción debe bloquear por sí misma la
posibilidad de avanzar el procedimiento
 en segundo lugar, esa inactividad debe ser premeditada por
el interesado o, al menos, ocasionada por su desinterés o
negligencia en la buena marcha del procedimiento.
Efectos de la declaración: el acto administrativo de declaración de caducidad, una vez
firme, acarrea las siguientes consecuencias:
1) extingue el procedimiento.
2) si se declara en la etapa recursiva deja firme el acto recurrido.
3) hace caer el efecto interruptivo del reclamo.
4) con excepción de la prueba instrumental, las restantes medidas probatorias
producidas en el expediente quedan sin valor alguno.
5) conduce al archivo del expediente.
EXCEPCIONES: la parte final del art. 127 exceptúa la posibilidad de caducidad de los
expedientes de previsión social, en atención al carácter alimentario y tuitivo de la
materia en juego.
CARÁCTER CONSTITUTIVO DE SU DECLARACIÓN.
LPABA art. 128: la caducidad se declarará de oficio al vencimiento del plazo y
podrá recurrirse por el interesado.
Declaración de oficio: al establecer que “la caducidad se declarará de oficio…”, la
norma viene a indicar que es potestad de la Administración disponer la caducidad de
la instancia administrativa, sin que dependa para ello de la petición de parte
interesada. Sin embargo, no existe obstáculo para que la caducidad sea declarada a
pedido de un tercero que tenga interés en la extinción del procedimiento.
Impugnabilidad: el acto administrativo que declara la caducidad del procedimiento
es recurrible en los términos establecidos en los arts. 86 y siguientes de la ley.
105

4.5 Procedimientos administrativos especiales en la Provincia de Buenos Aires.
Procedimiento disciplinario: agentes públicos. Educación. Policía. Procedimientos
de selección de contratistas. Los denominados juicios de cuenta y de
responsabilidad. Procedimientos: tributario, previsional, de faltas municipal y
expropiatorio.
106

UNIDAD 7: DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y
PROCESO ADMINISTRATIVO.
7.1 El Derecho Procesal Administrativo. Concepto. Terminología. Los sistemas de
control jurisdiccional de la Administración en el derecho comparado (Francia,
España, Italia, EEUU, Alemania, etc.).
Derecho Procesal Administrativo.
Concepto.
El derecho procesal administrativo es el conjunto de normas referentes a los
presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo (Guasp); o más
simplemente, se trata del conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.
Este último es el proceso mediante el cual se encausa el control judicial de la
administración.
Es una rama del derecho procesal, de carácter público e imperativo (González Pérez).
Terminología.
Se habla de “control judicial de la administración”, “proceso administrativo o
contencioso administrativo”. Esta última denominación ha recibido fundadas críticas
en cuanto a su utilización (Fiorini, Gordillo, Diez).
Los sistemas de control jurisdiccional de la Administración en el derecho
comparado.
El DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL EUROPEO (régimen
administrativo):
a) La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POSEE PRERROGATIVAS DE PODER.
b) ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD RESPECTO DE LOS
ADMINISTRADOS, bajo un régimen normativo –diferente al que se aplica a
las relaciones entre éstos- que es el derecho administrativo.
c) Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL QUE NO
PERTENECE AL PJ.
El SISTEMA ANGLOSAJÓN, conocido bajo la denominación “RULE OF LAW”,
según el cual:
a) La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CARECE DE PRERROGATIVAS DE
PODER.
b) Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD RESPECTO DE LOS
ADMINISTRADOS, sometida al mismo régimen que éstos.
107

c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES DEL PJ QUE JUZGAN LOS
ACTOS DE LOS PARTICULARES.
En el caso de NUESTRO PAÍS, el sistema es MIXTO:
- PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)
- POSICIÓN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)
- JUECES COMUNES (sistema del “rule of law”)
EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL CONSEJO
DE ESTADO.
En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban, únicamente,
ante la propia Administración, que resolvía por sí misma lo que entendía que
correspondía.
Hacia el año 1800, aparece el Consejo de Estado, como órgano de la Administración
encargado, en una primera etapa, de funciones de asesoramiento a los funcionarios
del PE que debían resolver los reclamos de los particulares. El Consejo se limitaba a
presentar proyecto de resolución de los reclamos, y era el Jefe de Estado o sus
ministros los que dictaban y firmaban el acto que dirimía el conflicto, en base a aquel
proyecto del Consejo.
En 1872, una nueva ley consagra el sistema de “justicia delegada”, donde es el propio
Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el caso, ya sin intervención alguna de
la Administración activa.
ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:
1 a partir de 1953 cumple, por una parte, la función jurisdiccional
administrativa de apelación respecto de las sentencias dictadas por los
Tribunales Administrativos locales con competencia general de primer grado;
2 y, por otro lado, cumple también la función administrativa de asesoramiento
en materia legislativa y reglamentaria, dictaminando en las consultas que se
formulan respecto de proyectos de leyes, reglamentos, y otros asuntos
administrativos, siendo su opinión a veces obligatoria.
No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total independencia
en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho tienen la misma estabilidad
que si lo fuesen.
Está presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente, los
presidentes de sección, auditores, consejeros, etc.
7.2 El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. Órgano competente
y normativa aplicable. El Fuero Contencioso Administrativo Federal. Origen y
evolución histórica. Codificación Contencioso Administrativa de la Provincia de
Buenos Aires. El llamado “Código Varela”.
El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. Órgano competente y
normativa aplicable.
108

En el orden nacional, el proceso administrativo se caracteriza por la existencia desde
hace varios años de un fuero con competencia material especializada y limitada
territorialmente a la Capital Federal (en el interior del país la competencia la tienen
asignada los jueces federales). En cuanto a la normativa aplicable, no existe un código
procesal contencioso administrativo, razón por la cual se aplica el CPCCN, las
normas procesales contenidas en la ley 19549 (Título IV) y las normas especiales que
establecen recursos judiciales directos.
En la Provincia de Bs. As., a diferencia de Nación, desde 1905 existió un Código
Contencioso Administrativo, pero no hubo fuero, pues la competencia la tenía
asignada la Suprema Corte. Esto varió con la reforma de la constitución provincial en
1994 y con la puesta en funcionamiento conjuntamente del fuero contencioso
administrativo (ley 12.074) y el nuevo Código (ley 12.008).
El FUERO contencioso administrativo FEDERAL. Origen y evolución histórica.
Hasta 1948 no existía en el orden nacional juzgados especializados para entender en
asuntos de naturaleza contencioso administrativa. Los jueces federales siempre
fueron competentes en las causas en las que el Estado era parte y, al ser los juicios
contencioso-administrativos una especie no diferenciada de los juicios contra la
Nación, los juzgados federales eran competentes en razón de la persona.
La LEY 12.967 de 1947, aumentó el número de jueces de la Cámara Federal de
Apelaciones de la Capital Federal y se dividió en tres salas:
- una para los asuntos civiles y comerciales.
- otra para los asuntos criminales y correccionales.
- y otra para los asuntos contencioso-administrativos.
La ley de presupuesto de 1948 incluyó dos nuevos juzgados federales en la Capital
Federal, mientras que la LEY 13278 dispuso que tuvieran competencia específica en
materia contencioso-administrativa y en los sumarios relativos a leyes especiales,
con jurisdicción territorial en la Capital Federal. La Cámara Federal por acordada
debía determinar las causas en que conocerían dichos juzgados. En el interior del país
los juzgados federales de sección continuaros con las competencias atribuidas por la
LEY 4.055, que no distinguía si la causa era civil, comercial, penal o contencioso
administrativa.
La organización de los tribunales judiciales con competencia especializada en
materia contencioso-administrativa recién se estructuró en 1950, al sancionarse la
LEY 13.998, y solamente para la Capital Federal. Esta ley estableció que los dos
juzgados creados por la ley de presupuesto del año 1948, junto con los juzgados
creados para la Capital por la LEY 12.833 (tribunales de policía administrativa), se
denominarían juzgados nacionales de primera instancia en lo contencioso
administrativo de la Capital Federal, con competencia para entender:
a) en las causas contencioso administrativas.
109

b) en las causas que versaran sobre contribuciones nacionales y sus
infracciones.
c) en las causas cuyo conocimiento estuviese atribuido a los jueces creados para
la Capital Federal por la LEY 12.833.
d) y en los recursos contra las resoluciones administrativas, que las leyes
atribuyesen a los jueces federales existentes al momento de dictarse la ley.
También modificó la denominación de la Cámara de Apelaciones de la Capital
Federal por la de “Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal
Especial y Contencioso Administrativo de la Capital Federal”.
En cuanto a su estructura, estableció que se dividiera en tres salas, distribuyéndose
entre ellas la competencia según las disposiciones que adoptara la misma Cámara.
Una sala entendió en materia Civil y Comercial, otra en materia Penal, y la restante en
materia Contencioso Administrativa.-
El DEC/LEY 1.285/58 reorganizó la justicia nacional:
- modificó una vez más la denominación de la “Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal Especial y Contencioso
Administrativo” reemplazándola por “Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Federal y Contencioso Administrativo” y reprodujo la estructura que tenía
anteriormente.
- además, amplió su competencia para entender en los recursos de apelación
que se interpongan contra las resoluciones de organismos administrativos, en
los casos autorizados por las leyes y contra las resoluciones del jefe de la
Policía Federal en materia de derecho de reunión.
- estableció también que la cámara actuaría dividida en salas por
especialidades dentro de su competencia, según las disposiciones que ella
adoptase.
En 1968, la LEY 17.928 creó una nueva sala en lo contencioso administrativo, número
que luego se amplió a tres y, posteriormente, a cinco, para después convertirse –en
virtud de lo dispuesto por la ley 21.698– en Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, también con cinco salas, como cámara
independiente de la Civil y Comercial Federal y de la Criminal y Correccional Federal.
Los juzgados de primera instancia, que originariamente fueron dos, se fueron
ampliando sucesivamente hasta llegar a 12 , su número actual.
Codificación contencioso-administrativa de la Provincia de Buenos Aires.
Mediante DECRETO del 6 de junio de 1903, el P.E. provincial le encomendó a Luis V.
Varela el estudio y proyecto de una ley de procedimiento contencioso administrativo y
de justicia de paz. Varela elevó su proyecto de Código el 15/9/1903. El 22 de diciembre
de 1905 la legislatura provincial lo convirtió en ley (LEY 2.961), sin antes realizar
110

varias modificaciones al proyecto original. Comenzó a regir desde el 1 de marzo de
1906.
7.3 Acción, pretensión y demanda. Concepto y diferencias. Las acciones
administrativas. Distintos tipos. Acumulación. Opción.
Acción, pretensión y demanda. Concepto y diferencias.
Acción: existen distintas acepciones de este vocablo. Se emplea:
a) como sinónimo de demanda (p.ej., cuando la ley 19.549 regula la impugnación
judicial de los actos administrativos).
b) como sinónimo de pretensión (p.ej., cuando el Código Civil legisla sobre la
acción de desalojo).
c) para indicar un determinado proceso (p.ej., cuando se habla de la acción de
amparo).
d) como sinónimo de derecho (p.ej., cuando se dice que “el actor carece de
acción”).
e) como facultad (facultad que tiene todo sujeto para excitar la función
jurisdiccional del Estado)
La acción es el derecho público subjetivo que tiene todo sujeto que se considera
agraviado por otro sujeto para poner en funcionamiento el poder jurisdiccional del
Estado, a fin de que éste resuelva el conflicto que lo afecta y haga cumplir lo
decidido.
Tiene fundamento constitucional, pues se apoya en la garantía de defensa en juicio
(art. 18 CN). Es el derecho a la jurisdicción. También se la considera como una especie
del derecho a petición (art. 14 CN).
El derecho a la acción no se agota con la presentación de la demanda. Se mantiene
durante todo el proceso hasta que el juez dicte la sentencia. Una vez ejercida la acción
en su fase inicial con la demanda, tiene el actor la obligación de mantenerla y de
continuarla hasta que concluya el proceso.
Del mismo modo con que el actor persigue alcanzar un pronunciamiento favorable a
su pretensión, el demandado lo hace para que la demanda sea rechazada o para que se
resuelva el pleito de la forma en que él lo solicita. Ejerce el derecho procesal de
defensa. Ejerce la excepción u oposición. Actúan en forma simultánea el interés del
actor para que el órgano jurisdiccional se expida en un sentido, y el interés del
demandado para que se lo haga en otro, referidos ambos a una situación jurídica única.
Existe, entre la acción y la excepción, un paralelismo íntimo, que es la bilateralidad
de la acción.
Demanda: es el medio por el cual se ejerce una acción. Es el instrumento utilizado
por un sujeto para promover un proceso, es el acto típico de iniciación del proceso.
La acción es un derecho; la demanda es la instrumentación de un acto.
111

La pretensión se deduce, por lo general, con el escrito de demanda, pero no se
identifican. Una demanda puede no contener una pretensión y, no obstante ello,
provocar igualmente la actividad jurisdiccional del Estado, que la rechazará por ese
motivo, lo cual demuestra la existencia de tal actividad. A su vez, el magistrado puede
rechazar la demanda iniciada en forma defectuosa (p. Ej., no indica los datos del
demandado). En ese caso, no existirá un pronunciamiento jurisdiccional sobre la
pretensión, a pesar del rechazo de la demanda, y el actor podrá promover otra con la
misma pretensión, pero ajustada a los requisitos enumerados en el art. 330 de dicho
Código.
Pretensión: la pretensión procesal es la petición que formula el actor por medio de
la demanda, es el objeto del proceso. González Pérez sostiene que la pretensión es
“una petición fundada en un sujeto activo ante un organismo jurisdiccional, frente a
un sujeto pasivo, solicitando algo jurídico, esto es, que se operen o se manejen
situaciones estrictamente de derecho”. La acción es un derecho autónomo, mientras
que la pretensión es un acto, algo que se hace, pero no que se tiene; es la petición que el
actor hace ante el juez, lo que quiere o pretende.
Las acciones administrativas. Distintos tipos. Acumulación. Opción.
La doctrina clásica distinguía cuatro acciones administrativas (las que se analizan en
el punto siguiente).
Actualmente, los códigos modernos tienen un sistema de unidad de acción con
pluralidad de pretensiones que pueden acumularse para tramitar en un mismo
proceso.
7.4 Acción de plena jurisdicción. Pretensiones admisibles. Acción de anulación.
Situaciones jurídicas amparadas. Acción de lesividad y de interpretación.
Acción de plena jurisdicción. Pretensiones admisibles.
En ella se solicita al tribunal, además de la anulación de un acto administrativo, el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada, con todas las
consecuencias que tal reconocimiento implica. El juez dispone de amplios poderes para
restaurar las cosas al estado anterior y, si ello resultara imposible, para fijar una
reparación económica (indemnización). Puede articularla únicamente el titular de un
derecho subjetivo.
Acción de anulación. Situaciones jurídicas amparadas.
También llamada en algunas provincias acción de ilegitimidad. En ella se solicita la
anulación del acto administrativo. Tuvo origen en Francia, por obra del Consejo de
Estado y de allí paso a nuestro país. En Francia, para poder deducirla se exige que se
funde en alguno de los motivos de anulación, que según la jurisprudencia son: a)
incompetencia, b) vicio en la forma, c) violación de la ley y d) desviación de poder.
En los códigos en que se encuentra receptada puede interponerla tanto el titular de
un derecho subjetivo como aquél que posea interés legítimo. En Francia no existen
112

limitaciones en cuanto a la legitimación. No se puede pedir daños y perjuicios
(indemnización) no reconocimiento o restablecimiento de derecho alguno.
Acción de lesividad.
Es la acción que interpone el propio Estado para demandar la nulidad de un acto
administrativo que considera ilegitimo pero que ha adquirido estabilidad y, por lo
tanto, no lo puede revocar en su propia sede (vgr. acto notificado y con derechos
subjetivos que se estén cumpliendo). Se invierten los roles del proceso contencioso
tradicional. Para poder demandar, el Estado debe declarar mediante un nuevo acto
administrativo la lesividad del acto que considera viciado y, posteriormente,
demandar su nulidad.
Acción de interpretación.
Legislada únicamente en los códigos de Corrientes, Entre Ríos y Formosa, esta acción
permite articular una pretensión de carácter declarativo, por la cual se solicita al
órgano judicial que establezca cuál es la interpretación adecuada de una norma. Si se
esta pidiendo al juez que defina el sentido y alcance de una norma es porque hay
incertidumbre objetivamente apreciable. La decisión del órgano judicial cumple con las
características que se atribuye a la sentencia: declara lo que es el derecho aplicable a un
caso concreto con fuerza vinculante.
El punto más complicado de la cuestión es que se le suele reconocer fuerza de cosa
juzgada (la interpretación del juez sería obligatoria para todos los órganos de la
provincia y municipios) a pesar de que no hay litis en el sentido procesal, desde que
no hay contraparte.
7.5 El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa. Orígenes.
Evolución. Situación en la actualidad.
113

UNIDAD 8: DEMANDAS CONTRA LA NACIÓN.
8.1 La Nación Argentina ante el PJ. Evolución histórica. Demandabilidad e
indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La LEY 48. El debate legislativo en torno a la
cuestión.
La Nación Argentina ante el PJ. Evolución. Demandabilidad e
indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La Ley 48. El debate
legislativo en torno a la cuestión.
La adopción de la Constitución de 1853 significó una definitiva toma de posición a
favor del sistema judicialista. La cláusula que prohíbe al Poder Ejecutivo el ejercicio
de funciones judiciales (art. 92 CN de 1853, art. 95 de la CN de 1860, actual art. 109) fue
incorporada junto con el establecimiento de una Corte Suprema de Justicia de la
Nación que, junto con los demás tribunales que estableciera el Congreso, actuarían en
la medida en que existiera una causa (art. 97 de la CN de 1853, art. 100 de la CN de
1860, actual art. 116).
La demandabilidad del Estado.
Las leyes 27 y 48.
La LEY 27, al determinar la competencia judicial en la materia, no estableció
diferencias en cuanto a que el Estado fuera parte actora o demandada en las causas
judiciales. Por su parte el art. 2 de la LEY 48, al referirse a la competencia de los jueces
nacionales de sección (actuales jueces federales), complementando la ley 27, tampoco
hizo distinción alguna en cuanto a que la Nación fuera parte actora o demandada en
la causa.
El art. 20 de la LEY 27 establecía que “los juzgados de sección conocen en primera instancia,
de todas las causas que se expresan en el art. 100 de la Constitución Nacional, sin incluir en
ellas las exceptuadas en el art. 101, de las contencioso-administrativas y demás que interesen al
Fisco nacional, mas en las de contrabando, lo harán, por ahora, tanto en el territorio de la
provincia de Buenos Aires cuanto en el resto de la República, ajustándose a las respectivas leyes
y disposiciones dictadas y vigentes en ellas”.
A su vez el art. 2 de la ley 48 dispuso que los jueces conocerían en primera instancia de
las siguientes causas: “1) Las que sean especialmente regidas por la Constitución Nacional,
las leyes que ha sancionado y sancionare el Congreso y los tratados públicos con naciones
extranjeras; 2) Las causas civiles en que sean partes un vecino de la provincia en que se suscite
el pleito y un vecino de otra, o en que sea parte un ciudadano argentino y un extranjero; 3) Las
que versen sobre negocios particulares de un cónsul o vicecónsul extranjero; 4) Todo pleito que
se inicie entre particulares, teniendo por origen actos administrativos del Gobierno nacional; 5)
Toda acción fiscal contra particulares o corporaciones, sea por cobro de cantidades debidas o por
cumplimiento de contratos, o por defraudación de rentas nacionales, o por violación de
reglamentos administrativos; 6) En general todas esas causas en que la Nación o un
recaudador de sus rentas sea parte; 7) Todas las causas que den lugar a los apresamientos o
embargos marítimos en tiempos de guerra; 8) Las que se originen por choques, averías de
buques, o por asaltos hechos, o por auxilios prestados en alta mar, o en los puertos, ríos y mares
en que la República tiene jurisdicción; 9) Las que se originen entre los propietarios o interesados
114

de un buque, sea su posesión o sobre su propiedad; 10) Las que versen sobre la construcción y
reparos de un buque; sobre hipoteca de su casco; sobre fletamentos y estadías; sobre seguros
marítimos; sobre salarios de oficiales y marineros; sobre salvamento civil y militar; sobre
naufragios; sobre avería simple y gruesa; sobre contratos a la gruesa ventura; sobre pilotaje;
sobre embargos de buques y penas por violación a las leyes de impuestos y navegación; sobre la
nacionalidad del buque y legitimidad de su patente o regularidad de sus papeles; sobre arribadas
forzosas; sobre reconocimientos; sobre abandono, venta y liquidación de créditos del buque;
sobre cumplimiento de las obligaciones del capitán, tripulantes, y en general sobre todo hecho o
contrato concerniente a la navegación y comercio marítimo”.
La redacción de esta última ley había dado lugar a grandes discusiones en el
Congreso Nacional. Algunos legisladores entendían que el Poder Judicial tenía
facultad para juzgar a la Administración; otros que esa atribución le correspondía al
Congreso Nacional; y algunos menos que los conflictos entre aquélla y los
particulares debían ser resueltos por la propia Administración.
Dada la diferencia de criterios, se dispuso redactar el artículo tal como fue transcripto
anteriormente, con lo que se dejaba en manos del Poder Judicial la interpretación que
cabría dar a la cuestión.
Jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional: los casos “Bates
Stokes y Cía. C/P.E.N.” (año 1864), “Seste y Serich” (año 1864) y
“Juan Carlos Gómez” (año 1865).
La jurisprudencia de la CSJN se mostró vacilante en el tema, lo cual surgirá del
análisis de los fallos que a continuación se exponen.
Caso “BATES, STOCKES Y CÍA. C/PODER EJECUTIVO
NACIONAL”, de 1864. Este caso se produjo a raíz de averías producidas por una
tormenta sobre las mercaderías de la compañía demandante, las que se encontraban
guardadas en los almacenes de la Aduana de la Provincia de Buenos Aires, cuando
todavía esta se encontraba separada de la Confederación. El gobierno había hecho
lugar al reclamo, pero estaba en discusión el monto de la indemnización. Cuando
Buenos Aires se incorpora a la Nación, la Aduana es cedida a la Nación, por lo que la
causa pasa a jurisdicción nacional y la Corte se ve obligada a dar tratamiento a ella. La
Corte entendió directamente en un conflicto suscitado entre las partes sin hacer
referencia alguna sobre la demandabilidad del Estado.
Posteriormente encontramos la sentencia del 29 de septiembre de 1864, recaída en la
causa “SESTE, VICENTE Y SEGUICH, ANTONIO C/GOBIERNO
NACIONAL”, en el que los actores solicitaban al Estado nacional indemnización
por el mayor tiempo servido como personeros de guardia nacionales. Según surge del
fallo, el Estado nacional había firmado un contrato de enganche que establecía su
vigencia hasta la finalización de la batalla de Pavón, pero lo cierto es que, una vez
afrontada la misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en
consecuencia solicitaban indemnización por el mayor tiempo de servicio.
La Corte desarrolló por primera vez una fundamentación tendiente a determinar la
irresponsabilidad estatal, y para ello se remontó a la jurisprudencia norteamericana
115

y a la doctrina sentada en aquel país en torno al art. 3º de la Sección Segunda de la
Constitución de Filadelfia, cuyo texto ha sido base del art. 100 de la CN de 1853
(actual art. 116). Principalmente, su argumentación giró en torno a la “teoría del
soberano”, de origen europeo, aunque la doctrina del fallo fue extraída de la
jurisprudencia norteamericana. Conforme con esta teoría, el Poder Ejecutivo es
soberano en su esfera y administra con independencia de los otros dos poderes que
participan del Gobierno de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 86, inc.
1º, de la Const. nacional (actual art. 99, inc. 1).En consecuencia, no puede ser
arrastrado ante los tribunales sin su expreso consentimiento, ya que los tribunales
carecen de eficacia para obligar al Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya. Lo
contrario, según el tribunal, daría al Poder Judicial una superioridad inconciliable
con la supremacía que la Constitución nacional de 1853 acordaba al Jefe de la
Nación, y el derecho de arreglar el pago de las deudas públicas exclusivamente
atribuido al Congreso nacional por el art. 67, inc. 6º del texto constitucional.
Se aprecia aquí una interpretación estricta de la división de poderes que descarta la
posibilidad de que el Poder Judicial juzgue al Estado como demandado.
En rigor de verdad, de la lectura del fallo surge que, más que a la responsabilidad
estatal, la Corte Suprema se refirió específicamente a la indemandabilidad estatal.
Pero en el criterio de la Corte se deja expresamente a salvo que de ello no se sigue
que el particular damnificado haya quedado sin respuesta ante el perjuicio sufrido,
pues el tribunal busca darle solución al caso a través del Congreso de la Nación, que
conforme al anterior art. 67, inc. 6º de la CN tiene como atribución específica arreglar
la deuda pública. Sin embargo, resulta más apropiado distinguir entre la facultad del
Congreso para arreglar las deudas públicas y la función jurídica de establecer la
existencia de un supuesto de responsabilidad generador del correlativo derecho a ser
indemnizado.
Poco tiempo después, en sentencia recaída con fecha 1º de junio de 1865 en autos
“GÓMEZ, JOSÉ CÁNDIDO C/LA NACIÓN”, la Corte tuvo
oportunidad de reafirmar su tesis negatoria, cuando se demandó originalmente a la
provincia de Corrientes por indemnización de daños y perjuicios por la entrega de
propiedades usurpadas durante el gobierno de los Virasoro en aquella provincia.
La Corte reitera aquí los argumentos vertidos en “Seste y Seguich”, aunque analiza
un precedente en el cual había aceptado su demandabilidad excepcionalmente, y
aclara que las circunstancias particulares del caso así lo habían justificado (caso
“Bates, Stockes y Cía. c/Poder Ejecutivo Nacional” de 1864).
En esta causa, la Corte, después de reafirmar el principio de la imposibilidad de
demandar a la Nación, sostiene que tal criterio no es aplicable a las provincias, que
sí pueden ser ejecutadas, a diferencia de aquella.
Finalmente reitera que ello no significa que los acreedores de la Nación carezcan de
los medios de hacer valer sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el
inciso 6° del artículo 67 está facultado para arreglar el pago de la deuda pública.
La venia legislativa.
116

Así se fue conformando la teoría según la cual la Nación no podía ser demandada
sin la autorización del Congreso nacional, autorización que debía ser conferida por
medio de ley formal; este principio fue aceptado como regla general al sancionarse la
ley 475, que autorizó a un particular a llevar a juicio al Estado Nacional, y fue reiterado
por otras leyes (por ej., ley 675) y por los fallos de la Corte (Fallos 22:385; 100:280;
124:39), aún cuando para algunos casos seguía resolviendo el Congreso.
8.2 La venia legislativa y la reclamación administrativa previa. Leyes 3.952 y 11.634.
La impugnación judicial de la actividad administrativa en las LEYES 19.549 y 25.344.
Vía impugnatoria y vía reclamatoria. Trámite. Excepciones. Término para resolver la
reclamación administrativa. Prescripción de la acción judicial.
La venia legislativa y la reclamación administrativa previa. LEYES
3.952 y 11.634.
El reclamo administrativo previo fue instituido por la Ley de Demandas contra la
Nación, sancionada en 1900, para suplir el requisito de la “venia” o autorización
previa que el Estado nacional debía conferir para ser demandado judicialmente. Esa
venia o autorización debía ser efectuada por el Congreso de la Nación.
Asimismo, el requisito de autorización o consentimiento previo fue establecido por
la CSJN para demandar a la Nación Argentina, pero no era exigido en el caso de que
se demandara a una provincia.
Fue así como el consentimiento estatal previamente conferido por éste para ser
demandado apareció como un requisito procesal del ejercicio de las acciones contra
sí mismo.
El 27/12/1900 se sancionó la LEY 3.952, que suplió el requisito del consentimiento
legislativo previo por el del reclamo administrativo previo cuando se tratara de
acciones de naturaleza civil, pero se mantuvo subsistente para el caso de que el Estado
actuara en ejercicio del poder público, y así lo entendió la propia Corte Suprema hasta
la sanción de la LEY 11.634, que generalizó el requisito de la reclamación
administrativa previa para ambas esferas de actuación estatal.
En efecto, el art. 1 de la citada LEY 3.952 dispuso: “Los tribunales federales y los jueces
letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la
Nación en su carácter de persona jurídica, sin necesidad de autorización previa legislativa, pero
no podrán darles curso sin que se acredite haber precedido la reclamación de los derechos
controvertidos ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de éste”.
Posteriormente, con la reforma introducida por la señalada LEY 11.634, sancionada el
28 de septiembre de 1932, el mencionado art. 1º de la LEY 3.952 quedó así redactado:
“Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las
acciones civiles que se deduzcan contra la nación, sea en su carácter de persona jurídica o
de persona de derecho público, sin necesidad de autorización previa legislativa; pero no
podrán darles curso sin que se acredite haber producido la reclamación del derecho controvertido
ante el Poder Ejecutivo y su denegación por éste”
117

Como se puede observar, la modificación incorporada por la LEY 11.634 agregó la
posibilidad de accionar contra la nación como “persona de derecho público”.
La impugnación judicial de la actividad administrativa en las
LEYES 19.549 y 25.344.
En la legislación nacional, la exigencia del reclamo administrativo previo se
encuentra establecida actualmente en el art. 30 de la LNPA (LEY 19.549), fijándose
las excepciones en el art. 32 del mismo ordenamiento.
A su vez, el reclamo administrativo previsto en el artículo 30 de la LPA ha sufrido
modificaciones a partir de la sanción de la Ley de Emergencia Económica (LEY
25.344). En su nueva redacción, de conformidad con lo dispuesto por el art. 12 de la ley
25.344, el art. 30 establece: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser
demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría
de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los
supuestos de los arts. 23 y 24”. Es fácil advertir que se generaliza la necesidad de
formular el reclamo administrativo previo.
Digamos también que la nueva versión del art. 31 del LNPA recepta la doctrina del
fallo “Gorordo” de la CSJN, y del plenario “Romero, Gerardo” de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que a su vez
receptaban lo afirmado tiempo antes por la Sala III de ese fuero en la causa
“Avanzada”, en cuanto prevé que el juez debe controlar de oficio las condiciones de
admisibilidad de la acción contencioso-administrativa con relación a la habilitación
de la instancia y agotamiento previo de la vía administrativa.
8.3 Recursos judiciales directos y recurso extraordinario contra actos administrativos
en el orden federal.
Recurso judicial directo (art. 25 LNPA; art. 40 RNPA).
Se entiende por recurso judicial directo a la acción judicial que se articula directa y
generalmente en una segunda instancia judicial, en el sentido de obtener una rápida
revisión judicial de tales actos, conforme a una previsión normativa que así lo
establezca.
Se trata, pues, de acciones judiciales de impugnación de instancia única. En palabras
de HUTCHINSON, una especie de acción de anulación, donde la pretensión se
reduce a solicitar la nulidad de la decisión impugnada.
La doctrina coincide en que, estrictamente, no son recursos, por cuanto la vía
administrativa no es una instancia judicial, para que la Justicia sea la segunda
instancia, objeto de recurso judicial. En efecto, se entiende que en nuestro sistema
judicialista, las resoluciones dictadas por órganos administrativos en ejercicio de la
función administrativa, no pueden ser consideradas como dictadas en ejercicio de
una instancia judicial previa.
118

Como expresa CASSAGNE, mediante el recurso judicial directo se pretende un
control judicial más rápido, pero no por ello menos pleno, y siempre rodeado de las
garantías constitucionales que emanan del Estado de Derecho.
Se trata, pues, de un verdadero juicio o proceso, cuya misión principal es examinar
las pretensiones de anulación –y, en su caso, de restablecimiento de una situación
jurídica lesionada– en donde el impugnante de la decisión administrativa reviste la
calidad de actor y la entidad estatal que dictó el acto, la de demandada.
Si bien se ha dicho que estos recursos sólo permiten cuestionar la legitimidad del acto
administrativo y peticionar su nulidad, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires se ha sostenido que, tratándose de una verdadera acción que posibilita
una instancia ordinaria de revisión del acto administrativo impugnado, con plenas
posibilidades de debate y prueba, y en tanto ninguna norma específica lo impida,
resulta aplicable el instituto de la acumulación objetiva de pretensiones, de modo que
el actor puede acumular a la pretensión principal de declaración de nulidad la
accesoria, consistente en reclamar la indemnización de los perjuicios derivados del acto
nulo.
Recurso extraordinario contra actos administrativos en el orden
federal.
El recurso extraordinario ante la CSJN es una vía procesal de excepción. Su objeto es
lograr la revisión de sentencias y actos administrativos, verificándose la
constitucionalidad de los actos estatales referidos. Técnicamente, el control recae en
normas o actos que la sentencia ha aplicado o ha tenido en cuenta para la decisión
adoptada, salvo el caso de control de sentencias arbitrarias, en las que el vicio de
inconstitucionalidad radica en la sentencia misma.
El arraigo de tal recurso resulta de la supremacía constitucional y del sistema de
control jurisdiccional de constitucionalidad (arts. 31 y 116, CN). Es un recurso
extraordinario, que habilita el ejercicio de jurisdicción en grado de apelación (no en
forma originaria), pues la causa llega a la Corte desde un tribunal inferior (en el
supuesto de sentencias) o desde un órgano administrativo que ha ejercido función
jurisdiccional (en el supuesto de actos administrativos).
No es una apelación ordinaria o común, ya que provoca la competencia limitada al
solo control constitucional.
Cuestión constitucional.
Entiéndase por cuestión constitucional o cuestión o caso federal, como lo llama la
jurisprudencia, la materia que se debate en el recurso extraordinario.
Las cuestiones constitucionales pueden ser simples (de interpretación) o complejas
(de conflicto):
• Las simples recaen sobre la interpretación de la Constitución, leyes federales,
tratados internacionales u otras reglamentaciones de normas federales (no
dan lugar al recurso extraordinario, por no constituir "cuestión federal", las
119

leyes nacionales locales que sanciona el Congreso, como legislatura local, las
leyes nacionales de derecho común, las leyes provinciales y las normas de
tratados internacionales que funcionan como disposiciones de derecho común).
• Las complejas implican un conflicto, en el que se discute la compatibilidad
de una norma o de un acto con la Constitución. Tal conflicto puede ser
directo (entre la Constitución federal, por una parte, y una ley nacional, tratado,
norma provincial u otra norma o acto federal o provincial, por la otra); o
indirecto (por ejemplo, entre normas o actos de autoridades federales entre sí o
con una norma o acto provincial que indirectamente incide sobre la validez
constitucional federal).
Supuestos que no dan lugar al recurso extraordinario (sólo algunos ejemplos):
1. La interpretación de derechos reglamentarios de leyes comunes y locales no
da lugar al recurso extraordinario (CSJN, Fallos, 115:82; 248:706).
2. Tampoco procede el recurso extraordinario cuando se discute la
incompatibilidad de normas provinciales entre sí o de actos provinciales
entre sí (CSJN, Fallos, 181:5).
Tipos.
1) Es regla en la jurisprudencia de la Corte Suprema que el recurso extraordinario
se concede, en principio, sólo contra sentencias de tribunales judiciales, pues
así surge de la normativa expresa (arts. 14, 15 y 16, ley 48; art. 117, incs. 4º, 5º y
6º, ley 1893; art. 2º, ley 3266; art. 6º, ley 4055; art. 23, decr. ley 1285/58, y arts.
256, 257 y 258, CPCCN).
2) Otra modalidad de este recurso, de pretoriana creación jurisprudencial, es el
reconocido contra sentencias arbitrarias o de inconstitucionalidad, respecto
de las decisiones judiciales que pasan por alto o prescinden de articulaciones
formuladas por las partes conducentes para la decisión, o de circunstancias
probadas de la causa.
3) Por último, y es éste el que constituye el objeto de nuestro estudio, tenemos el
recurso extraordinario contra actos administrativos jurisdiccionales, también
de origen jurisprudencial.
Requisitos.
La jurisprudencia ha establecido los requisitos necesarios para la apertura del
recurso extraordinario contra decisiones administrativas. Estos pueden
sistematizarse en la siguiente forma:
a) Acto administrativo definitivo y que causa estado: el acto
estatal revisable por esta vía extraordinaria directa debe ser definitivo, es
decir, resolutivo de la cuestión de fondo planteada en la actuación
administrativa (por oposición a los actos interlocutorios y de mero trámite,
excepto que éstos impidan la continuación de reclamaciones administrativas).
120

Además, debe causar estado, es decir, haber sido emitido por la máxima
autoridad administrativa de la entidad, o por aquella a la que las normas le
han atribuido competencia final, con alcances de esa índole, por haberse
agotado la vía administrativa.
b) Acto administrativo excluido del control judicial ordinario: el
acto recurrible por la vía extraordinaria de la ley 48 debe estar excluido de la
revisión por las vías procesales ordinarias de fiscalización judicial. Este
requisito, que no puede tener justificación para los actos provenientes de un
Estado de derecho, tiene vigencia en nuestro orden jurídico por las
deficiencias técnicas de la legislación, que confieren atribuciones seudo o
semi judiciales a órganos administrativos, limitadas o excluidas total o
parcialmente de la revisión judicial ordinaria. En efecto, suele establecerse la
irrecurribilidad de ciertos actos o fórmulas de revisión judicial limitada por vía
de recursos únicamente, a través de la mal llamada "apelación ante la justicia".
De todos modos, no se trata de sentencias en sentido técnico-jurídico, sino de actos
administrativos, emitidos por órganos estatales en ejercicio de la función
administrativa, que se han asimilado en sus efectos a ciertas sentencias, por lo cual
no pueden promoverse en su contra juicios ordinarios de anulación o repetición.
c) Acto administrativo jurisdiccional: como tercer recaudo se exige que
el acto recurrido contenga materia propia de los órganos judiciales. Como no
existe ni en doctrina ni en jurisprudencia una pauta estable o básica para
determinar cuándo un acto administrativo es jurisdiccional y cuándo no lo es,
la casuística jurisprudencial a veces se ha limitado a admitir o rechazar
recursos, más por elementos formales que sustanciales.
d) Acto administrativo que vulnere normas constitucionales: la
decisión administrativa, irrecurrible por las vías ordinarias, de conformidad
con la legislación pertinente, debe ser lesiva de normas constitucionales, para
que habilite la competencia de excepción de la Corte Suprema de Justicia por
esta vía recursiva extraordinaria (art. 14, ley 48).
Recursos admitidos.
Decidiendo sobre el fondo de la cuestión constitucional planteada, la CSJN ha
admitido, en loables pronunciamientos, el recurso extraordinario contra actos
administrativos. Además del caso "Fernández Arias", en que sienta el principio de la
inconstitucionalidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la Administración
(salvo el supuesto de elección de vías procesales), existen otros importantes y similares
pronunciamientos. Así, en el caso "Montagna", la Corte hizo lugar al recurso
extraordinario interpuesto contra una decisión administrativa, reconociendo entonces
que la Administración había ejercido función jurisdiccional, pero lo hizo para declarar
la inconstitucionalidad del ejercicio de tal atribución, por violación del art. 18 de la
Constitución. Tal corriente interpretativa se reitera en el caso "Rosales" (Fallos,
253:485) y en el caso "Cámara Gremial de Productores de Azúcar" (Fallos, 255:354),
donde admite el recurso extraordinario interpuesto contra decisiones administrativas
judicialmente irrecurribles, para declarar que tal irrecurribilidad era violatoria del art.
18 de la Constitución.
121

La intención de la jurisprudencia mencionada es –precisamente– impedir la no
revisión judicial, para preservar el Estado de derecho. Porque, en definitiva, la
restricción de los derechos individuales, ya por vía de reglamentación legal, ya por vía
de actos administrativos, no justifica la inexistencia del control judicial suficiente.
122

