varios puntos de vista

1. UNIDAD II
ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo puede entenderse desde un punto de vista de las
diversas posiciones de la doctrina, como también desde un punto de vista legal.
La doctrina tradicionalmente ha manejado dos criterios: uno orgánico y otro
material. (Así se encuentran: Otto Mayer – Maurice Hauriou, Marcel Wline – Jean
Rivero, Guido Zanobini – Giannini . García Oviedo – Entrena Cuesta , Garrido
Falla, Sayagues Laso – Diez - Lares Martínez, entre otros) se ha conformado así
grupos con orientación similar o contraria de acuerdo a las posiciones adoptadas.
En sentido orgánico, se entiende por ACTOS ADMINISTRATIVOS aquellas
declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos
de la administración que tienen por objeto producir efectos de derecho, generales
o individuales. Al respecto vale acotar, que en Venezuela la potestad de dictar
actos administrativos, es propia de la Administración Pública nacional, estadal y
municipal, abarcando así a los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Moral y
Electoral.
En sentido material, actos administrativos son todas aquellas declaraciones
de los órganos del Estado en ejercicio de la función administrativa. En este sentido
el criterio orgánico queda en un segundo plano, por cuanto lo importante es el
contenido del acto mismo y no quien lo dicte.
Sobre este particular es importante determinar que: Acto jurídico: se aplica al
acto voluntario y lícito que contiene una declaración de voluntad, entiéndase de
juicio o de conocimiento, hecha por individuos que están dotados legalmente para
ello orientados a producir efectos de derecho, siendo así como estos actos pueden
producirse en el ámbito de derecho público como en el ámbito del derecho
privado. Se puede afirmar entonces que, entre el acto jurídico y el acto
administrativo hay una relación de género a especie.
Por su parte dentro de un concepto legal, la LOPA determina en su artículo
7, lo que debe entenderse por acto administrativo.(leer)
En estas definiciones no se acogen los criterios que guardan relación con los
denominados actos de autoridad, reconocidos por la jurisprudencia del TSJ, que
son aquellos dictados por personas de Derecho Privado, por encontrarse derechos
subjetivos e intereses legítimos, personales y directos como es el caso de los
colegios profesionales y algunas sociedades civiles; también hay que agregar los
denominados actos tácitos o presuntos, los reeditados y los consecuenciales;
siendo así a la definición primaria habría que agregarle: “…así como también las

2. personas jurídicas de Derecho Privado, facultados por la ley cuando estén
involucrados derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos.”
En todo caso, definir el acto administrativo centra su importancia en
determinar que es la fórmula por excelencia a través de la cual la Administración
Pública expresa su voluntad, bien sea de modo general como los reglamentos o
bien sea de un modo particular o especial como el acto administrativo individual.
ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Esto se refiere a la composición misma del acto administrativo, que como
todo acto jurídico debe estar integrado de un conjunto de elementos de los cuales
depende su validez como tal. La doctrina tradicionalmente ha distinguido entre
elementos internos y elementos externos del acto administrativo; a tal efecto son
elementos internos los siguientes: competencia del órgano, la voluntad, el
contenido, los motivos, la finalidad y los elementos externos son las
formalidades.
COMPETENCIA
Para algunos autores también se denomina elementos sujeto del acto y
comprende un conjunto de atribuciones legalmente conferidas a un órgano para
que ejerza su actividad. En este sentido la competencia se encuentra regida por
el principio de legalidad, según el cual el órgano no puede ir más allá de lo
establecido por la ley, y así permitido.
De tal manera que La competencia viene dada por esa aptitud legal de los
órganos del Estado que confiere facultad expresa otorgada por la norma jurídica
preexistente, siendo así como cada órgano tiene su competencia limitada, por el
derecho objetivo, al cumplimiento de determinados fines del Estado. Esta
competencia debe surgir del contenido expreso de una norma jurídica, que bien
puede ser la Constitución, la ley, el reglamento u ordenanza, en todo caso no
puede ser una presunción, por lo que a falta de disposición expresa, la autoridad
carece de cualidad para efectuar el acto contemplado.
La representación del órgano se encuentra en la persona física que ostente
la titularidad, esto es que realmente se acredite como titular, salvo ciertas
excepciones que se han establecido doctrinariamente bajo el criterio del
funcionario de hecho, también denominado de facto: INDIVIDUO QUE EN
CIERTAS CONDICIONES, ejerce funciones públicas, como si fuera verdadero
funcionario, como consecuencia de una investidura irregular, que sin embargo la
tienen como admisible, sino no conforme a las reglas de derecho, pero aceptable
en razón de la equidad, la necesidad o la conveniencia social, estos funcionarios

