ejecución de los contratos administrativos

1. Universidad Fermín toro
Vicerrectorado académico
Facultad de ciencias jurídicas y políticas
Escuela de derecho
Ejecución de los contratos
administrativos
Participantes:
Shilianny Riera CI: 26050678
Prof.: Emily Ramírez
Cátedra: Derecho administrativo II
Sección: Saia c
Barquisimeto, septiembre, de 2015

2. Ejecución de los contratos administrativos.
El interés principal de la distinción entre los contratos administrativos y los
contratos de derecho común consiste en que en la ejecución de los primeros se
aplican ciertas reglas especiales de derecho público, emanadas de las
prerrogativas propias de la administración, como representante del interés
general, sin perjuicios de la aplicación supletoria de las normas de derecho
privado.
La aplicación de reglas especiales a la ejecución de los contratos
administrativos se debe a que los contratos de este tipo tienen por objeto
facilitar el funcionamiento de un servicio público, o mejor, la realización de
actividades encaminadas a dar satisfacción a un interés general.
La administración, que encarna y representa el interés general de la
colectividad, posee en todo lo relativo a la ejecución de los contratos
administrativos, prerrogativas exorbitantes que la autorizan para ejercer un
severo control sobre dicha ejecución, incluida entre esas prerrogativas, la
facultad, dentro de ciertos límites, de modificar los contratos administrativos en
el curso de su ejecución, y aun de ponerles fin, por decisión unilateral. En
compensación, la teoría de los contratos administrativos contempla reglas
especiales destinadas a garantizar al contratista la integridad de sus derechos
patrimoniales.
En los contratos administrativos, como en los contratos de derecho privado, la
voluntad expresada por los contratantes en el acto de la celebración del
contrato es el factor de mayor importancia que debe ser atendido por el
intérprete para precisar las obligaciones que cada una de las partes debe
cumplir.
En los contratos administrativos, el estado no actúa como un simple particular,
sino que lo hace para la colectividad, para el interés general. El contratista
viene a ser un colaborador del servicio público, un colaborador de la
administración, siendo variable el grado de colaboración según las diversas
especies contractuales.
Obligaciones y derechos de las partes.
El contratista esta en el deber de dar exacto cumplimiento a las obligaciones
contraídas y de acatar, en el curso de la ejecución, las órdenes impartidas por
la autoridad contratante. Queda liberado de sus obligaciones por efecto de los
casos fortuitos o fuerza mayor. Todos los contratos administrativos son
celebrados intuito personae, esto es, en consideración de la persona del
contratista, de donde deriva como consecuencia lógica el principio de que el
contratista debe personalmente dar cumplimiento a las obligaciones contraídas
y, por lo tanto, que le está prohibido ceder el contrato, sin el consentimiento de
la autoridad contratante y, asimismo, subcontratar sin el referido
consentimiento; la prohibición de ceder y subcontratar es ordinariamente
clausula expresa de los contratos administrativos, pero aunque no se inserte en
el contrato, está implícita en él.