8.4 Concepto jurisprudencial de acciones civiles. Casos justiciables y no justiciables.
Interdictos contra la Administración Pública: de retener, de recobrar, de obra nueva
y de obra vieja. Desalojo.
Concepto jurisprudencial de acciones civiles.
Acciones civiles.
Son el derecho a accionar contra el Estado por los daños que causa al particular la
ejecución material del acto. En efecto, el interesado no pierde el derecho que la ley
común protege, ni las acciones civiles.
En esta acción no podrá, naturalmente, discutirse la validez del acto firme, pero sí
obtenerse la indemnización de los daños de conformidad con los principios que
rigen la responsabilidad del Estado por sus actos válidos, en los casos en que ella sea
procedente. Esta acción está sujeta al plazo de prescripción establecido por el Código
Civil.
Acciones comprendidas.
El art. 1 de la LDE (Ley de Demandas contra el Estado) indica que "los tribunales
federales... conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación...". Esta
disposición distingue, como vemos, entre acciones civiles y otras acciones que
pudieran promoverse contra el Estado. En tal sentido, las acciones procesales
administrativas están excluidas del régimen procesal de la LDE y sus modificatorias,
contando con un régimen procesal propio en los Códigos contencioso-administrativos,
aun cuando en algunos pronunciamientos la CSJN manifestara equívocamente que
bajo la denominación de acciones civiles se incluyen todas las acciones contra el Estado
incluso las administrativas, salvo las acciones penales.
Derechos subjetivos tutelados.
La procedencia de las acciones civiles está supeditada a la acreditación sustancial de
un derecho subjetivo. Las sentencias que recaen en los procesos civiles contra el
Estado tienen carácter reparatorio. En consecuencia, se impone la legitimación
sustantiva de un derecho subjetivo, individual y directo. En cambio, en las acciones
procesales administrativas, la legitimación puede ser tanto de derecho subjetivo
como de interés legítimo, es decir, una situación jurídica subjetiva exclusiva o en
concurrencia, según los casos. Por consiguiente, la sentencia puede tener carácter
reparatorio (indemnizatorio) y/o declarativo (anulatorio).
Por ello, en las demandas civiles contra el Estado, el accionante deberá probar la
vulneración de un derecho subjetivo; es decir, no bastará la vulneración de un
interés legítimo o de un interés simple, para poder demandar civilmente al Estado.
El derecho a ser indemnizado por el Estado es un derecho subjetivo, a veces público y a
veces privado, según que sea regulado o haya nacido al amparo de normas de derecho
público o de derecho privado. Ello determina el ámbito procesal de competencia, pues
en el primer caso intervendrá el órgano judicial con competencia en lo procesal
administrativo, y en el segundo, el órgano judicial con competencia en lo procesal civil.
123

Actividad estatal impugnada.
Tanto la reclamación administrativa previa como la propia demanda judicial son
remedios procesales para la impugnación de actos, hechos u omisiones del Estado. En
consecuencia, cualquiera que fuere el modo de exteriorización de la actividad estatal
lesiva, siempre que se trate de materia procesal civil, el administrado tendrá que
ocurrir a la vía de las acciones procesales civiles (demandas contra la Nación) en
salvaguarda de sus derechos.
Interdictos contra la Administración Pública: de retener, de
recobrar, de obra nueva y de obra vieja. Desalojo.
La posesión o tenencia de un bien mueble o inmueble puede protegerse contra la
Administración, si ésta priva o turba su ejercicio. El CCiv., en sus arts. 2468 – 2501, se
ocupa de las acciones posesorias, medio que puede utilizar el particular para la
defensa de la posesión y tenencia. El CPCCN, se refiere también a los medios de
protección, a los cuales llama interdictos y acciones posesorias, en sus arts. 606 – 623.
En consecuencia, el particular dispone de 2 medios para defender su posesión y
eventualmente su tenencia contra la Administración: la acción posesoria y el
interdicto.
Los interdictos tienden a evitar la justicia por mano propia y se ventilan en un
proceso sumarísimo, por lo cual con ellos no se pueden resolver cuestiones
referentes al derecho de propiedad. En suma, el derecho de propiedad comprensivo
también de la posesión y tenencia está protegido contra los ataques de los particulares
y de los poderes públicos por acciones reales, acciones posesorias e interdictos
posesorios.
Interdictos.
Los interdictos sólo podrán intentarse para:
1. adquirir la posesión;
2. retener la posesión o tenencia;
3. recuperar la posesión o tenencia,
4. e impedir una obra nueva.
En todos los casos se seguirá un procedimiento sumarísimo, en que no caben
cuestiones previas, debiendo sustanciarse los autos interlocutorios en forma conjunta
con la sentencia.
Acciones posesorias.
Las acciones posesorias del CCiv., tramitarán por juicio sumario. Deducida la acción
posesoria o el interdicto, posteriormente sólo podrá promoverse acción real.
124

Las acciones posesorias sólo se abren en favor del poseedor que tenga una posesión
anual, carente de vicios, pública, a título de propietario, continua y no interrumpida
(arts. 2473 y 2478 – 2481, CCiv.). Pero sólo puede usar de esta vía el que no haya
seguido la del correspondiente interdicto.
Para la procedencia de las acciones posesorias es necesario probar el hecho de la
posesión, su anualidad y los actos perturbadores.
8.5 Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3.952. Evolución de la
interpretación jurisprudencial de la CSJN. El caso “Pietranera, Josefa y Otros C/
Nación Argentina”. Suspensión de la ejecución de sentencias. Normativa nacional
sobre consolidación de deudas estatales.
Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3952.
Ley de demandas contra la Nación 3.952.
Si la Administración incurre en una ilegalidad y es declarada tal por la justicia, no
existe excusa para que no cumpla la sentencia. Incumplir una sentencia (sea porque
el funcionario no quiere, por capricho, por arbitrariedad, por negligencia o por dolo) es
violar el orden jurídico. La Administración debe cumplir con las sentencias dictadas
en su contra. Lo normal en un Estado de Derecho es que la Administración cumpla con
los mandatos judiciales, sin que sea necesario ejercer fuerza alguna sobre ella.
Tampoco puede constituir un tema polémico la conducta a seguir cuando un
funcionario –por negligencia o dolo– no cumple con lo ordenado por la justicia. Los
jueces tienen atribuciones suficientes para ordenar su cumplimiento y la
Administración el deber jurídico de sancionar al funcionario remiso. Incumplir una
orden judicial es un delito, una falta administrativa y genera la responsabilidad
patrimonial del funcionario.
Ahora bien, qué ocurre si frente a una sentencia plenamente legítima la
Administración está imposibilitada de cumplirla, o si cumplirla lesiona gravemente
el interés público ¿Puede el juez ordenar que se ejecute la sentencia sin reparar en
esas circunstancias?
Visto desde una óptica podríamos sostener que si se impidiera a los jueces ordenar la
ejecución forzosa de las sentencias contra la Administración, no ejercerían
propiamente una función jurisdiccional, sus decisiones carecerían de eficacia y el
derecho de los agraviados por una actuación estatal ilícita sería sólo una expresión
de deseo o un mero acto declarativo. Los derechos subjetivos quedarían a merced de la
buena voluntad de las autoridades y la Administración se colocaría fuera del orden
jurídico.
Desde otra óptica, sería posible afirmar que si los jueces ejecutaran en todos los casos
las sentencias contra el Estado, aún cuando afecten gravemente el interés público, se
podrían paralizar los servicios y las funciones públicas esenciales, o impedir que la
Administración preste asistencia social. En las condenas a pagar sumas de dinero
ejercerían una competencia legislativa, pues, el Congreso es quien autoriza los gastos
de la Nación, y todo pago implica un gasto. Los acreedores podrían embargar las
rentas públicas, con lo cual se afectaría la construcción de obras públicas, la compra de
125

suministros esenciales para el funcionamiento del Estado y el pago de los sueldos de
los agentes públicos.
Señala LUQUI que la realidad es que no existe una solución definitiva para este
problema. En este tema no caben afirmaciones dogmáticas, sino soluciones
pragmáticas. Así como la Administración tiene que acatar las sentencias judiciales, los
jueces no deben dictar mandatos que afecten gravemente o pongan en peligro el
funcionamiento de la Administración.
Cuando el cumplimiento de una sentencia afecta gravemente un interés público, la
Administración, como órgano responsable de gestionar ese interés, puede –en algunos
casos y de manera fundada– suspender su ejecución o sustituir la condena por un
resarcimiento patrimonial. Para ello es preciso que se trate de un derecho que admita
ser postergado o sustituible por un resarcimiento, pero no cuando la modificación del
mandato importe desnaturalizarlo, o alterar su finalidad, o el derecho conferido o
reconocido por la sentencia Si la condena es postergable o sustituible por una
indemnización y existe un interés público real, fundado, que justifique reemplazar
la obligación por un resarcimiento, la Administración tiene esa “válvula de escape”,
como también la tienen los particulares con el art. 629 del Código Civil y el art. 513 del
CPCCN.
Esta facultad de la Administración no es aplicable a las sentencias que condenan a
pagar sumas de dinero. Obviamente, como contienen una obligación dineraria, no
son sustituibles por una indemnización.
Antes de sancionarse las leyes 23.982 y 24.624, por aplicación de la ley 3.952 y de la
doctrina del caso “Pietranera”, el Estado podía indicar el plazo dentro del cual las
iba a cumplir (“las” en referencia a “obligaciones de pagar sumas de dinero”)
pudiendo fijarlo el juez en su defecto o cuando el plazo no era razonable. Pero a
partir de la entrada en vigor de las leyes mencionadas, como establecen el
procedimiento para la ejecución de esas sentencias y los plazos dentro de los cuales
se debe efectuar el pago, la Administración está impedida de alterarlo. Solo las leyes
de emergencia pueden establecer plazos mayores, siempre que respeten los requisitos
exigidos por la Corte Suprema.
El artículo 7 y su interpretación jurisprudencial. Los supuestos
excluidos: expropiación, interdictos posesorios. El caso de las
entidades autárquicas: distinción según que cumplieran o no
funciones estatales.
El art. 7 de la ley 3.952 establece: “Las decisiones que se pronuncien en estos juicios, cuando
sean condenatorias contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al
simple reconocimiento del derecho que se pretenda”.
Para comprender el significado y alcance que tuvo originariamente el art. 7 de la ley
3.952 debemos ubicarnos en el momento que se sancionó, cuando la demandabilidad
del Estado no era plenamente aceptada por juristas y legisladores. Esta ley significó
un progreso al admitir expresamente la demandabilidad del Estado, aún cuando el
actor debía solicitar previamente la venia legislativa si impugnaba actos de poder
público.
126

Las únicas excepciones a la inejecutoriedad (“inejecutoriedad” que surge del mismo
art. 7, que sostenía que las decisiones pronunciadas en los juicios donde se demandaba
a la Nación tenían carácter meramente declarativo) de las sentencias contra la Nación
fueron establecidas por la Corte Suprema para los casos de:
a) Expropiaciones no indemnizadas: sostuvo la CSJN que “la disposición legal en
virtud de la cual las sentencias dictadas contra la Nación tienen efecto declaratorio, es
inaplicable a los casos de expropiación en los que el Congreso determina los recursos
con los cuales deberá pagarse la indemnización correspondiente, y el dueño que ha sido
provisoriamente despojado tiene el derecho de pedir el mandamiento una vez que la
justicia haya fijado definitivamente el monto de la indemnización” (Fallos 186:151, y
en el mismo sentido Fallos 217:420 y 241:382).
b) Interdictos de recobrar la posesión: dijo la CSJN que “la disposición legal
mencionada –el art. 7 de la ley 3.952– no impide la ejecución de sentencia que hizo
lugar al interdicto de recobrar la posesión deducido contra la Nación, y dispuso que ésta
restituyera los bienes litigiosos dentro del plazo de diez días, bajo apercibimiento de
librar el mandamiento pertinente” (CSJN, “S.A. La Editorial c/Gobierno
Nacional”, Fallos 247:190).
c) El caso de las entidades autárquicas: en el caso “Figueroa, Andrés
c/Universidad Nacional de Bs. As. s/Desalojo”, del 3/8/1962, se analizó el art.
7 de la ley 3.952, entendiéndose que podía extenderse a los entes autárquicos
que cumplen funciones específicamente estatales.
Con el tiempo se fue debilitando la rigidez de la inejecutoriedad de las sentencias
contra la Nación. Se consideró incompatible con el Estado de Derecho que la
Administración pueda resolver a su arbitrio si acepta o no cumplir con las sentencias
condenatorias, como si se tratara de una potestad extrajurídica. Esta evolución se
puede observar en algunos fallos.
El precedente “Pietranera, Josefa y Otros C/ Nación Argentina”
(año 1982).
En este fallo la Corte modificó su doctrina. Se trató de un juicio de desalojo, cuya
sentencia no había sido atacada por el Estado. Como transcurrieron varios meses desde
la notificación de la sentencia, la CSJN confirmó la decisión recurrida por la cual se
requirió al Estado que manifestara, en el plazo de 10 días, la fecha en que restituiría a
los propietarios el inmueble en cuestión, bajo apercibimiento de fijarse
jurisprudencialmente dicho plazo.
La Corte no declaró la inconstitucionalidad del art. 7 de la ley 3.952. Tampoco intimó
el desalojo del inmueble, sino que se circunscribió a confirmar lo resuelto por el
tribunal a quo. Entendió prudente no fijarle al Gobierno nacional un plazo de
cumplimiento, sino requerirle que manifieste cuál era el plazo razonable en que
cumpliría con la sentencia. De esta manera, dio por sentado que la Administración
iba a cumplir con la sentencia, como corresponde en un Estado de derecho.
127

No se trató de una ejecución forzosa de la sentencia, sino de una exhortación para
que manifieste el plazo dentro del cual desalojaría el inmueble, con la advertencia
de que si no lo hacía en forma razonable, lo fijaría el tribunal.
La CSJN interpretó el alcance del art. 7 de la ley 3.952, al establecer que su finalidad
es evitar que la Administración se vea colocada, como consecuencia de un mandato
judicial perentorio, en la imposibilidad de satisfacer el requerimiento (sea por
carecer de fondos previstos para tal fin en el presupuesto) o perturbada en su normal
funcionamiento; y que la regulación que contiene no significa una suerte de
autorización al Estado para no cumplir sentencias judiciales, pues ello importaría
colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar por su
observancia.
Esta es la interpretación correcta del art. 7 de la ley 3.952: evitar que la
Administración se vea forzada a realizar algo que no puede o que afecta gravemente
el interés público.
El principio expuesto fue sentado en varias oportunidades por laCSJN, aún en juicios
donde el demandado era una entidad autárquica, y no el Estado Nacional (caso
“Mazzuca”).
128

Suspensión de la ejecución de sentencias.
Frente a una situación de extrema necesidad el Estado puede, dentro de márgenes
determinados, declarar la emergencia y postergar el cumplimiento de las sentencias
que lo condenan a pagar sumas de dinero.
Los requisitos exigidos para su constitucionalidad:
1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de
amparar los intereses vitales de la comunidad.
2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses
generales de la sociedad, y no a determinados individuos.
3) que la restricción del derecho sea razonable, acordando un alivio justificado
por las circunstancias.
4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que
desaparezcan las causas que hicieron necesaria la medida.
En todas las medidas de emergencia siempre existe una limitación o restricción a los
derechos, que todos deben soportar en iguales condiciones.
• El decreto 679/88. La pretendida reglamentación del artículo 7 de la ley 3.952.
En 1988, el gobierno nacional mediante el DEC. 679/88 procuró reglamentar el
artículo 7 de la ley 3952. El decreto estableció una serie de requisitos,
procedimientos, plazos, comunicaciones y la intervención de órganos, necesarios
para que los acreedores del Estado por sentencia definitiva puedan hacer efectivos
sus créditos.
Señala LUQUI que por primera vez una norma no sólo previó expresamente la
posibilidad de ejecutar las sentencias de condena contra la Nación sino que, además,
estableció los trámites que se debían cumplir para lograrlo, no obstante haberse
dictado para reglamentar el art. 7 de la ley 3.952, que de manera expresa establece la
inejecutoriedad de las sentencias contra la Nación.
El decreto aludido constituyó un exceso reglamentario, apartándose además de la
doctrina sentada en el caso “Pietranera”, pues supeditó la procedencia de la ejecución
al cumplimiento de los requisitos y trámites previstos en el decreto, y no a preservar
el interés que, según la Corte Suprema, se debía proteger.
• La ley 23.568.
En el art. 2 fijó un plazo máximo de 3 años para el cumplimiento de las sentencias
judiciales (sólo para el ámbito provisional).
• La ley 23.696.
El art. 50 de dicha ley suspendió la ejecución de las sentencias y laudos arbitrales
condenatorios al pago de una suma de dinero que se hubieran dictado contra el
Estado nacional y la administración descentralizada por el término de 2 años.
129

Vencido ese lapso, el juez de la causa fijaría el término de cumplimiento de las
sentencias o laudos, previa vista al organismo demandado, para que indique el plazo
de cumplimiento. En ningún caso, ese organismo podía fijar un plazo mayor al de seis
meses. Si dicho organismo no contestare la vista o indicare un plazo irrazonable
conforme las circunstancias de la causa, el término para el cumplimiento lo fijaría el
juez.
Para algunos, esa suspensión implicaba reconocer implícitamente que ya se había
abandonado el carácter declaratorio de las sentencias, puesto que una suspensión
sólo se justifica en un sistema en que las sentencias de condena se ejecutan.
La CSJN declaró la constitucionalidad de dicha norma en el caso “Videla Cuello”
(sent. del 27/12/90, LL 1991-D-518).
• El DNU (Decreto de Necesidad y Urgencia) 34/91 (modificado parcialmente
por los decretos 53/91 y 383/91)
Dispuso paralizar por 120 días el trámite de todas las acciones promovidas contra el
Estado Nacional y sus entes descentralizados.
• El DEC. 53/91
Aclaraba que la suspensión dispuesta por el DNU 34/91 incluía a los juicios
mencionados en el artículo 54 de la ley 23.696 (de créditos laborales, expropiación,
amparo, etc.).
• El DEC. 383/91
Autorizó a los jueces, cuando no detectaran irregularidades, a eximir a los juicios de
la suspensión dispuesta por el DNU 34/91.
Normativa nacional sobre consolidación de deudas estatales.
La ley de consolidación de deudas estatales (23.982, de agosto de
1991).
Obligaciones alcanzadas y excluidas (arts. 1 y 2).
art. 1: “consolídanse en el Estado Nacional las obligaciones vencidas o de causa o
de título anterior al 1 de abril de 1991 que consistan en el pago de sumas de dinero,
o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero, en cualquiera de los siguientes
casos.
a) Cuando medie o hubiera mediado controversia reclamada judicial o
administrativamente conforme a leyes vigentes acerca de los hechos o el derecho
aplicable.
b) Cuando el crédito o derecho reclamado judicial o administrativamente, haya
sido alcanzado por suspensiones dispuestas por leyes o decretos dictados con
fundamento en los poderes de emergencia del Estado hasta el 1° de abril de 1991, y
su atención no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios.
130

c) Cuando el crédito sea o haya sido reconocido por pronunciamiento judicial
aunque no hubiere existido controversia, o ésta cesare o hubiere cesado por un acto
administrativo firme, un laudo arbitral o una transacción.
d) Cuando se trate de obligaciones accesorias a una obligación consolidada.
e) Cuando el Estado hubiera reconocido el crédito y hubiera propuesto una
transacción en los términos del inciso a).
Las obligaciones mencionadas sólo quedarán consolidadas luego de su
reconocimiento firme en sede administrativa o judicial.
Quedan excluidas las obligaciones que correspoden a deudas corrientes, aun
cuando se encuentren en mora, excepto las comprendidas en alguno de los incisos
anteriores y las de naturaleza previsional.
El acreedor cuyos créditos queden sometidos al régimen de la presente ley podrá
liberarse de sus deudas respecto a los profesionales que hubieren representado o
asistido a las partes en el juicio o en las actuaciones correspondientes y respecto a
los peritos en su caso, mediante cesión por su valor nominal de los derechos
emergentes de esta ley, respetándose, en su caso, la proporción de lo percibido en
títulos o en efectivo.
También quedan excluidos del régimen de la presente ley, el pago de las
indemnizaciones por expropiación por causas de utilidad pública o por
desposesión ilegítima de bienes, así declarada judicialmente con sentencia pasadas
con autoridad de cosa juzgada”.
art. 2: “la consolidación dispuesta comprende las obligaciones a cargo del Estado
Nacional, Administración Pública centralizada o descentralizada, Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la República Argentina, Fuerzas
Armadas y de Seguridad, Fabricaciones Militares, entidades autárquicas, empresas
del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, del
Instituto Nacional de Previsión Social y de las obras sociales del sector público.
También comprende las obligaciones a cargo de todo ente en el que el Estado
nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria en el
capital o en la formación de las decisiones societarias, en la medida en que recaigan
sobre el Tesoro Nacional, excepto el Banco de la Nación Argentina y el Banco de la
Ciudad de Buenos Aires, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, el Banco Nacional
de Desarrollo y el Banco Hipotecario Nacional.
Lo establecido en el párrafo anterior será también de aplicación a las obligaciones
de la Municipalidad de Buenos Aires que deberá dictar la reglamentación
pertinente, estableciendo las modalidades de aplicación a través de su
Departamento Ejecutivo”.
131

Forma de pago.
Para solicitar el pago de las deudas consolidadas los titulares de los derechos
reconocidos por sentencia firme debían presentar la liquidación judicial firme de
sus acreencias, o la liquidación administrativa definitiva, conformada por el Tribunal
de Cuentas de la Nación, la Sindicatura General de Empresas Públicas o los
organismos de control interno correspondientes.
Sobre la base de estas liquidaciones, los organismos obligados al pago debían
formular los requerimientos de créditos presupuestarios a la Subsecretaría de
Hacienda, para ser atendidos exclusivamente con los recursos que al efecto disponga
el Congreso de la Nación en la ley de presupuesto de cada año, siguiendo el orden
cronológico y de prelación establecido en el art. 7 de la ley.
La ley dispuso también que los créditos por deudas consolidadas se iban a cancelar
conforme a un orden de prelación, con los recursos que vote anualmente el Congreso
de la Nación para hacer frente a esos pasivos, dentro de un plazo de 16 años para las
obligaciones generales y de 10 años para las de origen previsional.
Alternativamente, ofreció a los acreedores novar la obligación por la entrega de
bonos de consolidación por el importe total o parcial de sus créditos.
Plazo de pago de los bonos: 16 años.
El art. 12 dispone que “los Bonos de Consolidación se emitirán a dieciséis (16) años de plazo.
Durante los seis (6) primeros años los intereses se capitalizarán mensualmente y a partir del
inicio del séptimo año el capital acumulado se amortizará mensualmente, en la forma y
condiciones que determine la reglamentación […]”.
Por su parte el art. 14 establece que “los Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales se
emitirán a diez (10) años de plazo. Durante los seis (6) primeros años se capitalizarán
mensualmente los intereses y a partir del inicio del séptimo año el capital acumulado se
amortizará mensualmente […]”.
Levantamiento de las medidas cautelares (art. 4).
Esta ley ordenó también el levantamiento inmediato de todas las medidas ejecutivas
y cautelares dictadas contra el Estado y sus entes descentralizados y prohibió en el
futuro la traba de medidas cautelares o ejecutorias respecto de las obligaciones
consolidadas conforme a la ley.
El régimen de consolidación de deudas de la ley 25.344.
Como después de un periodo de aparente bonanza la situación financiera del Estado
volvió a pasar por momentos críticos, en el 2000 se sancionó otra ley de
consolidación, muy similar a la ley 23.982, a punto tal que hace una remisión general
al régimen establecido en dicha ley.
UNIDAD 9: LA ACCIÓN DE AMPARO Y OTROS
MECANISMOS DE CONTROL JUDICIAL.
132

9.1 La acción de amparo. Orígenes. Recepción constitucional en el ámbito nacional y
provincial. Régimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparación con la ley
nacional de amparo. Amparo colectivo.
La acción de amparo.
Concepto: la institución del amparo integra el rubro de las garantías constitucionales,
es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la protección del goce
de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional.
La acción de amparo se admite contra todo acto u omisión de autoridad pública que,
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente
reconocidos por la CN, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas
corpus.
Con la expresión “amparo” se hace alusión, precisamente, al procedimiento judicial,
breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la protección de los derechos
y las libertades constitucionales distintas a la libertad física, corporal o de
locomoción.
El propósito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los
contenidos de la libertad.
El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la
acción de inconstitucionalidad, el hábeas corpus, etc., el conjunto de medios o
procedimientos instrumentales que permiten otorgar eficacia al principio de
supremacía constitucional.
La acción de amparo.
Concepto: la institución del amparo integra el rubro de las garantías constitucionales,
es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la protección del goce
de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional.
La acción de amparo se admite contra todo acto u omisión de autoridad pública que,
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente
reconocidos por la CN, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas
corpus.
Con la expresión “amparo” se hace alusión, precisamente, al procedimiento judicial,
breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la protección de los derechos
y las libertades constitucionales distintas a la libertad física, corporal o de
locomoción.
El propósito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los
contenidos de la libertad.
133

El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la
acción de inconstitucionalidad, el hábeas corpus, etc., el conjunto de medios o
procedimientos instrumentales que permiten otorgar eficacia al principio de
supremacía constitucional.
Creación jurisprudencial del amparo.
La creación jurisprudencial del amparo la podemos ver en diferentes fallos, que fueron
los que marcaron el rumbo de su existencia. Nos referiremos a continuación a los
casos “Siri” y “Kot”.
Caso “SIRI”
La policía de la Provincia de Buenos Aires procedió a la clausura del diario
Mercedes, sin aclarar las razones del por qué de la medida. En consecuencia,
Ángel Siri, director del diario, se presentó ante la justicia alegando la violación
de sus derechos de libertad de imprenta y trabajo consagrados en los arts. 14, 17
y 18 de la CN.
El director del diario pretendía, en primer lugar, que se retirara la custodia
policial del local donde se imprimía el periódico, y segundo, que se levantara la
clausura impuesta.
Siri se presentó ante el juez solicitando se requiriera a la policía bonaerense un
informe sobre quién había ordenado la clausura y los fundamentos de la
medida. Requerido el informe, el comisario informó que la orden había sido
emitida por la “Dirección de Seguridad de la Policía” y que el motivo lo
desconocía. Ante esta circunstancia, el juez requirió informes al jefe de la Policía de
la Provincia de Buenos Aires, a la Comisión Investigadora Nacional y al Ministerio
de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Todos manifestaron ignorar las
causas de la clausura y la autoridad que la había dispuesto.
El magistrado, interpretando el pedido de Siri como un recurso de Habeas
Corpus, no hizo lugar al mismo en razón que no se había violado la libertad
física de ninguna persona. Habiéndose apelado la decisión del juez de primera
instancia, la Cámara de Apelaciones en lo Penal de Mercedes confirmó la
sentencia, por lo que el afectado dedujo recurso extraordinario dejando en claro
que no había interpuesto un recurso de Habeas Corpus sino que se trataba de
una petición a las autoridades por la violación de garantías constitucionales.
La Corte revocó la sentencia de la Cámara de Apelaciones ordenando a la
autoridad policial “cesar con la restricción impuesta” exponiendo que, las
garantías constitucionales invocadas por Siri se hallaban restringidas sin orden
de autoridad competente ni causa justificada y que estos motivos bastaban para
que fueran reestablecidas íntegramente por los jueces; “las garantías individuales
existen y protegen a los individuos por el sólo hecho de estar consagradas en la
Constitución Nacional”.
Se crea el recurso de Acción de Amparo como remedio judicial para proteger
todos los derechos enumerados por la constitución Nacional, a excepción de los
ya protegidos por el recurso de Habeas Corpus.
Se confirma la supremacía constitucional para proteger los derechos enunciados
por los arts. 14, 17 y 18.
134

Caso “KOT”.
La empresa Kot SRL sufrió una huelga por parte del personal en su fábrica textil
de San Martín (Provincia de Buenos Aires).
La Delegación de San Martín del Departamento Provincial del Trabajo, declaró
ilegal la huelga, por lo que la empresa Kot ordenó a sus empleados retomar las
tareas dentro de las 24 horas. Frente al incumplimiento de dicho mandato se
despidió a muchos obreros.
Transcurrido poco más de un mes, el presidente del Departamento Provincial del
Trabajo declaró nula la resolución de la Delegación San Martín e intimó a la
empresa a reincorporar a los obreros despedidos.
Al no llegar a un acuerdo con la empresa, los obreros despedidos ocuparon la
fábrica paralizándola totalmente. Por esa razón, Juan Kot, gerente de la empresa
hizo una denuncia por usurpación, solicitando se desocupara la fábrica.
El juez de primera instancia resolvió el sobreseimiento definitivo en la causa y
no hizo lugar al pedido de desocupación, alegando que se trataba de un conflicto
gremial en el que los obreros no intentaban ocupar la fábrica para ejercer un
derecho de propiedad y que, por lo tanto, no existía usurpación.
La Cámara de Apelaciones en lo Penal de La Plata confirmó el sobreseimiento
definitivo. Contra esta sentencia Kot interpuso recurso extraordinario, y la Corte
lo declaró improcedente.
Al observar Kot que su denuncia por usurpación no le daba resultados,
paralelamente inició otra causa. Antes de dictarse la sentencia de la Cámara de
Apelaciones, se presentó ante la misma deduciendo recurso de amparo para
obtener la desocupación de la fábrica. Para invocarlo Kot tomó como base lo
resuelto por la Corte en el caso Siri; y la libertad de trabajo, el derecho a la
propiedad y el derecho a la libre actividad, todos derechos amparados por laCN.
La Cámara no hizo lugar al recurso planteado, interpretando que se trataba de un
recurso de habeas corpus; contra esta sentencia interpuso recurso extraordinario.
La Corte falló a favor de Kot, haciendo lugar al recurso de amparo luego de
revocar la sentencia de la Cámara de Apelaciones. Ordenó que se entregara a kot
el establecimiento textil libre de todo ocupante indicando que “la Cámara de
Apelaciones se confunde al considerar el recurso invocado por el afectado como un
recurso de Habeas Corpus. El interesado interpuso una acción de amparo
invocando los derechos constitucionales de la libertad de trabajo, de la propiedad y
de la libre actividad, o sea, dedujo una garantía distinta a la que protege la libertad
corporal (habeas corpus)”. Así fue que la corte ratificó lo resuelto en el caso Siri
(en este último la restricción ilegítima provenía de la autoridad pública. En el
caso en cuestión es causada por actos de particulares.)
Se amplía la esfera de acción del recurso de amparo al establecerse que también
es viable deducirlo cuando la violación de un derecho provenga de un particular.
Recepción constitucional del amparo.
En la CN:
135

Art. 43 CN – “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre
que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades
públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o
amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por
esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a
los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así
como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y
las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización” […].
En la Constitución provincial:
Artículo 20 Constitución de la Provincia de Bs. As. – “Se establecen las siguientes
garantías de los derechos constitucionales:
[…] 2. La garantía de Amparo podrá ser ejercida por el Estado en sentido lato o por
particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión u omisión, proveniente de
autoridad pública o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales
individuales y colectivos.
El Amparo procederá ante cualquier juez siempre que no pudieren utilizarse, por la
naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o irreparable y no procediese la
garantía de Hábeas Corpus.
No procederá contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial.
La ley regulará el Amparo estableciendo un procedimiento breve y de pronta resolución
para el ejercicio de esta garantía, sin perjuicio de la facultad del juez para acelerar su
trámite, mediante formas más sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestión
planteada.
En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto
u omisión lesivos”.
Régimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparación con
la ley nacional de amparo.
En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, el amparo se rige por la LEY 7.166, con
las modificaciones incorporadas por LEY 7.261 y 7.425.
Por su parte, la normativa que rige el amparo a nivel nacional es la LEY 16.986.
El juicio de amparo en la provincia de Buenos Aires (LEY 7.166).
El art. 1 de esta ley prescribe que procederá la acción de amparo contra todo
acto u omisión de órganos o agentes de la Administración Pública que, ya sea
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, cualquiera de los derechos y garantías
136

reconocidos en las constituciones nacional o provincial, con excepción del de
la libertad corporal.
Legitimación: el art. 5 de la ley 7.166 establece que se hallan legitimados para
deducir la acción de amparo:
- las personas físicas o jurídicas.
- los partidos políticos con personería reconocida por el organismo
electoral competente.
- las entidades con personería profesional o gremial.
- las asociaciones que, sin revestir el carácter de personas jurídicas,
justificaren, median la exhibición de sus estatutos, que no contrarían
una finalidad de bien público.
Interposición de la demanda: la demanda de amparo deberá ser presentada en
un plazo de 30 días hábiles, a contar desde la fecha en que el afectado tomó
conocimiento del acto u omisión que considerado violatorio del derecho
garantías constitucionales.
La ley provincial confiere un plazo más amplio que la ley nacional, que es de
15 días.
Requisitos de la demanda: la demanda deberá presentarse por escrito, y
contendrá:
1) nombre, apellido, nacionalidad y domicilio del accionante.
2) justificación de la personería invocada, conforme a las leyes que
rigen la materia.
3) denominación del órgano, función o cargo del agentes de la
Administración Pública, autor de la restricción.
4) la relación circunstanciada de los hechos, actos u omisiones que
han producido, o estén en vías de producir, la lesión de derechos
cuyo amparo se pretenda.
5) la petición que se formula en términos precisos y claros.
Rechazo “in limine” de la demanda: el art. 9 determina que si la acción puede
notoriamente improcedente, por no cumplir los recaudos establecidos en la presente
ley, el juez o tribunal así lo declarará sin más sustanciación, ordenándose el archivo
de las actuaciones.
Esta resolución será apelable en el plazo de 2 días desde notificada la resolución,
debiendo fundarse junto con la interposición del recurso. En tal caso, es deber del
137

actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado reciba las
actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido.
A su vez, el tribunal deberá pronunciarse dentro del plazo de 3 días de recibido el
expediente.
Informe circunstanciado: el art. 10 establece que el juez o tribunal requerirá a la
autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y
fundamentos de la medida impugnada, el que deberá ser evacuado dentro del plazo
prudencial que fije a tal efecto.
Prueba: en materia de ofrecimiento de prueba, la ley provincial, al igual que la
nacional, ha seguido los lineamientos generales de los procesos rápidos o
abreviados. En tal sentido, el art. 8 prescribe que con el escrito de demanda el actor
deberá acompañar la prueba documental de que disponga, o deberá individualizarla
si no se encontrara en su poder.
Deberá individualizarse a los testigos propuestos, que no podrán ser más de 5 por
cada parte.
Si alguna de las partes hubiera solicitado prueba se ordenará su inmediata
producción, fijándose audiencia para dentro del 3° día.
A diferencia de la ley nacional, la ley provincial no veda la prueba de confesión.
Sentencia: el art. 12 prescribe que una vez evacuado el informe a que se refiere el art.
10 o transcurrido el plazo conferido sin que el requerido se hubiere presentado, no
habiéndose ofrecido prueba, se dictará sentencia fundada, dentro de las 48 hs. de
concedido o denegado el amparo.
Recurso de apelación: el art. 18 determina que contra la sentencia, así como contra la
resolución que rechaza in limine la acción, o cuando se decretan medidas de no
innovar, procede el recurso de apelación.
El recurso deberá interponerse dentro de los 2 días de notificada la resolución
recurrida y fundarse en el mismo escrito de presentación. Debe ser resuelto en el día
y es obligación del actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado
reciba las actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido. A su vez, el tribunal de alzada
se pronunciará dentro de un término no mayor de 3 días de recibido el expediente.
Al igual que la ley nacional, el art. 18 de la ley provincial no ha previsto la apelación
contra la decisión que deniega la petición de la medida cautelar.
9.2 La acción declarativa de inconstitucionalidad en el ámbito nacional. Su evolución
en la jurisprudencia de la CSJN.
La acción declarativa de inconstitucionalidad en el ámbito
nacional. Evolución en la jurisprudencia de la CSJN.
De la negación del control constitucional en la acción declarativa de certeza, a su
admisión.
138

La jurisprudencia de la CSJN producida desde 1985 revela una notable evolución de
la acción declarativa.
En un comienzo, la acción declarativa no fue considerada un proceso contencioso.
No era un caso judicial en los términos de la ley 27 y, por tal motivo, los tribunales
rechazaban su procedencia al ver en ella un planteo hipotético o meramente
conjetural. Son varios los fallos que ilustran esa negativa:
− Fallo “Hiru SRL c/ Federación Argentina de Trabajadores de la Industria
Gastronómica”: se dijo que la aplicación de los preceptos de las leyes de la
nación no puede impedirse por medio de la promoción de un juicio declarativo
de inconstitucionalidad. La solución responde a la presunción de validez que
debe reconocerse a los actos de las autoridades.
− Otros fallos: “Fiscal de Estado de la Pcia. de Río Negro”; “Banco Hipotecario
Nacional c/ Córdoba”; “Ruiz c/ PEN”.
La negación de la acción declarativa como caso judicial finalizó en nuestro país en
1967, con la sanción de la LEY 17.454, que aprobó el proyecto de Código de
Procedimientos redactado a instancias de la Secretaría de Justicia.
Ahora bien, la incorporación de la acción declarativa como un nuevo tipo de proceso,
y su reconocimiento como caso judicial, provocaron la necesidad de determinar si la
misma podía albergar, además, el ejercicio del control constitucional.
No obstante el avance legislativo, la Corte rechazó durante las 2 décadas siguientes la
posibilidad de ejercicio del control constitucional en el marco de la acción
declarativa. Así lo afirmó en el fallo “SAFE Agropecuaria SA c/ Pcia. de Santa Fe”;
“Hidronor SA c/ Pcia. de Neuquén”.
Recién en 1985 se produjo un viraje importante en esta materia. El primero de los
casos computables en esta línea es “Santiago del Estero c/ Nación Argentina”. La
provincia accionante había creado el Departamento de Control de Combustibles,
dedicado al control cuantitativo y cualitativo de los mismos. Como retribución de este
servicio instituyó por sí el pago de una tasa sobre los precios fijados por las
autoridades nacionales. Ante ello, YPF ordenó a los expendedores de combustible no
modificar sus precios, bajo pena de aplicación de sanciones. Esta circunstancia motivó
a la provincia a acudir a la CSJN por vía de la acción de amparo. La Corte analiza el
caso y decido que no se dan los presupuestos de la vía procesal escogida pero, sin
embargo, no rechaza la acción. Por el contrario, asume que Santiago del Estero
pretende una declaración de certeza porque “no tiene carácter simplemente
consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino responde a un
caso y busca precaver los efectos de un acto en ciernes (“ciernes” = “”principios”,
“comienzos”, etc.) y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto.
Por tal motivo, fija un plazo a la Provincia para encausar su demanda por vía del
juicio sumario.
Una segunda admisión del control constitucional en la acción declarativa tuvo lugar
al dictarse el fallo “Lorenzo c/ Nación Argentina”.
139

No faltó un tercer caso que permitió a la Corte volver a introducirse de oficio en la
doctrina de la acción declarativa de inconstitucionalidad y el control constitucional.
Ello tuvo lugar en el caso “Guillermo Walter Klein”.
Finalmente, en el caso “Gomer SA c/ Pcia. de Córdoba” la Corte introdujo
formalmente el control de constitucionalidad dentro de la acción declarativa. La
actora promovió, en instancia originaria, una acción declarativa de
inconstitucionalidad, sin citar norma procesal alguna que la sustentara. Este fallo tiene
2 consecuencias relevantes:
- el reconocimiento de la acción declarativa de inconstitucionalidad.
- la demarcación de los límites procesales de esta última, dentro del art. 322 del
CPCCN, esto es, dentro de los alcances de la acción declarativa de certeza.
Se infiere de ello que la Corte no le confirió a la acción declarativa de
inconstitucionalidad un carácter autónomo, sino base procesal positiva, precisando
con exactitud cuáles eran los requisitos de su procedencia.
Admisión y puesta en práctica de la acción declarativa de inconstitucionalidad.
Hasta aquí, la Corte había admitido la existencia de la acción declarativa de
inconstitucionalidad, pero no estaba totalmente claro si se trataba de la acción
declarativa de mera certeza con ejercicio del control constitucional, o si era una
acción diferente.
El primer caso en que la acción declarativa de inconstitucionalidad se advierte
nítidamente es “Estado Nacional c/ Santiago del Estero”, donde se requirió y se
obtuvo la declaración de inconstitucionalidad de la LEY 5.379 de aquella provincia.
Otro caso en el cual se advierte la existencia de una acción declarativa de
inconstitucionalidad es “Abud c/ Buenos Aires”, donde la pretensión consistía, lisa y
llanamente, en la declaración de inconstitucionalidad de la LEY 10.542 de la
provincia demandada. El tribunal entiende que no se trata de una acción hipotética,
declarando la inconstitucionalidad de dicha ley.
Mayor voltaje ha tenido el caso “Fayt”, en la medida que se trataba de un caso
planteado por un magistrado del más alto tribunal de la Nación, en una causa que
involucraba la validez de la propia CN. Este caso también involucraba una
impugnación directa formulada en el marco de una acción meramente declarativa.
La impugnación estaba dirigida contra el art. 99.4 de la Constitución, con
fundamento en que la LEY 24.309, que ordenó la reforma constitucional, no había
habilitado expresamente esta reforma, lo cual cobraba una importancia especial en el
marco de la convocatoria de 1994.
La Corte no declara formalmente la inconstitucionalidad del art. en cuestión, sino su
nulidad. ¿Puede decirse por ello que no hubo control constitucional? Creemos que no.
140