3. de hecho pueden aparecer bien en situaciones de normalidad institucional como
anormalidad también o simplemente periodos excepcionales; no obstante para
esta calificación es preciso que tenga la apariencia exterior de investidura y de
regularidad de investidura y así como lo expresa Bonnard y continua señalando
que: si es manifiesto y evidente que no existe investidura o que ésta es irregular,
no se trata de un funcionario de hecho, sino de un usurpador de la función, caso
en el cual los actos realizados por esa persona, son inexistentes. Lo que resulta
que para ser calificado como funcionario de hecho, se necesita que el público
pueda creer razonablemente y de buena fe que se halla en presencia de una
persona regularmente investido de la función.
Jéze: se puede concluir que la investidura admisible puede consistir a veces
en el hecho de que el individuo aunque carezca de título formal que lo invista con
las pretendidas funciones, las ejerce de manera pública y pacíficamente,
sirviéndose incluso de registros y sellos oficiales, y en consecuencia aceptado por
tales actos.
LA VOLUNTAD
Aunque para muchos autores, lejos de ser un elemento del acto
administrativo, la voluntad debe verse como un elemento obvio del acto mismo, un
presupuesto sine qua non de su existencia.
La voluntad, además de vincularse a la existencia misma del acto
administrativo, se vincula también a la estructura, ya que puede ser unilateral o
bilateral, según se trate de la creación de uno o más sujetos de derecho. Como
quiera que los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de juicio o de
conocimiento de los órganos de la administración que originarán determinados
efectos, generales o individuales – como se ha dicho – esta voluntad (energía,
arrojo, brío) se evidencia, por ejemplo en aquellos nombramientos de empleados
subalternos, pero igualmente se entenderá la voluntad aplicada si es que debe
nombrarse un subalterno que gana un concurso, aunque lo haga en
cumplimiento del deber y no del sentir particular. Otros ejemplos de ello son los
funcionarios correspondientes de organismos como el CNE, al proclamar ganador
a personas que no sean de su aceptación política.
La voluntad de los órganos de la administración se entiende viciada por las
figuras de: el error, el dolo y la violencia.
EL CONTENIDO
La doctrina lo compara al objeto, por considerarse que es lo que la
autoridad ha querido disponer, autorizar u ordenar, sancionar, multar, gravar,

4. anular, entre otros. En este sentido la doctrina distingue tres partes en el acto
administrativo, cuales son: natural, implícita y eventual.
Natural: Es la parte que sirve para caracterizarlo, haciendo que no se confunda
con otro acto distinto. Ejemplo: un contrato administrativo de obra, hace que el
particular contratado tenga derechos y obligaciones con el Estado que
anteriormente no tenía.
Implícita: Es la parte que por disposición legal se encuentra comprendida en el
acto administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa, y ella se encuentra
en las normas reguladoras del acto administrativo de que se trate, por ejemplo la
Ley de Contrataciones Públicas (2008) concede la potestad al órgano público de
revocar el contrato de obra, de manera unilateral, según lo considere.
Eventual: comprende cláusulas que pueden figurar o no en el acto administrativo
y se observa que incluso pueden ser modificativas de las cláusulas implícitas.
MOTIVOS
Son manifestación de los hechos en los cuales el acto se funda o también
aquellas circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifican la
emisión del acto. Tal es el caso de la multa que se funda en un motivo de derecho
mediante la disposición legal que la prevé y el motivo de hecho es la infracción
cometida por el multado.. En caso de la que la disposición legal se encuentre
derogada al momento del acto, o la norma se encuentre desaplicada por la Sala
Constitucional y también que el hecho resulte falso, trae como consecuencia que
el acto realizado sería inválido.
Ahora bien la expresión o no de los motivos en el acto originó controversias,
como en la doctrina italiana según la cual no hay obligación de que el acto
administrativo contenga los motivos que lo impulsan a menos que la ley así lo
determine. En cambio en Venezuela desde los tiempos de la antigua Corte
Federal se adoptó el criterio de que la falta de los motivos daña la validez del acto
administrativo, siendo así como figuran con carácter legal en la LOPA (1981)
artículo 9°, “los actos administrativos de carácter particular deberán ser
motivados……”
FINALIDAD
Es el valor que pretende garantizar la norma en si misma; es por ello que la
finalidad del acto administrativo debe venir previamente determinada en la forma
jurídica que le sirve de fundamento. Es así como la contravención del acto con
respecto a la finalidad de la norma da lugar a un vicio denominado desviación de
poder. Todo lo cual indica que el fin perseguido por la autoridad al dictar un acto