3. Por otra parte la administración ejerce un derecho de control para verificar en el
concurso de la ejecución, que el contratista cumpla las obligaciones que el
contrato le impone. Primeramente, la administración supervigila las actividades
del contratista para asegurar el cumplimiento exacto de las clausulas
contractuales. Pero además de eso, fuera de toda previsión escrita, la
administración tiene la potestad de dar órdenes al contratista para que el
contrato se ejecute en la forma que sea más conveniente al interés de la
comunidad. Es lo que se ha llamado el poder de dirección.
En el derecho de sancionar según las reglas de derecho común, en el contrato
bilateral, si una de las partes no ejecuta su obligación, la otra puede, a su
elección, reclamar judicialmente la ejecución del contrato o la resolución del
mismo, con los daños y perjuicios en ambos casos, si hubiere lugar a ello
(artículo 1167 del código civil).
En los contratos administrativos, tales sanciones resultan insuficientes, porque
en este género de contratos lo importante es que se ejecuten las obligaciones
contraídas por el contratista, para que no se interrumpa la marcha de los
servicios públicos y la actividad de la administración.
Por eso en los contratos administrativos existen otras sanciones, tales como la
sustitución del contratista por terceros o por la administración, pudiendo esta,
en tales casos, hacer uso de los equipos e instalaciones del contratista, y la
declaración de caducidad del contrato. Estas sanciones pueden ser impuestas
por la administración. La autoridad administrativa pronuncia en estos casos la
sanción, y por si misma la ejecuta, lo que constituye una de las prerrogativas
exorbitantes de la administración en la ejecución de los contratos
administrativos.
Modificación en la ejecución de los contratos: por voluntad de las partes,
Ajena a la voluntad de las partes.
En el curso de la ejecución de los contratos administrativos, la autoridad
contratante tiene la facultad de modificar la extensión de las prestaciones que
debe efectuar el contratista. Puede exigir el aumento o la disminución de estas
prestaciones.
La facultad de modificación unilateral tiene su fundamento jurídico en las
exigencias del interés general de la comunidad, que son variables, por lo cual,
en el curso de la ejecución de un contrato puede surgir la necesidad de
introducir variables en las obligaciones contraídas por el contratista en el acto
de la celebración del contrato.
Aunque no se haya previsto en el contrato, la administración tiene siempre la
facultad de modificar unilateral.
La facultad de modificación unilateral tiene numerosas limitaciones. No puede
ejercerse con respecto a las ventajas financieras establecidas en el contrato en
provecho del contratista. Los derechos patrimoniales del contratista deben
respetarse y, por lo tanto, son intangibles. La facultad de hacer modificaciones
unilaterales se concreta a los servicios o prestaciones impuestos al contratista,
que pueden ser aumentados, disminuidos o cambiados de forma o sistema; y
aun concretada a esos aspectos del contrato, no puede consistir en imponer al

4. contratista la prestación de nuevos servicios, la ejecución de nuevas obras o la
entrega de suministros nuevos, ni tampoco en una innovación de excesiva
importancia respecto de las estipulaciones contractuales. Si la modificación
excede esos límites, el contratista no estaría obligado a aceptarla. El contratista
podrá entonces, oponerse a la modificación propuesta, y en caso de insistencia
de la administración, pedir judicialmente la resolución del contrato.
La doctrina que confiere a la administración el poder de modificación unilateral
de los contratos administrativos, procura conciliar el interés general de la
comunidad con el interés privado del contratista. Por eso, ha consagrado el
derecho del contratista a ser indemnizado íntegramente por el aumento de
gastos que resultare de las innovaciones introducidas por la administración.
Tales innovaciones causan la ruptura del equilibrio financiero, y por ello es
necesario que la administración efectué la compensación pecuniaria que sea
necesaria para el restablecimiento de ese equilibrio.
Teoría caso fortuito o fuerza mayor
Conforme al criterio doctrinal clásico, de origen romano, existe una distinción
entre la fuerza mayor y el caso fortuito. Se entiende que el rasgo común del
caso fortuito y fuerza mayor, se halla en que ambos son acontecimientos
impeditivos de la ejecución del contrato, independientemente de la voluntad de
los contratantes.
Con arreglo al expresado criterio, el caso fortuito es ajeno a toda voluntad
humana; procede de los fenómenos de la naturaleza, como el rayo, las
tempestades, la inundación, los ciclones y los terremotos; y en cambio, la
fuerza mayor es un acontecimiento producido por acciones de los hombres,
como las guerras, las huelgas, los asaltos, los act5os de sabotaje, pero
totalmente extraños a la voluntad de los contratantes.
Autores modernos se han esforzado por establecer distinciones entre el caso
fortuito y la fuerza mayor, basadas en criterios diferentes al ya expuesto. Para
algunos, el caso fortuito seria el acontecimiento interno, que se produce en el
circulo del contrato o de la empresa, en tanto que La fuerza mayor seria el
acontecimiento externo, proveniente del exterior, que se impone desde afuera
(según josserand).
En general, domina actualmente la doctrina la idea de la equivalencia de
ambas expresiones.
La fuerza mayor es un acontecimiento imprevisible e independiente de la
voluntad de los contratantes, que impide de manera absoluta la ejecución del
conjunto de las obligaciones contractuales o de una de dichas obligaciones.
El efecto de la fuerza mayor es el de liberar al contratista de las obligaciones
contraídas.
Para que se produzca la liberación del contratista es indispensable que
concurran las circunstancias de exterioridad, imprevisibilidad e irresistibilidad .
La exterioridad consiste en que el hecho constitutivo del caso fortuito o de la
fuerza mayor debe haber sido completamente extraño a la voluntad de los
contratantes. Los fenómenos de la naturaleza son el ejemplo típico del
acontecimiento exterior. Pero también entran en esta categoría hechos
humanos, siempre que no hayan sido suscitados, estimulados o facilitados en
forma alguna por el contratista, y que este no haya tenido medios de impedirles
surgir o de hacerles cesar. La imprevisibilidad consiste en que el
acontecimiento “no podía razonablemente ser considerado por el contratista en