Los mencionados son sólo algunos de los fallos en los cuales se hizo lugar a la acción
declarativa de inconstitucionalidad.
No obstante, ello no ha eliminado de la jurisprudencia de la Corte la exigencia de los
requisitos propios del caso judicial. Como regla general, se ha dicho que si la
cuestión no tiene un carácter simplemente consultivo, ni importa una indagación
meramente especulativa, sino que responde a un caso, y busca precaver los efectos de
un acto al que se le tilda de ilegítimo, la acción declarativa constituye un medio apto
para intentar que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian.
Aún así, la acción enderezada a obtener una declaración proyectada hacia el futuro,
no reúne los requisitos del art. 322 del Código Procesal. No obstante ello, se reconoce
que la acción declarativa tiene una finalidad preventiva y no requiere de la
existencia de daño consumado en resguardo de los derechos.
9.3 La acción de hábeas data. Recepción constitucional en nación y en la provincia de
Buenos Aires. LEY 25.326.
El hábeas data.
Concepto: “hábeas data”, como la propia expresión lo indica, significa “tengas el
dato”. Se trata de un procedimiento breve y sumarísimo tendiente a conocer los datos
que constan en registros o bases de datos, y que incluye la posibilidad de corregirlos
o actualizarlos si son erróneos o están desactualizados.
El hábeas data es una acción, y como tal, representa una especie dentro del género
más amplio del amparo. Ello no impide reconocer su propia autonomía, e incluso la
necesidad de una legislación específica
Con respecto a su naturaleza jurídica, el hábeas data es, básicamente, una garantía
constitucional, que se torna operativa mediante un procedimiento que puede
desarrollarse como acción o como recurso (aunque nos inclinamos por la primera, por
su carácter más amplio y, consecuentemente, más tuitivo de la libertad).
Entendemos que, como garantía constitucional, es operativa, ya que se puede ejercer
por su sola inclusión en la CN, sin perjuicio de que sea después reglamentada.
Casos en que procede: el objeto del hábeas data, cono la norma lo establece, es “tomar
conocimiento de los datos a ella (la persona) referidos y de su finalidad, que consten
en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes,
y en caso de falsedad o discriminación, para exigir supresión, rectificación,
confidencialidad o actualización de aquellos”.
La cláusula constitucional ampara tanto el conocimiento como la finalidad de los
datos que consten en registros o bancos de datos públicos o privados. El ámbito de
aplicación del hábeas data es amplio.
Una cuestión compleja plantean los datos reservados en poder de algunos organismos
de defensa nacional o de inteligencia del Estado. Algunas legislaciones hacen expresa
excepción respecto de ellos.
141

La solución a esta problemática es bastante compleja. Si se acepta la excepción, es muy
probable que el Estado la utilice frecuentemente, frustrando la finalidad de la
institución. Si no se la admite, se corre el riesgo de dar a conocer información relevante
para la defensa nacional o para la seguridad del Estado, o dejarse llevar por la
tentación de crear archivos en negro o paralelos para ocultar los datos verdaderos.
El hábeas data protege los derechos de quien efectúa la reclamación, provocando el
cese del agravio en caso de que así corresponda, pero no persigue la condena del
culpable. Ésta, eventualmente, puede ser lograda mediante las leyes penales
correspondientes.
Recepción constitucional en nación y provincia. La LEY 25.326.
En la constitución nacional:
Art. 43 CN – […] “Toda persona podrá interponer esta acción* para tomar conocimiento
de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos
públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o
discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de
aquellos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística”.
( * se refiere a la acción de amparo, mencionada en el 1° párrafo del art. 43)
En la constitución de la provincia:
Artículo 20 Constitución de la Provincia de Bs. As. – “Se establecen las siguientes
garantías de los derechos constitucionales:
[…] 3. A través de la garantía de Hábeas Data, que se regirá por el procedimiento que la ley
determine, toda persona podrá conocer lo que conste de la misma en forma de registro,
archivo o banco de datos de organismos públicos, o privados destinados a proveer informes,
así como la finalidad a que se destine esa información, y a requerir su rectificación,
actualización o cancelación. No podrá afectarse el secreto de las fuentes y el contenido de la
información periodística.
Ningún dato podrá registrarse con fines discriminatorios ni será proporcionado a terceros,
salvo que tengan un interés legítimo. El uso de la informática no podrá vulnerar el honor,
la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos”.
LEY 25.326.
La LEY 25.326 es la Ley de Hábeas Data, dictada en el ámbito nacional para regular
esta garantía.
Esta ley tiene por objeto la protección integral de los datos personales asentados en
archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de tratamiento de datos,
sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho
al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la
información que sobre las mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el
artículo 43, párrafo tercero de la Constitución Nacional.
Las disposiciones de la presente ley también serán aplicables, en cuanto resulte
pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal.
142

En ningún caso se podrán afectar la base de datos ni las fuentes de información
periodísticas.
9.4 El conflicto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitución provincial.
El conflicto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitución
provincial.
Artículo 161. La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: […] 2-
Conoce y resuelve originaria y exclusivamente en las causas de competencia entre
los poderes públicos de la Provincia y en las que se susciten entre los tribunales de
justicia con motivo de su jurisdicción respectiva.
El art. 161 inc. 2 de la Constitución de la provincia asigna a la esfera originaria de la
Corte y de manera exclusiva, las causas de competencia entre los poderes públicos
de la Provincia.
La expresión “causas de competencia” se identifica con la idea de “conflicto” (en
forma amplia, pues involucra también a los suscitados en el gobierno municipal). En
concordancia con ello, la SCJBA ha expresado que por “causas de competencia” se
entienden los conflictos nacidos sobre el alcance de las atribuciones constitucionales
en cada uno de los poderes subordinados al régimen federal, y son esas causas de
competencia aquellas que la Corte está llamada a resolver.
De tal modo que, esquemáticamente, se puede avanzar sobre los conflictos entre:
- Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
- Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.
- Poder Legislativo y Poder Judicial.
- Poder Legislativo entre sí.
En estos casos, la SCJBA no actúa como un tribunal ordinario, sino como tribunal
constitucional. Es decir, no lo hace como parte del Poder Judicial, sino como juzgador
creado por la Constitución expresamente para resolver la desavenencia entre los
Poderes Públicos.
El conflicto al que se refiere este artículo puede presentarse:
- cuando un poder invada las atribuciones exclusivas del otro. No lo será en las
concurrentes.
- cuando colisionen dos poderes y cada uno reclame para sí el ejercicio de una
atribución, es decir, una disputa.
- cuando un poder desconozca la acción del otro impidiendo o dificultando el
ejercicio de la función constitucional o legalmente asignada.
143

9.5 Otras vías de control. El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la
acción originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 (Constitución provincial).
Particularidades de la vía originaria. Su finalidad preventiva. Trámite procesal (arts.
683 – 688 CPCC)
El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la acción
originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 de la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
El art. 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires prevé:
Artículo 57. Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que
impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras
restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos
de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados
por los jueces. Los individuos que sufran los efectos de toda orden que viole o
menoscabe estos derechos, libertades y garantías, tienen acción civil para pedir las
indemnizaciones por los perjuicios que tal violación o menoscabo les cause, contra
el empleado o funcionario que la haya autorizado o ejecutado.
Acción de inconstitucionalidad ante la SCJBA.
CPCC art. 683. Objeto del juicio: De acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de
la Provincia, se podrá demandar la declaración de inconstitucionalidad de ley,
decreto, ordenanza o reglamento que estatuya sobre materia regida por aquélla,
debiendo observarse el siguiente procedimiento.
El CPCC reglamenta el procedimiento para el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad prevista en el art. 161 inc. 1 de la Constitución provincial, pauta
que le otorga a la SCJBA el ejercicio de la jurisdicción originaria y de apelación para
conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes,
decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre la materia regida por la
Constitución.
De ello se desprende que son 2 los caminos que llevan al Alto Tribunal a conocer
sobre la constitucionalidad de las normas:
- el del recurso extraordinario de inconstitucionalidad, esto es, por la vía
revisora.
- y el ejercicio de una acción autónoma, promovida directamente ante la Corte,
con el objeto de que establezca si determinada ley, decreto, ordenanza o
reglamento contrasta con los principios constitucionales provinciales.
Es decir, el control de constitucionalidad que ejerce la Suprema Corte reconoce una
doble vertiente, que proviene tanto de la promoción de la demanda originaria, como
del recurso que arriba en grado de apelación.
Carácter declarativo.
El proceso en análisis no difiere sustancialmente de la acción meramente declarativa,
siendo su fin específico el de asegurar la supremacía de la Constitución provincial
144

respecto a normativas de rango inferior, en función de las atribuciones que tiene la
SCJBA como su máximo intérprete.
Carácter preventivo.
La acción de inconstitucionalidad es de naturaleza eminentemente preventiva. Este
carácter se revela al actuar la acción de inconstitucionalidad antes de que se aplique
el precepto o la decisión reputada inconstitucional, en tanto de ella pueda derivarse
un menoscabo para los derechos fundamentales del demandante. De ahí que si el
daño ya se ha producido, el efecto meramente declarativo que emana de la sentencia
se torna insuficiente.
Legitimación e interés.
El art. 161 inc. 1 exige que la prescripción objeto de la demanda originaria de
inconstitucionalidad sea “controvertida por parte interesada”. El interés que califica a
la parte en la expresión del mencionado precepto constitucional debe ser “particular”
y “directo”
Además, la calidad de parte interesada debe ser acreditada como requisito necesario
para la procedencia de la demanda.
Materia regida por la Constitución provincial.
Es indispensable que se indique la disposición constitucional afectada por la norma
jurídica impugnada. Esta mención debe ser concreta.
En concordancia con lo expuesto, no es viable el pronunciamiento sobre derechos
amparados por la CN. En efecto, la demanda originaria de inconstitucionalidad
autorizada por el art. 161 inc. 1 sólo es admisible para impugnar violaciones a la carta
provincial.
Además, la SCJBA excluye a la demanda originaria de inconstitucionalidad como
medio apto para juzgar la concordancia de normas de carácter provincial frente a
otras de carácter nacional.
Plazo para demandar.
CPCC art. 684. Plazo para demandar: La demanda se interpondrá ante la Suprema
Corte de Justicia dentro del plazo de treinta días, computados desde que el
precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor.
Después de vencido el plazo, se considerará extinguida la competencia originaria
de la Suprema Corte, sin perjuicio de la facultad del interesado para ocurrir a la
jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos patrimoniales que estime
afectados.
La demanda debe entablarse ante la SCJBA dentro del plazo de 30 días, computados
desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales
del actor.
Como puede apreciarse, la limitación temporal se relaciona con la afectación de
derechos patrimoniales, no siendo aplicable:
145

- cuando se encuentren en juego cuestiones no patrimoniales.
- cuando no se ha procedido a la aplicación de la norma señalada como
contraria a la Constitución.
- en los casos de estricto carácter institucional.
Efectos del transcurso del plazo. Excepciones.
CPCC art. 685. Excepciones: No regirá dicho plazo, cuando se trate de leyes,
decretos, ordenanzas o reglamentos, de carácter institucional o que afecten
derechos de la personalidad no patrimoniales.
Tampoco regirá cualquiera sea la naturaleza de los preceptos impugnados, cuando
éstos no hayan sido aún aplicados al demandante y la acción se ejercite con
finalidad preventiva.
Después de vencido el plazo se considerará extinguida la competencia originaria,
circunstancia que no priva a los ciudadanos de derecho constitucional alguno,
puesto que conservan la facultad de ocurrir a la jurisdicción ordinaria en defensa de
los derechos patrimoniales que estimen afectados.
Traslado. Legitimación pasiva.
CPCC art. 686. Traslado. Funcionarios competentes: El Presidente del Tribunal
dará traslado de la demanda, por quince días:
1) Al Asesor de Gobierno, cuando el acto haya sido dictado por los Poderes
Legislativo o Ejecutivo;
2) A los Representantes Legales de las municipalidades, o a los funcionarios que
ejerzan la titularidad de los organismos involucrados, cuando los preceptos
emanaren de dichas entidades.
Interpuesta la demanda y superado el control liminar de procedencia, el Presidente
del Alto Tribunal correrá traslado de la demanda por el término de 15 días.
La acción ha de sustanciarse con el Asesor General de Gobierno cuando el acto haya
sido dictado por los PE o PL.
En cambio, cuando se cuestionen normas municipales, el traslado se conferirá a los
representantes legales, o a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los
organismos involucrados en el dictado del precepto.
Trámite.
CPCC art. 687. Medidas probatorias. Conclusión para definitiva: Contestado el
traslado o vencido el plazo, el Presidente ordenará las medidas probatorias que
considere convenientes fijando el término para su diligenciamiento. Concluida la
causa para definitiva, se oirá el Procurador General y se dictará la providencia de
autos.
Corrido el traslado de la demanda, el requerido debe contestarla; cumplido lo cual (o
vencido el plazo para hacerlo), el Presidente del Tribunal fijará un plazo para la
146

producción de las pruebas que considere pertinentes, contando con facultades para
desestimar aquéllas que se muestren sobreabundantes o impertinentes.
Posteriormente, será oído el Procurar General, quedando el expediente en
condiciones de dictar sentencia.
Sentencia.
CPCC art. 688. Contenido de la decisión: Si la Suprema Corte estimase que la ley,
decreto, ordenanza o reglamento cuestionados, son contrarios a la cláusula o
cláusulas de la Constitución que se citaron, deberá hacer la correspondiente
declaración sobre los puntos discutidos.
Si por el contrario, no halla infracción constitucional, desechará la demanda.
Si la Corte estima que la norma es contraria a la Constitución provincial declarará la
inconstitucionalidad, expresando los motivos suficientemente fundados. Caso
contrario, rechazará la demanda.
Efectos de la declaración de inconstitucionalidad.
La declaración de inconstitucionalidad de un precepto acarrea la eliminación del
vallado legal que impedía a la actora acceder al derecho afectado.
No obstante, entendemos adecuado precisar que la sentencia declarativa carece de
efectos derogatorios o erga omnes, de lo que se deduce que la norma cuestionada no
pierde vigencia sino respecto de aquél que interpuso la demanda.
147

UNIDAD 10: MEDIDAS CAUTELARES.
10.1 Medidas cautelares. Concepto. Fundamento y finalidad.
Medidas cautelares.
Se trata de aquellas medidas que tienen como finalidad de asegurar provisionalmente
los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la
sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente pueda ser ejecutada
eficaz e integralmente.
Caracteres de este tipo de medidas.
Las medidas cautelares presentan los siguientes caracteres:
• son provisionales: porque subsisten mientras duren las causas que las
antecedieron. En caso de desaparecer esas causas, la medida cautelar pierde su
razón de ser, pudiendo pedirse su levantamiento.
• son modificables: en el sentido de que se pueden ampliar, mejorar o sustituir
por otra.
• se decretan inaudita parte: es decir, sin que sea necesaria la intervención de la
parte afectada por la medida.
Fundamento y finalidad.
Las medidas cautelares en el proceso civil tienen un fundamento que, en alguna
medida, difiere del que tienen en el contencioso administrativo. En efecto, no puede
negarse que, al igual que en el derecho civil, la medida cautelar traduce una garantía
jurisdiccional que tiende a mantener la igualdad de las partes en el proceso, con el
objeto de resguardar la inalterabilidad de la cosa litigiosa y del objeto de la litis. En
ambos sistemas resulta también evidente que la tutela cautelar procura asegurar los
derechos de los litigantes, haciéndolos efectivos y evitando su frustración
anticipada.
Ahora bien, en el proceso contencioso administrativo, las medidas cautelares
despliegan todas las posibilidades que brinda el principio de la tutela judicial
efectiva, a fin de compensar el peso de las prerrogativas de orden público.
En tal sentido, el principio de la tutela judicial efectiva, que se encuentra en la base de
nuestro ordenamiento jurídico, le sirve de fundamento a esta clase de medidas que,
además de apuntar a la inalterabilidad y eficacia de la sentencia, viene a garantizar
la legitimidad del obrar administrativo y a evitar daños a los particulares en sus
relaciones con la Administración, asegurando sus derechos mientras se sustancia el
proceso principal, y aún con independencia de este último.
10.2 Requisitos para su procedencia: verosimilitud del derecho. Peligro en la demora.
La irreparabilidad del perjuicio. Criterios jurisprudenciales. No afectación del
interés público. La contracautela.
148

Requisitos de procedencia de las medidas cautelares.
El art. 22 del CCA condiciona el otorgamiento de las medias cautelares al
cumplimiento de ciertos recaudos:
• verosimilitud del derecho: respecto de este requisito, el código exige la
invocación de “un derecho verosímil en relación con el objeto del proceso”.
Este recaudo debe ser entendido como la probabilidad de que el derecho exista,
y no como su incontestable realidad, que sólo se logrará al final del proceso.
Ahora bien, este requisito plantea para el juez un problema, ya que debe
determinar hasta qué punto ser puede considerar verosímil un derecho del
particular frente a la presunción de legitimidad de que goza el acto
administrativo (aún cuando dicha presunción no es absoluta, cediendo ante la
existencia de vicios notorios, lo cual ha permitido a la justicia hacer lugar a
medidas peticionadas “sobre bases prima facie verosímiles”.
• peligro en la demora: el segundo recaudo a tener en cuenta es el peligro en la
demora, precepto que contempla 2 vertientes: que exista la posibilidad de
sufrir un perjuicio inminente; y que se pudiera producir la alteración o
agravamiento de una determinada situación de hecho o de derecho.
En concordancia con lo explicado en el párrafo anterior, vale decir que la
inminencia del perjuicio es un requisito alternativo al de la alteración o
agravamiento de una situación de hecho o de derecho. En tal sentido, la
medida cautelar procederá frente a un perjuicio aún no consumado pero
inminente, así como cuando ya se ha producido la alteración o el agravamiento
de una situación de hecho o de derecho.
• que la medida no afecte gravemente al interés público: se trata de un requisito
muy utilizado para no hacer lugar a medidas cautelares, por lo que estimamos
necesario hacer algunas precisiones:
a) el CCA exige que la afectación al interés público sea “grave”,
calificándola. Además, debe tratarse de un interés público específico y
concreto, por lo que no puede admitirse una invocación genérica y difusa
b) el interés público a ponderarse no es el del acto en sí mismo, sino el que
se podría conculcar con la medida cautelar
c) el interés público no siempre es el interés que persigue la
Administración, sino el que representa el interés de la comunidad
d) la decisión sobre la apreciación de si la medida cautelar afecta o no el
interés público corresponde al tribunal, y no a la Administración, porque
ésta no puede ser juez y parte al mismo tiempo
e) frente a una ilegalidad manifiesta no puede invocarse el interés público
para no hacer lugar a la medida cautelar
149

f) por último, el juez debe hacer un balance entre el daño a la comunidad y
el que se le ocasionaría a quien solicitó la medida.
La contracautela.
Amén de los requisitos de fundabilidad de la pretensión cautelar, el ordenamiento
procesal prescribe que “el juez fijará el tipo y monto de la caución que deberá
prestar el peticionante por las costas, daños y perjuicios que se derivaren en caso de
haberla peticionado sin derecho”.
Esta caución será graduada por el juez de acuerdo a la mayor o menor verosimilitud
del derecho, teniendo en cuenta, además, las circunstancias del caso.
Existen también supuestos en los cuales no se exigirá contracautela: cuando la parte
que solicitara la medida fuera la Provincia, un municipio o un unte provincial o
municipal, contrariando el principio de igualdad.
La contracautela será juratoria en los casos de pretensiones deducidas en materia de
empleo público o en materia previsional por los agentes o reclamantes de beneficios
previsionales.
10.3 Oportunidad para solicitar medidas cautelares. Caducidad. Levantamiento.
Recursos.
Oportunidad para solicitar la medida cautelar.
El CCA adopta un criterio amplio en relación a la oportunidad procesal para solicitar
las medidas cautelares, al disponer que podrán peticionarse en forma anticipada,
simultánea o posterior a la promoción de la demanda.
Además, el CCA dispone, como regla general, que las medidas cautelares se
decretarán sin audiencia de la otra parte, a pesar de que admite la posibilidad de que
el juez requiera un informe previo a la parte demandada o alcanzada por la medida,
que deberá contestarse en un plazo no mayor a 5 días.
Caducidad.
El CCA exige que, habiéndose solicitado y hecho lugar a la medida cautelar en forma
anticipada, se interponga la demanda dentro de un plazo de caducidad.
La declaración de caducidad implica el levantamiento de la medida precautoria y la
condena en costas a la parte que la solicitó.
El CCA diferencia entre:
• medidas cautelares dictadas en procesos en los que se dedujo una pretensión
de anulación (art. 23 inc. 2 ap. a) CCA): en este caso, el CCA contempla un
plazo especial de 30 días, que se computa de la siguiente manera: si está
150

agotada la vía administrativa y, por ende, expedita la vía judicial, el plazo
comienza a regir desde el día siguiente al de la notificación de la medida
cautelar; si la vía administrativa aún no ha sido agotada, el plazo comienza a
correr a partir de la notificación del acto que la agote
• en los demás supuestos (art. 23 inc. 2 ap. b) CCA): el CCA determina que en
los demás supuestos se aplicará lo dispuesto en el CPCC, por lo que la
demanda deberá interponerse dentro de los 10 días siguientes a la traba de la
medida.
En caso de decretarse la caducidad por vencimiento de los plazos mencionados, el
CCA prevé 2 sanciones:
- las cotas y los daños y perjuicios causados correrán por cuenta de quien
obtuvo la medida cautelar anticipada.
- y la medida cautelar que ha caducado no podrá solicitarse nuevamente por la
misma causa.
Levantamiento de las medidas cautelares.
De acuerdo con la redacción del CCA, el levantamiento de una medida cautelar
puede producirse por 2 motivos:
5) cuando se alegare que la medida solicitada genera un grave daño al interés
público, en cuyo caso el juez podrá ordenar su levantamiento a pedido de la
parte perjudicada (es decir, aquella sobre la cual recae la medida), con traslado
por 5 días a la contraparte, dejando a cargo de quien peticiona el levantamiento
la responsabilidad por los daños y perjuicios que se pudieran irrogar en el
supuesto de que se hiciera lugar a la demanda.
6) cuando cambiaran las circunstancias que determinaron el dictado de la
medida cautelar. En este caso, a pedido de parte o de oficio, el juez podrá
modificar o sustituir la medida cautelar, habida cuenta del carácter mutable,
provisional y flexible que la caracteriza.
10.4 La suspensión de los efectos del acto administrativo como medida típica del
proceso contencioso administrativo. La previa solicitud de suspensión en sede
administrativa. Jurisprudencia.
La suspensión de la ejecución del acto administrativo como
medida típica del proceso contencioso administrativo. La previa
solicitud en sede administrativa.
Salvo en algunos ordenamientos que determinen lo contrario, la presentación de la
demanda ante el juzgado no trae aparejada automáticamente la suspensión de la
ejecución del acto administrativo.
El CCA legisla la medida cautelar suspensiva, que es la típica del proceso contencioso
administrativo, en el art. 25. En él se dispone que las partes pueden solicitar la
151

suspensión de la ejecución de un acto administrativo, siempre que se alegare
fundadamente el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 22. Es decir,
habrá que demostrar ante el juez la concurrencia de los recaudos básicos de
fundabilidad:
1. la verosimilitud del derecho.
2. peligro en la demora.
3. y que la medida no perjudica gravemente el interés público.
La reforma de la LEY 13.101 incorporó una nueva exigencia para la viabilidad de la
exigencia de la medida suspensiva, cual es:
4. el planteamiento previo de la medida en sede administrativa y que la
decisión haya sido adversa al peticionante (básicamente, que no le hayan
hecho lugar al pedido de suspensión de ejecución del acto en sede
administrativa).
Esta exigencia no se condice con la naturaleza de las medidas cautelares, ya que
genera una injustificada demora en el acceso a la justicia.
Así y todo, la jurisprudencia ha emitido fallos en los cuales ha considerado inaplicable
tal exigencia, por considerarla un ritualismo inútil.
El principio del debido proceso, consagrado en el art. 18 CN, comprende la garantía
de la suspensión del acto administrativo, en cuanto dicha medida (cautelar) está
encaminada a asegurar la eficacia del proceso.
10.5 Las medidas admisibles. Medida cautelar autónoma y medida cautelar
anticipada. Similitudes y diferencias. Medidas de contenido positivo. Medidas
precautelares. Medidas autosatisfactivas. Jurisprudencia.
Las medidas cautelares admisibles.
El derogado Código Varela, conforme la estructuración del proceso contencioso-
administrativo como mero revisor de actos administrativos, sólo preveía la medida de
suspensión de efectos de las decisiones administrativas impugnadas cuando su
cumplimiento pudiera ocasionar perjuicios irreparables.
El actual Código, acorde con el principio de tutela judicial efectiva, prescribe que el
juez podrá adoptar toda clase de medidas idóneas para asegurar el objeto del
proceso, tanto las regladas en el CCA como las que prevé el CPCC.
Medidas cautelares autónomas.
Las medidas cautelares autónomas son aquellas que pueden incoarse sin que sea
necesario promover un proceso principal. En tales supuestos, la medida cautelar se
presenta como autónoma e instrumental al mismo tiempo, pues obliga al particular a
promover la acción de fondo dentro del plazo de caducidad que fija la ley.
152

La medida cautelar autónoma consiste en la petición que se hace al juez para que
ordene la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido hasta que la
Administración Pública no resuelva el recurso que agota la vía administrativa en un
sentido u otro. Puede ser utilizada, también, para obtener vista en un procedimiento
administrativo y para la solución urgente de problemas de salud.
La admisibilidad de este tipo de medida está condicionada a la circunstancia de que se
produzca un perjuicio especial, sea en el interés del peticionario de la medida o en
otros intereses, o que la ilegitimidad sea tan manifiesta que, por sí sola, pudiera
justificar la anticipada intervención del órgano judicial.
Medida cautelar anticipada.
La instrumentalidad es una de las características de las medidas cautelares, puesto
que nacen en previsión y a la espera de una decisión final y definitiva.
Dicha instrumentalidad determina que la vida de la medida cautelar siga la suerte
de la pretensión principal, desde el inicio hasta el final. Así, las medidas solicitadas y
decretadas antes de la interposición de la demanda quedarán extinguidas
automáticamente si ésta no se presenta dentro del plazo indicado por la ley. La
caducidad de las medidas cautelares tiende a evitar que se mantenga indefinidamente
una medida que, en sí misma, carece de finalidad.
Medidas de contenido positivo.
El CCA, al igual que algunas legislaciones provinciales, contempla en su art. 22 las
medidas cautelares de carácter positivo, que son aquellas que tienen por objeto la
realización de una determinada conducta por la parte demandada.
Se trata de la emisión de mandatos judiciales orientados a exigir de las entidades
públicas determinadas conductas a seguir, ya sea que se trate de obligaciones de dar o
de hacer.
Se trata de una decisión de carácter excepcional, puesto que altera el estado de hecho o
de derecho existente al tiempo de su dictado, ya que configura un anticipo de
jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo cual justifica una mayor
prudencia en los recaudos que hacen a su adopción.
Medidas precautelares.
En muchas ocasiones, los jueces suelen dictar medidas llamadas “precautelares”, con
objeto de suspender los efectos del acto administrativo. Dicha situación se puede
presentar ante el sólo requerimiento del actor y mientras se solicita y obtiene de la
Administración el envío de las actuaciones y/o la producción del informe respectivo
sobre la cuestión planteada por el actor.
Se le denomina “precautelar” porque es una medida previa al dictado de la medida
cautelar innovativa, que permite al juzgador, con todos los elementos de juicio en su
153

despacho, resolver ya la medida cautelar con un mejor conocimiento del litigio al
que se enfrente.
De esa manera, mediante el dicta de la medida “precautelar”, el juez puede analizar y
decidir acerca de la procedencia de la pretensión cautelar, asegurando el objeto del
litigio o suspendiendo los efectos del acto, hasta contar con los antecedentes o
informes administrativos.
Medidas autosatisfactivas.
Este tipo de medidas no son instrumentales o accesorias respecto de un proceso
principal y, por tal motivo, son autónomas.
Se trata de una solución urgente no cautelar, que procura aportar una respuesta
jurisdiccional adecuada a una situación que reclama una pronta y expedita
intervención del órgano judicial.
Su dictado se haya sometido a una serie de condiciones:
1. que exista una situación de urgencia
2. una fuerte probabilidad de que el derecho del peticionante sea atendible
3. la exigibilidad de una contracautela, la cual queda sujeta a la apreciación del
juez de acuerdo con las circunstancias del caso.
Ha dicho la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo que
“la medida cautelar es de contenido autosatisfactivo cuando persigue el
cumplimiento anticipado de la prestación que constituye el objeto de la pretensión
principal.
Cabe destacar que no son medidas cautelares propiamente dichas, sino más bien
requerimientos urgentes que el administrado hace al juez y que se agotan en su
despacho favorable, por lo que no es necesario iniciar una acción principal.
Jurisprudencia.
El fallo que mejor ejemplifica este tipo de medidas es “CAMACHO ACOSTA,
Maximiliano C/ GRAFI GRAF S.R.L. y otros” de la CSJN, año 1997.
En el caso, el actor en un proceso de indemnización por daños y perjuicios reclamó
que se dictara una medida cautelar innovativa que impusiera a los demandados el
pago de una prótesis en reemplazo de su antebrazo izquierdo que había sido imputado
por una máquina de propiedad de los demandados.
En tal sentido, el actor hizo hincapié en que la demora en la colocación de la prótesis
hasta el momento del dictado de la sentencia le provocaría un perjuicio irreversible en
la posibilidad de recuperarse tanto física como psíquicamente, como también que la
permanencia en su situación actual le causaba un menoscabo evidente que le impedía
desarrollar cualquier relación laboral. Por estas circunstancias, reclamaba una decisión
jurisdiccional eficaz para modificar el estado en que se encontraba.
154

La CSJN finalmente hizo lugar a la medida, consagrando pretorianamente, con
fundamento en una medida cautelar innovativa, la medida autosatisfactiva.
155

UNIDAD 11: EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
11.1 El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Buenos
Aires. El régimen de las Constituciones de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3
y art. 159), y de 1934 (art. 149 inc. 3 y art. 151).
El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia
de Buenos Aires. El régimen de las Constituciones de 1873, 1889 y
1934.
La provincia de Buenos Aires fue pionera en la regulación y establecimiento de un
régimen procesal contencioso-administrativo. En efecto, el antecedente más remoto lo
encontramos en el art. 129 de la Constitución de 1854, el cual establecía que: “Las
causas contenciosas de la Hacienda y las que nacen de los contratos entre particulares y
el gobierno, serán juzgadas por un tribunal especial cuyas formas y atribuciones
determinará la ley de la materia.
Posteriormente, al sancionarse la Constitución provincial de 1873 y regularse la
competencia de la SCJ, el art. 156 inc. 3 estableció: “Decide las causas contencioso
administrativas en única instancia y en juicio pleno, previa denegación de la
autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se
gestionan por parte interesada. La ley determinará el plazo dentro del cual podrá
deducirse la acción ante la Corte y los demás procedimientos de este juicio”.
La Constitución de 1889 (art. 157 inc. 3) repitió dicho texto, pero incluyó la demanda
por retardación, no contenida en la redacción anterior.
Por su parte, la Constitución de 1934, en su art. 149 inc. 3, reprodujo el art. 157 inc. 3
de la Constitución anterior.
11.2 El régimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166, último párrafo, y la
disposición transitoria del art. 215. El art. 15 y la tutela judicial efectiva.
El régimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166 último
párrafo, y la disposición transitoria del art. 215.
En 1994, con la reforma de la constitución, se produjeron sustanciales modificaciones
en la organización y funcionamiento del régimen de la justicia contencioso
administrativa, disponiéndose la creación de un fuero especializado. De esta manera,
la justicia contencioso-administrativa se encuentra regulada en el Capítulo III, de la
Sección VI, denominada “Administración de justicia”.
Esta reforma ha introducido grandes cambios en lo que se refiere a nuestra materia. En
efecto, eliminó una serie de instituciones y principios que impedían el acceso a la
justicia debido a que las fórmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los
nuevos requerimientos del Estado de Derecho.
156

Uno de los cambios más significativos estuvo orientado hacia la vigencia irrestricta
del principio de tutela judicial efectiva y, consecuentemente, de plena accesibilidad a
la revisión judicial de las actividades regidas por el Derecho Administrativo. Es
principio, consagrado en el Pacto de San José de Costa Rica, se encuentra receptado
expresamente en el art. 15 de la Constitución provincial de 1994.
El otro precepto constitucional que cobra trascendencia está contemplado en el art.
166, último párrafo, que prescribe: “Los casos originados por la actuación u omisión de la
provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de
funciones administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso
administrativo, de acuerdo con los procedimientos que determina la ley, la que establecerá los
supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.
Este nuevo precepto constitucional puso fin a la denominada “concepción
restringida del proceso contencioso administrativo”, abriéndose paso una
concepción más abierta y protectora de los derechos de los administrados,
caracterizada por las siguientes notas:
• la eliminación de la competencia de la SCJ para entender en jurisdicción
originaria y exclusiva en este tipo de causas.
• una mayor amplitud en el acceso a la justicia, tanto en materia de legitimación
como respecto de los recaudos habilitantes.
• la superación del carácter revisor que se atribuía a la jurisdicción contencioso
administrativa, cuyo proceso ya no se concibe como un “proceso al acto”, sino
vinculado a “casos” originados por la actuación de la provincia, sus entes
públicos y personas asimiladas a ellos.
• el requisito del agotamiento de la vía administrativa se relativiza,
adquiriendo carácter excepcional (la regla es que no es necesario el
agotamiento de la vía administrativa).
• se amplían las pretensiones procesales.
• se abandona el criterio subjetivo u orgánico para delimitar la función
administrativa, admitiéndose un criterio objetivo por el cual adquieren plena
judiciabilidad los actos (materialmente administrativos) de otros poderes.
• el reconocimiento de la aptitud de la provincia y los respectivos entes para
actuar como parte actora en el proceso.
El art. 15 y la tutela judicial efectiva.
La médula de la nueva concepción del proceso contencioso administrativo radica en
el art. 15 de la Constitución provincial, en la medida que prescribe: “La provincia
asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad
de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la
inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo
o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las
dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave”.
157

Se trata de un principio que informa todo el ordenamiento.
Una de las consecuencias más trascendentes de la adopción en el CCA del principio
de la tutela judicial efectiva se produce a raíz del quiebre del dogma revisor que
regía, lo cual, a su vez, se proyecta en el abandono del requisito del acto previo para
acceder a la jurisdicción y en la ampliación de las pretensiones del proceso, el que no
se circunscribe, exclusivamente, a la anulación de actos administrativos.
11.3 Ampliación de la legitimación activa y pasiva: las “otras personas” en el
ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de procedimiento.
Ampliación de la legitimación activa y pasiva: las “otras personas”
en el ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de
procedimiento.
11.4 El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires. Organización. Recusación sin expresión de causa. Problemática.
Jurisprudencia. El nuevo CCA: LEY 12.008 y modificatorias.
El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitución de la Provincia.
El constituyente de 1994, haciéndose eco de los reclamos de la doctrina especializada,
dispuso en el art. 166 último párrafo la creación del fuero contencioso
administrativo. De esa manera, suprimió la competencia exclusiva y excluyente que
la SCJBA tenía en los pleitos de tal naturaleza en virtud del art. 149 inc. 3 de la
Constitución de 1934.
Además, el art. 215 estableció que el PL debía implementar el nuevo fuero y
sancionar el Código Procesal respectivo para su entrada en vigencia conjunta antes
del 1/10/1997. Mientras tanto, la SCJBA conservaría su competencia originaria en la
materia.
Ante la paralización de la puesta en marcha del sistema, el Colegio de Abogados de
la Provincia de Buenos Aires inició una acción de amparo a fin de que se condenara a
las autoridades provinciales al cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución y, en
consecuencia, pusieran en marcha el fuero contencioso administrativo. La SCJBA
hizo lugar a la acción promovida.
A tal fin, la LEY 13.101 estableció un sistema de puesta en funcionamiento gradual de
los órganos judiciales, fijando el 15/12/2003 como fecha de comienzo de las
funciones para aquellos juzgados que se hallaran integrados.
Así y todo, el fuero comenzó a funcionar sin que se hubiesen constituido las
Cámaras de Apelaciones Contencioso Administrativas, las cuales recién entraron en
funcionamiento en julio de 2004.
Organización.
158

El art. 166 último párrafo de la Constitución no estableció la forma en que debía
organizarse el nuevo fuero. De todo tal que dicha cuestión fue resuelta por el legislador
a través de la sanción de la LEY 12.074.
Originariamente, se estableció un singular sistema de doble instancia compuesto por
tribunales colegiados regionales y un Tribunal de Casación con sede en La Plata.
Luego, con la sanción de la LEY 12.310, los tribunales colegiados de primera instancia
se mantuvieron, reemplazándose el Tribunal de Casación por Cámaras de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo descentralizadas.
Finalmente, la LEY 13.101 otorgó al fuero su estructura definitiva, estableciéndose un
esquema organizativo similar al existente en el orden civil y comercial.
En definitiva, el régimen actualmente vigente está conformado por JUECES
UNIPERSONALES en el primer escalón, con asiento en las ciudades cabeceras de
departamentos judiciales; y CÁMARAS DE APELACIONES con competencia
regional, que actúan como tribunales de alzada y con competencia originaria para
conocer en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas
de la provincia y sentencias definitivas del Tribunal Fiscal de Apelación. También
tienen competencia como tribunal de alzada contra las sentencias que dicten los
Juzgados de Primera Instancia
11.5 La materia contencioso administrativa. Principios generales. La operatividad de
la cláusula general del art. 166 de la Constitución en la jurisprudencia de la SCJBA.
La MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Principios generales.
La materia contencioso administrativa es el elemento que justifica la jurisdicción
contencioso administrativa; ella define el contenido material de la jurisdicción.
Con anterioridad a la vigencia del régimen actual, la determinación de cuándo un caso
debía ser residenciado ante la instancia contencioso administrativa entrañaba grandes
dificultades.
El régimen vigente, en cambio, sienta reglas claras sobre el punto, que permiten
superar la situación antes descripta, ampliando no sólo la justiciabilidad de los
comportamientos de las autoridades públicas, sino también el número de materias o
asuntos que corresponden a la órbita de juzgamiento de los jueces contencioso
administrativos.
La competencia transitoria de la SCJBA, aplicación del art. 166 de
la Constitución de la provincia y el Código Contencioso
Administrativo.
En el marco de la competencia transitoria que el art. 215 de la Constitución de la
provincia le había asignado a la SCJBA, se advierte un proceso evolutivo en lo que
concierne a la aplicación de las pautas emanadas del art. 166, último párrafo, de
dicha Constitución y de las normas del CCA, advirtiéndose 3 etapas:
159

1) rechazo de la operatividad de la cláusula constitucional citada y del Código
Contencioso Administrativo. Aplicación de la LEY 2691 (Código Varela).
En un primer momento, la SCJBA (fallos “OVIEDO” y “VELÁSQUEZ”) decidió que
las nuevas reglas de la materia contencioso-administrativa que surgían de la
Constitución provincial reformada recién tendrían efecto cuando comenzaran a
funcionar los tribunales contencioso-administrativos y se aplicara el Código Procesal
respectivo, en forma conjunta.
Llegada la fecha establecida por la Constitución para la entrada en vigencia conjunta
del fuero y del Código, aún no se había sancionado la ley ritual ni tampoco se había
organizado el fuero. Por tal motivo, la SCJBA (fallo “ORTIZ”) declaró que
mantendría en forma transitoria el ejercicio de su competencia originaria en la
materia, sin aceptar la operatividad del art. 166 in fine.
Poco tiempo después se aprobó el CCA mediante la LEY 12.008, en el cual se
disponía que para las causas regidas por el art. 215 de la Constitución serían de
aplicación las normas del Código, en tanto resultaran aplicables. Sin embargo, ello
fue rechazado por la SCJBA, entendiendo que tales normas sólo serían aplicables
cuando comenzara a funcionar el fuero.
En 1998 se dicta la LEY 12.074 de creación del nuevo fuero, que entraría en
funcionamiento ese mismo año (no fue así). Días antes de vencer el plazo estipulado
por aquella ley, se dictó la LEY 12.162, con el objeto de prorrogar la entrada en vigencia
del CCA y del fuero respectivo.
Llegada la fecha indicada en la LEY 12.162 aún no se había puesto en
funcionamiento el nuevo fuero y tampoco había empezado a regir el CCA. Ante tal
situación, la SCJBA (fallos “PARODI” y “LA JIRAFA AZUL”) decidió que, por
imperio del art. 215 de la Constitución local, recién comenzaría a aplicarse el CCA
cuando estuviera en funcionamiento el fuero pertinente, porque dicho precepto
ordenaba que debían entrar a regir en forma conjunta.
2) aceptación de la operatividad del art. 166 in fine de la Constitución provincial
y aplicación de las normas del CPCC.
Un cambio de criterio se advierte a partir del año 2002, al fallar la SCJBA en la causa
“CONSORCIO DE GESTIÓN DEL PUERTO DE BAHÍA BLANCA”, donde dispuso
que si bien el CCA y el fuero respectivo debían comenzar a tener vigencia en forma
conjunta, el art. 166 de la Constitución provincial debía comenzar a aplicarse de
inmediato para determinar los contenidos de la materia contencioso administrativa.
Por ese motivo, se consideró competente.
Ese mismo año la SCJBA aceptó la aplicación de las disposiciones del CPCC en el
ámbito de su competencia contencioso administrativa, lo cual permitió, entre otras
cosas, la tramitación de pretensiones meramente declarativas y el dictado de
medidas cautelares.
3) aplicación del art. 215 de la Constitución local y de las normas del CCA.
160

