Ésta es la presentación de Marcela Meléndez investigadora asociada de Fedesarrollo para hablar acerca de los Costos y beneficios de las concesiones de transporte en Colombia

1. Costos y beneficios de las
concesiones de transporte
en Colombia
Marcela Meléndez
Investigadora Asociada
Fedesarrollo
mmelendez@fedesarrollo.org.co
Bogotá, Agosto 25, 2009

2. Provisión pública versus privada
• Construcción de vías en la era pre-concesiones
• Demoras en los tiempos de construcción: clima / orden
público / atraso en pagos del estado / predios / cambios en
diseño
• Costos finales varias veces por encima de lo previsto
• Negociaciones a precios unitarios para items no considerados
inicialmente, restando transparencia a concursos iniciales
• Ausencia de estudios: concursos iniciales mal acotados
El promedio histórico de
pavimentación de nuevas
carreteras en Colombia no
superaba 200 km/año
Fuente: Pablo Roda, 2008 2

3. Provisión pública versus privada
• Construcción de vías a costo global fijo (Plan 2500)
• Objeto: pavimentar 3125 km en 182 proyectos.
• Licitación adjudica a los menores precios unitarios y sin
estudios previos, sujetando pago a hitos construidos.
• 870 km pavimentados en 2 años, a un costo razonable por
km.
• Sistema de gerencia para gestionar gran número de
proyectos.
• Pero…
• Más de 2/3 de proyectos sobre vías de bajo tráfico.
• Necesidad de revisiones de alcance en número importante de proyectos
tras realización de estudios.
• Adjudicaciones a propuestas bajas (50% de costo), que han reajustado su
valor tras realización de estudios.
• Compromiso de aproximadamente USD 1000 MM en vigencias futuras
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4. Provisión pública versus privada
• Mantenimiento de vías:
• Sin solución bajo esquemas tradicionales de
financiación y contratación.
• Menos valor que la construcción como transacción
política.
• Escasez de recursos impide adoptar decisiones técnicas e
invita a atomizar obras y centrase en emergencias.
• Mayores costos para el estado en reconstrucción y
rehabilitación.
• Mayores costos de operación de los vehículos para la
sociedad (ahorros superarían con creces costos de
programas óptimos de mantenimiento)
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5. Provisión pública versus privada
• Construcción y mantenimiento de vías a través de
contratos de concesión
• La primera generación (11 concesiones):
• 4 concesiones adjudicadas por licitación y en 2 licitaciones
sólo un oferente.
• 1,527 kilómetros (200 construcción nueva).
• 204 reclamaciones (20 en promedio por contrato)
• Tráficos sobredimensionados
• Ausencia de estudios (incertidumbre de costos)
• Predios y licencia ambiental (incertidumbre en cronograma)
• Plazos promedio ampliados de 17 a 22 años.
• Inversiones de 2.5 billones frente a 2.4 billones programados.
• Costo promedio por kilómetro: 1,630 millones ($ 2008).
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6. Provisión pública versus privada
Pero tenemos vías !!

7. Provisión pública versus privada
• Y no es evidente que el balance sea negativo…
VPN US $384.63
millones
VPN US $405.04
millones
VPN US $1091.10
millones
Notas: 1) La financiación de obra pública se realizo con TES a 10 años amortizado al final del plazo
2) La tasa de descuento para el VPN es de IPC + 8 (Tasa de bonos del mercado)
Fuente: DNP 7

8. Provisión pública versus privada
• Construcción y mantenimiento de vías a través de contratos de
concesión
• Segunda (2 concesiones, 1 activa) y tercera generación (4 concesiones
activas):
• 1.985 kilómetros (sin Pasto – Rumichaca y Cúcuta)
• Contratos adjudicados mediante licitación
• Esquema de ingreso mínimo (pesos corrientes) y plazo variable.
• Proyectos estructurados por bancas de inversión con diseños definitivos
fase III.
• Tercera generación contempla gradualidad en las inversiones.
.
Fuente: INCO y cálculos de Pablo Roda 8