5. el momento que el ha contratado”, según decisiones del consejo de estado
francés, del 17 de diciembre de 1926.
La irresponsabilidad es la cualidad de aquello que no ha podido ser evitado por
el contratista, y que, al mismo tiempo, le ha impedido de una manera absoluta
cumplir la obligación contraída.
Cuando ocurren tales circunstancias, cesa la obligación del contratista.
Teoría del Hecho del príncipe.
En el lenguaje jurídico se emplea la expresión “hecho del príncipe” en sentido
amplio y en sentido restringido.
En un sentido amplio, la expresión hecho del príncipe abarca toda intervención
de los poderes públicos que haga más difíciles u onerosas las condiciones en
las cuales el contratista ha de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas.
Pueden consistir en medidas de alcance general o particular o en operaciones
materiales y provenir del poder legislativo o del ejecutivo, de la propia persona
publica contratante o de una persona publica distinta.
La doctrina moderna considera que no todas las intervenciones de los órganos
del estado, que hagan más difícil u onerosa la ejecución del contrato, dan
derecho al contratista a exigir la indemnización correspondiente. Por eso, solo
interesa al objeto de nuestro estudio el hecho del príncipe en sentido estricto.
Se considera así el hecho emanado de la propia persona pública contratante
que hace más difícil y onerosa la ejecución del contrato celebrado por la
administración y del cual deriva para el contratista el derecho a exigir de la
administración el pago de una reparación integral.
No hay lugar al pago de la indemnización integral, sino en caso de que el
hecho invocado haya ocasionado un perjuicio y pueda ser imputado a la
persona pública que ha celebrado el contrato. Por otra parte el hecho debe
haber sido imprevisible en el momento de la celebración del contrato, porque si
la medida pudo razonablemente haber sido prevista en aquel momento, debe
presumirse que el contratista la haya tomado en consideración al efectuar sus
cálculos.
Tales intervenciones se denominan también “hecho de la administración”
quedan fuera del campo de la teoría del hecho del príncipe , los hechos no
emanados de autoridades públicas, las decisiones tomadas a requerimiento del
contratista y las decisiones de la autoridad que sean consecuencia inevitable
de acontecimientos extraños a la voluntad de las partes. En este último caso, el
contratista podrá invocar la teoría de los riesgos imprevisibles que
seguidamente expondremos.
Según antes se dijo, para que haya lugar a exigir el pago de la reparación
integral no basta que el hecho perjudicial emane de una autoridad pública: es
preciso, además, que el autor de la intervención sea un órgano de la propia
persona pública contratante.
Cuando el hecho perjudicial proviene de la persona publica contratante, cabe
la posibilidad de que el contratista invoque frente a aquella la teoría de los
riesgos imprevisibles, si se hallan reunidas las condiciones propias de dicha
teoría.
Por lo demás, no es necesario, para que pueda invocarse la teoría del hecho
del príncipe, que la intervención emane de la propia autoridad que ha celebrado
el contrato; puede emanar de otro órgano de la misma persona pública. Así,
por ejemplo, las repercusiones que tenga sobre la ejecución de un contrato de