Un paso más se dio en este proceso evolutivo al entrar en funcionamiento el fuero
contencioso administrativo en 2003 y, por ende comenzar a regir el Código de la
materia, cuyas normas son de aplicación no sólo a los órganos judiciales integrantes
del nuevo fuero, sino también en las causas radicadas en la SCJBA, en la medida en
que no resulten incompatibles con la competencia transitoria que le atribuye el art.
215.
161

UNIDAD 12: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL.
12.1 La competencia contencioso administrativa. La cláusula general del art. 1 de la
LEY 12.008. Requisitos establecidos. Las cláusulas especiales complementarias del
art. 2. Replanteo y resolución de cuestiones constitucionales.
JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. Sentido de estas categorías en el CCA.
• La jurisdicción se encuentra representada por la actividad material de decir el
derecho que tiene por objeto la resolución de una controversia con fuerza de
verdad legal.
• La competencia, en tanto, constituye parte de una función o potestad
genérica, es decir, una capacidad atribuida por el ordenamiento para el
ejercicio de una determinada función (en este caso, la jurisdicción), traducida
en un conjunto de facultades y atribuciones que el juez puede ejercer.
Es necesario advertir que en el criterio del CCA, los términos “jurisdicción” y
“competencia” se utilizan en forma promiscua (quizá por causas provenientes de una
arraigada tradición doctrinaria) y más todavía, se confunden ambas figuras con la
materia contencioso administrativa.
LA CLÁUSULA GENERAL DEL ART. 1 DE LA LEY 12.008. REQUISITOS
ESTABLECIDOS.
CLÁUSULA GENERAL.
El criterio de asignación de la competencia material del fuero contencioso
administrativo se encuentra en normas de rango constitucional y legal. En efecto, el art.
166 párr. 5° de la Constitución de la pcia. de Buenos Aires establece la regla general
para definir la competencia contencioso administrativa, al determinar que ésta tiene
lugar cuando se produce un CASO que se origina por comportamientos activos u
omisivos de la provincia, los municipios, les entes descentralizados y de otras
personas en ejercicio de la función administrativa.
A su vez, el CCA dedica sus primeros 4 arts. a la regulación de la competencia
material de dicho fuero. El art. 1 es una cláusula general, que se complementa con los
arts. 2 y 4, en los cuales se precisan algunos supuestos particulares que están incluidos
en el marco de la competencia contencioso administrativa y otros cuyo juzgamiento
está marginado de aquélla.
Si bien estas disposiciones pueden ser criticadas por innecesarias y sobreabundantes
(pues los casos que contemplan están enmarcados en la previsión del art. 1), su
inclusión se justifica a fin de disipar dudas que pudieran originarse al respecto.
Las bondades del sistema de la cláusula general son, de por sí, evidentes, ante la
imposibilidad práctica de que el legislador pueda prever, a través de una
enunciación, la totalidad de los supuestos que pueden ser enjuiciados en sede
contencioso administrativa.
CCA art. 1 – Cláusula general de la materia contencioso administrativa.
162

1. Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y
decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la
actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de
la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con
arreglo a las prescripciones del presente Código.
2. La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los
demás entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de
funciones administrativas y regida por el derecho administrativo. Procederá esta
presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de derecho privado o
principios generales del derecho.
Requisitos.
Para que se suscite competencia del fuero contencioso administrativo deben verificarse
los siguientes requisitos:
1) EXISTENCIA DE UN CASO:
Es decir, un conflicto de intereses. No se configura esta exigencia cuando lo que se
presenta ante los jueces para su decisión no es una colisión efectiva de derechos,
sino tan sólo una mera consulta, o cuando la controversia es prematura debido a que
los agravios del actor son potenciales o conjeturales, o cuando la cuestión en debate
ha devenido abstracta.
2) COMPORTAMIENTO ACTIVO U OMISIVO EN EJERCICIO DE LA
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
Dentro de los términos “actuación” y “omisión” empleados en la redacción quedan
comprendidas todas las modalidades que puede asumir la conducta de los sujetos
enunciados en la cláusula cuando actúan en ejercicio de la función materialmente
administrativa.
Con la palabra “actuación” se está haciendo referencia a comportamientos positivos,
que se pueden exteriorizar en hechos y actos administrativos de alcance individual o
general, contratos administrativos, etc.
Por su parte, el término “omisión” abarca tanto los supuestos denominados de
inactividad formal o silencio administrativo, como también los de inactividad
material, esto es, aquéllos que se traducen en el incumplimiento de la Administración
de sus competencias ordinarias.
3) SUJETOS PASIVOS DE LA ACCIÓN:
La actuación u omisión que da lugar al caso o conflicto enjuiciable debe provenir de
alguno de los sujetos que se enuncian en el art. 1.
4) REGULACIÓN DEL CASO POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Siguiendo un criterio tradicional, el Código limita al ámbito de la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las cuestiones reguladas por el
derecho administrativo.
163

CLÁUSULAS ESPECIALES COMPLEMENTARIAS.
Materias incluidas: conforme se explicó, la disposición en la que se sienta el principio
general de asignación de competencia se complementa con las disposiciones del art. 2
del CCA, en el cual se enuncian diversos supuestos cuyo juzgamiento corresponde a la
justicia contencioso administrativa.
Los casos que allí se enumeran son:
1) las controversias que tengan por objeto la impugnación de actos
administrativos, de alcance particular o general, y de ordenanzas
municipales.
La expresión “actos de alcance general” se refiere tanto a aquellos que tienen un
destinatario plural o indeterminado y que no integran el ordenamiento jurídico,
como también a los reglamentos administrativos.
En el inc. 1 del art. 2 también se enuncian como propias del ámbito jurisdiccional
contencioso administrativo a las impugnaciones que se deduzcan contra las
resoluciones emanadas del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal y de cualquier
otro tribunal de la Administración Pública, así como las que se deduzcan en contra
de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la policía administrativa.
2) las controversias que se susciten entre prestadores de servicios
públicos o concesionarios de obra pública y usuarios, en cuanto se
encuentren regidos por el derecho administrativo.
3) Las controversias en las que sea parte una persona pública no estatal,
cuando actúe en ejercicio de prerrogativas regidas por el derecho
administrativo.
Las personas públicas no estatales se caracterizan porque, si bien no integran la
estructura del Estado y no pertenecen a los cuadros de la Administración, persiguen
fines de interés público y, generalmente, gozan de ciertas prerrogativas de poder
público.
Al igual que ocurre respecto de los sujetos prestadores de servicios públicos o
concesionarios de obra pública, la competencia de los jueces contencioso
administrativos sólo se abre cuando medie un conflicto en el cual la persona pública
no estatal intervenga en ejercicio de potestades administrativas.
4) las que versen sobre la responsabilidad patrimonial de la provincia,
los municipios y los entes públicos estatales previstos en el art. 1°,
regidas por el derecho administrativo, aún cuando se invocaren o
aplicaren por analogía normas de derecho privado.
La disposición engloba todos los pleitos de responsabilidad estatal de derecho
público, esto es, por la actividad lícita o ilícita, contractual o extracontractual. En este
aspecto, el código produce un cambio significativo respecto al régimen anterior.
164

5) las controversias relacionadas con la aplicación de tributos
provinciales o municipales.
6) las controversias relativas al cobro de tributos provinciales.
7) las controversias relativas a los contratos administrativos.
La inclusión expresa de estos litigios se debe a que existía un número de asuntos de
índole contractual que el máximo órgano judicial de la provincia había declarado,
según los casos, excluidos de la competencia contencioso administrativa o,
directamente, no revisables en sede judicial. Ellos eran los siguientes:
- contratos de avenimiento expropiatorio y de servidumbres administrativas.
- causas en las que se pretendía la modificación de cláusulas contractuales.
- cobro de deudas reconocidas al reclamante.
- repetición de lo pagado por error a empresas contratistas del Estado.
Dada la amplitud del art. 2 inc. 6, es evidente que ella comprende la totalidad de las
cuestiones o incidencias que se planteen en las etapas de formación,
perfeccionamiento, ejecución, extinción y renegociación de los contratos
administrativos.
8) las controversias que promuevan los entes públicos estatales previstos
en el art. 1 regidas por el derecho administrativo.
Las controversias regidas por el derecho público que inicien cualquiera de los sujetos
públicos estatales enumerados en el art. 1 apartado 1° del CCA suscitan la competencia
de los jueces contencioso administrativos.
9) las controversias concernientes a expropiaciones, a servidumbres y a
limitaciones administrativas al dominio por razones de interés
público.
Supuestos no enumerados:
10) controversias en materia ambiental.
Al extenso listado de materias propias del conocimiento de la justicia contencioso
administrativa que efectúa el art. 2 CCA, se añaden controversias mencionadas en el
art. 35 LEY 11.723 de Protección ambiental, por las que se impugnan
comportamientos estatales que, por acción u omisión, producen daños o pueden
ocasionar una situación de peligro al ambiente o a los recursos naturales ubicados en
territorio provincial.
11) controversias que tramiten por la vía del amparo.
165

Los jueces del fuero contencioso administrativo son competentes para conocer en las
pretensiones de amparo.
12) controversias derivadas de la aplicación de la legislación de defensa
del consumidor y del usuario.
PLANTEO Y RESOLUCIÓN DE CUESTIONES CONSTITUCIONALES.
CCA art. 3 – Planteo y resolución de cuestiones constitucionales.
La competencia contencioso-administrativa no quedará desplazada aún cuando
para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de
leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o
particular.
Respecto del tema, es necesario decir que la antigua doctrina de la SCJBA sostenía
que por la vía contencioso administrativa sólo podría cuestionarse la conformidad
de un acto administrativo con normas preexistentes del mismo carácter, pero no la
inconstitucionalidad de la ley que le da sustento.
Tal criterio dejaba de lado el principio según el cual el control de constitucionalidad,
tanto en la órbita federal como local, es difuso, lo cual significa que está a cargo de
todos los jueces, independientemente del tipo de competencia material.
A fin de despejar toda duda sobre el tema, en el art. 3 de la codificación se establece
que la competencia contencioso administrativa no quedará desplazada, aún cuando
para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes,
de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o
particular.
12.2 Materias excluidas y materias ajenas a la LEY 12.008. Improrrogabilidad de la
competencia administrativa en razón de la materia. Conflictos de competencia.
Oportunidades para examinar la competencia.
MATERIAS EXCLUIDAS Y MATERIAS AJENAS A LA LEY
12.008.
Dijimos anteriormente que la cláusula general se complementa también con el art. 4,
en el cual se precisa que determinadas materias no son justiciables en el fuero
contencioso administrativo.
1) las causas regidas por el derecho privado, o por normas o convenios
laborales.
La marginación de estos asuntos es razonable. Ya se ha dicho que sólo los pleitos cuya
materia esté regida por el derecho administrativo son justiciables ante el fuero.
2) los juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias.
El inc. 2 del art. 4 margina de la competencia del fuero contencioso administrativo a los
juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias. La exclusión incluye los pleitos
166

en los cuales la autoridad administrativa actúe, sea como parte actora o como
demandada.
3) conflictos interadministrativos provinciales.
Se trata de aquellos conflictos que se pueden generar entre distintas entidades
públicas estatales de la provincia. En estos supuestos no corresponde la intervención
del P.J., motivo por el cual su decisión corresponde a la órbita de la Administración.
Se trata de una materia marginada de enjuiciamiento no sólo por los tribunales
contencioso administrativos, sino también por cualquier órgano judicial.
Si bien la ley 12.008 no indicaba cuál era la autoridad administrativa competente
para la resolución de este tipo de controversias, era evidente que éstas debían ser
resueltas por el P.E., en virtud de las facultades que éste tiene como jefe de la
Administración Pública local.
Supuestos no enumerados:
4) ejecuciones fiscales de cobro de créditos fiscales de naturaleza no
tributaria de la provincia y promovidos por las municipalidades.
5) impugnación de faltas y contravenciones provinciales y municipales.
6) impugnación de las observaciones que efectúa el Registro de la
Propiedad.
IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN RAZÓN DE LA MATERIA.
CCA art. 6 – Improrrogabilidad de la competencia.
La competencia contencioso administrativa en razón de la materia es
improrrogable. Podrá comisionarse a otros tribunales la realización de diligencias o
medidas ordenadas en los respectivos procesos.
Tal como lo hacen la mayoría de los Códigos procesales administrativos provinciales,
el art. 6 sienta el principio de improrrogabilidad de la competencia contencioso
administrativa en razón de la materia.
CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
En el art. 7 se han previsto los conflictos de competencia:
- entre los jueces contencioso administrativos: deben ser tramitados por vía
incidental y resueltos por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo con competencia territorial común, causando ejecutoria su
decisión.
- entre un juez contencioso administrativo o una Cámara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y un tribunal de otro fuero: deben ser resueltos
por la SCJBA, causando ejecutoria su decisión.
167

Según dispone el mismo art., durante la tramitación del conflicto de competencia se
suspenderá el procedimiento sobre lo principal, salvo las medidas cautelares o
cualquier diligencia de cuya omisión pudiere resultar un perjuicio grave.
Si se declara que el caso es contencioso administrativo se debe disponer la
prosecución de las actuaciones ante dicho fuero. El art. aclara que, en tal supuesto,
para verificar el cumplimiento del plazo previsto en el art. 18, la pretensión se
considerará presentada en la fecha de interposición de la demanda, aunque el juez
sea incompetente.
OPORTUNIDADES PARA EXAMINAR LA COMPETENCIA.
Con acierto, el legislador dispone que son 2 los momentos procesales idóneos que los
tribunales tienen en el curso del proceso para pronunciarse respecto de la
competencia:
• el primero de ellos, antes de dar traslado a la demanda, con arreglo al trámite
establecido en el art. 8.
CCA art. 8 (Texto según Ley 13101) – Declaración de incompetencia.
El juez, antes de dar traslado de la demanda, procederá a declarar, si
correspondiere, y por resolución motivada, su incompetencia. En tal supuesto
remitirá los autos al tribunal considerado competente, si perteneciere a la
jurisdicción provincial. En caso contrario, dispondrá su archivo.
• la segunda posibilidad se abre cuando se ha planteado la excepción de
incompetencia (arts. 35 inc. 1 y 36 inc. 2), la cual puede ser opuesta por el
demandado, como de previo y especial pronunciamiento, dentro de los
primeros 15 días de plazo para contestar la demanda.
Transcurridas estas oportunidades, el juez no puede volver a evaluar esta cuestión.
12.3 Las pretensiones procesales en la LEY 12.008. Carácter de la enumeración
contenida en el art. 12.
LAS PRETENSIONES EN LA LEY 12.008. Carácter de la enumeración del art. 12.
Uno de los aspectos del nuevo régimen procesal administrativo que mayores
diferencias presenta respecto del anterior es el relativo al régimen de la pretensión
procesal.
La importancia de la pretensión respecto del proceso es de por sí evidente, habida
cuenta que en torno a ella giran todas las vicisitudes procesales. En efecto, de
aquélla depende el inicio, el mantenimiento y también la decisión del proceso.
Diferencias entre el sistema anterior y el regulado en el nuevo CCA.
En el anterior Código, el objetivo principal del juicio consistía en la impugnación de
los actos administrativos considerados ilegítimos. De ahí que era común decir que se
trataba de un juicio al acto administrativo.
168

La nueva legislación ha producido un cambio en relación a esta cuestión, superando la
clásica concepción del proceso contencioso administrativo como un sistema de
revisión judicial de actos administrativos previos, y otorgando la posibilidad de
enjuiciar comportamientos regidos por el derecho público, emanados de algún
sujeto en ejercicio de funciones administrativas, que lesionen derechos o intereses
tutelados por el ordenamiento jurídico.
EXAMEN DE LAS DIFERENTES PRETENSIONES.
La disposición central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes
clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas
o ejecutivas.
Si bien la enumeración que efectúa el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones
susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO,
tratándose de una enumeración de carácter meramente enunciativo.
CCA art. 12 (Texto según Ley 13101) – Pretensiones.
En el proceso contencioso-administrativo podrán articularse pretensiones con el
objeto de obtener:
1. La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o
general.
2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.
3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
4. La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica
regidas por el derecho administrativo. La pretensión respectiva tramitará con
arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial.
5. La cesación de una vía de hecho administrativa.
6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el
Capítulo IV del Título II. (*)
(*) La LEY 13.101 derogó el inciso 6°, en el cual se contemplaba la denominada
“pretensión contra la inactividad material de la Administración”.
La disposición central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes
clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas
o ejecutivas.
Si bien la enumeración que efectúa el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones
susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO,
tratándose de una enumeración de carácter meramente enunciativo.
12.4 Pretensión anulatoria, indemnizatoria, de reconocimiento o restablecimiento de
derechos. Pretensión declarativa de certeza.
Pretensión impugnatoria o anulatoria.
• objeto y fundamento.
169

La pretensión impugnatoria es la típica del proceso contencioso administrativo y se
deduce cuando se solicita la anulación total o parcial de actos administrativos, de
alcance particular o general, así como también de ordenanzas municipales.
Mediante esta pretensión se reclama al órgano judicial la invalidación de los actos
antes referidos, por ser contrarios al ordenamiento jurídico.
• planteamiento y trámite.
La pretensión impugnatoria puede articularse sola o acompañarse con otras, como la
indemnizatoria, o la de restablecimiento o reconocimiento de derechos tutelados.
Puede tramitar, a opción de quien la deduce, por vía del proceso ordinario o por el
proceso sumario de ilegitimidad, salvo cuando se impugnen las resoluciones de los
colegios o consejos profesionales, en cuyo caso tramitará bajo el procedimiento
recursivo reglamentado en el art. 74.
• requisitos de admisibilidad.
La pretensión anulatoria está sujeta a requisitos de admisibilidad específicos, como
son:
a) agotamiento de la vía administrativas en los supuestos excepcionales que
corresponda.
b) cuando se trate de actos de alcance particular, que el mismo sea definitivo o
asimilable a tal.
c) la configuración del silencio administrativo cuando no media
pronunciamiento expreso de la Administración.
d) la presentación de la demanda dentro del plazo de caducidad.
e) el pago previo (solve et repete).
Pretensión de restablecimiento o reconocimiento del derecho o
interés tutelados.
• objeto.
Mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superación o
reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento
administrativo ilegítimo que el actor no está obligado a soportar.
• planteamiento y función.
La función de esta pretensión es disímil. Su papel es doble, pues además de operar en
forma accesoria o complementaria de otras pretensiones, puede también articularse
en forma autónoma.
170

Al no estar mencionada entre las excepciones del art. 14 podría entenderse que rige
respecto de esta pretensión el recaudo del agotamiento de la vía administrativa.
La LEY 13.101 sujetó esta pretensión al requisito del plazo para demandar de 90 días
reglado en el art. 18 CCA.
Pretensión indemnizatoria.
• objeto y fundamento.
Mediante la pretensión indemnizatoria se persigue la reparación de los daños y
perjuicios ocasionados por el obrar estatal.
Esta pretensión puede fundarse en el deber de reparar del Estado debido a su obrar
ilícito, contractual o extracontractual.
• planteamiento y requisitos.
De acuerdo con el fundamento y tipo de reclamo indemnizatorio que se plantee, aquél
podrá ser articulado judicialmente junto con la pretensión de nulidad, o en forma
autónoma después de finalizado el proceso de anulación que le sirve de sustento.
En cuanto al plazo de caducidad, la pretensión indemnizatoria sólo está sujeta al
mismo si ha sido interpuesta en forma conjunta con la anulatoria. En los demás
supuestos, el único plazo a tener en cuenta es el de prescripción de la acción.
Pretensión meramente declarativa.
• objeto y regulación.
El art. 12 incluye en el listado de pretensiones aquella que se entabla a fin de obtener
la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida
por el derecho administrativo.
Mediante esta vía procesal se tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la
falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una
relación o estado jurídico.
En lo atinente a las condiciones de admisibilidad, esta pretensión está sujeta a los
requisitos generales para este tipo de pretensiones. Sintéticamente, son:
a) un estado de incertidumbre acerca de la existencia, alcance, o modalidades de
una relación jurídica.
b) existencia de un interés jurídico suficiente en el demandado, en el sentido de
que la falta de certeza le pueda ocasionar un perjuicio o lesión actual.
171

c) la relación o situación jurídica respecto de la cual se solicita la declaración de
certeza debe estar regulada por el derecho administrativo.
12.5 Pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa. Carácter opcional o
principal respecto de la acción de amparo. Jurisprudencia. Pretensión prestacional.
Su derogación. La pretensión de amparo por mora. Omisión parcial resolutoria de la
Administración.
Pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa.
• noción de vía de hecho administrativa.
Es sabido que, para fiscalizar el jurisdiccionalmente las actuaciones materiales de la
Administración que no llegaban a configurar actos administrativos y que en forma
ilegal lesionaban los derechos de propiedad y libertad fundamentales de las personas,
la vía de hecho fue una de las construcciones de que se sirvió el Consejo de Estado
Francés para hacer posible que el control de esos comportamientos irregulares se
extendiera a la jurisdicción civil.
Esta figura fue receptada en la LNAPA art. 9, y en el art. 109 de la LPABA, el cual
prescribe que “la Administración Pública no iniciará ninguna actuación material
que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada
la decisión que le sirva de fundamento jurídico”.
• objeto de la pretensión.
El objeto de la pretensión no es otro que el cese o eliminación de un comportamiento
material irregular por parte de los entes enumerados en art. 1, que lesione derechos
de los administrados y esté desprovisto de todo sustento jurídico formal. Constituye
el remedio específico que el ordenamiento otorga al afectado, a fin de solicitar
judicialmente la superación del estado de cosas generado por la situación
administrativa ilegítima controvertida.
• los medios de protección de las vías de hecho.
El único remedio específico que el anterior código (léase Código Varela) preveía para la
defensa en sede judicial de una vía de hecho, además de la posibilidad de presentar
denuncias en sede administrativa y de reclamar el resarcimiento de los daños
irrogados, era la pretensión de amparo.
Sin embargo, esta garantía procesal era una vía de tutela casi inexistente debido a la
jurisprudencia restrictiva de la SCJBA.
La acción contencioso administrativa, si bien no era el medio procesal adecuado para
la impugnación de las vías de hecho, era susceptible de ser utilizada a tal fin en la
medida en que el afectado, previo a la promoción del litigio, dedujera un reclamo
ante la autoridad administrativa solicitando el cese de su comportamiento ilegítimo
y aquél hubiera sido rechazado o se verificara el supuesto de silencio denegatorio.
En el régimen actual, el afectado por una vía de hecho administrativa cuenta, a su
opción, con 3 medios para su defensa:
172

1) la pretensión de amparo.
2) la pretensión de cese de la vía de hecho.
3) la pretensión anulatoria.
Las dos primeras constituyen los instrumentos más idóneos a tal fin.
• comportamientos contra los que procede esta pretensión.
Las vías de hecho respecto de las cuales es admisible este medio procesal pueden
provenir de cualquiera de los entes enunciados en el art. 1 CCA.
Cabe destacar que el legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta
pretensión al requisito de la vía administrativa previa, pues según se prescribe
aquélla puede deducirse directamente en sede judicial, sin que sea menester
formular un reclamo previo en sede administrativa.
Rige a su respecto el plazo de 90 días de caducidad, que comienza a correr desde que
el afectado por la vía de hecho la conoció.
• trámite
En lo atinente al trámite de esta pretensión, se aplicarán las normas relativas al
proceso sumarísimo del CPCC.
Pretensión de amparo por mora.
El nuevo ordenamiento procesal administrativo otorga a los ciudadanos un valioso
instrumento jurídico para combatir las dilaciones indebidas de la Administración,
cuya fuente directa es el art. 28 de la LPAN.
• objeto.
Esta pretensión procesal tiene por objeto el dictado de una orden judicial de pronto
despacho de las actuaciones administrativas. La finalidad de esta vía es obtener un
emplazamiento judicial para que la autoridad administrativa cumpla con su deber
de resolver y dicte el acto administrativo que corresponda.
Para que sea admisible esta pretensión debe existir un estado de mora administrativa.
El actor debe acreditar que la autoridad administrativa ha dejado vencer los plazos
fijados o, en caso de no existir éstos, que ha transcurrido un plazo que excede de lo
173

razonable, sin resolver la cuestión de fondo o sin dictar el acto de trámite o
preparatorio que corresponde adoptar para continuar el procedimiento.
La omisión administrativa que da lugar a esta pretensión puede originarse por no
emitir:
a) actos administrativos definitivos, esto es, aquellos que resuelven la cuestión de
fondo planteada;
b) actos interlocutorios, de mero trámite o preparatorios, informes, dictámenes,
la vista que emite el Fiscal de Estado de la provincia, etc.
• legitimación activa.
Según lo dispone el art. 76, puede solicitar la orden judicial de pronto despacho el
que fuere parte en un procedimiento administrativo.
• el amparo por mora y el silencio administrativo.
En el ámbito nacional, un importante sector de la doctrina y la jurisprudencia ha
sostenido que, interpuesto el pedido de pronto despacho para producir el silencio
administrativo denegatorio, no es admisible deducir la pretensión de amparo por
mora, porque rige el principio que indica que, elegida una vía, no es posible después
intentar la alternativa.
Con buen criterio, el legislador provincial ha transitado la senda opuesta, en tanto la
configuración del estado de silencio de la Administración en los términos del art. 16
CCA no impide la utilización de esta vía procesal.
• trámite.
Presentada la pretensión, el órgano judicial deberá pronunciarse respecto de su
admisibilidad y requerir a la autoridad administrativa interviniente que en el plazo
que fije, el cual no podrá ser mayor a 5 días, informe sobre la causa de la demora.
Contestado el requerimiento, o vencido o el plazo para hacerlo, el órgano
jurisdiccional dictará sentencia, la cual podrá, según corresponda, rechazar el pedido
o aceptarlo librado la orden de pronto despacho.
• alcance de la sentencia.
De ser procedente el amparo por mora, el órgano judicial deberá dictar sentencia que
condene a la Administración para que, dentro del plazo que fije (el cual no podrá ser
mayor a 5 días) dicte el acto pertinente demorado.
Esta clase de pretensión abre para el juzgador un limitado marco de cognición, pues
conforme a lo dicho, aquel sólo puede emplazar a la autoridad demandada a decidir
la cuestión que le ha sido planteada, pero no puede pronunciarse obligando a la
Administración a decidir en un sentido determinado. Es una orden neutra en cuanto
174

a su contenido, pues el juez no puede sustituir el criterio de la Administración y fijar
el contenido del acto omitido.
• incumplimiento de la sentencia de condena.
¿Qué ocurre si la Administración no cumple con la orden judicial de pronto
despacho?
El CCA no ha previsto expresamente ningún medio para hacer cesar el estado de
reticencia de la Administración al cumplimiento de las obligaciones interpuestas en sus
resoluciones judiciales.
La aplicación de astreintes podría ser la solución ante el incumplimiento del
mandato judicial.
Por otra parte, el incumplimiento podría dar lugar al delito de desobediencia de una
orden judicial, previsto en el art. 239 del C.Pen.
Pretensión contra la inactividad material (pretensión prestacional).
El CCA contempló una pretensión especial tendiente a que se condenara a la
Administración al cumplimiento o la realización de una prestación debida,
específicamente determinada, la cual fue suprimida por la LEY 13.101.
Se trata de un remedio o defensa frente a la denominada “inactividad material de la
Administración”, es decir, contra la pasividad de la Administración producida fuera
de un procedimiento administrativo, la cual puede producirse en el ámbito de
cualquiera de las funciones que aquélla desarrolla.
Ante la inercia de la autoridad administrativa, lo que se podría reclamar mediante
esta vía procesal era una actividad material, que podía consistir tanto en un DAR
como en un HACER.
La pretensión podía dirigirse contra cualquiera de los sujetos enunciados en el art. 1
del CCA.
Ahora bien, la eliminación de esta pretensión por la LEY 13.101 no conlleva la
imposibilidad de demandar al Estado por sus omisiones materiales antijurídicas
pues, en tales casos, los afectados tienen igualmente a su alcance distintas
alternativas procesales para su defensa.
175

UNIDAD 13: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL
(continuación).
13.1 Las partes en el proceso administrativo. Legitimación activa. Evolución
jurisprudencial frente a las distintas situaciones subjetivas. La cuestión en el código
Varela y en la LEY 12.008. Sujetos legitimados: a) los particulares; b) el Defensor del
Pueblo y las organizaciones no gubernamentales; c) entes públicos estatales: acción
de lesividad; d) el Fiscal de Estado.
Las partes en el proceso administrativo.
La legitimación activa en el Código Varela.
Bajo el imperio del Código de Procedimientos Administrativos (también llamado
“Código Varela”), la legitimación activa se reconocía siempre que el actor acreditara
la vulneración de un derecho de carácter administrativo, establecido a favor del
reclamante por una ley, un decreto, u otra disposición administrativa preexistente.
Durante la vigencia del Código, y en función de la cláusula contenida en el art. 149
de la Constitución provincial (que concentraba la jurisdicción originaria y exclusiva,
así como la extraordinaria de apelación, en la SCJBA) produjo amplia jurisprudencia
en la materia.
Esa jurisprudencia restringió el alcance de la legitimación que prescribía el art. 1 del
Código, al entender que:
- el código sólo acuerda legitimación para accionar a la persona que invoque la
titularidad de un derecho subjetivo vulnerado, sin que se considere
legitimado al portador de un interés legítimo
- al derecho subjetivo se le atribuía un carácter individual y excluyente, en
forma opuesta al interés legítimo, configurado como una situación donde existe
concurrencia.
Incidencia de la reforma de 1994.
LA reforma de la Constitución provincial en 1994 incidió en la amplitud del criterio de
legitimación activa hasta entonces predominante, provocando un giro en la
jurisprudencia de la SCJBA, que abandonó la tesis restrictiva que limitaba el acceso a
la justicia a las pretensiones vinculadas con la vulneración de derechos subjetivos.
El primer fallo de la SCJBA en que se amplió la legitimación activa fue el caso
“RUSCONI”.
El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, por su autor), vigente
hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción del nuevo Cód. por la
ley 12.008, previó la protección plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso
administrativo.
176

Ahora bien, con respecto a los intereses legítimos, recién en la causa “Thomann”,
cuatro de los nueve jueces del Superior Tribunal propusieron aceptar la legitimación del titular
de un interés de este tipo, postura que luego se convertiría en mayoritaria en “Rusconi” de
julio de 1995, es decir, luego de la reforma constitucional pero antes de la entrada en
vigencia del nuevo Código.
RUSCONI: en el año 1995 se reconoce el interés legitimo en vía judicial a partir del
caso “Rusconi c/ Municipalidad de La Plata”.
Rusconi promueve una demanda contencioso administrativa en la que solicita que
se anulen una serie de resoluciones de la municipalidad de La Plata (que no habían
hecho lugar a su reclamo), a fin de que se niegue autorización para ampliar una
estación de servicio ubicada en un terreno lindero al de su propiedad, se retiren los
tanques de combustible y las cañerías allí instalados y se prohíba en ese predio
toda actividad comercial.
Se reconoce a partir de este fallo la posibilidad de la reclamación del interés
legítimo por vía judicial, además de la posibilidad de la vía administrativa.
LEGITIMACION ACTIVA
El método del CCA es acertado. Luego de referir las pretensiones posibles en el art. 12,
el art. 13 dispone: “Legitimación activa: Está legitimada para deducir las pretensiones
previstas en el presente Código, toda persona que invoque una lesión, afectación o
desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”.
De esta manera, la legitimación activa en el proceso administrativo queda referida a
aquellas personas que se encuentran en una determinada posición jurídica en
relación con la pretensión, de manera que ésta les sirva de fundamento para plantear
un caso ante el juez.
En el Código aprobado por LEY 12.008 se incluyen como potenciales actores:
- los particulares (personas de existencia visible, ideales o jurídicas).
- las personas públicas no estatales.
- el Estado en sentido lato.
- y, en definitiva, cualquier sujeto de derecho con capacidad jurídica.
Si bien el que antecede es el innegable principio general, conviene analizar algunos
casos en particular para establecer de qué manera se subsumen en el art. 13.
1) Titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos:
La directa referencia a la invocación por la parte accionante de toda forma de
afectación de “derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico” permite
afirmar que quedan comprendidos no sólo quienes detenten un derecho subjetivo
(exclusivo, perfecto e individualizado), sino también aquellos que compartan, en
177

concurrencia con algunos o con muchos, un interés determinado que se apoye en
una norma o principio jurídico que le otorgue sustento (interés legítimo).
2) Intereses simples. Derechos de incidencia colectiva:
El denominado “interés simple”, en la medida en que se lo define como la ambición
de que el Estado respete la legalidad, constituye también un interés tutelado por el
ordenamiento jurídico. No puede concebirse un interés más intenso y trascendente
en cabeza de todo ciudadano que la vital aspiración de que quienes lo gobiernan (en
lo personal y en lo institucional) se sometan a la Ley, de la misma forma en que
impulsan su propio sometimiento al orden jurídico.
La referencia del art. 13 CCA a quienes encuentren sus derechos o intereses “tutelados
por el ordenamiento jurídico” debe complementarse con las disposiciones de la CN
reformada en 1994, en tanto configura un régimen directamente operativo de
protección a los denominados derechos de incidencia colectiva: derecho a la salud y
a un adecuado nivel de calidad de vida, al usufructo de los recursos ambientales
(suelo, agua, aire), al funcionamiento continuo y eficiente de los servicios públicos, al
consumo en condiciones equitativas, a la información veraz y otros.
3) Entes públicos estatales:
El art.2 inc. 7 CCA señala que la competencia contencioso administrativa comprende
las controversias promovidas por “los entes públicos estatales previstos en el
artículo 1” (Provincia de Buenos Aires, Municipios, entes descentralizados, empresas
estatales y de economía mixta). Por su parte, el art. 9 inc. 3 alude a la representación
judicial de los entes estatales que comparezcan “como actores”. De esta manera,
aunque pueda parecer sobreabundante, el legislador ha creído conveniente aclarar que
el Estado en sentido amplio puede asumir el rol de actor en este tipo de proceso.
Asimismo, debemos dejar sentado que un organismo estatal, en su condición de
demandante, podrá orientar su pretensión contra otra repartición pública o contra un
particular.
4) El Defensor del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales:
Con la consagración constitucional, tanto en nación como en provincia, de los
“derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20 Const.
Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina “derechos o intereses difusos”, por
la dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos que, sin
perjuicio de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se refieren a un bien
jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado; ecología
y cuidado del hábitat, etc.) ha sido admitida la legitimación activa para interponer
acción de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la
Constitución, un tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las
Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia,
consumidores, etc.).
AMPARO COLECTIVO. Requisitos.
178

• Debe haber una controversia judicial (contraposición de intereses entre el
estado y usuarios o consumidores o asociaciones o gremios o colegio
profesional).
• Debe existir una lesión actual e inminente. También puede ser futura.
El Defensor del Pueblo también puede promover la acción de amparo colectivo.
Debe representar los intereses de la comunidad, no puede representar a un sector de
la comunidad para ir en contra del otro (por Ej. no podría promover la acción de
amparo con el tema del corralito, la corte desestimo la legitimación).
5) El Fiscal de Estado (ver pto. 3).
13.2 Legitimación pasiva: a) el Estado provincial; b) los municipios; c) los
particulares; d) las personas públicas no estatales; e) el Tribunal de Cuentas y el
Tribunal Fiscal de Apelación. Legitimación de terceros: a) el coadyuvante. Tipos.
Características de su intervención; b) terceros en general.
LEGITIMACIÓN PASIVA.
Uno de los grandes problemas que ocasionó la interpretación restrictiva de los
artículos 149 de la Constitución de 1934 y 1 del Código Varela fue la determinación
de los actos administrativos susceptibles de ser revisados judicialmente en relación a la
autoridad de la cual emanan. La SCJBA entendió que la “autoridad administrativa”
referida en aquellas disposiciones no podía ser otra que el Poder Ejecutivo
(incluyendo sus reparticiones descentralizadas) y las municipalidades bonaerenses.
En consecuencia negó la posibilidad de examinar los actos administrativos de los
Poderes Legislativo y Judicial.
A diferencia de lo que acontece con la legitimación activa descripta en su art. 13, el
nuevo Código no contiene una norma expresamente referida a la legitimación
pasiva. Sin embargo, su articulado (siempre al cobijo del art. 166 de la Constitución
Provincial) permite determinar con precisión quienes son los sujetos que pueden ser
legítimamente demandados.
1) El Estado local (en sentido lato):
La Provincia de Buenos Aires, las municipalidades y los entes descentralizados
aparecen expresamente citados en el último párrafo del art. 166 de la Constitución y
en el art. 1 del CCA. Podrán ser demandados en los casos gestados por el desempeño
de sus funciones administrativas, sea que se trate de su conducta activa u omisiva.
No interesa que la acción u omisión generadora del litigio provenga del Poder
Administrador o de otros Poderes del Estado. Existirá legitimación pasiva cuando el
órgano realice actividad administrativa aunque estructuralmente dependa del Poder
Judicial o del Poder Legislativo.
Naturalmente que al referirnos al Estado local lo hacemos en sentido amplio,
comprensivo de cualquier forma de descentralización funcional, incluyendo a las
empresas públicas y a las sociedades de economía mixta.
179

2) Los particulares:
Las personas físicas y jurídicas pueden ser demandados en el proceso contencioso
administrativo. No aludimos aquí a aquellos sujetos a los que se le han discernido
poderes o cometidos típicamente estatales, sino a personas privadas cuya relación con
las autoridades administrativas es circunstancial.
Tales sujetos pueden ser legitimados pasivos cuando sean parte de un contrato
administrativo y la Administración resulte agraviada por su incumplimiento o invoque
alguna circunstancia vinculada con su interpretación o ejecución.
3) Las municipalidades:
Resulta también trascendente la referencia del inc. 1 art. 2 del nuevo Código a la
posibilidad de accionar contra las municipalidades impugnando en forma directa
sus ordenanzas.
4) Las personas públicas no estatales:
El art. 1 del nuevo Código describe la competencia contencioso administrativa
aludiendo al conocimiento y decisión de los casos o controversias originados por “el
ejercicio de funciones administrativas” de los órganos estatales “y otras personas”.
Con esta última expresión se hace referencia a aquellos sujetos de derecho que
llevan a cabo tareas vinculadas con el interés general pero, por no pertenecer a los
cuadros oficiales, son considerados personas públicas no estatales.
Es el caso de los colegios y cajas de previsión social para profesionales universitarios
o independientes, a cuyo respecto el Código prevé un procedimiento especial.
5) El caso especial de las empresas prestadoras de servicios públicos y
constructoras de obras públicas:
El inc. 2 art. 2 del nuevo Código establece que corresponde al juez de lo contencioso
administrativo entender en los conflictos “que se susciten entre prestadores de
servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se
encuentren regidas por el derecho administrativo”.
La primera reflexión apunta a resaltar que al aludir a prestadores de servicios públicos
se incluye a todas las empresas privadas que asuman esa tarea cualquiera sea el título
habilitante (contrato de locación o de concesión, autorización, licencia o permiso).
En materia de obras públicas, en cambio, el Código contempla solamente el caso del
concesionario que construyó la obra y percibe su precio directamente del
beneficiario, ya que este es el único supuesto en que puede generarse el conflicto,
controversia o “causa” que posibilite la intervención judicial.
En el caso de la locación de obra u “obra pública” a secas, ajena a la figura de la
concesión, el precio de la obra es abonado por el comitente a la empresa constructora,
que queda desinteresada, y es la Administración la que asume su mantenimiento y
180

administración. Por tales razones, cualquier conflicto vinculado con el uso de la obra
(se trate o no de un sistema de recupero del costo por peaje) deberá entenderse con el
Estado.
6) El Tribunal de Cuentas y el Tribunal Fiscal de Apelación.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Realiza el control externo de la hacienda pública de la provincia. Lo encontramos
receptado en el Art. 159 de la Constitución provincial. y se encuentra regulado por el
decreto ley 10.869.
Es un ÓRGANO DE CONTROL ADMINISTRATIVO CON FUNCIONES
JURISDICCIONALES, es decir, que resuelve contiendas conforme a derecho. Sus
resoluciones son impugnables judicialmente a través del Contencioso Administrativo.
LEGITIMACIÓN DE TERCEROS.
Las legitimaciones activa y pasiva pueden extenderse a los terceros de intervención
voluntaria u obligatoria, que se colocarán junto al actor si titularizan su mismo
derecho sustancial o se alinearán junto al demandado si la pretensión actora es
también enderezada contra ellos. En cualquier caso deben encontrarse involucrados
en la relación jurídica dentro de la cual se suscita el diferendo.
La posibilidad de que terceras personas sean convocadas o decidan libremente
intervenir en el proceso contencioso administrativo aparece tratada en los arts. 10 y 11
del CCA. Se contemplan dos situaciones cuya solución, una vez más, depende del
tipo de pretensión que dé lugar al pleito.
1) Coadyuvantes:
El inc. 1 art. 10 dispone que “los terceros directamente favorecidos por la actuación u
omisión que diera lugar a la pretensión, intervendrán como coadyuvantes en
cualquier estado del proceso. Su intervención no podrá hacer retrotraer, interrumpir o
suspender el proceso cualquiera sea el estado en que intervengan”. Se trata de la
misma figura contemplada en el artículo 48 del Código de 1906 (código Varela).
El coadyuvante posee los mismos derechos que la parte con la que coadyuva, y la
sentencia recaída en el pleito tendrá efectos y hará cosa juzgada respecto de él.
El único requisito exigido por el art. 10 CCa para configurar la legitimación del
coadyuvante es que tenga un interés directo favorable a la anulación o subsistencia
de la pretensión
2) Terceros en general:
El CCA establece en el art. 11 que la intervención de los terceros “en los demás
casos”, es decir, cuando no intervengan como coadyuvantes, se regirá por las
disposiciones contempladas en el CPCC.
Ello plantea algunos inconvenientes, teniendo en cuenta que la intervención de
terceros en el proceso puede ser tanto voluntaria como coactiva:
181