5. administrativo se orienta hacia dos fines legales: un interés general que es común
a todos los actos administrativos y los fines particulares propio de cada uno de
ellos.
Si la autoridad administrativa se separa del fin que el legislador se propone
alcanzar, el acto adolecerá de desviación de poder, por cuanto el funcionario se ha
apartado del propósito legislativo. Ejemplo: Alcalde ordena abrir vías en la ciudad
para mejorar el tránsito automotor y el ingeniero encargado habilita una vía porque
le queda fácil para llegar a la alcaldía.
FORMALIDADES
Se tienen las formalidades como elementos esenciales de la legalidad
externa del acto administrativo y en las mismas se distinguen:
1.- Conjunto de trámites que conforman el procedimiento constitutivo del acto
administrativo, donde la omisión de algunos pueden invalidar el acto y la omisión
de otros no causan este efecto.
2.- Conjunto de requisitos atinentes a la declaración de voluntad, de juicio o de
conocimiento del de la autoridad administrativa, o sea la forma del acto.
3.- Las formas complementarias o posteriores al acto, las cuales son extrañas a
la validez del mismo y solo condicionan su eficacia.
Por su parte la LOPA art. 18 establece el contenido de todo administrativo.
(leer).
Al respecto se estudia lo concerniente al silencio administrativo consagrado
en el artículo 4° de la LOPA, por cuanto constituye una formalidad para la
continuación del procedimiento administrativo subsiguiente, en cuanto a los
recursos por ejemplo (leer).
La LOPA contempla ciertos casos de formalidades referidas en los
artículos 15, 16 y 17, atendiendo a la forma que deben revestir los actos según la
autoridad de la cual emanan. (leer). Es así como para ciertos actos de la
administración pública la ley requiere de determinadas formalidades por ejemplo el
decreto, carecería de validez si se hace bajo la forma de resolución.
FORMALIDADES COMPLEMENTARIAS
Son actuaciones de la Administración con la finalidad de que el acto válido
adquiera eficacia jurídica, y se lleva a cabo a través de los sistemas de publicidad

6. del acto, según los artículos 72 al 77 de la LOPA, estos mecanismos son: la
notificación y la publicación. La primera es el medio de publicidad por excelencia
de los actos con efecto particular y la publicación es para los actos de carácter
general o que interesan a un número indeterminado de personas. (leer los artículo
referidos).
ACTO DE GOBIERNO
De acuerdo a la posición sostenida por el administrativista Allan Brewer
Carias, En cuanto a los actos de gobierno, éstos son aquellos dictados por el
Presidente de la República en ejercicio sólo de atribuciones constitucionales,
razón por la cual no pueden estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional
mediante leyes. Tienen el mismo rango que la ley, y por ello, el control judicial
sobre ellos es un control de constitucionalidad.
En tal sentido son actos de gobierno los establecidos en el artículo 236 de
la CRBV, referidos a las atribuciones del Presidente de la República. (leer)
De lo anterior resulta, por tanto, que lo que constituyen las normas de
derecho en relación con cada órgano del Estado, varía y tiene un ámbito diferente
dependiendo de la posición que tiene cada norma o acto del Estado en el sistema
jurídico jerarquizado. Por ello, para el Legislador, legalidad quiere decir
constitucionalidad o sumisión a la Constitución, igual que para el Jefe de Estado
con respecto a los actos de gobierno. En ambos casos, dichos actos se adoptan
en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sin la interferencia de actos
del Parlamento, en forma tal que sólo están subordinados a la Constitución y no
puede en general haber ley alguna que los condicione, dando origen al control
judicial de la constitucionalidad de los actos estatales (Jurisdicción constitucional).
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los efectos atienden al estudio de la eficacia, la ejecutividad y la
ejecutoriedad del acto; aunque para algunos autores esto conforma las
características del acto administrativo conjuntamente con la legitimidad del acto.
El acto perfecto se concibe partiendo del supuesto de que el acto
administrativo está completamente formado, por cuanto en su elaboración se han
cumplido todos los trámites del procedimiento constitutivo y su manifestación
externa reúne los requisitos de forma exigidos por la ley, produciendo sus efectos
normales. Existe entonces, la presunción de legitimidad del acto, como una
suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, en el sentido de que su
emisión responde a todas las prescripciones legales.