9. Provisión pública versus privada
Y el mapa vial va quedando así:

10. Provisión pública versus privada
• Pero…
• En un lapso muy corto tras la adjudicación en todas se han
renegociado las inversiones y el ingreso esperado:
• 77 renegociaciones (13 en promedio por contrato)
• Las inversiones se han multiplicado por 1.5
• El ingreso esperado se ha multiplicado por 3.4.
• Aproximadamente USD 10.000 millones comprometidos en este
paquete.
• Iniciativa de la renegociación del gobierno (Ej. Briceño –
Sogamoso y Girardot – Cajamarca)
• Y los conflictos han dilatado la realización de obras
prioritarias: se calcula que el desplazamiento hasta el 2015 de
la entrada en operación de Tobia Grande-Puerto Salgar
representa un sacrificio en ahorros de costos de operación de
los vehículos de 3.5 billones de pesos.
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11. Provisión pública versus privada
• Concesiones de mantenimiento y nuevos proyectos
• Contratos de mantenimiento:
• 2000 km de mayor tráfico de la red no concesionada entregada en
contratos con las siguientes características:
• Plazo: 5-6 años. Con ciclo de los mantenimientos periódicos.
• Indices de servicio establecidos en el contrato
• Remuneración por resultados (pagos fijos con descuento por incumplimiento de
indicadores).
• Esquema de concertación para plan anual de inversiones.
• Interventoría: firma o persona natural con capacidad de modelar paquetes de
optimización técnico-económica. El interventor juzga los planes anuales de
intervención y mide con un proceso aleatorio el cumplimiento de los índices de
servicio. Autoriza los descuentos por incumplimiento.
• Nuevos proyectos: Ruta del Sol, Autopista de las Américas,
Concesión de la Corporación.
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12. Provisión pública versus privada
• Puertos
• Antecedente: Colpuertos
• Se entregan los puertos en concesión a la Sociedades
Portuarias sin que medie un proceso de competencia.
• Importantes ganancias en eficiencia, a pesar de la
ausencia de una infraestructura vial y ferrovial que
apoye los puertos como estaba planeado.
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13. Provisión pública versus privada
• Puertos
• Pero..
• Los contratos se han renegociado bilateralmente
extendiendo los plazos para asegurar la inversión.
• La reglamentación de las contraprestaciones portuarias ha
sido problemática
• Se percibe que los contratos favorecen en exceso a los
concesionarios
• El desarrollo del sector no es planificado centralmente por
el estado.
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14. Provisión pública versus privada
• Ferrocarriles
• Cadena de fracasos:
• Ferrocarriles Nacionales de Colombia
• Ferrovías
• Concesiones del Atlántico y el Pacífico (concesionadas en
2000 sin estudios de demanda, ni viabilidad y ante evidencia
de estudios en contra).
• Ante el fracaso se transfirió tramo norte de la concesión del
Atlántico a la industria de carbón
• Se planea concesionar el resto de la línea Atlántica
(Ferrocarril Central – Documento CONPES 3512 de 2008) y
las redes de la Sabana, construir el Ferrocarril del Carare,
renegociar el contrato del Pacífico y construir nueva línea
entre Buga y Buenaventura.
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15. Algunas reflexiones sobre el
esquema de provisión adoptado
• Las concesiones son un negocio financiero que sirve para
adelantar obras en contextos de restricción presupuestal.
• No son por definición mejores ni peores que los contratos
de obra pública.
• Sus costos y beneficios dependen de la calidad de su
diseño y de la manera en la que se gestionan:
• De la manera en la que encajan dentro de un “plan de
desarrollo” del sector
• De la manera en que se asignan los riesgos
• De la manera en que se adjudican los contratos
• De la manera en la que se rompe y restablece el equilibrio
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16. De la manera en la que encajan dentro
de un “plan de desarrollo” del sector…
• El problema de la planeación: los retos de un sistema integrado
de transporte multi-modal que considere las restricciones de la
geografía y los flujos de carga.
• Por ejemplo, qué sentido tiene la concesión del Ferrocarril Central
para la rehabilitación en trocha angosta de la red (mismo objeto de
la concesión inicial que fracasó) en ausencia de un esquema que
integre la operación de la red ferroviaria a los puertos? No será que
Colombia debe pensar en la creación de puertos secos en el centro
del país y vincular a los puertos a su operación y la de los
ferrocarriles? Tiene sentido concesionar (de nuevo) la rehabilitación
ferroviaria sin vincular al concesionario a la operación? Hemos
aprendido algo del tramo transferido a la industria de carbón?
• La necesidad de priorizar proyectos en un contexto de
restricción presupuestal.
• Toda la red vial en doble calzada… pero dónde se empieza?
• Cuantas concesiones son razonables?
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17. De la manera en que se
asignan los riesgos…
• Riesgos exógenos (políticos, legales, de entorno económico,
condiciones financieras)
• Riesgos endógenos circunscritos al proyecto y su desarrollo
(tráfico, diseño, construcción, terreno, proveedores, materiales)
• Riesgos endógenos asociados a las características de los agentes
involucrados (aspectos relacionados con el manejo de los
contratos y las estrategias de las partes).
• Una parte importante del riesgo en los proyectos de infraestructura se
deriva de las complejidades en los arreglos involucrados en la
estructuración de proyectos
• La ausencia de estudios es una fuente de incertidumbre (y de costos)
• Los errores de planeación constituyen un componente de riesgo
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18. De la manera en la que se
adjudican los contratos...
• Las bondades de la competencia
• Los costos de las negociaciones bilaterales
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19. De la manera en que se rompe
y restablece el equilibrio…
• La necesidad de mecanismos flexibles para
restablecer el equilibrio cuando se rompe por
contingencias no contempladas en los contratos, de
modo que las obras no se dilaten.
• El instrumento del plazo flexible
• Mecanismos de conciliación
• Los costos de renegociar el objeto de los contratos
(la gradualidad mal entendida)
• Incentivos perversos al momento de competir
• Y cuál es el precio justo?
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20. Muchas gracias
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