- si es voluntaria, la actuación del tercero que alegue un interés propio
(adhesión simple) se considera accesoria y subordinada de la parte a quien
apoyare; mientras que si actúa con la misma legitimación que el actor o el
demandado y se adhiere a alguno de ellos, se consuma una intervención
principal autónoma, de naturaleza litisconsorcial.
- en la intervención obligada, el tercero asume, también, la calidad de parte,
sólo que (al igual que en la adhesión principal y autónoma), a diferencia de
lo que ocurre con el interviniente voluntario, no se encuentra constreñido a
aceptar el proceso.
13.3 La Administración en juicio. Representación judicial del Estado provincial. El
Fiscal de Estado: su origen y carácter. Competencia.
La Administración en juicio. Representación judicial del Estado
provincial. EL FISCAL DE ESTADO.
Receptado en el Art. 55 de la Constitución de la Pcia. de Bs. As. y regulado por ley
7543/69 y modificaciones.
Atribuciones:
• Representa y defiende a la provincia en todos los juicios en que la misma sea
parte, sea de derecho público o privado (Ej. laborales, civiles, penales, etc).
• También interviene en actuaciones administrativas (se le pide la vista al fiscal)
cuando están en juego los intereses de la provincia.
• Ejerce un control de legalidad, es decir, corrobora que el procedimiento se
haya llevado a cabo en forma regular.
El Código Contencioso Administrativo determina que el traslado de la demanda debe
efectuarse al fiscal de estado. La cedula va a su despacho.
Cuando el Fiscal de Estado promueve juicio contra la provincia, el organismo
encargado de representar en el proceso a la Provincia es la ASESORÍA GENERAL
DE GOBIERNO.
13.4 Requisitos de admisibilidad. Presupuestos procesales para habilitar la instancia.
Cuestión terminológica. Concepto. Importancia. Oportunidades procesales para el
pronunciamiento de habilitación de la instancia.
Requisitos de admisibilidad.
Para que la relación jurídico-procesal quede válidamente constituida y el juez pueda
entrar a conocer en la cuestión de fondo, es preciso el cumplimiento de una serie de
condiciones, denominadas tradicionalmente “requisitos de admisibilidad de la
pretensión”. La existencia de recaudos de admisibilidad en todo proceso obedece,
182

según los casos, a una adecuada ordenación del proceso y a razones de seguridad
jurídica.
En los juicios contencioso-administrativos, además de los recaudos de admisibilidad
comunes a todos los procesos, los distintos ordenamientos jurídicos exigen,
generalmente, el cumplimiento de otros presupuestos específicos propios de este
tipo de litigios.
Estos requisitos varían debido a la distinta naturaleza y diversas pretensiones
procesales que pueden hacerse valer, de modo tal que no son los mismos los
recaudos exigibles para demandar la nulidad de un acto administrativo que los que
corresponden a la pretensión meramente declarativa, por citar sólo un ejemplo.
Examen de admisibilidad de la pretensión.
Antes de dar traslado a la demanda, el órgano judicial tiene que efectuar el examen de
admisibilidad de la pretensión. A tal fin, el CCA, en los arts. 30 – 32 contempla un
trámite especial, conocido como “habilitación de la instancia”.
Hay que tener presente que son 2 los momentos procesales en los cuales el órgano
jurisdiccional puede verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. El
primero de ellos acontece en la etapa preliminar del proceso, en la cual el juez debe
efectuar de oficio esa labor (a la cual nos hemos referido en el párrafo anterior); el
segundo momento, con motivo de la oposición de alguna de las excepciones previas
de inadmisibilidad de la pretensión previstas en el art. 35 CCA.
La finalidad de esta incidencia procesal es doble:
- por un lado, evitar la tramitación de una pretensión procesal administrativa
hasta el final cuando media una causa de inadmisibilidad, ya que ello
significaría un verdadero dispendio de actividad jurisdiccional.
- pero además, esta es la ocasión para enmendar aquellos defectos procesales
subsanables que pudiera tener la demanda.
La habilitación de la instancia.
Las legislaciones contencioso administrativas provinciales, en general, no utilizan esta
figura. La mayoría de ellas, incluso el derogado Código Varela, ha reglado un trámite
inicial de admisión de la demanda en el cual el tribunal evalúa el cumplimiento de los
presupuestos procesales. De ahí que es posible afirmar que esta expresión es de cuño
federal. No obstante ello, se ha generalizado el uso de la misma para referirse a la
etapa inicial de los juicios contencioso administrativos en la cual el juez, antes de
dar traslado a la demanda, requiere la remisión de las actuaciones administrativas y
sobre la base de ellas y el escrito de la demanda, efectúa el examen de admisibilidad
de la pretensión.
Iniciación del procedimiento de habilitación de la instancia.
El procedimiento de habilitación de la instancia comienza con el requerimiento por
oficio judicial al órgano o ente correspondiente para que remita los expedientes
183

administrativos relacionados con la pretensión deducida. El plazo que tiene el órgano
para remitirlos es de 15 días, debiendo remitirse los expedientes en su totalidad.
Una vez recibidos en Secretaría, la parte actora, dentro de los 15 días de notificada
por cédula de tal recepción, podrá ampliar o transformar la demanda.
Cumplido este trámite o vencido el plazo para hacerlo, el juez debe proceder a
efectuar el análisis de admisibilidad de la pretensión.
En caso de que no se remitieran los expedientes en el plazo correspondiente, el juez
debe continuar el trámite de la causa y proceder a efectuar el examen de
admisibilidad de la pretensión, tomando como base la exposición de los hechos
contenida en la demanda, sin perjuicio de la facultad de la demandada de ofrecer y
producir toda la prueba que estime corresponde a su derecho.
Evaluación de las condiciones de admisibilidad.
En el examen de admisibilidad, el juez podrá:
1) declararse incompetente y remitir los autos al tribunal considerado
competente si perteneciere a la jurisdicción provincial; en caso contrario
dispondrá su archivo.
2) declararse competente y advertir que no concurre alguna condición de
admisibilidad de la pretensión. Ahora bien, si el defecto es susceptible de
saneamiento, el juez otorgará un plazo a tal efecto (nunca inferior a 5 días), bajo
apercibimiento de desestimar la pretensión.
3) declararse competente y admisible la pretensión y, por ende, disponer que se
corra traslado de la demanda.
13.5 Los presupuestos procesales especiales: a) el agotamiento de la vía
administrativa. Régimen legal. Evolución jurisprudencial. Situaciones de silencio
denegatorio; b) plazo para interponer la demanda. Naturaleza. Inicio del cómputo:
distintos supuestos. El plazo frente al silencio denegatorio. Tratamiento en el código
Varela, en el DEC/LEY 7.647, en la Ord. Gral. 267 y en la LEY 12.008; c) pago previo.
Procedencia. Excepciones. Constitucionalidad.
El agotamiento de la vía administrativa.
Evolución.
• Régimen del agotamiento de la vía administrativa antes de la vigencia del
nuevo CCA.
Los textos constitucionales provinciales de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3)
y de 1934 (art. 149 inc. 3), si bien no establecían la deducción de recursos
administrativos como condición para acceder a la instancia judicial, sí exigían el
tránsito previo por la vía administrativa. En efecto, en ellos sólo se requería para dejar
expedita la revisión judicial la previa denegatoria al reconocimiento de los derechos
que se gestionaban por la parte interesada.
184

En rigor, el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa aparece en el viejo
Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de
Buenos Aires en el art. 28 inc. 1, en el cual se disponía que la demanda procesal debía
interponerse respecto de resoluciones administrativas definitivas contra las cuales
no hubiera recurso administrativo alguno.
De modo tal que sólo eran pasibles de impugnación judicial aquellas resoluciones
que ponían fin a la vía administrativa por haber sido dictadas por los órganos con la
más alta competencia en la materia, una vez agotados todos los medios de
impugnación previstos en el régimen de procedimiento administrativo.
En la práctica, la determinación de cuándo un acto causaba estado o agotaba la vía
administrativa generó más de un caso de denegación de justicia.
Uno de los grandes problemas se presentó en relación a la obligatoriedad de
interponer el recurso de revocatoria previsto en el régimen del procedimiento
administrativo provincial y municipal (DEC/LEY 7647 art. 86 y OG 267), a los fines de
habilitar la instancia judicial.
Respecto del tema, la SCJBA estableció distintos criterios:
- en un primer período, sostuvo que el acto administrativo dictado por la
máxima autoridad administrativa, habiendo mediado audiencia con el
interesado, agotaba la vía, no siendo preciso, entonces, interponer el recurso
de revocatoria, el cual sólo era obligatorio cuando el acto era dictado de oficio
- en 1974, al fallar en la causa “GIMENEZ”, se abandonó dicho criterio,
otorgando carácter obligatorio a la revocatoria en todos los casos,
independientemente de que haya habido o no audiencia previa con el
interesado
- una tercera etapa en la SCJBA se inicia a mediados de 1979, a partir de los
fallos “BRETAL”, “GUNAWARDANA” y “PAICO S.A.C.I.”. La SCJBA
retoma su primigenia doctrina, sosteniendo que a fin de agotar la vía
administrativa, el recurso de revocatoria sólo resultaba obligatorio respecto de
los actos dictados de oficio por el órgano superior o cuando se trataba de actos
de alcance general
- finalmente, un nuevo viraje jurisprudencial se operó (y se mantiene vigente)
con el fallo “LESIEUX”. La SCJBA retoma el criterio restrictivo sentado en el
fallo “Jiménez”, disponiendo que la interposición del recurso de revocatoria
constituye un requisito insoslayable para abrir la instancia judicial. Sin
embargo, exceptúa su deducción frente a los actos que desestimen un recurso
jerárquico.
El criterio en cuestión fue desconocido por la CSJN en el caso “SACOAR”, del año
1998, por considerar que el tribunal local incurrió en un injustificado rigorismo
formal incompatible con el derecho de defensa, porque la deducción del recurso de
revocatoria en tales casos constituye un ritualismo inútil.
• La reforma de 1994 y el agotamiento de la vía.
185

El agotamiento de la vía ha tenido en los últimos tiempos una expansión desmesurada,
llevando su aplicación a supuestos en los que no se justifica, convirtiéndose en un
trámite inútil y dilatorio para el acceso a la revisión judicial.
Por tal motivo, en concordancia con el principio de tutela judicial efectiva
consagrado en el art. 15 de la Constitución de la Provincia, y con clara finalidad de
reducir el ámbito de aplicación de esta exigencia, el constituyente bonaerense ha
establecido en el art. 166, último párrafo, que la ley establecerá los supuestos en que
resulte obligatorio agotar la vía administrativa.
• El régimen del agotamiento de la vía administrativa en el nuevo CCA.
En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 in fine de la Constitución provincial y
en consonancia con el art. 15 del mismo cuerpo legal, el CCA (ley 12.008) había
establecido un régimen de agotamiento de la vía en el cual no sólo se acotaban los
supuestos en que dicho recaudo era obligatorio, sino que también se simplificaba y
agilizaba el trámite.
Sin embargo, la reforma introducida al art. 14 CCA por la LEY 13.101 (en octubre de
2003) ha alterado profundamente la situación pues, en abierta contradicción con lo
establecido en el art. 166 ya mencionado, sentó como regla la necesidad de agotar la
vía en todos los casos, con excepción de los supuestos que menciona el mismo art.
Situaciones de silencio administrativo.
La regulación del silencio administrativo en el nuevo CCA no ha sufrido grandes
modificaciones respecto del régimen antes vigente. En efecto, la igual que en el
Código Varela, se distingue, en función de la etapa del procedimiento
administrativo en que la administración demora su respuesta, entre dos tipos de
silencio:
- en la decisión definitiva, regulado en el art. 16 inc. 1 CCA, se configura
cuando, sustanciado totalmente el procedimiento y estando en condiciones
de ser resuelto, el órgano competente omite dictar la resolución
correspondiente.
- en el trámite, regulado en el art. 16 inc. 2 CCA, se produce cuando la autoridad
no dicta las providencias necesarias para impulsar o urgir el procedimiento.
Ambos tipos de silencio generan la misma consecuencia: permiten al interesado
iniciar el pleito contencioso-administrativo y habilitan al juez a pronunciarse sobre
la cuestión de fondo que motivó el reclamo previo y la consiguiente denegatoria
ficta.
Requisitos para la configuración del silencio denegatorio.
En esencia, los requisitos para la configuración del silencio administrativo son:
186

1. presentación de alguna petición administrativa: es el primer requisito que
debe concurrir; la petición puede ser reclamativa o declarativa, ante cualquiera
de los entes mencionados en el art. 1 CCA.
El silencio denegatorio no opera en los procedimientos iniciados de oficio.
2. primer período de inactividad administrativa: el silencio administrativo es una
consecuencia de la obligación de resolver de la autoridad administrativa, el cual
no se agota con el hecho de que el administrado pueda pedir, sino que exige
una respuesta. De ahí que para que se configure debe haber vencido el plazo
que alguno de los entes mencionados en el art. 1 CCA tuviese para resolver
un recurso, reclamo o petición planteada en sede administrativa, o cuando
omitieran o retardaren el dictado de los actos de trámite o preparatorios.
3. pedido de pronto despacho: el silencio administrativo no se produce
automáticamente por el mero vencimiento del plazo para resolver, sino que es
menester que el reclamante o recurrente urja el procedimiento mediante la
presentación de una solicitud de pronto despacho, ya sea:
- ante la dependencia donde se hallaren radicadas las actuaciones.
- ante el órgano responsable del procedimiento.
- ante la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria
final.
4. segundo período de inactividad administrativa: después de efectuada la
presentación antes examinada, debe transcurrir un plazo de 30 días hábiles
administrativos, no hábiles judiciales, sin que se dictare el acto correspondiente.
El silencio administrativo y las resoluciones tardías.
Lo primero que tenemos que tener en cuenta es que la obligación de resolver las
peticiones administrativas no se extingue por el mero transcurso del plazo
establecido para ello, ni tampoco cuando se configura el silencio administrativo.
El CCA no contempla ninguna solución para las situaciones que pueden suscitarse
cuando, producida la denegatoria ficta, se dicta un acto tardío. Estimamos que para
dar una adecuada respuesta a los interrogantes que ello plantea, debe siempre
tomarse como referencia el art. 15 de la Constitución provincial, referido a la tutela
judicial efectiva.
Los supuestos que pueden plantearse son:
• resolución de la Administración que desestima la petición efectuada cuando
el pleito aún no se ha iniciado: en este caso, será menester impugnar
judicialmente el acto y, si corresponde, recurrirlo en forma previa en sede
administrativa para agotar la vía.
187

• resolución de la Administración que desestima la petición efectuada cuando
el pleito ya se ha iniciado: se ha entendido que, mientras la litis no esté
trabada, es posible ampliar la demanda.
• resolución de la Administración que admite la petición efectuada cuando el
pleito ya se ha iniciado: a diferencia de los supuestos anterior, el caso deviene
abstracto, ya que, debido al cambio de circunstancias imperantes al momento
del inicio del litigio, es innecesaria o ineficaz la intervención de los órganos
judiciales.
Plazo para interponer la demanda.
El CCA exige, como la generalidad de las legislaciones en nuestra materia, que la
pretensión contencioso-administrativa sea interpuesta dentro de un plazo procesal,
cuya duración es normalmente breve.
Naturaleza del plazo para interponer la demanda.
El requisito del plazo para la interposición de la demanda estaba consagrado en forma
expresa en el texto constitucional de 1934. En efecto, el art. 149 inc. 3 disponía: “la ley
determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Suprema Corte
de Justicia…”.
El art. 13 del CPCA había reglamentado el precepto constitucional antes citado,
estableciendo un plazo único y general de 30 días hábiles para presentar la demanda
contencioso-administrativa ante la SCJBA, computados a partir del día siguiente al de
la notificación del acto administrativo definitivo denegatorio que agotaba la vía.
En el nuevo régimen, si bien se mantiene el recaudo del plazo para demandar, éste no
tiene base constitucional, sino que ha sido previsto por el legislador (arts. 18, 69 inc.
1, 72 párr. 1, 74 inc. 2 ap. 2 y 75 inc. 2 CCA). Además, no se contempla un único plazo
para promover el pleito sino 2 (90 o 60 días), ambos más extensos que en el
ordenamiento anterior.
La regulación del plazo para demandar en la provincia de Buenos Aires.
El plazo de 90 días es aplicable a las siguientes pretensiones:
1. anulación, cuando tramite bajo las reglas del procedimiento ordinario.
2. resarcitoria, cuando es articulada en forma accesoria a la de anulación.
3. de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados.
4. de cese de vías de hecho administrativas.
El plazo de 60 días es aplicable a aquellas pretensiones que tramiten bajo las reglas
de los procedimientos especiales:
1. proceso sumario de ilegitimidad.
188

2. impugnación de sanciones en materia de empleo público.
3. impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios o consejos
profesionales y de cajas de previsión social de profesionales.
Existen algunas pretensiones que no son alcanzadas por el requisito del plazo para
demandar:
1. la pretensión de daños y perjuicios, salvo cuando se deduzca en forma
accesoria de la anulatoria.
2. la pretensión meramente declarativa.
3. la pretensión de amparo por mora.
4. la pretensión impugnatoria en forma directa de ordenanzas municipales.
5. y cuando se produzca el silencio denegatorio.
Cómputo del plazo.
El plazo para demandar se computa por días hábiles judiciales. Por tal motivo, no
deben contarse los días inhábiles ni los términos judiciales suspendidos.
Según el art. 18 CCA, el plazo se computa de la siguiente manera:
a) pretensión de impugnación de actos administrativos de alcance individual: el
plazo comienza a partir del día siguiente al de la notificación al interesado del
acto definitivo o asimilable que recaiga en la vía administrativa. Vale la misma
regla para la impugnación de actos de alcance individual y de alcance general.
b) pretensión de impugnación directa de actos de alcance general dictados por la
autoridad jerárquica superior o por el órgano con competencia delegada: el
plazo comienza a correr a partir del día siguiente al de su publicación en el BO.
c) pretensión de impugnación directa de actos de alcance general dictado por
autoridades inferiores que requieren agotar la vía: en este caso, el cómputo del
plazo se inicia a partir del día siguiente al de la fecha de notificación al
interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.
d) pretensión resarcitoria fundada en el dictado de actos administrativos
ilegítimos: cuando se demanda el pago de una indemnización por perjuicios
derivados de actos administrativos de alcance general o particular antijurídicos,
presentada en forma conjunta con la impugnatoria, el curso del plazo comienza
a correr el día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto
definitivo y que agota la vía administrativa.
e) pretensión de impugnación de vías de hecho: el plazo se computa a partir del
día siguiente al conocimiento por el afectado de la vía de hecho.
189

f) pretensión de restablecimiento de derechos: el plazo comienza a contarse a
partir del momento en que el interesado es notificado de la decisión
administrativa que afecta el status jurídico del actor y que éste intenta por la vía
judicial restablecer.
El pago previo en el CCA de la provincia.
El requisito del solve et repete, en su formulación más amplia, exige que la
impugnación judicial o administrativa de cualquier acto administrativo que
contenga o implique la liquidación de un crédito a favor del Estado sólo es posible si
el particular se aviene previamente a realizar su pago.
La regulación del pago previo en el CCA.
El nuevo CCA no elimina el instituto del solve et repete, sino que efectúa en su art. 19
una regulación atenuada del mismo, al limitar sustancialmente su aplicación en los
pleitos en los que se impugne un acto administrativo que imponga una obligación
tributaria de dar sumas de dinero, marginando los créditos de origen no tributario.
Además, expresamente precisa que el requisito en cuestión no es exigible respecto de
las multas y los recargos, lo cual se justifica ya que, debido a la naturaleza
sancionatoria de ambos, no pueden ser considerados como integrantes de la masa de
recursos normales con los que se financia la actividad estatal.
Asimismo, el art. 19 inc. 3 dispensa su aplicación en los siguientes supuestos:
- cuando su imposición configurase un supuesto de denegación de justicia: ello
ocurre cuando, debido a la desproporcionada magnitud del monto que debe
abonar el actor respecto de su concreta capacidad económica, se torna ilusorio
su derecho de defensa. Para que proceda la dispensa es necesario alegar y
demostrar la falta de capacidad económica para dar satisfacción al monto que
debe depositarse.
- cuando se deduzca la pretensión meramente declarativa prevista en el art. 12
inc. 4 CCA.
Constitucionalidad del principio solve et repete.
La CSJN, en forma inveterada, sostiene que la regla del solve et repete resulta
constitucional, ya que no restringe indebidamente el derecho de defensa en juicio
(art. 18 CN) ni contraría el art. 8 inc. 1 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
También la SCJBA, en armonía con el criterio del más alto tribunal, ha rechazado los
planteos de inconstitucionalidad de este requisito.
Sin embargo, esta exigencia ha sido morigerada en aquellos casos en los que su
cumplimiento obstaculiza el real y efectivamente el acceso a la justicia, lo cual
acontece cuando se acredita que existe una desproporcionada magnitud entre la suma
que debe pagar el contribuyente y su concreta capacidad económica o estado
patrimonial.
190

191

(continuación).
14.1 Iniciación del proceso administrativo. Acción y recurso. La demanda en la LEY
12.008. Pluralidad de plazos para su interposición (ver unidad 13 pto. 5). Requisitos.
Autosuficiencia. Las pretensiones y la vía administrativa previa. Modificación de
sus fundamentos jurídicos. Ampliación de la demanda. El caso de la resolución
tardía (ver unidad 13 pto. 5).
Iniciación del proceso administrativo. Acción y recurso.
La demanda.
La etapa introductiva comienza con la interposición de la demanda, con la cual se
inicia el proceso. Ella puede tener una o más pretensiones.
Junto con el escrito de demanda debe acompañarse toda la prueba documental que
estuviera en poder del demandante, ofreciéndose la restante, cuya producción se
proponga en el proceso.
Requisitos de la demanda.
CCA art. 27 (Texto según Ley 13101). Estructura y formalidades.
La demanda será presentada por escrito y contendrá:
1. El nombre y apellido, domicilio real o legal según corresponda, domicilio
especial constituido y demás condiciones personales del demandante.
2. El nombre y apellido, domicilio y demás condiciones personales del
demandado.
3. La individualización y contenido de la actuación u omisión administrativa que
configura el caso, precisando los motivos por los que se considera lesionado,
afectado o desconocido el derecho o interés jurídicamente tutelado del
demandante.
4. La relación metódica y explicada de las circunstancias del caso, con especial
referencia a los hechos en que se funde la pretensión, expuestos en modo conciso
y claro.
5. El derecho en que se funda la pretensión, expuesto sucintamente.
6. La justificación de la competencia del juzgado.
7. El ofrecimiento pormenorizado de toda la prueba cuya producción se propone
en el proceso.
El objeto y alcance de la pretensión, expuestos con claridad y precisión. Deberá
fijarse el monto reclamado, salvo cuando a la actora no le fuere posible
determinarlo al promover la demanda, por las circunstancias del caso o porque la
estimación dependiera de elementos no establecidos definitivamente al momento
de la pretensión. En tales supuestos no procederá la excepción de defecto legal. La
sentencia determinará, en su caso, el monto que resulte de las pruebas producidas.
192

Las pretensiones procesales del CCA y el agotamiento de la vía
administrativa.
1. pretensión anulatoria: es aquella que tiene por objeto la declaración de
invalidez de actos administrativos de alcance individual o general, y también
ordenanzas municipales, cuyo juzgamiento en sede contencioso-administrativa
resulta indudable.
a. Impugnación de actos administrativos de alcance individual:
corresponde agotar la vía administrativa cuando se impugnen en sede
judicial actos administrativos de alcance particular que revistan la
condición de definitivos o asimilables a tales cuando no emanen de la
autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o de
los órganos con competencia delegada de aquélla. En el régimen
actual, ante los actos administrativos definitivos (o asimilables a tales)
de la autoridad jerárquica superior con competencia decisoria final, o de
los órganos con competencia delegada, el recurso de revocatoria tiene
carácter potestativo para el interesado.
b. Impugnación de actos de alcance general: existen 2 vías para
cuestionar judicialmente este tipo de actos: directa (art. 14 inc. 1) e
indirecta (art. 14 inc. 2). Mediante la primera, se controvierte en forma
inmediata la decisión de contenido general. Por la segunda, se produce
la impugnación del acto de alcance general por medio del
cuestionamiento de los actos de aplicación de aquél mediante los
recursos administrativos.
El art. 14 inc. 1 sólo habilita la demandabilidad directa cuando el acto de alcance
general emane de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia
delegada por aquélla. Si el acto lo dicta una autoridad inferior, será preciso agotar la
vía. El problema es que ni el CCA ni la LPABA han establecido la vía procedimental
para ello. Por ello, y ante el desacople existente entre estos dos cuerpos legales,
corresponde efectuar una interpretación que no limite, sino que facilite el acceso a la
jurisdicción.
A su vez, cuando se controviertan actos generales por la vía indirecta, la exigencia de
agotar la vía también dependerá de la jerarquía de la autoridad que dictó el acto
definitivo de ejecución de aquél. Si el acto emanó del órgano superior con
competencia decisoria final o de un órgano con competencia delegada, no será preciso
deducir recurso administrativo alguno. En cambio, si el acto de aplicación emanó de
una autoridad jerárquicamente inferior, será preciso deducir recurso jerárquico para
dejar abierta la vía judicial.
c. Impugnación directa de ordenanzas municipales: las ordenanzas
municipales de alcance general son susceptibles de ser cuestionadas en
forma directa o indirecta (al igual que los actos administrativos de
carácter general).
193

El texto del art. 14 anterior a la reforma de la LEY 13.101, disponía en forma expresa
que cuando se cuestionara judicialmente en forma directa una ordenanza municipal
de carácter general no era necesario tramitar vía administrativa previa; mientras que
cuando ese cuestionamiento fuera en forma indirecta, a través de la impugnación de
sus actos de aplicación, eran aplicables las reglas establecidas para la impugnación
de actos individuales.
La reforma de la LEY 13.101 no ha producido cambio alguno respecto al tema.
2. pretensión meramente declarativa: conforme lo determina el art. 14, no es
aplicable el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa respecto de
la pretensión meramente declarativa, cuyo objeto es obtener la declaración de
certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el
3. pretensión de cese de vías de hecho administrativas: con buen criterio, el
legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta pretensión al
requisito del tránsito previo por la vía administrativa, pues aquélla puede
deducirse directamente en sede judicial.
4. pretensión de daños y perjuicios: la pretensión por daños y perjuicios no
figura entre las excepciones al enunciado del art. 14, por lo que una primera
lectura podría conducir a la conclusión de que no quedaría alcanzada por el
agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, creemos que no es así
(CASSAGNE-PERRINO).
En efecto, cuando se demanda una reparación cuya causa se encuentra en el obrar
ilegítimo de la Administración, el art. 20 del CCA habilita al interesado a deducir la
pretensión de daños y perjuicios en forma simultánea y juntamente con la
impugnatoria, o a deducirla en forma autónoma, luego de finalizado el proceso de
anulación que le sirve de sustento.
Ello no es aplicable tratándose de pretensiones indemnizatorias que no se funden en la
ilegitimidad de actos administrativos, sino en otras causas, como ser la responsabilidad
por acto válido o las derivadas de hechos o vías de hecho administrativas.
5. pretensión de restablecimiento de derechos: mediante este remedio procesal
se pretende el restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado
anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el
actor no está obligado a soportar. Al igual que acontece con la pretensión
anterior, ésta tampoco está mencionada en el art. 14 CCA como una de las
excepciones al agotamiento de la vía administrativa. No obstante, por las
mismas razones expuestas en el apartado anterior, entendemos que la regla
que aquí se impone es la de la demandabilidad directa. Dicho principio se
vería exceptuado cuando el planteo efectuado lleve consigo o se identifique con
la declaración de invalidez de un acto administrativo que requiera, para su
revisión judicial, el agotamiento de la vía administrativa.
6. pretensión de amparo por mora: el amparo por mora tampoco aparece
mencionado entre las excepciones al art. 14. No obstante, por las razones
expuestas en los 2 casos anteriores, entendemos que rige el criterio general de
194

la demandabilidad directa. Además, el agotamiento de la vía supone la
existencia de un acto administrativo susceptible de ser impugnado en sede
administrativa, y este es, precisamente, el elemento que debe faltar para que sea
admisible la pretensión de amparo por mora.
7. en razón del comportamiento de la autoridad administrativa y cuando la vía
administrativa constituya una carga excesiva o inútil: en el art. 14 inc. 1 CCA
expresamente se excluye el tránsito por las vías previas administrativas
cuando medie una clara conducta de la demandada que haga presumir la
ineficacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando,
en atención a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el
interesado una carga excesiva.
8. agotamiento de la vía ante los tribunales administrativos, los entes regulares
de servicios públicos privatizados y autoridades de control::
a. Tribunales administrativos: en el ámbito local existen 2 tribunales
administrativos: el TRIBUNAL DE CUENTAS y el TRIBUNAL
FISCAL. En ambos casos, las decisiones que agoten la vía
administrativa, emanada de dichos cuerpos, son impugnables ante la
Cámara Contencioso Administrativa.
 Tribunal de Cuentas: no existe ninguna vía recursiva previa de
interposición obligatoria para poder concurrir al órgano judicial.
Los actos del Tribunal son directamente impugnables en sede
judicial. La ley orgánica del Tribunal de Cuentas prevé un
recurso de revisión, pero es meramente facultativo.
 Tribunal Fiscal: en materia tributaria, para agotar la vía es
preciso deducir, a opción del interesado, recurso de
reconsideración o de apelación.
b. Entes reguladores: respecto de ellos se han establecido procedimientos
especiales que se sustancian ante los denominados entes o agencias
reguladoras.
Ampliación y modificación de la demanda.
CCA art. 32 (Texto Ley 13101). Ampliación o transformación de la demanda.
Recibidos los expedientes administrativos en Secretaría, la parte actora, dentro de
los quince (15) días de notificada por cédula tal recepción, podrá ampliar o
transformar la demanda. Cumplido el referido trámite o vencido el plazo, el Juez
dispondrá correr traslado de la demanda, previo examen de admisibilidad
conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del presente Código.
14.2 Proceso ordinario. Traslado de la demanda. Excepciones de previo y especial
pronunciamiento. Contestación de la demanda. Reconvención. Planteamiento de
excepciones no articuladas como previas. Posibilidad del Fiscal de Estado de
modificar el criterio de la Administración.
Proceso ordinario.
195

Las características del proceso ordinario son similares a las que regulan este tipo de
proceso en el CPCC, con las peculiaridades propias del contencioso administrativo.
En tal sentido, el proceso ordinario es un proceso de plena cognición, que se
caracteriza por su amplitud, residualidad y subsidiariedad.
- amplitud, en cuanto a las pretensiones susceptibles de tramitarse por esta vía;
por las medidas de prueba a producir; y por el marco de conocimiento del
órgano judicial.
- es residual porque es el cauce idóneo para la tramitación de las diversas
pretensiones enumeradas en el art. 12 CCA, salvo aquellas que tienen un
trámite diferencial (lo cual acontece por las características de su objeto o por
decisión del legislador).
- es un proceso subsidiario, porque las normas que lo gobiernan son de
aplicación supletoria en los procesos especiales.
Etapas del proceso ordinario.
Como todo proceso ordinario, tiene 3 etapas:
1) introductiva.
2) probatoria.
3) decisoria.
Traslado de la demanda.
CCA art. 33. Notificación de la demanda.
La demanda se notificará:
1. Al Fiscal de Estado, cuando la pretensión fuere dirigida contra la Provincia o un
ente provincial cuya representación legal le correspondiere.
2. Al Intendente Municipal, cuando la pretensión fuere dirigida contra una
Municipalidad. Si se tratare de una impugnación contra una ordenanza municipal,
también deberá notificarse al Presidente del Concejo Deliberante.
3. A la autoridad superior del ente descentralizado provincial cuando la pretensión
fuere dirigida contra aquél, cuya representación procesal no estuviere a cargo del
Fiscal de Estado.
4. A la autoridad superior del ente descentralizado municipal, cuando la
pretensión fuere dirigida en su contra.
5. A la autoridad superior de la persona pública no estatal, cuando la pretensión
fuere dirigida en su contra.
6. Al particular demandado, con arreglo a las reglas del Código Procesal Civil y
Comercial.
7. Al Asesor General de Gobierno, cuando se diere el supuesto del artículo 9° inciso
2) del presente Código.
Excepciones de previo y especial pronunciamiento.
196

En el régimen del CCA, todas las excepciones son de previo y especial
pronunciamiento, debiendo ser deducidas dentro de los primeros 15 días de plazo
para contestar la demanda, a excepción de las de falta de legitimación para obrar y
de prescripción, que también podrán oponerse como defensa de fondo al contestar la
demanda.
La solución acordada por la ley es acertada, ya que resulta irrazonable y acarrea un
dispendio inútil de actividad procesal el hecho de sustanciar un proceso para arribar al
dictado de una sentencia definitiva que rechace la pretensión, sin abordar la cuestión
de fondo en debate, porque concurre alguna de las causales que justifican la deducción
de excepciones.
Supuestos contemplados.
CCA art. 35 (Texto según Ley 13101). Excepciones admisibles.
1. Sólo se admitirán como previas las siguientes excepciones:
a) Incompetencia del juez.
b) Falta de personería en el demandante, en el demandado o en sus representantes.
c) Litispendencia.
d) Defecto legal en el modo de proponer la demanda, por no cumplir con los
requisitos enumerados en el artículo 27° del presente Código.
e) Cosa Juzgada.
f) Transacción, conciliación y desistimiento del derecho.
g) Falta de legitimación para obrar en el demandante o en el demandado cuando
fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no ocurrir esta última circunstancia, de
que el juez la considere en la sentencia definitiva.
h) Prescripción.
i) Inadmisibilidad de la pretensión, por no cumplir con los requisitos previstos en
los artículos 14°, 15°, 16°, 18° y 19° del presente Código, por demandarse la nulidad
de un acto administrativo consentido o impugnarse un acto que no revista la
condición de definitivo o asimilable, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 14°.
2. Las excepciones enumeradas en los apartados g) y h) podrán también oponerse
como defensa de fondo al contestar la demanda.
Trámite de las excepciones.
CCA art. 34 (Texto Ley 13101). Plazo y forma de oponerlas.
1. Dentro de los primeros quince (15) días del plazo para contestar la demanda, la
demandada podrá oponer, en un solo escrito, las excepciones de previo y especial
pronunciamiento previstas en el artículo siguiente. La oposición de excepciones
suspende el plazo para contestar la demanda en relación a todos los emplazados en
la causa, aún respecto de aquellos que no las hubieren opuesto.
2. Con el escrito respectivo se acompañará toda la prueba documental y se ofrecerá
la restante.
3. Del escrito de oposición de excepciones se correrá traslado a la parte contraria,
quien deberá contestarlo dentro de los cinco (5) días de notificado, personalmente o
por cédula, plazo en el cual deberá agregar la prueba documental y ofrecer la
restante.
4. Contestado el traslado o vencido el término para hacerlo, y no habiéndose
ofrecido prueba, o siendo ésta desestimada por el juez llamará autos para resolver,
debiendo pronunciarse en un plazo de quince (15) días.
5. Si se ofreciere prueba y el Juez la considerase procedente, se abrirá un período
para su producción no mayor de diez (10) días, vencido el cual se procederá
conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
197

6. Las reglas previstas en el presente Capítulo se aplicarán, en lo pertinente, al
trámite de las excepciones opuestas contra la reconvención.
Resolución de las excepciones.
CCA art. 36 (Texto según Ley 13101). Resolución de las excepciones:
1. La decisión del juez que desestimare las excepciones planteadas, ordenará la
reanudación del plazo para contestar la demanda, lo que deberá hacerse dentro de
los treinta (30) días de notificada.
2. En el supuesto de admitirse las excepciones, el juez procederá de la siguiente
manera:
a) En el caso de la excepción prevista en el inciso 1), apartado a) del artículo
anterior, aplicará lo dispuesto en el artículo 8°.
b) En el caso de las excepciones previstas en los apartados b) y d) del artículo
anterior, fijará el plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos, bajo
apercibimiento de tener al demandante por desistido del proceso. Subsanados
ellos, se aplicará lo dispuesto en el inciso anterior.
c) En el supuesto de las excepciones previstas en el inciso 1) apartado i) del artículo
anterior, cuando se refieran a la falta de agotamiento de la vía administrativa o a la
no configuración del silencio administrativo, conforme a lo dispuesto en los
artículos 14° y 16°, determinará si fuere procedente, el modo de subsanar tales
defectos, aplicándose lo dispuesto en el apartado anterior. Caso contrario, se
declarará la inadmisibilidad de la pretensión.
d) En el caso de las excepciones previstas en el inciso 1) apartados c), e), f), g) y h)
del artículo anterior, así como en el supuesto previsto en el apartado i) del mismo
precepto, en lo referente a los casos no previstos en los apartados precedentes de
este artículo, se declarará la inadmisibilidad de la pretensión.
Planteamiento de excepciones no articuladas como previas.
Ya dijimos que todas las excepciones contempladas en el art. 35 del CCA revisten la
condición de ser “de previo y especial pronunciamiento”. No obstante ello, existen 2
excepciones que pueden plantearse como defensa de fondo al contestar la demanda:
- la de falta de legitimación para obrar
- la de prescripción
A esta posibilidad nos referimos cuando hablamos de “planteamiento de
excepciones no articuladas como previas”.
Contestación de la demanda.
El escrito de contestación de la demanda debe contener los mismos requisitos que
para interponerla, contemplados en el art. 27 CCA.
La contestación de la demanda, como acto procesal por el cual se solicita el rechazo
de la pretensión del actor, produce relevantes efectos sobre el proceso:
1) culmina la etapa introductoria.
2) fija la cuestión litigiosa.
198