7. Sobre el particular puede observarse que la eficacia de ese acto, puede
estar sujeta a una condición suspensiva o de un término de aprobación posterior
por un órgano del Estado, distinto a su autor o por el cumplimiento de
formalidades complementarias, la notificación o la publicación, según sea el caso,
ya que éstos aspectos hacen que sus efectos naturales no puedan producirse.
De igual manera también puede apreciarse que, ordinariamente el acto
administrativo debe producir sus efectos naturales hacia el porvenir y no
retroactivamente, esto es sin proyección hacia el pasado. De tal manera que la
retroactividad solamente puede provenir de las previsiones establecidas en una
ley o de la naturaleza particular del acto mismo., caso este último en que se
encuentran los actos de efectos declaratorios – aquellos que hacen constar el
estado de hecho o de derecho preexistente- sin crear ni modificar situación
alguna, como los actos de revocación por ilegalidad, los de anulación,
convalidación donde la doctrina reconoce carácter retroactivo.
EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD
La EJECUTIVIDAD es la cualidad de aquellos actos administrativos que no
solo son perfectos sino también eficaces, lo que equivale a que estén provistos de
la fuerza necesaria para producir sus efectos naturales; pudiéndose también
afirmar que es el acto administrativo que puede ser consumado o realizado
(ejecutado) teniendo la misma significación de la eficacia, por lo tanto es un acto
aun siendo perfecto puede carecer de ejecutividad.
Por su parte la EJECUTORIEDAD, es la cualidad que le es inherente al
acto administrativo, en virtud de las cuales las autoridades administrativas, hacen
efectivo el acto con sus propios medios, no están obligados a solicitar la
intervención de las autoridades del orden público, ni pronunciamiento de
tribunales, para hacer efectivas sus decisiones, sino que pueden alcanzar los fines
del acto por medio de la actuación de sus propios personeros administrativos.
El fundamento de la ejecutoriedad se encuentra en el principio de la
presunción de legitimidad de los actos administrativos, lo que alude al hecho de
que se hacen en cumplimiento de la ley, y serán así válidos a menos que se
declare lo contrario por el órgano jurisdiccional competente, por lo que se tiene
como una presunción juris tantum –que admite prueba en contrario – (por
contraposición a juris et de jure: no admite prueba en contrario).
Ahora bien, vale acotar lo referente a LA SUSPENSION DE LA
EJECUCIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, por cuanto los actos
administrativos o decisiones unilaterales de las autoridades administrativas por lo
general pueden imponer deberes o limitaciones a los particulares y ser ejecutados

8. por sus propios funcionarios, siendo entonces que un alcalde o un ingeniero
municipal puede ordenar derribar una construcción (motivada por supuesto) o
cualquier otra actuación, donde el particular afectado puede agotar la vía
administrativa y también proceder por vía jurisdiccional solicitando la nulidad del
acto, y si el acto se hubiere cumplido puede solicitar indemnización por daños y
perjuicios, es pues que se tiene que la interposición de un recurso no suspende la
ejecución del acto administrativo, en virtud de que la ejecución de los actos
administrativos en principio, no debe ser demorada ni entorpecida, ya que debe
ser de aplicación inmediata (con las observaciones anteriores) no obstante
después de algunos pronunciamientos jurisprudenciales antes de la promulgación
de la LOPA, se acordaban casos excepcionales, pero la LOPA soluciona el asunto
en su artículo 87 (leer).