3) determina los hechos que deben ser probados.
4) constituye la última oportunidad que tiene el demandado para oponer la
defensa de prescripción y para recusar al juez.
CCA art. 37. Formalidades.
1. La contestación de la demanda se efectuará por escrito. Contendrá, en lo
pertinente, los requisitos establecidos en el artículo 27° del presente Código.
2. En ese escrito, el demandado deberá reconocer o negar en forma categórica cada
uno de los hechos expuestos en la demanda, así como pronunciarse en la misma
forma sobre la autenticidad de los documentos que se le atribuyen. El silencio o la
ambigüedad en la contestación de tales extremos, podrá considerarse como
reconocimiento de los hechos, de la autenticidad de los documentos y de su
recepción.
3. Podrán invocarse hechos que se opongan a los alegados por el actor o
argumentos de derecho que no se hubieran planteado en el procedimiento
administrativo, siempre que se relacionen con el objeto de la pretensión.
CCA art. 38. Plazo para contestar la demanda.
1. El plazo para contestar la demanda será de cuarenta y cinco (45) días.
2. Si fueran dos o más los demandados, el plazo será común. Cuando procediere la
suspensión o ampliación respecto de uno, el plazo se suspenderá o ampliará
respecto de todos.
Reconvención.
El instituto de la reconvención, cuyo fundamento reside en el principio de economía
procesal y en la necesidad de evitar pronunciamientos contradictorios, fue
tradicionalmente rechazado por la SCJBA, por considerar que no estaba permitido
en el viejo código procesal (código Varela) y no resultar congruente con la forma en
que estaba configurado el proceso contencioso-administrativo vigente en ese
momento.
Dicha situación se ha visto modificada, al punto que el art. 39 del actual CCA la prevé
expresamente.
El principal efecto que genera la deducción de la reconvención estriba en la
incorporación al proceso de una nueva pretensión autónoma, que debe sustanciarse
y resolverse juntamente con la del actor. Se produce, pues, un supuesto de
acumulación objetiva de acciones, por lo que deben cumplirse los recaudos
establecidos para esta figura en el CPCC.
CCA art. 39. Reconvención.
1. Al contestar la demanda, la demandada podrá deducir reconvención, siempre
que las pretensiones planteadas deriven de la misma relación jurídica o guarden
conexidad con las invocadas con la demanda. Deberán observarse las formalidades
establecidas en el Capítulo V del Título I del presente Código.
2. De la reconvención se dará traslado a la demandante por un plazo de treinta (30)
días y la contestación se ajustará a lo dispuesto en el artículo 37°. Es de aplicación
en lo pertinente, lo dispuesto en el Capítulo VI del Título I del presente Código.
199

14.3 La prueba en el proceso. Carga. Medios probatorios. La prueba confesional. La
audiencia del art. 41 de la LEY 12.008. Alegatos.
La prueba.
Si se hubieran alegado hechos conducentes acerca de los cuales no hubiese
conformidad entre las partes, se produce la apertura de la etapa probatoria.
El CCA contiene escasas normas sobre el régimen de la prueba. De allí que sea
aplicable, supletoriamente, el CPCC.
Medios probatorios. La prueba confesional.
Los medios de prueba admisibles son los mismos que han sido receptados en el
CPCC, con excepción de la confesión de los funcionarios públicos, la cual, al igual
que en el código Varela, es reemplazada –con razón– por la formulación de
preguntas a los mismos. Estas preguntas se remitirán por oficio al funcionario
requerido, para ser por escrito y dentro del plazo de 20 días que tiene para hacerlo.
Respecto a la prueba pericial, el art. 44 establece que no es causal de recusación para
los peritos la circunstancia de que sean funcionarios o agentes públicos, salvo
cuando se encontraren bajo la dependencia jerárquica directa del órgano cuya
actuación u omisión haya dado lugar a la pretensión.
Carga de la prueba.
La carga de la prueba corresponde a la persona que alega el hecho.
La audiencia del art. 41 de la LEY 12.008.
Es importante destacar que la regulación que realiza el CCA sobre la fase inicial del
período probatorio difiere de la prevista en el CPCC.
En efecto, el art. 41 CCA contempla la celebración de una audiencia preliminar,
cuyos objetivos primordiales son:
- la abreviación del desarrollo de la causa mediante la concentración de
diversas actividades.
- y la simplificación y delimitación de las cuestiones litigiosas y las pruebas a
producir.
CCA art. 41 (Texto Ley 13101). Audiencia. Determinación de los hechos y de la
prueba.
1. A los fines de lo establecido en el artículo 40 inciso 2) del presente Código, el
Juez citará a las partes dentro de los quince (15) días a una audiencia, que se
celebrará con su presencia en la que:
a) Fijará por sí los hechos articulados que sean conducentes a la decisión del
proceso, sobre los cuales versará la prueba y desestimará los que considere
inconducentes, de acuerdo con las constancias de la causa.
b) Recibirá y resolverá en el mismo acto el pedido de oposición a la apertura a
prueba de la causa, para lo cual será necesario escuchar a la contraparte.
200

c) Recibirá y resolverá en el mismo acto las manifestaciones de las partes, si las
tuvieren, con referencia a lo prescrito en el artículo 42° del presente Código.
d) Declarará cuáles pruebas son procedentes para la continuación del juicio.
e) Declarará si la cuestión fuere de puro derecho, con lo que la causa quedará
concluida para definitiva.
2. Si en la audiencia prevista en el inciso anterior, las partes manifestaren que no
tienen ninguna prueba a producir o que ésta consiste únicamente en las constancias
del expediente o en la documental ya agregada y no cuestionada, se dejará
constancia de ello. El Juez correrá traslado por cinco (5) días comunes, para que las
partes expongan sus alegaciones sobre los hechos y el derecho controvertidos en la
causa.
Alegatos.
CCA art. 48 (Texto Ley 13101). Alegatos.
1. Una vez que las pruebas recibidas a petición de las partes, o las mandadas
producir de oficio por el Juez estén reunidas, se pondrán los autos en la Secretaría
por el término de diez (10) días comunes, dentro de los cuales las partes podrán
presentar el alegato sobre el mérito de la prueba producida.
2. Presentados los alegatos o vencido el plazo indicado en el artículo anterior o el
establecido en el artículo 41 inciso 2), el Juez llamará autos para sentencia.
14.4 La sentencia. Contenido. Limitaciones. Alcance de la sentencia relativa a
cuestiones administrativas con un margen de discrecionalidad. Efectos inter partes o
erga omnes. Jurisprudencia. Costas. Ejecución de la sentencia. Art. 159 de la
Constitución de 1889 y el art. 163 de la Constitución de 1994. La ejecución de las
sentencias en el Código Varela y en la LEY 12.008. Suspensión. Las leyes de
consolidación y de emergencia. Responsabilidad de los empleados y funcionarios
públicos.
La sentencia.
Producidas las etapas de iniciación y desarrollo del proceso, el órgano judicial debe
proceder al dictado de la sentencia definitiva, en la cual debe pronunciarse sobre la
cuestión de fondo controvertida. Con este acto se produce la terminación normal del
proceso.
En lo que se refiere al plazo para el dictado de la sentencia, el mismo es de 60 días a
contar desde que quede firme la providencia de autos.
Contenido.
El pronunciamiento judicial que haga lugar a la pretensión podrá disponer:
1. el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines.
2. la anulación total o parcial del acto administrativo de alcance general o
particular impugnado.
3. la cesación de la vía de hecho administrativa.
201

4. la declaración de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en
el proceso.
5. la declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el
derecho administrativo, motivo de controversia.
6. el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados. A tal efecto, fijara la
cuantía de la indemnización o, cuando por las características del caso ello
fuera imposible, establecerá las bases para la liquidación del monto
indemnizable, cuya definitiva determinación quedará diferida a la etapa de
ejecución de la sentencia.
Efectos de la sentencia. Inter partes o erga omnes.
En nuestra materia, el principio general es que las sentencias sólo producen efectos
entre los sujetos que han sido parte en un determinado litigio.
Sin embargo, el tema ha sido una cuestión muy discutida, sobre todo en el marco de la
doctrina.
En el orden nacional prevaleció, durante muchos años, la tesis de que la sentencia
que dicta el juez en un proceso contencioso-administrativo sólo podía tener efectos
entre las partes de la controversia y que, por tanto, tales efectos no se podían
proyectar a quienes no habían intervenido como partes o terceros en el proceso.
En cambio, en diferentes ordenamientos provinciales se introdujo el efecto erga
omnes de las sentencias en aquellos procesos en que se ventilaba la invalidez de una
norma general dictada por la Administración.
Los principales argumentos esgrimidos para negar la constitucionalidad de los
efectos erga omnes de las sentencias se reducen, prácticamente, a 2:
- la trasgresión del principio de la separación de poderes.
- y la limitación constitucional que, al restringir la competencia de la
jurisdicción federal a los “casos”, “causas” o “asuntos” (arts. 116 y 117 CN)
vinculados con puntos regidos por la Constitución, veda al Poder Judicial el
ejercicio del control de legalidad de la actividad administrativa.
Costas.
Principio general.
El texto originario del CCa (LEY12.008), al igual que el CPCC, disponía que las costas
estaban a cargo de la parte vencida en el proceso. La LEY 13.101 ha modificado esta
solución, volviendo al principio que consagraba el código Varela. De esa manera, las
costas serán soportadas por las partes en el orden causado, aplicándose a la parte
vencida cuando hubiera actuado con notoria temeridad o malicia o se tratara de
procesos de ejecución tributaria.
Las costas en los procesos especiales.
202

El hecho de que la ubicación del régimen de costas esté dentro del título referido al
proceso ordinario no significa que es inaplicable respecto de los demás procesos. En
efecto, el régimen de costas se aplica también a los procesos especiales, ya que no
existen razones que justifiquen apartarse de aquél para aplicar supletoriamente las
normas del CPCC.
Excepciones al principio general.
El art. 51 inc. 2 autoriza la imposición de costas al vencido en 2 supuestos:
- en los procesos de ejecución tributaria en los cuales impera el principio de la
derrota.
- cuando la parte vencida hubiera actuado con notoria temeridad o malicia.
Ejecución de la sentencia.
Antecedentes constitucionales en la provincia hasta la reforma de 1994.
Admitida la demandabilidad de la Provincia y la jurisdicción judicial exclusiva en la
Constitución de 1854, era en cierto modo predecible que la Constitución posterior,
sancionada en 1889, atribuyera a la SCJ provincial la potestad de mandar a cumplir
directamente sus sentencias por las oficinas o empleados, si la autoridad
administrativa no lo hacía dentro de los 60 días de la respectiva ratificación.
El art. 159 de la Constitución de 1889 de la Provincia rezaba: “en las causas contencioso
administrativas, la Corte Suprema tendrá facultad de mandar cumplir directamente
sus sentencias por las oficinas o empleados respectivos, si la autoridad administrativa
no lo hiciese dentro de los sesenta días de notificada la sentencia. Los empleados a que
alude este artículo serán responsables por la falta de cumplimiento de las disposiciones
de la Suprema Corte”.
Este principio aparece reiterado en el art. 151 de la Constitución de 1934.
Este contexto constitucional previo, con una tradición jurídica constante a favor de la
potestad judicial para ordenar el cumplimiento de las sentencias, culminó su ciclo
evolutivo en su pleno reconocimiento, tanto en la constitución de 1994 como en el
Código Contencioso Administrativo.
Suspensión de la ejecución de sentencia.
El art. 65 del CCA prescribe la posibilidad de que la autoridad administrativa
vencida en el juicio solicite al tribunal la suspensión de la ejecución fundada en
graves razones de interés público. Se trata de una institución que ya estaba
contemplada en el código Varela.
Frente al pedido de suspensión de la ejecución de la sentencia debe correrse traslado a
la contraparte por 5 días, la que podrá oponerse ofreciendo la prueba que hace a su
derecho, tramitando por vía incidental en un plazo de 10 días.
203

En sentido concordante, la garantía que asegura el cumplimiento de la sentencia se
encuentra en la exigencia de que la suspensión sea imprescindible y que la petición
vaya acompañada de un acto administrativo que reconozca el compromiso de reparar
los daños y perjuicios que pudiera provocar la suspensión de la sentencia.
Responsabilidad de los funcionarios y empleados.
La responsabilidad en que incurran los funcionarios y empleados de la
Administración que incumplen una sentencia judicial tiene base constitucional, a
tenor de lo prescripto en el art. 163: “Los empleados o funcionarios judiciales a que
alude este artículo serán responsables por el incumplimiento de las decisiones
judiciales”.
Al reglamentar dicho precepto, el CCA introduce 2 consecuencias que agravan la
situación en la que se encuentran los funcionarios y empleados que no cumplen las
decisiones judiciales:
1) por una parte, la responsabilidad solidaria del funcionario con la del ente u
órgano respectivo.
2) y por otra, la extensión de la responsabilidad, que no abarca todos los daños
que ocasione el incumplimiento, y procede tanto por falta personal como por
falta de servicio.
Además, aún cuando el CCA no lo prescriba, la responsabilidad patrimonial frente
al particular por el incumplimiento de la sentencia es independiente de la
responsabilidad personal, y no excluye la que pudiera imputarle la propia
Administración al funcionario por su conducta negligente o culpable.
14.5 Medios anormales de terminación del proceso: desistimiento del proceso y del
derecho. Allanamiento. Transacción. Caducidad de la instancia. La denominada
“satisfacción extraprocesal de la pretensión”.
Terminación anormal del proceso: desistimiento del proceso y del derecho;
allanamiento; transacción; caducidad de la instancia.
El CCA dispone, en su art. 61, que regirán en el proceso contencioso-administrativo
las disposiciones sobre el allanamiento, el desistimiento, la conciliación y la
transacción, contempladas en el CPCC, en cuanto sean compatibles con el régimen
del Código.
A tal efecto, en el inc. 2 del mismo art. exige que los representantes de los entes
mencionados en el art. 1 estén expresamente autorizados por la autoridad
competente, agregando a la causa testimonio de la decisión respectiva.
Con relación al instituto de la caducidad de la instancia, el art. 62 CCa establece los
siguientes plazos de inactividad procesal para que aquélla tenga lugar:
- 6 meses en el proceso ordinario.
204

- 3 meses en los procesos especiales regidos por el Título II de este código y en
el proceso sumarísimo de cese de vías de hecho. También es de 3 meses el
plazo de caducidad en las actuaciones suscitadas con motivo de la
interposición de un recurso de apelación.
205

(continuación).
15.1 Recursos ordinarios. Aclaratoria. Reposición. Plazo de interposición. Trámite.
Resolución.
Recursos contra las decisiones judiciales.
El contenido del derecho a la tutela judicial efectiva es muy amplio, ya que sus
efectos se despliegan no sólo al momento de la promoción del litigio, sino también
durante el desarrollo del proceso y al tiempo de ejecutarse la sentencia. Y no termina
ahí, ya que abarca también la posibilidad de recurrir los pronunciamientos
judiciales.
Téngase presente que el recurso es siempre la depuración del resultado de un
proceso para adecuarlo a la legitimidad. En rigor, no continúa el proceso a que se
vincula, sino que se configura un proceso distinto, centrado en un objeto específico
que la es la impugnación concreta de la providencia judicial que se pretende
depurar.
RECURSOS ORDINARIOS.
• Aclaratoria.
El recurso de aclaratoria es el remedio previsto para corregir o subsanar defectos o
errores de orden material o suplir las omisiones incurridas en el tratamiento y
decisión de algunas de las pretensiones oportunamente planteadas en el proceso.
De acuerdo con la redacción del CCA, 3 son los motivos por los que puede
sustanciarse el recurso:
1) corrección de defectos materiales.
2) aclaración de conceptos ambiguos o contradictorios.
3) suplir las omisiones incurridas en el pronunciamiento acerca de cuestiones
alegadas oportunamente en el proceso.
El CCA, al igual que el CPCC y la mayoría de los códigos procesales provinciales,
regula la aclaratoria respecto de la sentencia definitiva. Sin embargo, y
acertadamente, doctrina y jurisprudencia entienden que también es admisible
respecto de cualquier clase de resoluciones judiciales, aún las providencias simples.
Cabe destacar que, en caso de que la aclaratoria sea procedente, la decisión que la
acoja integra un todo inescindible con la decisión aclarada, por lo que puede ser
impugnada al igual que ésta. En cambio, la resolución que repele la vía de
aclaratoria no es susceptible de otros recursos.
• Reposición.
206

El recurso de reposición es el medio de impugnación por el que se solicita ante el
mismo órgano judicial que dictó una resolución que la modifique o revoque por
contrario imperio.
A diferencia del CPCC, que sólo autoriza el uso de esta vía para recurrir
providencias simples (que son aquellas que tienden, sin sustanciación, al desarrollo
del proceso u ordenan actos de mera ejecución), el CCA permite también su ejercicio
respecto de las resoluciones interlocutorias, esto es, las que resuelven cuestiones que
requieren sustanciación, planteadas durante el curso del proceso.
En lo que concierne al trámite del recurso, la Ley 13.101 ha oscurecido la redacción del
art. 53. En efecto, la reforma efectuada incorporó el siguiente párrafo: “El juez deberá
resolver sobre su admisibilidad y procedencia, sin más trámite dentro de los cinco (5)
días”. Si bien la redacción podría llevar a entender que el juez debe resolver la
reposición sin sustanciación, es evidente que ello no puede ser aceptado, ya que se
estaría violando el principio de contradicción. En consecuencia, el sentido que
corresponde otorgar a dicha disposición es que el juez, previo traslado a la otra
parte, deberá resolver el recurso dentro de los 5 días de plazo otorgados.
Otra cuestión a destacar es que la resolución del recurso de reposición hará ejecutoria
(ello significa que, una vez desestimado, el recurrente no puede apelar la resolución
respectiva), salvo que vaya acompañado del de apelación en subsidio, lo cual puede
ocurrir respecto de las providencias que causen un gravamen que no pueda ser
reparado por la sentencia definitiva.
15.2 Recursos ordinarios (continuación). El recurso de apelación. Plazo. Formas de
interposición. Efectos. Trámite en la Alzada.
• Apelación.
Es el medio de impugnación más importante y de mayor uso, por el cual se requiere
de un segundo órgano judicial la revocación o modificación de una resolución
judicial que padece vicios in iudicando.
Según lo dispone el art. 55 incs. 1 y 2 CCA, son susceptibles de ser apeladas las
siguientes resoluciones:
1) sentencias definitivas, esto es, aquellas que ponen fin al proceso, en las que el
órgano judicial se pronuncia sobre el fondo de la cuestión planteada.
2) resoluciones interlocutorias:
a. que declaren la inadmisibilidad de la pretensión procesal
administrativa.
b. que decidan sobre medidas cautelares.
c. que, aún recayendo sobre una cuestión incidental, terminen el litigio,
hagan imposible su continuación, afecten el cumplimiento de la
sentencia, o generen un gravamen que no pueda ser reparado por la
sentencia definitiva.
207

3) providencias simples que causen gravamen irreparable.
En lo que se refiere el plazo para la interposición del recurso:
- 10 días cuando se impugnen sentencias definitivas.
- 5 días en los demás supuestos.
En todos los casos el plazo se computa a partir del día siguiente al de la notificación
del acto recurrido.
El recurso debe presentarse por escrito fundado ante el mismo juez que dictó la
resolución apelada. En este aspecto, el CCA se diferencia del régimen del CPCC,
donde el procedimiento de apelación se lleva a cabo en 2 fases: la de interposición del
recurso y la de fundamentación del mismo.
La fundamentación del escrito deberá consistir en la crítica concreta y razonada de
las partes del fallo que se consideren equivocadas; no cumple con esta exigencia la
mera remisión a presentaciones anteriores. La ausencia o carencia en la
fundamentación del recurso acarrea la deserción del mismo.
Respecto a las formas de interposición, podrá interponerse tanto en forma autónoma
como en subsidio del recurso de reposición.
CCA art. 56 (Texto Ley 13101). Plazo, forma de interposición y efectos.
1. El recurso de apelación contra las sentencias definitivas deberá ser interpuesto
dentro de los diez (10) días contados a partir del día siguiente al de su notificación.
En los demás supuestos, el plazo para apelar será de cinco (5) días.
2. La apelación se interpondrá por escrito fundado, ante el juez cuya sentencia es
impugnada.
3. El escrito de apelación deberá contener la crítica concreta y razonada de las
partes del fallo que el apelante considere equivocadas. No bastará con la mera
remisión a presentaciones anteriores.
4. Cuando la Cámara que haya de conocer del recurso de apelación tuviere su
asiento en distinta ciudad, en el escrito de interposición y en su contestación, las
partes deberán constituir domicilio en aquélla. La parte que no hubiese cumplido
este requisito será notificada por ministerio de la ley.
5. El recurso de apelación tendrá efectos suspensivos. Exceptúase el supuesto de
los recursos interpuestos contra las providencias que dispongan medidas
cautelares, en las que el juez resolverá conforme lo señalado en el artículo 26.
CCA art. 57 (Texto Ley 12310). Diligencias procesales procedentes en el recurso
de apelación contra las sentencias definitivas.
1. En escrito de interposición de los recursos de apelación articulados contra
sentencias definitivas en procesos ordinarios, las partes podrán:
a) Indicar las pruebas denegadas o que no hubiesen podido producirse antes de la
sentencia, y que tuvieren interés en practicar en razón de su importancia actual
para la solución del litigio.
b) Articular hechos nuevos, acaecidos después de dictada la sentencia de mérito, o
conocidos con posterioridad a la misma. Serán sustanciados juntamente con el
recurso.
208

c) En lo pertinente, el trámite probatorio y la articulación de hechos nuevos en
instancia de apelación se regirá por las normas previstas en el Libro I, Título IV,
Capítulo IV, Sección 3ª Código Procesal Civil y Comercial para el trámite de los
recursos de apelación concedidos libremente.
2. En los restantes supuestos de apelación, las partes no podrán ofrecer pruebas ni
alegar hechos nuevos.
CCA art. 58 (Texto Ley 13101) Examen de admisibilidad y concesión del recurso
de apelación.
1. Del recurso de apelación, el juez correrá traslado a la otra parte por igual plazo al
señalado para su interposición, el que se notificará personalmente o por cédula.
Contestado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, dentro de los cinco (5) días
siguientes, se remitirán a la Cámara de Apelaciones los autos principales y los
incidentes vinculados al recurso planteado.
2. Recibidas las actuaciones, la Cámara examinará si el recurso reúne los requisitos
de admisibilidad y mediante resolución fundada se expedirá al respecto. En caso
de declararlo inadmisible, se dispondrá la devolución del expediente al juzgado de
origen. En caso de considerarlo admisible, no habiéndose articulado las diligencias
procesales previstas en el artículo 57 inciso 1) o siendo éstas desestimadas, se
dictará la providencia de "autos" con el alcance previsto en el inciso 4) del presente
artículo. En ambos supuestos, la decisión correspondiente se notificará
personalmente o por cédula.
3. En la providencia que decida la concesión del recurso, se resolverá lo relativo a
las diligencias procesales que se hubieran peticionado de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 57 inciso 1) del presente Código.
4. En el caso de admitirse las diligencias a que se refiere el artículo 57 inciso 1) del
presente Código, una vez cumplidas o vencidos los plazos correspondientes, se
dictará la providencia de "autos" y, consentida que fuera, el expediente pasará al
acuerdo sin más trámite.
5. La caducidad de la instancia se regirá por las reglas del Código Procesal Civil y
Comercial.
CCA art. 59 (Texto Ley 12310) Sentencia dictada en recurso de apelación.
1. El orden de estudio y votación de las causas para pronunciar la sentencia, será
determinado por sorteo, el que se realizará por lo menos dos veces en cada mes.
2. La sentencia de la Cámara de Apelaciones deberá dictarse dentro del plazo de
treinta (30) días.
3. En el caso de recursos de apelación contra resoluciones sobre medidas cautelares
la resolución del Tribunal de Alzada sobre la admisibilidad y procedencia de la
medida cautelar deberá dictarse dentro del plazo de cinco (5) días.
4. Sin perjuicio de la aplicación de las normas de la Ley 12.074, en cuanto a las
formas y contenidos de la sentencia de Cámara regirán en lo pertinente las
disposiciones previstas en el Libro I, Título IV, Capítulo IV, Sección 3ª del Código
Procesal Civil y Comercial.
• Nulidad.
El recurso de nulidad es un medio de impugnación de resoluciones judiciales que
padecen errores in procedendo y que carece de autonomía procesal. De ahí que el art.
55 inc. 4 CCA, reproduciendo el art. 253 del CPCC, dispone: “El recurso de apelación
comprende el de nulidad por defectos de la sentencia”.
209

En consecuencia, el recurso de nulidad está subordinado al de apelación, por lo que
no es necesario que sea expresamente impuesto, bastando que lo sea el de apelación.
Sin embargo, ello no libera al apelante de la carga de invocar, ante el órgano de
segunda instancia, los defectos procesales que a su juicio afectan la resolución
recurrida.
15.3 Recursos extraordinarios locales y recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48.
Recursos extraordinarios provinciales.
Las decisiones definitivas o asimilables a tales de las Cámaras de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo son susceptibles de ser impugnadas dentro del plazo de
10 días, mediante escrito fundado presentado ante la Cámara, por los recursos de
INCONSTITUCIONALIDAD, INAPLICABILIDAD DE LEY Y NULIDAD.
• Inaplicabilidad de ley o doctrina legal.
Esta vía recursiva puede ser fundada en la violación o aplicación falsa o errónea de la
ley o de la doctrina legal.
La doctrina elaborada por la SCJBA enseña que la violación de la ley o la doctrina
implica la negación directa del precepto legislativo, en tanto su aplicación falsa o
errónea está constituida por el error de relación entre la ley y los hechos. Viola la ley
quien desconoce su significado; la aplica falsa o erróneamente quien comprende su
verdadero sentido pero la aplica respecto de hechos no previstos en sus disposiciones.
Por su parte, a los efectos de este recurso, se considera doctrina legal la que surge de
los fallos del superior tribunal de la provincia, pero no la que deriva de los
principios generales del derecho o de la jurisprudencia de otros tribunales, o de la
opinión de los autores.
• Inconstitucionalidad.
El recurso extraordinario de inconstitucionalidad es el medio idóneo para impugnar
una ley, decreto, ordenanza o reglamento por contrariar alguna cláusula de la
Constitución de la provincia, siendo ajenas a este remedio las alegaciones relativas a la
CN.
Asimismo, la SCJBA ha precisado que el recurso en análisis no es procedente si, en
lugar de cuestionarse la validez constitucional de las normas antes referidas, se
impugna sólo la de la propia sentencia.
Tampoco se puede denunciar por medio de este recurso la violación de un precepto
legal de orden nacional pues, en tal caso, corresponde la impugnación del decisorio
por el carril de la inaplicabilidad de ley.
• Nulidad.
Este medio de impugnación es la vía idónea para cuestionar los supuestos de
violación de las formas que la Constitución provincial ha establecido, en los arts. 168
y 171, como básicas para los pronunciamientos judiciales de última instancia.
210

De ese modo, los únicos motivos que permite el uso de este remedio extraordinario
son los siguientes:
1) ausencia de fundamentación legal.
2) falta de voto individual de los jueces que componen el tribunal en cada una
de las cuestiones esenciales a decidir.
3) no concurrencia de mayoría de opiniones.
4) omisión de tratamiento de las cuestiones esenciales que componen el litigio.
Este recurso sólo contempla un limitado aspecto del error in procedendo, ya que los
defectos acaecidos en la sustanciación del proceso, anteriores al fallo de última
instancia, le son ajenos.
Su objeto es, pues, asegurar la observancia de ciertas formas impuestas a la sentencia
de última instancia, precisando su contenido decisorio.
Recurso extraordinario LEY 48.
Por medio de este recurso, las sentencias definitivas de los tribunales (locales o
federales) que sean contrarias a la Constitución Nacional, podrán ser llevadas en
grado de apelación y en última instancia ante la CSJN, para que ella revise dichas
sentencias.
Art. 14 LEY 48: Una vez radicado un juicio ante los tribunales de provincia, será
sentenciado y fenecido en la jurisdicción provincial; y sólo podrá apelarse a la
Corte Suprema de las sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales
superiores de provincia, en los casos siguientes:
1°) Cuando en el pleito se haya puesto en cuestión la validez de un tratado, de una
ley del Congreso, o de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, y la
decisión haya sido contra su validez;
2°) Cuando la validez de una ley, decreto o autoridad de provincia se haya puesto
en cuestión bajo la pretensión de ser repugnante a la Constitución Nacional, a los
tratados o leyes del Congreso, y la decisión haya sido a favor de la validez de la ley
o autoridad de provincia;
3°) Cuando la inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, un tratado o ley
del Congreso, o una comisión ejercida en nombre de la autoridad nacional, haya
sido cuestionada y la decisión sea contraria a la validez del título, derecho,
privilegio o exención que se funda en dicha cláusula y sea materia de litigio.
Requisitos.
La procedencia del recurso extraordinario se encuentra subordinada al cumplimiento
de ciertos requisitos, tanto de forma como de fondo, que deben ser observados
cualquiera sea la importancia de las cuestiones debatidas.
Requisitos comunes:
211

1. intervención anterior de un tribunal de justicia: para que proceda el recurso
extraordinario es necesario que haya intervenido un tribunal de justicia, es
decir, alguno de los órganos permanentes del Poder Judicial de la Nación o de
las Provincias.
2. que haya existido un juicio: es decir, un proceso. La Corte ha dicho que, a los
efectos del recurso extraordinario, es “juicio” todo asunto susceptible de ser
llevado ante los tribunales de justicia mediante alguno de los procedimientos
establecidos por la ley.
3. que se trate de una cuestión judiciable: se entiende por tal toda cuestión que
pueda ser decidida por los jueces en ejercicio de su específica función
judicial.
4. que exista gravamen: la resolución apelada debe causar gravamen al
recurrente. El gravamen debe ser actual; los agravios potenciales, hipotéticos
o conjeturales no bastan para sustentar el recurso.
5. que subsistan los requisitos: porque de lo contrario la resolución de la Corte
podría resultar innecesaria.
Requisitos propios:
1. que se trate de una cuestión federal y que ella sea decisiva para la solución
del pleito: son cuestiones federales los casos enumerados por el mismo art. 14,
y se pueden clasificar en:
• cuestiones federales simples: son aquellas que versan sobre la
interpretación o inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, ley del
Congreso o tratado internacional.
• cuestiones federales complejas: son las que versan sobre conflictos entre
una norma o un acto nacional o local, con la Constitución nacional.
Las cuestiones federales que den lugar al recurso extraordinario deben ser
cuestiones de derecho. Las cuestiones de hecho quedan excluidas.
La cuestión federal debe tener relación directa e inmediata con la materia del
pronunciamiento, lo cual ocurre cuando la cuestión federal es decisiva para la
resolución del pleito.
2. que la sentencia sea contraria al derecho federal invocado por el recurrente: es
decir, contraria a un derecho fundado en la Constitución Nacional o en una
ley federal, alterando el orden de primacía que establece el art. 31 del mismo
cuerpo normativo. No procede el recurso cuando la sentencia es a favor del
derecho federal.
3. que se trate de una sentencia definitiva: a los efectos de este recurso, se
entiende por sentencia definitiva aquella que pone fin al pleito o impide su
212

continuación. Además, la Corte equiparó a las sentencias definitivas las
resoluciones que causen un gravamen irreparable.
4. que haya sido dictada por un tribunal superior: tribunal superior es aquél
cuyo fallo sobre la cuestión federal no puede ser revisado por otro tribunal en el
orden local, de modo que sólo quede la apelación ante la CSJN.
Requisitos formales:
1. planteamiento oportuno y concreto de la cuestión federal: el planteamiento
debe ser oportuno y concreto. “concreto” significa que debe mencionarse
concretamente el derecho que se estima desconocido.
2. interposición del recurso respetando requisitos de forma:
• se debe interponer ante el mismo juez que dictó la resolución
recurrida; no cabe interponerlo directamente ante la CSJN. Además, se
debe fundar en el mismo escrito de interposición.
• el recurso debe bastarse a sí mismo, indicándose claramente de qué
manera resulta violada la CN, el tratado, etc., y de modo tal que su lectura
permita al tribunal decidir acerca de su procedencia.
• el plazo de interposición del recurso es de 10 días, contados desde la
notificación de la sentencia; este plazo tiene carácter perentorio e
individual (corriendo en forma independiente para cada parte) y no se
interrumpe por la interposición de otros recursos.
• tiene efecto suspensivo.
15.4 Procesos especiales regulados en el Título II de la LEY 12.008. Proceso sumario
de ilegitimidad. Impugnación de sanciones en materia de empleo público.
Impugnación de resoluciones de Colegios y Consejos Profesionales. Amparo por
mora. Apremio provincial.
Procesos especiales regulados en el Título II LEY 12.008.
• Proceso de ilegitimidad.
El proceso sumario de ilegitimidad es una vía de ejercicio optativo para el
demandante, quien podrá elegir entre este proceso especial o el ordinario.
Se trata de un proceso de cognición limitado, pues la única pretensión que puede
canalizarse por este medio es la anulatoria de actos administrativos de alcance
particular o general, razón por la cual el conocimiento del juez se reduce a determinar
la validez o invalidez del acto impugnado.
CCA art. 67 (Texto Ley 13101). Caracterización general. Opción.
Contra los actos administrativos de alcance particular o general, la parte actora
tendrá la opción de formular la pretensión bajo el régimen del proceso ordinario
213

previsto en el Título I, o mediante el Proceso Sumario de Ilegitimidad, establecido
en el presente Capítulo.
El Proceso Sumario de Ilegitimidad tendrá por único objeto la declaración de
nulidad de un acto administrativo de alcance particular o general. Los daños y
perjuicios que se pudieren derivar de la declaración de nulidad del acto, deberán
ser reclamados en un proceso autónomo.
CCA art. 68 (Texto Ley 13101). Determinación del proceso a seguir.
1. La parte actora, en su primera presentación, solicitará que la pretensión
tramite por el proceso reglado en el presente Capítulo. La demandada podrá
oponerse a ello, dentro de los primeros cinco (5) días de notificado el traslado de
la demanda. Esta oposición suspenderá el plazo para contestar la demanda y
formular excepciones.
2. El Juez resolverá sobre la procedencia de la vía, como única cuestión de previo
y especial pronunciamiento.
3. En el caso que se hiciera lugar a la oposición, el Juez resolverá la tramitación
del proceso por las reglas del proceso ordinario, confiriéndose a la actora un
plazo de treinta (30) días para adecuar la demanda, la que proseguirá su curso
procesal de conformidad a las normas previstas en el Título I del presente Código.
CCA art. 69 (Texto Ley 13101). Reglas procesales.
El proceso sumario de ilegitimidad se regirá por las reglas del proceso ordinario
previstas en el presente Código, con las modificaciones siguientes:
1. El plazo para promover la demanda será de sesenta (60) días, contados en la
forma prevista en el artículo 18° del presente Código.
2. Se correrá traslado de la demanda por un plazo de veinte (20) días.
3. No se correrá traslado a la actora de la contestación de la demanda, ni se
celebrará la audiencia prevista en el artículo 41° del presente Código.
4. No se admitirá la producción de prueba distinta de la documental acompañada
por las partes y la contenida en los expedientes administrativos agregados a la
causa y directamente relacionadas con la pretensión.
5. Las excepciones previas deberán ser planteadas en el escrito de contestación
de la demanda y resueltas en la sentencia.
6. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, se conferirá vista a las
partes para que, en el plazo común de cinco (5) días presenten el alegato, vencido
el cual se llamará autos para sentencia.
7. La sentencia deberá dictarse en el plazo de treinta (30) días.
CCA art. 70 (Texto Ley 13101). Sentencia.
La sentencia deberá limitarse a desestimar la pretensión o a declarar la nulidad
total o parcial del acto administrativo impugnado.
Junto con la declaración de nulidad, el juzgado, de acuerdo con las circunstancias
del caso, ordenará a la demandada la conducta a seguir, con ajuste a la pretensión
procesal articulada o procederá a devolver las actuaciones para que se dicte un
nuevo acto.
• Proceso de impugnación de sanciones en materia de empleo
público.
CCA art. 71. Opción por el proceso sumario.
Contra los actos administrativos que dispongan sanciones disciplinarias a los
agentes públicos provinciales o municipales, la parte actora, en el escrito inicial,
podrá optar por formular las pretensiones previstas en el artículo 12° del presente
214

Código, por la vía del proceso ordinario, o por la del sumario prevista en este
Capítulo.
CCA art. 72 (Texto Ley 13101). Plazo para la demanda. Reglas procesales.
La pretensión deberá deducirse dentro de los sesenta (60) días contados en la
forma prevista en el artículo 18 del presente Código. El trámite se regirá por las
normas previstas en el Capítulo I del Título II del presente Código, con las
siguientes excepciones:
1. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, no habiendo hechos
controvertidos, el Juez declarará la cuestión de puro derecho y firme dicha
providencia llamará autos para sentencia.
2. Si hubiere hechos controvertidos, en una misma providencia el Juez dispondrá
la producción de las pruebas pertinentes.
CCA art. 73 (Texto Ley 13101). Sentencia favorable.
1. Si la sentencia fuera favorable al impugnante, dispondrá conforme a las
particularidades del caso todas o algunas de las siguientes medidas:
a) La anulación total o parcial de la sanción.
b) La reincorporación del agente, si la sanción hubiera sido expulsiva.
c) El reconocimiento de los haberes devengados.
2. De acuerdo a las características de la causa, cuando se anulare una sanción
expulsiva, junto con la declaración de nulidad, el órgano jurisdiccional podrá
ordenar la adopción de las medidas que estimare conducentes con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 50 del presente Código.
• Impugnación de resoluciones de Colegios y Consejos
Profesionales.
CCA art. 74 (Texto Ley 13325). Impugnación de resoluciones de Colegios o
Consejos Profesionales.
Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos
definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al
gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los
mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario,
tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras Departamentales en lo
Contencioso Administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el hecho
que motivó el acto cuestionado a los fines de establecer el debido control de
legalidad de aquéllos. El plazo para deducir el recurso será de quince (15) días a
partir de la notificación de la última resolución administrativa y deberá
interponerse ante el Órgano Colegial que dictó el acto administrativo. El recurso
tendrá efectos suspensivos y deberá ser fundado en el mismo acto.
El Órgano Colegial pertinente deberá remitir el recurso juntamente con las
actuaciones administrativas, dentro de los diez (10) días hábiles de recibidos,
bajo exclusiva responsabilidad de las autoridades de la Institución, quienes serán
pasibles de multas procesales en caso de incumplimiento.
Recibidas las actuaciones, la Cámara deberá llamar autos para sentencia y dictará
el fallo definitivo dentro del plazo de sesenta (60) días.
En caso de denegarse la concesión del recurso por parte del Órgano Colegial, el
recurrente podrá interponer recurso de queja ante la Cámara competente dentro
del plazo de cinco (5) días de notificado de la denegatoria. Con la queja deberá
adjuntarse copia de la sentencia recurrida y del escrito recursivo. La Cámara
podrá requerir las actuaciones administrativas, las que deberán ser remitidas por la
Autoridad Colegial dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, bajo el
215

apercibimiento antes previsto. La remisión de las actuaciones administrativas
tendrá efectos suspensivos respecto de la sentencia dictada por el Órgano Colegial.
CCA art. 74 bis (Texto Ley 13325). Disposición transitoria.
Las pretensiones anulatorias de los actos administrativos definitivos emanados
de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o
registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos
emanados de los órganos de control disciplinario, iniciadas bajo el régimen del
anterior artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (texto según Ley
13.101), quedarán suspendidas en su trámite cualquier sea su estado y se
adecuarán al procedimiento recursivo establecido en la presente ley. A tal fin, el
Juzgado formulará el requerimiento correspondiente concediendo al accionante
un plazo de treinta (30) días para la presentación del recurso.
Producida la adecuación dentro del plazo acordado, el expediente será elevado a
la Cámara competente para la decisión definitiva. En el supuesto que el
requerido no diere cumplimiento a la adecuación, se declarará extinguido su
derecho, devolviéndose la causa al Colegio o Consejo Profesional. En cualquier
caso, las costas se impondrán en el orden causado.
CCA art. 75 (Texto Ley 13101) Impugnación de resoluciones de las Cajas de
Previsión Social de Profesionales.
1. Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos
administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las Cajas de
Previsión Social de Profesionales, tramitarán por las normas del proceso
ordinario, sin perjuicio de la opción prevista en el Título II, Capítulo I del
presente Código.
2. La pretensión deberá interponerse dentro del plazo establecido en el artículo
18° del presente Código, si el interesado hiciere la opción por el proceso
ordinario, o dentro de los sesenta (60) días de notificado el acto que agota la vía
administrativa si hiciere la opción dispuesta en el inciso anterior. Serán
competentes los juzgados contecioso administrativos según lo dispuesto en el
artículo 5°, inciso 2), párrafo b.
• Amparo por mora.
CCA art. 76 (Texto Ley 13101). Supuestos y procedimientos.
1. El que fuere parte en un procedimiento administrativo, podrá solicitar
judicialmente se libre orden judicial de pronto despacho. Dicha orden será
procedente cuando alguno de los entes referidos en el artículo 1° del presente
Código hubiere dejado vencer los plazos fijados y, en caso de no existir éstos, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable, sin emitir la
resolución o el acto de trámite o preparatorio que requiera el interesado o
corresponda adoptar para continuar o resolver el procedimiento.
2. Presentada la pretensión, el juez se expedirá sobre su admisibilidad, teniendo
en cuenta las circunstancias del caso y requerirá a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, no mayor a los cinco (5) días, informe
sobre la causa de la demora aducida.
3. La configuración del silencio administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 16° del presente Código, no impedirá la utilización de esta vía.
4. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el
juez resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y
complejidad del asunto.
216

Las resoluciones que adopte el juez en el trámite del amparo por mora serán
irrecurribles. La sentencia será susceptible de reposición, dentro de los tres (3)
días de notificada, mediante escrito fundado.
• Apremio provincial.
Desde fines de diciembre de 2005, el proceso de apremio cuenta con una regulación
dual:
- la LEY 13.406, que contempla el cobro judicial de créditos fiscales por
tributos, sus accesorios y sus multas de la provincia o municipalidades contra
sus deudores y responsables.
- el DEC/LEY 9.122/78, aplicable al cobro de los créditos fiscales de naturaleza
no tributaria.
LEY 9.122
Etapa de la pretensión ejecutiva.
Deducida la demanda, si el juez encontrara en forma el título ejecutivo, ordenará se
libre mandamiento de intimación de pago y embargo, y en el mismo auto citará por
remate al deudor para que oponga las excepciones en el plazo (perentorio) de 3 días,
término que podrá ampliarse en razón de la distancia.
Además, intimará la constitución de domicilio, en igual plazo, bajo apercibimiento
de rebeldía.
En el caso de que se embarguen bienes muebles, el ejecutado será intimado para
que, en un plazo de 3 días, informe si los bienes embargados reconocen prenda u
otro gravamen. Si es así, deberá denunciar su monto, nombre y domicilio del
acreedor.
No es admisible en este proceso la recusación sin causa.
Las medidas cautelares que pueden solicitarse, tanto al inicio del juicio como con
posterioridad a ello, y aún en cualquier estado del proceso, son:
- traba de embargo sobre:
a. cuentas o activos bancarios y financieros
b. bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables
c. sueldos u otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6
salarios mínimos, en las proporciones que prevé la ley
- inhibición general de bienes, e incluso su extensión a los activos
bancarios y financieros
217

- intervención de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al
20% y hasta el 40% de las mismas.
Etapa de las excepciones.
El demandado puede oponer las excepciones enumeradas en forma taxativa en el art.
6 del DEC/LEY 9.122:
1. incompetencia.
2. inhabilidad del título ejecutivo por sus formas extrínsecas únicamente.
3. pago total documentado.
4. prescripción.
5. plazo concedido documentado.
6. pendencia de recursos concedidos con efecto suspensivo.
7. litispendencia.
De las excepciones opuestas el juez dará traslado al actor, quien tendrá 3 días para
contestarlas.
Deducidas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:
a. pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.
b. si existieran hechos controvertidos, abrir a prueba el juicio, por el término de
10 días improrrogables.
La declaración de inadmisibilidad de las excepciones es susceptible de ser apelada
por el demandado en relación dentro de las 48 hs. De notificada.
Etapa de la sentencia.
Si no se hubieran planteado excepciones o fueran declaradas inadmisibles o
infundadas, el juez procederá a dictar sentencia ordenando llevar adelante la
ejecución. En tal caso, el ejecutado podrá luego promover proceso de repetición por las
sumas abonadas.
Etapa de cumplimiento de la sentencia.
Si la sentencia dispone seguir adelante con la ejecución, debe procederse a hacerla
efectiva, disponiéndose la venta de los bienes del deudor en subasta pública, hasta
la cantidad suficiente para saldar el crédito.
Cuando se han embargado bienes inmuebles, previo a la realización de la venta en
remate debe pedirse informe de dominio sobre los mismos, para verificar la existencia
(o no) de gravámenes.
Para la realización de la venta de los bienes se debe designar un martillero
propuesto por el actor. El martillero podrá ser recusado con causa por el ejecutado,
dentro de los 3 días de notificado sobre su designación.
218

Para la subasta de los bienes muebles, el juez debe designar un tasador, propuesto
por la actora.
La base de la venta será equivalente al 80% de la tasación.
Si la subasta llegara a fracasar por falta de postores, se ordenará una nueva venta con
una base disminuida hasta en un 50% respecto de la primera, a pedido de la parte
actora.
A su vez, en caso de fallar la subasta de los bienes muebles, el Fisco de la Provincia
podrá adquirirlos por el valor de la base del último remate, compensando total o
parcialmente el precio con el monto del crédito ejecutado.
Realizada la subasta, se debe intimar por 5 días al ejecutado para que presente los
títulos de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse copia de los mismos a su costa.
El remate no será aprobado hasta tanto se agregue el título, o el adquirente manifestare
conformidad con la certificación emanada del Registro de la Propiedad
En lo que concierne a las costas, los gastos se aplican a la parte vencida (no rige el
principio de “costas por su orden” del CCA).
LEY 13.406.
El proceso de apremio regulado en la LEY 13.406, al cual se le aplican en forma
supletoria las normas del CPCC, se desarrolla en las etapas que a continuación
enumeramos.
Etapa de la pretensión ejecutiva.
Deducida la demanda, si el juez considera en forma el título ejecutivo, ordenará se
libre mandamiento de intimación de pago y embargo, citando al deudor por remate
en el mismo auto para que oponga excepciones en el plazo de 5 días.
También lo intimará a la constitución de domicilio en igual término, bajo
apercibimiento de tenerlo por constituido en los estrados del juzgado, conforme lo
prescribe el CPCC.
En el caso de que se embarguen bienes muebles, se debe intimar al ejecutado para
que manifieste, dentro del plazo de 5 días, si dichos bienes reconocen prenda o
algún otro gravamen. En caso afirmativo, deberá denunciar monto, nombre y
domicilio del acreedor, y también juzgado interviniente.
Al igual que en el proceso regulado en la LEY 9.122, no es admisible la recusación sin
causa.
En lo que se refiere a medidas cautelares, al inicio del juicio o en cualquier estado del
proceso, la parte actora podrá solicitar toda medida cautelar o modificación de las
decretadas con anterioridad, y el juez deberá disponerla en el término de 24 hs., sin
más recaudos ni necesidad de acreditación de peligro en la demora, todo ello bajo la
responsabilidad del fisco.
219

Las medidas cautelares admitidas son:
- traba de embargos sobre:
a. dinero en efectivo o cuentas o activos bancarios y financieros.
b. créditos, efectos, valores y derechos realizables en el acto o a corto
plazo.
c. sueldos y otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6
salarios mínimos, en las proporciones que fija la ley.
d. bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables.
- intervención de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al
20% y hasta el 40% de las mismas.
- inhibición general de bienes, e incluso su extensión a los activos
bancarios y financieros.
Etapa de las excepciones.
Las excepciones se encuentran mencionadas taxativamente en el art. 9:
1. incompetencia.
2. falta de personería.
3. plazo concedido expresamente por acto administrativo y
documentado.
4. pendencia de recursos concedidos con efecto suspensivo.
5. litispendencia.
6. inhabilidad del título ejecutivo por sus formas extrínsecas.
7. pago total documentado.
8. prescripción.
Las excepciones deberán ser opuestas y fundadas por el demandado en el mismo
escrito en que se articulen, acompañándose la prueba documental que obre en su
poder y ofreciendo la restante.
De las excepciones el juez dará traslado a la otra parte, que deberá contestarlas en un
plazo de 20 días.
Contestadas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:
a. pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.
b. si existieran hechos controvertidos, abrirá a prueba la causa, por el término
de 10 días improrrogables.
Etapa de la sentencia.
Si no se hubieran planteado excepciones o, habiéndose planteado, hubiesen sido
declaradas inadmisibles o infundadas, o el ejecutado se hubiera allanado a la
220

pretensión de cobro, el juez debe proceder al dictado de la sentencia, ordenando
llevar adelante la ejecución.
Si, en cambio, se hace lugar a las excepciones, entonces deberá disponer el rechazo de
la ejecución y la revocación del auto de intimación de pago.
La sentencia es susceptible de ser apelada por el demandado, cuando se hubieran
opuesto excepciones legítimas; o por el actor, cuando se hubiere rechazado total o
parcialmente su pretensión.
El recurso de apelación debe interponerse por escrito fundado dentro de los 5 días de
notificados del acto.
Etapa de cumplimiento de la sentencia.
Esta ley contempla un singular régimen de ejecución de sentencias de remate. En
efecto, el actor puede optar por ejecutar la sentencia en sede judicial o en sede
administrativa, a través del procedimiento previsto en el código fiscal, incorporado
por la LEY 13.405.
Ejecución en sede administrativa: una vez firme la sentencia en el juicio de
ejecución fiscal, y existiendo liquidación firme, la Dirección Provincial de Rentas
procederá por sí, sin intervención judicial, a la venta en subasta pública de los
bienes del deudor, hasta saldar el crédito. Además, se la autoriza a trabar medidas
cautelares, designar martillero, disponer la publicación de edictos, designar peritos
tasadores y ordenar la subasta.
Ejecución en sede judicial: está legislado en los arts. 15 y ss. LEY 13.406. Al
efecto, se contemplan 3 situaciones diferentes, según se haya trabado embargo sobre
dinero, bienes muebles o bienes inmuebles.
− dinero: cuando lo embargado fuese dinero, una vez aprobada por el juez la
liquidación de capital, intereses y costas, se transferirán a la cuenta que
denuncie la demandante las sumas líquidas embargadas y, posteriormente, se
regularán los honorarios profesionales.
− bienes muebles: en el supuesto de que no existieran sumas líquidas o fueren
insuficientes, se procederá a la venta de los bienes embargados del deudor o
a embargar nuevos bienes que denuncie la actora.
Para proceder a la venta en subasta se debe designar martillero al que proponga el
demandante, pudiendo éste ser recusado con causa por el ejecutado dentro de los 3
días.
− bienes inmuebles: para proceder a la subasta de inmuebles el juez debe tomar
una serie de recaudos:
1) pedir certificado de dominio al Registro de la Propiedad para averiguar
las condiciones dominiales.
2) pedir certificado de anotaciones personales.
221

Luego, dictará la resolución por la que se llama a remate, que deberá contener:
1) designación del martillero y del perito tasador propuesto por la actora.
2) publicación de edictos por parte del martillero designado.
3) libramiento de oficio a jueces embargantes e inhibientes.
4) cumplimiento, por parte del martillero, de lo dispuesto en el art. 568 CPCC,
relativo a las condiciones de dominio, la existencia de embargos,
inhibiciones, deudas impositivas y por expensas (si se tratara de un bien
sujeto al régimen de PH).
5) libramiento de un mandamiento de constatación del inmueble y sus
ocupantes, con habilitación de días y horas inhábiles y facultad de ingresar
al domicilio y requerir el auxilio de la fuerza pública si fuera necesario.
6) la intimación al ejecutado al domicilio constituido procesalmente por 5 días
para que presente el título de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse
copia del mismo de los protocolos públicos, a su costa.
Cumplidos estos requisitos, el martillero debe proceder a denunciar en el
expediente la fecha fijada para la subasta. Esta fecha debe también anunciarse
a los interesados por medio de la publicación de un edicto en el BO por 1 sólo
día y, si el caso lo requiere, en un diario.
La base de la subasta será equivalente al 80% de la tasación realizada por el
perito tasador. Si fracasa por falta de postores, se debe disponer otra, en la
cual la base se reducirá en un 50%. Y, si fracasa nuevamente, se procederá a
realizar una venta sin limitación de precio.
El saldo obtenido con motivo de la subasta deberá ser depositado por el
adquirente dentro de los 5 días de su realización.
El remate no será aprobado hasta tanto no se agregue el título de propiedad, o
el adquirente manifieste su conformidad con la certificación de la Dirección
Provincial del Registro de la Propiedad o se obtenga segundo testimonio.
Aprobado el remate, se intimará al comprador para que inscriba o protocolice
la venta efectuada en la subasta en un plazo de 30 días hábiles, debiendo
acreditarlo judicialmente bajo pena de multa de 100$ diarios.
Los fondos serán inmediatamente transferidos a la cuenta denunciada por el
actor.
En materia de costas, no rige el principio de las “costas por su orden”: serán
soportadas por la parte vencida.
222

15.5 Procesos especiales no regulados en el Título II de la LEY 12.008. Proceso
sumarísimo para obtener la cesación de una vía de hecho administrativa. Proceso
sumario o sumarísimo para la pretensión declarativa.
Procesos especiales no regulados en el Título II LEY 12.008.
• Proceso para el cese de una vía de hecho administrativa.
Según dispone el art. 21 párr. 2 CCA, el trámite procedimental bajo el cual se encausa
la pretensión de cese de vías de hechos producidas por alguno de los entes
mencionados en el art. 1 CCA, es el del JUICIO SUMARÍSIMO reglado en el art. 496
CPCC, el cual constituye un proceso plenario sumamente abreviado, caracterizado
por el acortamiento de los plazos, la aceleración en la producción de los actos
procesales y la simplificación de las formas.
Al ser un proceso acelerado, los plazos se reducen drásticamente. En efecto, según el
art. 496 CPCC:
− todos los plazos son de 2 días, salvo el de contestación de la demanda (5 días)
y el de la prueba (que debe ser fijado por el juez).
− la audiencia de prueba deberá señalarse dentro de los 10 días de contestada la
demanda o de vencido el plazo para hacerlo.
− el plazo para dictar sentencia es de 10 días.
Por la concentración de actos, toda la prueba debe ofrecerse en el escrito de
demanda.
Asimismo, el CPCC dispone que no son admisibles la reconvención ni la oposición
de excepciones de previo y especial pronunciamiento.
En materia de recursos, sólo son apelables la sentencia definitiva y las providencias
que decreten una medida precautoria. En concordancia con ello, la resolución dictada
por el juez sobre la procedencia del trámite del proceso sumarísimo es irrecurrible.
• Proceso ordinario, sumario o sumarísimo reglados por el
CPCC, por los cuales puede tramitar la pretensión
meramente declarativa.
Como lo hemos visto, el CCA recepta la pretensión meramente declarativa, cuya
finalidad es eliminar la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o
interpretación de una relación o estado jurídico regido por el derecho administrativo.
El CCA no ha reglado el trámite procesal aplicable a esta pretensión, limitándose a
efectuar una remisión a lo previsto en el art. 322 CPCC, lo cual implica que podrá
sustanciarse por cualquiera de los procesos de conocimiento regulados en dicho
cuerpo legal (ordinario, sumario y sumarísimo).
223

La técnica utilizada por el legislador resulta objetable, no sólo porque suscita dudas en
cuanto al alcance de la remisión que efectúa, lo cual podría afectar el derecho de
defensa de las partes, sino también porque son más apropiadas las reglas contenidas en
el CCA para la tramitación de las pretensiones declarativas en materias regidas por el
224

UNIDAD 16: LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
DEL ESTADO.
16.1 Evolución histórica de la teoría de la responsabilidad del Estado. Distintas
etapas. Derecho comparado. Fundamentación jurídica de la responsabilidad del
Estado. Diversas teorías.
Evolución histórica de la teoría de la responsabilidad del Estado.
Distintas etapas.
Es indudable que la idea de soberanía jugó un papel fundamental en el
mantenimiento, durante varios siglos, del principio de la irresponsabilidad del
Estado, porque si bien la teoría del Fisco amenguó de algún modo ese dogma, lo cierto
es que recién en el s. XIX se llegó a reconocer la responsabilidad estatal, cuando
actuaba en ejercicio de sus prerrogativas de poder público.
La justicia y el progreso de la ciencia jurídica no podían permitir por más tiempo el
mantenimiento de un principio tan lesivo a los derechos del hombre, en cuanto que
sin el reconocimiento de la responsabilidad del Estado carecían de sentido las garantías
que los ordenamientos constitucionales o supremos de cada país estatuían,
precisamente, para la protección de tales derechos.
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado se inicia y
consolida en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, que primero reconoció
la responsabilidad del Estado por faltas objetivas en la prestación servicios públicos
para culminar luego con la aceptación de la responsabilidad del Estado por actos
judiciales y legislativos.
A comienzos del s. XIX podía vislumbrarse como el principio jurídico de la
irresponsabilidad del Estado se desmoronaba. Por una parte, se seguía admitiendo,
aunque conforme a las reglas del CCiv., la responsabilidad del Estado por los llamados
“actos de gestión”, considerados de naturaleza civil; por otro lado, los particulares que
resultaban víctimas de los daños causados por la Administración dejaron de aceptar
este dogma, exigiendo una reparación pecuniaria, primero ante la autoridad
administrativa y luego, ante la negativa de ésta, directamente ante los tribunales
judiciales, invocando las prescripciones del art. 1383 y ss. del CCiv. Francés.
A partir del caso “Blanco”, se perfiló una concepción publicista sobre la
responsabilidad del Estado, montada sobre la distinción entre falta de servicio y
falta personal, la cual desembocó en el abandono de la noción de culpa como
presupuesto inexcusable de la responsabilidad de la persona jurídica Estado, para
hacerlo responsable siempre por la ejecución irregular o defectuosa de la función
administrativa, cuando ello ocasione perjuicios a los administrados.
La idea de “FALTA DE SERVICIO” es extraña al Derecho Civil, donde la noción de
responsabilidad extracontractual por daños aparece configurada por la noción de
culpa. El derecho administrativo produce, en cambio, un desplazamiento y sustitución
de la noción de culpa, poniendo énfasis no ya en el autor del hecho ilícito, sino en el
desequilibrio que produce el daño y en el servicio público. La expresión “falta de
servicio” traduce un significado más amplio y objetivo que el término “culpa”,
225

refiriéndose fundamentalmente al criterio para delimitar los daños imputables,
separando la responsabilidad de la Administración de la del funcionario.
La responsabilidad del Estado basada en la falta de servicio se construye alrededor
de la noción de servicio público, frente a la necesidad de conceder la reparación
patrimonial por los daños causados a los particulares por el funcionamiento
irregular o defectuoso del servicio.
En forma correlativa, la jurisprudencia francesa ha construido la noción de “FALTA
PERSONAL” para responsabilizar a los agentes públicos frente a los administrados,
delimitando así la responsabilidad del Estado. La falta personal es aquella que
excede el margen de mal o irregular funcionamiento del servicio, y para su
configuración se tiene en cuenta la culpa o dolo del agente público, dándose tanto en
el caso en que la falta tenga vinculación con el servicio como en aquellos supuestos
en que ello no ocurra.
A partir de 1919, el Consejo de Estado francés admitió la llamada responsabilidad sin
falta en el campo de la teoría general de la responsabilidad administrativa. Pero se
trata de una teoría excepcional y circunscripta a supuestos muy particulares (ej.:
explosión de municiones en razón del riesgo excepcional de vecindad).
En síntesis, puede decirse que la concepción francesa sobre la responsabilidad del
Estado por actos y hechos administrativos se apoya en la idea de “FALTA”,
concebida como el FUNCIONAMIENTO IRREGULAR O DEFECTUOSO DE LA
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, debiendo apreciarse no en relación a la culpa del
agente, sino de acuerdo con las leyes y reglamentos que rigen la función y teniendo
en cuenta el daño causado al administrado.
Fundamentación jurídica de la responsabilidad estatal. Diversas
teorías.
Existen diversas doctrinas que intentan explicar los fundamentos de la
responsabilidad estatal: algunas basadas en normas constitucionales y legales no
referidas específicamente al tema de la responsabilidad estatal; otras en principios
generales del derecho natural.
Entre las primeras, ubicamos:
a) la teoría de la expropiación;
b) la del sacrificio especial;
c) la de la igualdad ante las cargas públicas, y
d) la del enriquecimiento sin causa.
En tanto, el segundo grupo está integrado por:
e) la teoría de los derechos adquiridos, y
f) la del riesgo y el seguro social.
226

MARIENHOFF señala que pueden identificarse cuatro grupos de argumentos que
asignan fundamento al deber de reparación.
1) Un primer criterio, en el cual el autor incluye a DUGUIT, considera que ese
fundamento se ubica en los “riesgos sociales”, lo cual implica excluir la culpa
estatal como fundamento de su deber de resarcir los daños que se produzcan
por los hechos o actos que le sean imputables.
2) Un segundo criterio exige la existencia de un texto legal formal expreso que
reconozca la responsabilidad del Estado. Es la posición que adoptó BIELSA, y
que entre otras ocasiones puso de manifiesto en su crítica al fallo de la Corte
Suprema recaído en la célebre causa “Tomás Devoto”.
3) Un tercer criterio está basado estrechamente en una regla o principio
implícito de lógica jurídica, citando como su exponente al jurista español
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, quien sostiene que la doctrina parece
haber llegado a la tesis común de que la razón que justifica una
responsabilidad de la Administración no es, ni tendría razón alguna para
hacerlo, distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma
instrucción a las personas privadas.
4) Finalmente, el cuarto criterio es el sustentado por el propio MARIENHOFF,
quien afirma que el fundamento de la responsabilidad estatal no es otro que
el estado de derecho y sus postulados, cuya finalidad es proteger el derecho.
Esos principios o postulados forman un complejo y tienden, todos, a lograr la
seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados; de allí surge el
fundamento de la responsabilidad estatal en el campo del derecho público.
Teoría del sacrificio especial.
La teoría del “sacrificio especial”, de origen alemán y expuesta por MAYER, funda la
obligación de indemnizar que recae sobre el Estado en la existencia de un perjuicio desigual
y desproporcionado en cabeza de un individuo respecto de los demás integrantes del grupo
social.
Quizás sea esta la teoría más difundida entre nosotros, y en mérito de ella, cuando la actividad
de la organización estatal provoca un perjuicio o carga en un particular, nace el deber de
reparación señalado. Así, la doctrina ha sostenido que “la situación del administrado queda
individualizada, destacada, respecto del resto de la comunidad en lo que al soporte de dichas
cargas se refiere. Las exigencias de la justicia distributiva imponen, entonces, la obligación de
reparar
16.2 La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas constitucionales y legales.
La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas
constitucionales y legales.
16.3 La responsabilidad del Estado según el ámbito de la actuación estatal.
Clasificación. Responsabilidad precontractual, contractual y extracontractual.
227

La responsabilidad del Estado según el ámbito de la actuación
estatal.
En el ámbito del derecho interno, la reparación que debe satisfacer el Estado cuando
fuera declarado responsable por la realización de un acto o hecho dañoso al patrimonio
de los particulares o el incumplimiento de un contrato puede obedecer a una relación
de derecho civil o de derecho administrativo.
Cuando los daños provengan de la actuación del Estado en el campo del derecho
civil o comercial, la responsabilidad se regirá por las reglas del derecho privado, que
en nuestro derecho las encontramos en el CCiv. Se trata de una responsabilidad
directa, basada principalmente en la noción de culpa, siendo aplicables, entre otros,
los arts. 43, 512 y 1109 del CCiv., según se trate de responsabilidad contractual o
extracontractual.
En cambio, cuando la causa generadora de la responsabilidad fuera la actuación
estatal dentro del campo de la función administrativa o en ocasión de la misma, la
reparación se regirá por los principios del derecho público, a pesar de que en
algunos supuestos sea de aplicación el art. 1112 del CCiv. A esta responsabilidad la
denominamos “de derecho administrativo” y ella puede, a su vez, subdividirse en
varias especies.
Responsabilidad contractual, extracontractual.
La división de la responsabilidad en dos grandes especies, CONTRACTUAL y
EXTRACONTRACTUAL, con gran arraigo en el derecho civil, también puede
formularse en el derecho administrativo, aunque sobre bases diferentes.
A su vez, la responsabilidad extracontractual del Estado reviste diferentes especies.
Así, puede ser por una ACTUACIÓN LEGÍTIMA del Estado, como también por una
ACTUACIÓN ILEGÍTIMA.
Este concepto de ilegitimidad no lleva como presupuesto la noción de culpa, sino la
de incumplimiento irregular de la función administrativa conforme a una idea
similar a la falta de servicio del derecho francés, donde se sustituye la noción de culpa
por el funcionamiento defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo a las leyes y
reglamentos administrativos. Este funcionamiento defectuoso puede configurarse por
ACCIÓN u OMISIÓN del Estado.
Las cosas cambian cuando se trata de daños causados por una actuación estatal que
se reputa legítima (sea de naturaleza administrativa, legislativa o judicial), pues en ese
caso es posible afirmar que, si bien existe el deber de los administrados de soportar
sacrificios patrimoniales por razones de interés público o bien común, es justo que la
reparación deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los
daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actuación estatal, con
exclusión del lucro cesante, de las circunstancias personales y de las ganancias
hipotéticas.
Por el contrario, la indemnización tiene que ser integral en los supuestos de
responsabilidad del Estado por actividad ilegítima, ya que es el modo de compensar
un sacrificio impuesto por una actuación que el administrado no está obligado a
228

soportar y cuyo daño no se origina en una razón de utilidad pública o bien común,
sino en el ejercicio irregular de la función administrativa.
16.4 La responsabilidad extracontractual según la naturaleza del hecho dañoso.
Responsabilidad por actividad lícita e ilícita. Evolución jurisprudencial.
Responsabilidad directa e indirecta. Factor de atribución subjetivo y objetivo.
Presupuestos. Deficiente prestación de un servicio público. El caso de los errores
registrales. Falta de servicio y falta personal. Responsabilidad por omisión.
Presupuestos y alcance. Distintos supuestos.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuación
ilícita.
Evolución de la jurisprudencia de la CSJN acerca de las normas aplicables.
La tesis negatoria de la responsabilidad estatal.
Remontándonos a los primeros años de vida de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, nos encontramos con el fallo SESTE y SEGUICH. Según surge del fallo, el
Estado nacional había firmado un contrato de enganche que establecía su vigencia
hasta la finalización de la batalla de Pavón, pero lo cierto es que, una vez afrontada la
misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en consecuencia
solicitaban indemnización por el mayor tiempo de servicio.
La Corte desarrolló por primera vez una fundamentación tendiente a determinar la
irresponsabilidad estatal. Principalmente, su argumentación giró en torno a la
“teoría del soberano”, según la cual el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera y
administra con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno
de la República. En consecuencia, no puede ser arrastrado ante los tribunales sin su
expreso consentimiento, ya que los tribunales carecen de eficacia para obligar al
Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya.
Poco tiempo después, en la sentencia al fallo GÓMEZ, la Corte tuvo oportunidad de
reafirmar su tesis negatoria.
Siguiendo con el análisis de la evolución jurisprudencial, nos encontramos con un
segundo argumento esgrimido en reiteradas ocasiones por la Corte Suprema (fallo
ESCALADA c/ Municipalidad de la Capital Federal) que, basado en la previsión
contenida en el anterior texto del art. 43 del CCiv. (antes de su reforma por la ley
17.711), deriva la irresponsabilidad extracontractual de las personas jurídicas. Es
decir, la imposibilidad de ejercer contra las personas jurídicas acciones criminales o
civiles por indemnización de daños, aunque sus miembros en común, o sus
administradores individualmente, hubiesen cometido delitos que redundasen en
beneficio de ellas.
En la causa “LUIS CORIO c/Gobierno Nacional s/indemnización de daños y
perjuicios”, el actor invocó la obligación de reparar, en mérito a lo dispuesto por el
art. 1109 del CCiv. La CSJN destacó que tratándose de una acción civil deducida
contra la Nación en su carácter de persona jurídica por obligaciones emergentes de la
explotación de una vía férrea expresamente consignados en la ley general de
229

Ferrocarriles Nacionales, correspondía también hacer lugar a la demanda en virtud
de los arts. 1113 y 1123 del Código Civil.
El cambio en la jurisprudencia.
“DEVOTO” (22 DE SEPTIEMBRE DE 1933): en el caso “Tomás Devoto y Cía. c/la
Nación s/daños y perjuicios”, operarios que trabajaban en la instalación de una línea
telegráfica habían provocado un incendio en los campos que arrendaba la sociedad
actora en la provincia de Entre Ríos. En dicho establecimiento, denominado San Isidro,
más precisamente en uno de sus potreros, se produjo un incendio que se propagó a los
otros.
La Corte recurre únicamente al Código Civil, específicamente a los arts. 1109 y 1113.
La razón de ello puede deberse a estrictas razones de justicia y equidad, a fin de no
dejar un caso sin solución o respuesta ante la presunta inexistencia normativa. Es
decir que ante la necesidad de fundar en alguna norma la responsabilidad que
declaraba, hizo aplicación de las normas indicadas, sin que ello implicara
necesariamente una toma de posición frente a los caracteres de la responsabilidad
estatal.
La CSJN dio por probada la culpa o negligencia de los empleados por el incendio del
campo y consideró, en definitiva, que la responsabilidad se extendía al Estado por ser
la persona bajo cuya dependencia se encontraban los autores de los daños
(responsabilidad indirecta).
“FERROCARRIL OESTE” (3 DE OCTUBRE DE 1938). LA
INAPLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 43 DEL CÓDIGO CIVIL: Hasta donde
tenemos noticias, la aparición del art. 1112 del Código Civil en la jurisprudencia de la
Corte solo tuvo lugar en 1938, cuando en el caso “Ferrocarril Oeste de Buenos Aires
c/Provincia de Buenos Aires s/indemnización de daños e intereses” reconoció la
responsabilidad de la provincia de Buenos Aires en un caso de error del registro de
la propiedad inmueble, con base en los arts. 1112 y 1113.
La actora había comprado en 1914 un terreno en la localidad de Morón, solicitando el
escribano interviniente al Registro de la Propiedad un certificado en el que se hizo
constar que el vendedor aparecía como titular del inmueble, sin inhibición o gravamen
alguno. Con posterioridad, en 1928, un tercero reclamó la propiedad del inmueble,
iniciando juicio de reivindicación, y allí obtuvo sentencia a su favor. La empresa
Ferrocarril Oeste inició entonces juicio a la provincia por la indemnización de los daños
y perjuicios que el equívoco del Registro de la Propiedad provincial había ocasionado.
La Corte se ocupa de analizar el artículo 43 del Cód. Civil, pero por primera vez
justifica por qué no es de aplicación al caso. Sostiene que al haber actuado la
provincia de Buenos Aires a través del Registro de la Propiedad como entidad de
derecho público, tomando y monopolizando una función, no actúa como persona de
derecho privado ni tampoco como persona jurídica, sino como entidad de derecho
público.
Así, afirma categóricamente que se ha reconocido la responsabilidad extracontractual
del Estado por la intervención de sus funcionarios o empleados, por actos realizados
230

en el ejercicio de sus funciones, cuando la entidad pública ejerce el monopolio, un
servicio público o una industria. Es decir, el Estado provincial imponía la obligación
del certificado para otorgar escrituras sobre transmisión de inmuebles, cobrando un
sellado, lo que presuponía la obligación de prestar un servicio regular.
La doble circunstancia de recurrir por un lado a este argumento, y por el otro omitir la
aplicación al caso del art. 1109 del Cód. Civil, permiten afirmar que la Corte comienza
a aplicar en forma más explícita los postulados de la denominada “teoría de la falta
de servicio”, y para eso afirma que “quien contrae la obligación de prestar un servicio
lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causan por el incumplimiento o
su irregular ejecución.
En cuanto a la aplicación del art. 1112, la Corte extrae del mismo la existencia de
ciertos elementos a considerar:
1) debe tratarse de una conducta culpable, sin necesidad de que exista dolo;
2) cometida por un agente estatal en el desempeño de sus funciones y obrando
bajo su dependencia, y
3) que ha causado un daño.
Es evidente que esta línea jurisprudencial, como la que surge del caso “Devoto”, no
implicó el reconocimiento de una responsabilidad directa ni tampoco de naturaleza
objetiva como es, a nuestro entender (CASSAGNE), la que deriva de la “falta de
servicio”, sino que, limitando la aplicación del art. 43 del CCiv., consideró que el art.
1112 jugaba como una norma especial.
“VADELL” (18 DE DICIEMBRE DE 1984): llegamos a 1984, momento en el cual la
Corte al fallar en la causa “Vadell, Jorge Fernando c/Buenos Aires, Provincia de s/
indemnización” da un giro importantísimo en cuanto a la fundamentación de la
responsabilidad extracontractual pública por su actuación irregular o ilícita.
El hecho generador del caso es, una vez más, un error del Registro de la Propiedad
Inmueble de la Provincia de Buenos Aires.
La Corte se remite a su antecedente principal ya examinado, “Ferrocarril Oeste”, pero
reconoce la necesidad de modificar su doctrina, y como consecuencia de ello
consagra la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, con
base única en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Código Civil. Para
ello, aclara que la responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho público no
requiere recurrir al art. 1113 del Cód. Civil, pues no se trata de una responsabilidad
indirecta; acudiendo a la teoría del órgano, explica que la actividad de los órganos o
funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las
entidades de las que dependan ha de ser considerada propia de estas, que deben
responder de modo “principal” y “directo” por sus consecuencias dañosas.
El nuevo ingrediente proviene de resolver la contienda con aplicación de la teoría del
órgano y prescindiendo, consecuentemente, de la responsabilidad indirecta contenida
en el citado art. 1113, ya que el Estado responde en forma “principal” como
responsable directo.
231

La obvia y principal consecuencia que se desprende de la doctrina de este fallo
consiste en que al desplazarse la culpa como factor de atribución, no resulta
necesario acreditar la culpa del agente ni tampoco individualizar al autor del daño.
Basta con acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se
configure el factor objetivo que permita la atribución de responsabilidad.
Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS ILEGÍTIMOS.
Para que se configure la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos
ilegítimos en el ámbito extracontractual es menester la concurrencia de ciertos
presupuestos que condicionan esa responsabilidad, a saber:
1) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del
Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.
Se trata de una imputación objetiva, que prescinde del requisito de la voluntariedad
(a diferencia de lo que ocurre en el derecho civil). De allí que el Estado será responsable
aún cuando los hechos o actos sean ejecutados por un funcionario público demente,
siempre que su actuación genere una falta de servicio; y tampoco será necesario
individualizar al responsable, siempre que pudiera atribuirse materialmente el
hecho/acto a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.
2) la falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y
obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento, o por el
funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva * ).
* Este concepto (legitimidad objetiva) se traduce en la disconformidad entre el acto o
hecho con el ordenamiento jurídico administrativo.
El concepto de “falta de servicio”, que prescinde de la noción de culpa, aparece
estructurado positivamente en el art. 1112 del CCiv., pero su fundamento es el
principio unitario que rige la responsabilidad estatal.
3) la existencia de un daño cierto en los derechos del administrado.
La existencia de un daño o perjuicio en el patrimonio del administrado es también un
presupuesto esencial para determinar la responsabilidad del Estado. Ese daño debe
reunir, él mismo, una serie de requisitos:
• puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, lo cual excluye la
responsabilidad por daños eventuales
• debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los
administrados, lo cual no excluye la responsabilidad por aquellos perjuicios
que, aún impuestos por normas generales, excedan la medida normal de los
inconvenientes del vecindad y los causados por las obras públicas
• el derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo, como un interés
legítimo
232

• debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero, que comprende tanto el
daño material como el daño moral.
4) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado
al particular.
No menos importante es la relación de causalidad que debe existir entre el hecho o
acto administrativo y el daño causado al particular. Se trata de indagar la causa
eficiente que origina el daño. No se trata de la imputabilidad material del hecho o acto
al órgano del Estado, sino de determinar si las consecuencias dañosas de ese hecho o
acto derivan necesariamente de éstos u obedecen a otra causa.
Responsabilidad del Estado POR ACTOS NORMATIVOS O LEGISLATIVOS
DECLARADOS ILEGÍTIMOS POR SENTENCIA JUDICIAL FIRME: leyes
inconstitucionales; reglamentos inconstitucionales o ilegales.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la CSJN han aceptado la posibilidad de
hacer responsable al Estado por los daños causados a los particulares por los actos
normativos (leyes o reglamentos) declarados ilegítimos por sentencia judicial firme.
En todos estos casos, el Estado debe responder siempre que exista una sentencia
judicial firme que declare la ilegitimidad de la respectiva ley o reglamento, rigiendo
los requisitos establecidos como presupuesto de la responsabilidad estatal por acto y
hecho administrativo.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuación
lícita.
Distintas especies de responsabilidad.
Al igual que lo que acontece respecto de la actividad ilegítima, se hace necesario
distinguir las diferentes clases de responsabilidad, según que la actividad responda
al ejercicio de la función administrativa o de la actividad normativa o legislativa.
Presupuestos que determinan la responsabilidad del Estado por actos legítimos.
Son los mismos que para la responsabilidad estatal por actos ilegítimos, es decir:
1) la imputabilidad material del acto (hecho, acto administrativo, ley o
reglamento) a un órgano del Estado.
2) la existencia de un daño cierto a los derechos del particular afectado.
3) la conexión causal entre el acto (individual o general) y el daño provocado al
administrado.
Con posterioridad, la CSJN ha agregado dos requisitos:
4) la necesaria verificación de un perjuicio especial en el afectado.
5) la ausencia de un deber jurídico de soportar el daño.
233

El presupuesto que completa la serie es, obviamente, el que atañe a la “legitimidad”
del acto administrativo, reglamento o ley, lo cual supone que el respectivo acto no
adolece de algún vicio o defecto, por cuanto ha sido emitido de conformidad con
todos los requisitos formales y sustanciales impuestos por el ordenamiento jurídico.
También se entiende que son actos legítimos aquellos que tengan alguna irregularidad
intrascendente, la cual no de origen a la invalidez o ilegitimidad del respectivo acto.
Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS LEGÍTIMOS.
Los casos que determinan la responsabilidad estatal por los daños que origina la
actividad administrativa legítima son numerosos, y muchos de ellos encuentran
fundamento en una ley formal.
Algunos supuestos:
• la ocupación temporánea de un bien perteneciente a un particular.
• la expropiación de bienes privados por causa de utilidad pública o bien
común.
• la requisición de bienes en tiempo de guerra.
• la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, cuando ella
fuere procedente y siempre que se observen las garantías constitucionales.
• la realización de obras públicas que implique una disminución en el valor de
los inmuebles linderos de particulares, ya sea que provengan o no de una obra
autorizada por ley.
En todos estos supuestos, la responsabilidad del Estado es objetiva, con total
prescindencia de la noción de culpa, pero también sin vinculación con la idea de
falta de servicio, pues la responsabilidad deriva de un acto legítimo del Estado. El
fundamento de ella es el principio de justicia legal o general, que demanda la
igualdad ante las cargas públicas, con base en nuestro ordenamiento constitucional.
Responsabilidad por LEYES O REGLAMENTOS.
El mismo fundamento e idénticas reglas rigen respecto de la responsabilidad estatal
por los perjuicios que causan los actos normativos o legislativos, ya sea que éstos
posean la forma de ley o reglamento, siempre que se reúnan los presupuestos de la
citada responsabilidad.
Algunos ejemplos:
• leyes que consagran el monopolio estatal de actividades, lesionando el
derecho de los particulares que tenían a su cargo dichas actividades y que
debieron cesar en la fabricación o comercialización de los respectivos bienes.
• leyes que consagran la prohibición de fabricar o comercializar determinados
productos en beneficio de otros intereses particulares o de un interés general.
234

• reglamentos que estatuyen la prohibición de importar determinadas
mercaderías con el objeto de desnivelar la balanza de pagos y proteger a la
industria nacional.
La responsabilidad del Estado por omisión.
La cuestión de la responsabilidad del Estado por omisión es un tema que ha suscitado
gran interés en la doctrina y la jurisprudencia.
Como se trata de una responsabilidad objetiva, cuyo fundamento radica en el
principio de igualdad, se aplican los requisitos generales que determinan al
responsabilidad del Estado por acción, sobre la base de la noción de falta de servicio
y el art. 1112 del CCiv.
La clave para determinar la falta de servicio y, consecuentemente, la procedencia de
la responsabilidad estatal por un acto omisivo, se encuentra en la configuración o no
de una omisión antijurídica. Esta existe en aquellos supuestos donde es razonable
esperar que el Estado actúe en determinado sentido para evitar los daños en la
persona o los bienes de los particulares (y el Estado no actúa).
La configuración de la omisión antijurídica requiere que el Estado o sus entidades
incumplan con una obligación legal expresa o implícita, tal como son las vinculadas
al ejercicio de la policía administrativa, incumplimiento que puede hallarse impuesto
por otras fuentes de derecho.
Además, para que se genere la obligación de responder, resulta necesario que se trate
de una obligación (esto es, un deber concreto), y no de un deber que opere en
dirección genérica y difusa. Es decir, debe tratarse, en definitiva, de una obligación a
cuyo cumplimiento pueda ser compelida la Administración, aún cuando para ello
fuera menester cumplir con determinadas cargas procesales.
El límite de la responsabilidad está dado por las condiciones generales de exclusión
de la obligación de responder, en los supuestos jurídicos de caso fortuito o fuerza
mayor.
16.5 Responsabilidad del funcionario público: política, penal, administrativa y civil.
La responsabilidad de los agentes públicos.
Existen distintos tipos de responsabilidad de los agentes públicos:
1) administrativa, la cual puede subdividirse, a su vez, en:
a) disciplinaria.
b) patrimonial (frente al Estado). Esta responsabilidad se rige, actualmente,
por los arts. 130 y 131 de la LEY 24.156.
2) penal.
3) civil o patrimonial, frente a terceros (particulares).
235

En la doctrina nacional, autores civilistas y administrativistas ha postulado,
prácticamente sin excepción, una interpretación del art. 1112 del CCiv. según la cual
este precepto se aplica, exclusivamente, para regir la responsabilidad directa de los
funcionarios frente al Estado por el desempeño irregular de la función que les ha sido
atribuida.
En nuestra opinión (CASSAGNE), el problema que plantea la interpretación del art.
1112 del CCiv. y la posibilidad de que el funcionario o agente público sea declarado
responsable por los daños que causa a los administrados, debe regirse por los
siguientes criterios:
- el art. 1112 consagra un sistema de responsabilidad especial directa del
Estado por los actos y omisiones de los agentes públicos en ejercicio de las
funciones, cuando su desempeño provoca funcionamiento irregular o
defectuoso de la respectiva función. No es necesario individualizar a los
agentes culpables, pues cuando la responsabilidad es objetiva no hay culpa
personal, sino falta de servicio. No se aplican, tampoco, los principios que rigen
la culpa en la responsabilidad refleja o indirecta, cuya temática resulta ajena al
Derecho Administrativo
- el funcionario público no responde directamente por las faltas del servicio.
Frente al tercero o administrado la responsabilidad es sólo del Estado. En
caso de que éste deba responder por una falta de servicio, podrá luego hacer
efectiva la responsabilidad del funcionario
- el agente público responde directamente frente al tercero en el caso de falta
personal. Se aplica aquí el art. 1109 del CCiv., salvo que hubiera concurrencia
de faltas (personal y de servicio), en cuyo caso también sería aplicable el art.
1112. Tal coexistencia aparece cuando la falta personal no está desprovista de
toda relación con el servicio.
- por su parte, la vía de hecho administrativa y el delito de derecho criminal se
rigen por las reglas inherentes a la responsabilidad por falta personal.
En cuanto al concepto de “falta personal”, ella existirá siempre que los hechos
reprochados a un agente público se aparten de lo que puede considerarse como
atinente al servicio, incluso en su funcionamiento defectuoso.
236

UNIDAD 17: LA INDEMNIZACIÓN DE LOS DAÑOS.
17.1 La indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad estatal.
Daños causados por la actividad administrativa. Revocación de actos administrativos
por razones de mérito. La cuestión en la LNPA y en la provincia de Buenos Aires.
La indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad estatal.
Como en toda acción indemnizatoria, la que pretenda atribuir responsabilidad al
Estado en el campo extracontractual requiere la necesaria verificación de ciertos
requisitos de cuya ausencia se desprenderá –necesariamente– la improcedencia de la
pretensión resarcitoria.
Dentro de la categoría de los denominados requisitos generales debemos analizar:
1) la imputación jurídica de la acción u omisión del agente o funcionario al
Estado.
2) la existencia de un daño resarcible.
3) la conexión causal entre la conducta estatal y el daño.
REQUISITOS GENERALES.
1) Imputación jurídica de la acción u omisión del agente o funcionario al
Estado.
Con esta expresión nos referimos a la posibilidad de atribuir las consecuencias
jurídicas de una conducta u omisión del agente a la estructura estatal de la que
forma parte, de manera tal que corresponde que las consecuencias de las conductas de
uno (hechos, actos u omisiones) sean soportadas por el otro.
En este orden de ideas, debemos hacer mención a la llamada teoría del órgano, la cual
sostiene que la creación de una persona jurídica pública implica, a su vez, la creación
de los órganos que derivan de la propia constitución de aquella, integrando su
estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como si actuara la persona
jurídica, no existiendo vínculos de representación externa entre ambos.
2) Existencia de un daño resarcible.
Este es el segundo de los requisitos generales para todo tipo de responsabilidad, en
cuyo mérito, y al igual que sucede en el ámbito de la responsabilidad civil, para que la
responsabilidad pública tenga cabida debe existir un daño en el afectado, expresión
que abraca tanto el daño patrimonial como el daño moral.
El daño puede afectar no solamente un derecho subjetivo, sino también un interés
legítimo, e incluso y un derecho de incidencia colectiva; situaciones todas que, en el
estado actual de evolución del derecho argentino, bien pueden ser comprendidos en la
generosa expresión empleada por la Corte Suprema como “toda lesión a una
situación jurídicamente protegida”, y cuya existencia –para ser resarcible– debe
237

verificarse de un modo cierto, no hipotético o conjetural, sino real, a lo que cabe añadir
que dicho daño puede ser actual o futuro.
Siguiendo con el tema, debemos decir que, por aplicación de los preceptos generales, la
carga de acreditar que se está en presencia de un daño resarcible corresponde a
quien lo alega.
Otra circunstancia que es necesario mencionar es que la indemnización pecuniaria
es optativa para el damnificado. El sistema legal actual ha instituido una obligación
de indemnizar alternativa irregular:
• Es alternativa porque el responsable es deudor de una prestación entre dos
`independientes y distintas’, a saber: una prestación de hacer, consistente en la
reposición material del estado de cosas precedente al hecho ilícito; o una
prestación pecuniaria relativa a la satisfacción de una suma de dinero
representativa de un daño.
• Y es (alternativa) irregular porque la elección de la prestación a pagar
pertenece al acreedor.
3) conexión causal entre la conducta y el daño.
Se trata de establecer si de tal o cual acto, hecho u omisión estatal se sigue como
consecuencia el daño cuya reparación se persigue, o si éste obedece a otras causas.
No es necesaria tampoco, para establecer tal relación causal, la acreditación de
imputabilidad subjetiva en el agente, pues como ya lo vimos al analizar el requisito
de imputabilidad, ella es objetiva y directa.
4) el requisito de la exclusividad.
El requisito de la exclusividad ha sido resultado de la doctrina judicial de diversos
fallos de la CSJN, e implica que el daño debe producirse sin intervención externa que
pudiera interferir en el nexo causal.
En concordancia con ello, el órgano estatal puede deslindar su responsabilidad si
acredita que ha ocurrido una circunstancia externa o ajena que determine la ruptura
del nexo causal. Entre los eximentes de responsabilidad estatal cabe citar estatal al caso
fortuito o la fuerza mayor (art. 513, Cód. Civ.), o la conducta de la víctima o de un
tercero por quien no tenga la obligación de responder (arts. 1111 y 1113, Cód. Civ.).
Ahora bien, el requisito no es obstáculo del deber de indemnizar del Estado cuando los
perjuicios provienen de su actividad ilícita, pues de lo contrario quedarían sin
reparación situaciones que, si bien deben graduarse en función de la eventual culpa
concurrente de la víctima, no alcanzan para desplazar el principio general de que nadie
está obligado a soportar el daño proveniente de la actuación ilícita de otro.
5) la ausencia del deber jurídico de soportar el daño.
Con el correr del tiempo, la CSJN ha ido precisando el concepto de la causalidad
“directa e inmediata”, al punto que le ha añadido también el requisito de la
238

“exclusividad”, para culminar con la exigencia de que debe encontrarse ausente el
“deber jurídico de soportar el daño”.
Se entiende que este último aspecto resultaría sumamente opinable si no estuviera
limitado a aquellos supuestos en los que la ley misma coloca tal deber en cabeza de
la víctima, como por ejemplo sucede cuando la víctima debe soportar el perjuicio
proveniente del caso fortuito o de la fuerza mayor en las condiciones del art. 513 del
CCiv.; de su propia culpa (art. 1111 CCiv.); de la culpa de un tercero por el que el
Estado no debe responder (art. 1113 CCiv.); es decir, todas situaciones en las que la
propia ley impone que el daño deba ser soportado por la propia víctima.
REQUISITOS PROPIOS EN EL ÁMBITO DE LA RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ILEGÍTIMA.
El requisito propio en la hipótesis bajo análisis es la existencia o verificación de la
“falta de servicio” por cumplir de un modo irregular los deberes y obligaciones
impuestos por el ordenamiento jurídico o por el defectuoso funcionamiento del
servicio público.
REQUISITOS PROPIOS EN EL ÁMBITO DE LA RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD LEGÍTIMA.
Es necesario que frente a la responsabilidad del Estado por su actividad lícita se
verifique la existencia de un “sacrificio especial” en el afectado y la “ausencia del
deber jurídico de soportar el daño”.
17.2 Daños causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional.
Jurisprudencia.
Daños causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional.
La generalidad de la doctrina actual admite o acepta la posible responsabilidad del
Estado por sus actos legislativos. Está abandonada la tesis según la cual el Estado era
irresponsable extracontractualmente en el ámbito del derecho público, porque allí
actuaba en ejercicio de su soberanía, no siendo reparables los agravios causados por el
soberano. Tales argumentos deben considerarse en la actualidad superados, pues
impera la convicción de que la soberanía –una de cuyas expresiones es la actividad
legislativa– en modo alguno implica infalibilidad, menos aún trasunta impunidad, y
de ahí la posible responsabilidad estatal por sus actos legislativos.
Por supuesto que la admisibilidad de este tipo de responsabilidad tuvo sus etapas y
evolución hasta llegar al reconocimiento actual.
Jurisprudencia de la CSJN.
a) LA TESIS NEGATIVA. LA ESPECIALIDAD DEL DAÑO. EL CASO
“ESTABLECIMIENTOS AMERICANOS GRATRY” (18 DE MARZO DE 1938): en
esta causa, la CSJN dejó bien claro que el ejercicio de un poder legal, como es el de
crear impuestos o modificar los existentes, puede producir perjuicios a los
particulares, sin que tal circunstancia sea obstáculo contra su legitimidad; decide que
239

la actividad legislativa ejercida legítimamente, aun cuando vulnere la propiedad
privada, no genera derecho al resarcimiento.
Sin embargo, esta contundente afirmación aparece en párrafo seguido morigerada, al
señalarse que en el caso en estudio no se verifica la especialidad del daño requerida
para que pueda admitirse la responsabilidad del Estado por este tipo de actividad.
b) EL EJERCICIO DE PODERES DE GOBIERNO. EL CASO “SPURR” (21 DE
OCTUBRE DE 1938): al poco tiempo, en la causa “Spurr, Carlos c/Gobierno de la
Nación”, la Corte Suprema aplica parcialmente la doctrina sentada en el fallo
precedente, a tal punto que este decisorio configura un verdadero retroceso en la
evolución jurisprudencial, pues de haberse aplicado la solución anticipada en
“Gratry” (la mentada especialidad en el daño) la decisión debía haber sido
exactamente la inversa.
Los hechos del caso eran los siguientes: el actor, en virtud de una relación contractual,
tomó a su cargo la investigación del cumplimiento, por parte de una compañía, de
ciertas obligaciones tributarias, pactándose como retribución el 50 % de las multas que
eventualmente se cobraran a la empresa en cuestión. El gobierno nacional demoró la
ejecución de las multas, y finalmente dictó la ley 11.284, que dispuso una amnistía a los
infractores de la ley 11.290, lo que originó el reclamo del demandante.
c) “IRALA ARIAS” (10 DE MAYO DE 1961): se trataba de una demanda de daños y
perjuicios por la actuación ilegítima de las autoridades de la Gendarmería Nacional,
con fundamento en las prescripciones de los arts. 43, 1109, 1112 y 1113 del CCiv.
Si bien el caso es tratado y resuelto con sustento en la responsabilidad del Estado por
los hechos ilícitos de sus empleados, a renglón seguido la Corte Suprema, citando la
doctrina recaída en “Gratry” y en “Spurr”, ratifica la regla de la irresponsabilidad
estatal en los supuestos en que el Estado actúa en ejercicio de los poderes de policía
y tributario, pero aclarando que debe tratarse necesariamente del ejercicio de tales
atribuciones de Gobierno.
d) EL CAMBIO DE CRITERIO. EL CASO “CANTÓN” (15 DE MAYO DE 1979): la
situación jurisprudencial tiene un hito fundamental en este caso, pues en él la CSJN va
a reconocer la responsabilidad del Estado por su obrar lícito ante el ejercicio de
potestades normativas generadoras de perjuicios.
Se atacaba en el particular un decreto del Poder Ejecutivo que habría prohibido la
importación de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza de pagos y
defender la industria nacional, afectando un contrato en vías de ejecución celebrado
con anterioridad por la parte actora.
e) LA CONFORMACIÓN DE LA DOCTRINA. EL CASO “WINKLER” (9 DE
AGOSTO DE 1983): la CSJN ratificó su jurisprudencia precedente y reconoció la
procedencia de la acción indemnizatoria con sustento en la responsabilidad del Estado
ante el ejercicio legítimo de potestades normativas, cuando de él nace un perjuicio para
el particular. Sostuvo entonces que si bien el ejercicio razonable por el Estado de sus
poderes no puede, en principio, ser fuente de indemnización para terceros, los
fundamentos de la responsabilidad estatal dentro del estado de derecho son la
justicia y la seguridad jurídica, y la obligación de indemnizar es un lógico corolario
240

de la garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad consagrada por los
arts. 14 y 17 de la CN.
f) EL REQUISITO DE LA EXCLUSIVIDAD. EL CASO “LEDESMA S.A. AGRÍCOLA
INDUSTRIAL” (31 DE OCTUBRE DE 1989): en el este caso, la actora reclamaba los
daños provocados por distintas resoluciones de la Dirección Nacional de Azúcar que le
impusieron fabricar y exportar a quebranto determinado un tonelaje de azúcar sin
prever indemnización alguna.
En primer término, la Corte Suprema reiteró la procedencia de la responsabilidad del
Estado por su actividad lícita; sin embargo, condicionó aquella a la verificación de
los requisitos propios de ese tipo de responsabilidad.
Verificada la existencia de un obrar lícito por parte de la demandada y un perjuicio, la
Corte rechazó la demanda, pues no se tuvo por acreditado que los daños reclamados
tuvieran como causa inmediata y exclusiva a la actividad normativa cuestionada; más
bien respondían a cuestiones ajenas a las previsiones del régimen azucarero.
g) LA AUSENCIA DEL DEBER JURÍDICO DE SOPORTAR EL DAÑO. EL CASO
“COLUMBIA” (19 DE MARZO DE 1992): en este fallo, la accionante (una entidad
financiera) cuestionó la modificación de los índices de préstamos de capitales
ajustables. La demanda fue acogida por la Sala II de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en el marco de la
responsabilidad del Estado por su actuación lícita. La Corte Suprema, por el voto de la
mayoría de sus integrantes
La CSJN entendió que en la instancia anterior no se había dado un adecuado
tratamiento a los dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, es decir, la
existencia de “un sacrificio especial” y la denominada “ausencia del deber jurídico
de soportar el daño”.
Conclusiones.
De la jurisprudencia examinada surge que se ha admitido que la actuación del Estado
puede comprometer su responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio
de su función legislativa, con el consiguiente derecho a obtener una reparación
patrimonial, en la medida que dicha actuación –no obstante su conformidad con el
ordenamiento constitucional– imponga a la víctima el sacrificio de una situación
jurídicamente protegida, sea en el ámbito de sus derechos o de sus intereses, y que
revista como nota característica su especialidad, de tal manera que le imponga al
damnificado, diferenciándolo del resto, una carga desproporcionada. Asimismo,
siempre que no tenga el deber jurídico de soportar el daño que le ha sido irrogado
por la actuación estatal, la reparación será procedente.
17.3 Daños causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros.
Medidas cautelares. Error judicial.
Daños causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros. Medidas
cautelares. Error judicial.
241

Cuando la doctrina analiza la responsabilidad del Estado en el campo de su actuación
jurisdiccional, es común se diferencie entre la responsabilidad in iudicando y la
responsabilidad in procedendo, admitiéndose que la primera procede cuando se
verifique un error judicial que se traduce en que la sentencia que pone fin al proceso
es injusta, ya que de no haber mediado tal error esa sentencia hubiera tenido un
contenido diferente.
Un ejemplo de este tipo de responsabilidad podría ser: la decisión judicial que
ordena la devolución de fondos o la entrega de un bien sobre el que pesa una medida
cautelar (v. gr., embargo) resuelta por otro tribunal.
La segunda clase de responsabilidad se caracteriza como el daño producido por un
defectuoso o anormal funcionamiento judicial que se verifica durante la
sustanciación del proceso, ya sea que ese daño provenga de una conducta de acción o
de omisión.
Al igual que en el caso anterior, podemos citar algún ejemplo de este tipo de
responsabilidad: la omisión al deber procesal en el dictado de una resolución que deje
sin efecto una orden judicial anteriormente dictada para que se proceda al secuestro de
un automotor o la omisión de una diligencia que proceda a la traba de una medida
cautelar.
En todos esos supuestos, sin ser definitivas, las decisiones son contrarias al derecho
aplicable o a las constancias obrantes en la causa, y en la medida que provoquen un
daño podrían hacer nacer el derecho a indemnización.
El estado actual de la doctrina judicial emanada de la CSJN denota que ha aceptado la
responsabilidad del Estado cuando actúa en ejercicio de la función jurisdiccional,
siempre que la conducta que se le arrogue se encuadre en aquellos supuestos en los
que es dable verificar la existencia de un error judicial y, más modernamente –
aunque también con severas limitaciones–, en algunas circunstancias en las que es
verificable un defectuoso funcionamiento del servicio de justicia.
De esta manera, conforme a la doctrina judicial imperante, la responsabilidad
extracontractual del Estado únicamente quedará comprometida en este ámbito,
cuando dicha conducta sea ilícita, ilegítima o irregular.
Sin embargo, esta aceptación no significa que se hayan adoptado, lisa y llanamente,
los mismos principios y reglas que resultan aplicables a la responsabilidad estatal
por el ejercicio del resto de sus comportamientos irregulares, ya que sin lugar a
dudas puede decirse que la CSJN ha elaborado una doctrina especial muy restrictiva,
que limita el ámbito de responsabilidad estatal por este tipo de comportamientos al
cumplimiento de ciertos requisitos de interpretación rigurosa.
Merced a la influencia que en nuestro derecho interno han tenido los pactos
internacionales a los que la República Argentina ha adherido, la doctrina
precedentemente resumida se ha visto moderadamente ampliada a los supuestos en
que la privación preventiva de la libertad de un individuo dictada como medida
cautelar en el proceso judicial exceda en su duración un plazo razonable, extremo
que –en principio– quedará librado a la apreciación que el juez realice de acuerdo con
las circunstancias del caso.
242

La cuestión se torna más discutible y compleja cuando la orden judicial, dictada en
el curso del proceso como medida cautelar, priva temporalmente del derecho a la
libertad personal a un individuo que posteriormente es beneficiado con la
absolución.
El interrogante obligado es si en este último caso es dable atribuir responsabilidad
al Estado y, a partir de ella, obtener una indemnización de perjuicios. La respuesta
dada, tanto en doctrina como en jurisprudencia, no es uniforme, variando en función
de la diversa situación en la que se encuentre el individuo, pues no parece idéntica la
situación de quien resulta absuelto por ausencia de participación en los hechos, o por la
inexistencia del delito investigado, de quien pudiese obtener dicha absolución por
aplicación del beneficio de la duda.
243

17.4 Alcances de la reparación. Daño material y moral. El lucro cesante. La fuerza
expansiva de los principios de la expropiación. Evolución de la jurisprudencia de la
CSJN y la SCJBA.
Extensión del resarcimiento.
Cuestión controvertida como pocas en el ámbito de la responsabilidad
extracontractual del Estado es la referida al alcance de la reparación que le es debida
a la víctima del obrar estatal cuando los perjuicios provienen de su actividad lícita, y
más precisamente si la indemnización del daño, en esos supuestos, es comprensiva
del denominado “lucro cesante”, entendido como las ventajas económicas esperadas
de acuerdo con probabilidades objetivas y debidamente acreditadas.
En lo que se refiere a este tema, las grandes líneas que muestra la jurisprudencia de
la Corte son, básicamente, 2:
- la primera postula que el alcance de la indemnización comprende la
reparación plena de los perjuicios causados al particular, comprensiva del
daño emergente y del lucro cesante, aplicando el respectivo precepto del
CCiv. (art. 1069) en forma subsidiaria.
- la segunda línea se caracteriza por una limitación del principio de la
reparación plena o, si se prefiere, y como lo ha señalado la jurisprudencia, un
nuevo concepto de reparación integral propio del Derecho Público, como es
el que fluye del art. 10 de la Ley de Expropiaciones, aplicable analógicamente
en materia de daños provenientes de la actividad legítima del Estado.
La cuestión en la doctrina.
Las opiniones se dividen tratándose de casos de responsabilidad derivada de la
actividad lícita o legítima del Estado, existiendo autores que, a falta de norma expresa,
sustentan la procedencia de la reparación integral o plena con fundamento en la
garantía de la propiedad consagrada por el art. 17 de la CN.
Otros autores, contrariamente, postulan el CARÁCTER EXPANSIVO DE LA
NOCIÓN JURÍDICA DE LA EXPROPIACIÓN, doctrina desarrollada por
MARIENHOFF. El propio MARIENHOFF lo explica en estos términos: “La
expropiación tiene gran amplitud conceptual. Sus principios no sólo comprenden y se
aplican al específico acto por el cual el Estado, por causa de utilidad pública calificada
por ley y previa indemnización, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un
particular, sino que tales principios se extienden y aplican a todos los supuestos de
privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por razones de
utilidad o interés públicos. [...] Lo que la Constitución establece respecto a
indemnización en materia de expropiación, implica un principio general del
derecho, aplicable a todas las hipótesis en que un derecho patrimonial cede por
razones de interés público.
En contra y por la admisión del principio de la reparación integral, comprensiva del
daño emergente y del lucro cesante, se han expresado BARRA, GUASTAVINO, y
más recientemente, aunque con algunas variantes, BIANCHI.
244

BARRA: para dicho autor, la expropiación por causa de utilidad pública configura
una especie dentro del género que es la responsabilidad del Estado por su actuación
lícita, y no a la inversa. Sostener que en la responsabilidad por hechos y actos lícitos
de la Administración solamente se debe responder por las consecuencias inmediatas
no implica negar el principio de la reparación integral, que incluye al daño emergente
y al lucro cesante, pues ambos son consecuencias inmediatas del hecho dañoso
Sostiene textualmente BARRA: “La expropiación entonces no es una técnica
revocatoria, precisamente porque no es una técnica para extinguir derechos. La
expropiación, según se ha mencionado en ciertas ocasiones y especialmente para
distinguirla de la revocación, es una vía de `despojo’. Es que en realidad lo que el
Estado busca a través de la expropiación es una transferencia patrimonial: traspasar
algo que estaba en el patrimonio de un particular al patrimonio público, estatal o de
otro sujeto público o de un delegado de la Administración Pública, como puede ser
un concesionario de servicio público”.
BIANCHI: este autor distingue los daños y perjuicios provenientes de los actos
legislativos de aquellos que derivan de otras fuentes, y así -sostiene- los primeros
“participan de una naturaleza muy similar a la expropiación, por lo que están mucho
más cerca de las soluciones que ella provee que los primeros. En este punto la
reflexión de BARRA es importante, en la medida en que el procedimiento de gestación
de una ley que califica la utilidad pública de un bien para expropiarlo es muy
diferente que el mero acto administrativo emitido por un funcionario. Dado que las
garantías que existen en un caso y en el otro son diferentes, también deben serlo los
derechos del administrado. Por ello creo que los daños que provienen de la
revocación por razones de oportunidad, mérito y conveniencia de un acto
administrativo deben ser reparados en forma integral”.
Alcance de la reparación. Evolución jurisprudencial de la CSJN.
1. “Laplacette” (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daños y
perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor. En efecto,
según surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo que lindaba
con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyectó el Canal Norte de
navegación requería el embalse de las aguas hasta un nivel que necesariamente
produciría la inundación de los campos del actor, inutilizándolos definitivamente.
La Corte entendió que la acción deducida no nacía de un acto ilícito, ya que la
provincia demandada había actuado como poder público y en ejercicio de sus
atribuciones, realizando una obra pública de interés general, pero la responsabilidad
del Estado nacía igualmente de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad.
La forma de hacer efectiva esa garantía era, a falta de una disposición legal expresa,
aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones
análogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la
expropiación.
En orden al alcance de la indemnización, sobre la base de la ocupación definitiva de la
tierra por las aguas, la fijó en el pago del valor de las tierras y en el de los
alambrados dañados, a cuyo fin se remitió a los valores fijados por los dictámenes de
los peritos, que no merecieron divergencias.
245

2. “Boccara” (17 de julio de 1970). La admisión del lucro cesante: el criterio adoptado
por la Corte en la causa “Laplacette” se modifica con posterioridad en este fallo. Se
analiza nuevamente el alcance de la indemnización debida a un particular que se ha
visto perjudicado por la revocación de los permisos de cambio oportunamente
otorgados por el Banco Central, descartando, esta vez, la extensión analógica de las
disposiciones de la ley de expropiaciones.
La Corte descarta, sobre la base de las alegaciones de ambas partes, que la revocación
haya obedecido a la trasgresión por el permisionario de las normas cambiarias, o a la
ejecución por parte de este de acto ilícito alguno que liberara así de responsabilidad
al Banco Central por los perjuicios ocasionados a aquel.
Desechada de tal modo la ilicitud en la conducta, se resuelve que el derecho a ser
indemnizado nace, no obstante, de la garantía de la propiedad consagrada por el art.
17 de la CN “como consecuencia de la revocación de un acto administrativo”.
Desestima, además, el argumento de la aplicación de la ley de expropiaciones; dice
que no pueden aplicarse las reglas que rigen la expropiación a este caso, donde no
existe ésta, porque ello contrario implicaría extender normas legales a casos no
previstos para la especialidad de ellas.
3. “Corporación Inversora Los Pinos S.A.” (22 de diciembre de 1975): en el caso se
reclamaba una indemnización tendiente a reparar los perjuicios ocasionados por la
revocación del permiso que habilitaba el inmueble de la parte actora como hotel
alojamiento. El objeto de la litis se circunscribía exclusivamente a tal pronunciamiento,
pues con autoridad de cosa juzgada ya se había establecido la legitimidad del acto
administrativo revocatorio. Restaba decidir si ante el obrar lícito de la administración
era procedente la indemnización reclamada.
La CSJN entendió que la Administración ejerció sobre un inmueble de propiedad
privada una restricción al dominio por razones de seguridad, higiene o moralidad.
Establecido ello, entendió que en el caso y por su intensidad, la restricción de la
propiedad era sustancial, en oposición a las meras restricciones. Ante esa afectación,
las potestades legítimas de la Administración orientadas en favor del interés general
encuentran correlato y tutela adecuada en la debida indemnización. Aclaró que la
indemnización no es la consecuencia de un obrar ilegítimo, sino que tiene por objeto
tutelar la incolumidad del patrimonio de los administrados afectados con sustento
en la garantía consagrada por el art. 17 de la CN. En tal sentido, recordó que el interés
general no puede autorizar a los poderes públicos a disponer de la propiedad de los
particulares y que la utilidad privada no puede ser sacrificada a la pública sin
adecuada compensación.
Con relación al alcance de la reparación debida al afectado, y ante la ausencia de una
disposición expresa que estableciera un criterio determinado, se recurrió a la solución
de los arts. 11 y 12 de la entonces vigente ley de expropiaciones 13.264 y del art. 907
del CCiv., resolviendo que la indemnización sería comprensiva exclusivamente de
los daños que fueran consecuencia directa e inmediata de la confianza del actor en
que el acto revocado fuera mantenido, con exclusión del valor o ganancia frustrada
(lucro cesante).
246

4. “Cantón, Mario Elbio” (15 de mayo de 1979): la Corte se mantiene en una postura
restrictiva en cuanto a la reparación de los perjuicios, aunque esta vez el supuesto de
hecho examinado se aproxima al analizado en la causa “Boccara”.
5. “Sánchez Granel” (20 de septiembre de 1984): en este fallo, la CSJN decide que la
indemnización procedente frente a los daños ocasionados por el obrar legítimo de la
demandada –Dirección Nacional de Vialidad– comprende no sólo el daño emergente,
sino también el lucro cesante.
En pocas líneas, la Corte retoma el criterio sentado en “Boccara” en cuanto al alcance
de la reparación frente a daños causados por la actividad lícita del Estado. Se
desprende del pronunciamiento que, ante la falta de normas del derecho público que
resuelvan el supuesto en estudio, es expresamente en función del principio de la
integralidad de la reparación como la Corte decide a favor de la admisión del lucro
cesante.
6. “Motor Once S.A.” (9 de mayo de 1989): la plataforma fáctica del caso,
sintéticamente, es la siguiente: la parte actora reclamó la nulidad de los actos de la
Administración que culminaron con la clausura del establecimiento de expendio de
combustible que poseía y los daños y perjuicios generados. La pretensión de nulidad
fue rechazada, contando con un pronunciamiento confirmatorio de la Corte Suprema,
que devolvió las actuaciones para que se pronunciara la instancia pertinente sobre los
rubros indemnizatorios.
Dentro del marco de la actividad lícita del Estado –según el referido pronunciamiento
de la Corte– y ante los daños provocados por el ejercicio legítimo del poder de policía,
el fallo de la segunda instancia declaró procedente el resarcimiento del lucro cesante.
Llegado el caso a la CSJN, la procuradora fiscal, Dra. Graciela Reiriz, propicia en su
dictamen la revocación del pronunciamiento de la instancia anterior, declarando
improcedente el lucro cesante reclamado y reconocido. A este dictamen se remite la
mayoría del tribunal para dejar sin efecto el reconocimiento del lucro cesante.
7. “Juncalán Forestal S.A.” (23 de noviembre de 1989): en la causa se reclamaban los
daños y perjuicios provocados por obras públicas realizadas por la Dirección
Hidráulica de la Provincia de Buenos Aires, destinadas a controlar las inundaciones
que amenazaban a la ciudad de Trenque Lauquen en perjuicio, entre otros, de la
propiedad de la parte actora, que resultó inundada en un 80 %.
La Corte acepta la procedencia del lucro cesante como rubro incluido en la
indemnización generada en el obrar lícito del Estado.
Conclusión.
En síntesis, de los antecedentes reseñados, podemos concluir que el alcance de la
reparación en materia de responsabilidad extracontractual del Estado por su
actividad lícita se extiende, en principio, al resarcimiento del daño emergente y del
lucro cesante, pues no resulta aplicable analógicamente una ley restrictiva y de
excepción, como lo es la ley de expropiaciones. Es decir, el estado actual de la cuestión
parece propiciar la recepción de la teoría de la reparación integral.
247

Reparación del daño moral.
¿Qué es el daño moral? Se lo ha definido como el menoscabo en los sentimientos, no
susceptible de apreciación pecuniaria. Consiste en el desmedro o desconsideración que
el agravio pueda causar en la persona agraviada, o los padecimientos físicos, la pena
moral, las inquietudes o cualesquiera otras dificultades o molestias que puedan ser la
consecuencia del hecho perjudicial. En suma, es daño moral todo sufrimiento o dolor
que se padece, independientemente de cualquier repercusión de orden patrimonial.
La CSJN ha limitado el reconocimiento de los perjuicios extrapatrimoniales al caso
de las personas de existencia visible, negándolo cuando el reclamo proviene de
personas jurídicas, solución por cierto opinable, en vista a que estas últimas pueden
también ser afectadas en su prestigio y crédito comercial.
Jurisprudencia de la CSJN.
1. “Tosich, Milán” (31 de marzo de 1939): la CSJN reconoció en forma expresa la
existencia del daño moral en forma acotada en 1939 al pronunciarse en este fallo. Se
reclamaban los daños y perjuicios derivados de un accidente causado por un
automóvil conducido por un empleado de la provincia de Buenos Aires. Allí se sentó
la base del principio según el cual solo era admisible este rubro indemnizatorio
cuando mediaba delito de derecho criminal.
2. “Torres, Guillermo” (17 de diciembre de 1985): el carácter extrapatrimonial del
daño moral ha sido destacado por la CSJN en el caso “Torres, Guillermo y otra
c/Provincia de Buenos Aires”, originado a raíz de las inundaciones ocasionadas en el
campo del actor debido a obras hídricas ejecutadas por la provincia de Buenos Aires.
En el caso no procedió el daño moral porque no se había demostrado dicho carácter
en forma suficiente para justificar el reclamo.
3. “De Gandía, Beatriz” (4 de mayo de 1995): una abogada que se dirigía en su
automóvil hacia la República Oriental del Uruguay para gozar de sus vacaciones, fue
detenida, incomunicada y alojada en una dependencia policial a disposición de la
justicia de Concepción del Uruguay ya que el pedido de secuestro que pesaba sobre su
vehículo no había sido levantado ni librada la comunicación respectiva por el juzgado
interviniente.
El reclamo indemnizatorio de la actora se limitaba al daño moral que le había
causado la detención y el sometimiento al trámite de un proceso penal, con el
consiguiente descrédito y desprestigio público que trajeron aparejados. La Corte
consideró que los hechos descriptos anteriormente habían ocasionado una lesión a
los intereses morales de la actora, debiendo ponderarse su desempeño profesional,
docente e intelectual para apreciar con verdadera entidad la repercusión negativa de
los hechos sobre su reputación en esos campos.
4. “Kasdorf” (22 de marzo de 1990): en cuanto a las personas jurídicas, nuestra Corte
Suprema de Justicia se ha pronunciado por el rechazo del reconocimiento del daño
moral a favor de las mismas en la causa “Kasdorf”.
17.5 Prescripción de la acción de indemnización por responsabilidad contractual y
extracontractual.
248

Prescripción de la acción indemnizatoria por responsabilidad del Estado.
Resulta de interés aclarar que para determinar cuál es el plazo de prescripción
aplicable se debe atender en primer lugar a la naturaleza contractual o extracontractual
de la relación que vincula a las partes y también, en este último caso, a la licitud o
ilicitud de la actividad del Estado generadora del perjuicio reclamado.
• Prescripción aplicable a los casos de responsabilidad contractual del Estado.
La prescripción aplicable en casos de responsabilidad contractual del Estado no generó
controversias y se subsumió en el ámbito del plazo decenal establecido por el art. 4023
del Código Civil.
• Prescripción de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual
del Estado por su actuación ilegítima.
No habiendo precepto expreso en el Derecho Administrativo (nacional) para regir lo
atinente al plazo de prescripción de las acciones por responsabilidad
extracontractual del Estado derivada de su actuación ilícita, es necesario recurrir al
CCiv., de aplicación análoga, con la salvedad de aquello que es propio de la
naturaleza de nuestra materia.
De ese modo, resulta aplicable el art. 4023 del CCiv., que establece un plazo de
prescripción de 10 años para las acciones personales por deudas exigibles y para las
acciones de nulidad, salvo que las disposiciones especiales establezcan un plazo
menor.
En cambio, la prescripción del art. 4037 del CCiv., si bien se refiere (después de la
reforma) a la responsabilidad extracontractual, no es de aplicación al Derecho
Administrativo, puesto que regula la responsabilidad civil (y es sabido que ella se
basa en la ilicitud subjetiva, en la noción de culpa, mientras que en el Derecho
Administrativo la responsabilidad extracontractual no se vincula con la idea de culpa
sino con la ilegitimidad objetiva).
En materia de plazo de prescripción de una acción de nulidad tendiente a hacer
efectiva la responsabilidad extracontractual del Estado, el art. 4030 del CCiv. sólo se
aplica respecto del vicio de error, porque los demás defectos contemplados en la
norma generan siempre una nulidad absoluta, cuya acción, como tal, es
imprescriptible.
• Plazo de prescripción de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento de
los daños causados por actividad legítima.
La CSJN, en el fallo LAPLACETE (año 1943) consideró que la prescripción del art.
4037 del CCiv. no podía ser invocada válidamente por ser notorio que la acción
deducida no nacía de un acto ilícito de la Administración, sino del ejercicio legítimo
del poder público en la realización de una obra de interés general.
Esta jurisprudencia de la CSJN ha variado, aplicándose ahora el plazo de 2 años del
art. 4037, lo cual traduce una tendencia contraria al reconocimiento de indemnización
249

debida a los particulares que muchas veces aguardan, sin interrumpir ni suspender la
prescripción, la realización de gestiones que realizan en sede administrativa.
El error de esta tendencia jurisprudencial estriba en no haber advertido que la
responsabilidad extracontractual del CCiv. se basa, primordialmente, en la ilicitud
subjetiva, mientras que el Derecho Administrativo ha estructurado una
responsabilidad totalmente objetiva que, en este caso, procede respecto de los actos
legítimos del Estado.
CASSAGNE opina que la norma que debe aplicarse por analogía es el art. 4023 del
CCiv., porque posee una mayor generalidad, permitiendo la realización de la justicia
sin cortapisas formales.
Fallos:
La prescripción de la acción por responsabilidad extracontractual del Estado, cuando
este, no obstante que su conducta resulta ser regular, produce perjuicios, tuvo
diferentes cambios a lo largo de los años. En la actualidad, se ha conformado, en la
jurisprudencia de la Corte, una doctrina uniforme al respecto.
1. “Laplacette” (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daños y
perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor provocadas
por las obras realizadas por el gobierno provincial al construir un canal de navegación.
En efecto, según surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo
que lindaba con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyectó el Canal
Norte de navegación requería el embalse de las aguas hasta un nivel que
necesariamente produciría la inundación de los campos del actor, inutilizándolos
definitivamente.
La Corte entendió que la acción deducida no nacía de un acto ilícito, ya que la
provincia demandada había actuado como poder público y en ejercicio de sus
atribuciones, realizando una obra pública de interés general, pero la responsabilidad
del Estado nacía igualmente de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad.
La forma de hacer efectiva esa garantía era, a falta de una disposición legal expresa,
aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones
análogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la
expropiación.
Sin embargo, la Corte ya había reconocido que no se trataba de uno de dichos
supuestos, pues el dominio no había sido transferido al demandado y éste había
desistido de la construcción del Canal Norte. Por lo tanto, reconoció encontrarse ante
una acción de naturaleza personal por indemnización de daños y perjuicios, y –en
consecuencia– que no podía oponerse prescripción del art. 4037 del Código Civil,
sino que, por el contrario, el plazo aplicable era el general del art. 4023 del citado
Código, que cuando los hechos fueron objeto de juzgamiento por la sentencia, las
acciones prescribían a los diez años entre presentes y a los veinte entre ausentes, de
acuerdo con lo establecido en el texto anterior a la reforma de la ley 17.711 por el art.
4023 del Cód. Civil.
250

2. “Cipollini” (2 de marzo de 1978): en la causa “Cipollini, Juan Silvano c/Dirección
Nacional de Vialidad y otra s/sumario”, se reclamaban los daños y perjuicios
ocasionados al restaurante de propiedad del actor como consecuencia de la
remodelación de la ruta 9 en la ciudad de Córdoba.
Llegado el caso a la Corte, esta afirmó que la responsabilidad del Estado por los
daños ocasionados sin culpa a los particulares nacía, en casos como este, de la
garantía de la inviolabilidad de la propiedad y era necesario buscar la forma de hacer
efectiva esa garantía en los principios del derecho común, a falta de disposición legal
expresa. Asimismo, entendió la Corte que a partir del texto del art. 4037 del Cód.
Civil, sancionado con la reforma de la ley 17.711, el mismo resultaba más amplio que
el anterior, al abarcar no sólo la responsabilidad por hechos ilícitos sino también
todos los supuestos posibles de responsabilidad civil extracontractual, y por lo tanto,
el argumento central de “Laplacette” había perdido su apoyo legal.
En consecuencia, ya no resulta necesario distinguir entre los casos de
responsabilidad ocasionada por una actividad lícita o ilícita del Estado, sino que
basta con distinguir la naturaleza contractual de la extracontractual, a efectos de
aplicar a la segunda el plazo bienal del art. 4037 del Código Civil.
3. “Aguará Ganadera” (20 de marzo de 1986): Continuando con el análisis de la
jurisprudencia de la Corte, debemos detenernos en el análisis del caso “Aguará
Ganadera e Industrial S.A. c/Provincia de Buenos Aires s/daños y perjuicios” en el
que se cuestionaba la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires al provocar la
inundación de los campos de la actora. La Corte entendió que el cómputo de plazo
debía partir del momento en que los daños habían sido conocidos por el reclamante y
habían asumido un carácter cierto y susceptible de apreciación y que la circunstancia
de que pudieran presentar un proceso de duración prolongada e indefinida no era
obstáculo para ello.
Sin embargo reconoció, al igual que en “Cipollini”, que si bien para etapas nuevas y
no previsibles del perjuicio pueden admitirse prescripciones independientes, no era
el caso de autos, donde el perjuicio resultaba de las inundaciones producidas en un
tiempo establecido en la demanda.
251

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