6. interés nacional suscrito por un ministro, las nuevas leyes que dicte la
asamblea nacional, los decretos que dicte el ejecutivo nacional o las
resoluciones dictadas por un ministro que no sea el signatario del contrato, dan
lugar a que el contratista pueda exigir el pago de la reparación integral que
esas intervenciones le hayan causado, porque todas las autoridades
mencionadas son órganos de una misma persona pública: la republica de
Venezuela. en cambio, no habrá lugar a aplicar la teoría del hecho del príncipe,
si se trata de una repercusión que tengan sobre la ejecución de un contrato
celebrado por una municipalidad, las leyes dictadas por la asamblea nacional o
los decretos del ejecutivo nacional, porque en este último caso las
intervenciones no emanan de la propia persona publica contratante el
municipio, sino de una persona publica distinta, que es la republica de
Venezuela.
Riesgos imprevisibles.
La teoría de la imprevisión, llamada también teoría de los riesgos imprevisibles,
tiene aplicación en los casos en que acontecimientos extraños a la voluntad del
contratista e imprevisibles en el día de la celebración del contrato, causan un
trastorno en la economía de este, sin hacer imposible su ejecución. Según
dicha teoría, en tal caso el contratista debe continuar cumpliendo estrictamente
las obligaciones contraídas, con el derecho a que la administración contratante
le ayude pecuniariamente a superar la dificultad sobrevenida. La administración
estará obligada en tales circunstancias a tomar a su cargo una parte del déficit
provocado por los nuevos acontecimientos.
Esta teoría tiene por objeto solucionar una situación que se considera
extracontractual, esto es, una situación completamente anormal que origina un
trastorno en la economía del contrato .se ha dicho que siendo extracontractual
la situación sobrevenida, no pueda estar regida por clausulas del contrato, y en
consecuencia, que las reglas destinadas a remediarla serian extrañas a las
estipulaciones de las partes.
La finalidad esencial de esta teoría es asegurar la continuidad en el
funcionamiento de los servicios públicos y la marcha de las actividades de
interés general. Por eso, la teoría puede sintetizarse así: que el contratista
continúe en su labor y el estado le ayude.
La teoría está dominada por la idea de la colaboración de los contratantes: la
administración y el contratista deben unir sus esfuerzos para superar la crisis.
Es el principio de colaboración en aras de la continuidad de la marcha de los
servicios públicos lo que inspira la idea de que el déficit se reparta entre los
contratistas.
Esta teoría, tal como es reconocida y aplicada en la actualidad en el campo del
derecho administrativo, fue expuesta en Francia, en la jurisprudencia del
consejo de estado.
Para que sea aplicable la teoría de los riesgos imprevisibles es preciso que
ocurran las siguientes condiciones:
a- El hecho invocado debe ser anormal e imprevisible; es necesario que se
trate de un acontecimiento que frustre todos los cálculos que las partes
han podido hacer en el momento del contrato.
b- Por otra parte, el acontecimiento invocado debe ser independiente de la
voluntad del contratista.

7. c- Para que haya lugar a la aplicación de la teoría de la imprevisión es
también necesario que el hecho invocado haya causado una
perturbación profunda en la economía del contrato, un déficit
extraordinario, no bastando para ello la disminución de las ganancias, ni
aun la desaparición de las mismas.
d- Finalmente, para que se hable de la teoría de la imprevisión es
necesario que el acontecimiento sobrevenido perturbe notablemente,
pero no impida la ejecución del contrato, porque en este último caso,
entra en juego la teoría de la fuerza mayor.
Alteración de la ecuación económica y financiera.
El principio del equilibrio financiero del contrato, medular en el régimen jurídico
de la contratación pública, consiste, entonces, en garantizar el mantenimiento
de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al
momento de proponer o de contratar, según el caso, de manera que si se
rompe por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte
afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su
restablecimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad contractual
tendiente a restituir tal equilibrio. (…) ante la ruptura del equilibrio económico
del contrato, el contratista tiene derecho a exigir su restablecimiento, pues no
obstante que debe asumir el riesgo normal y propio de cualquier negocio, ello
no incluye el deber de soportar un comportamiento del contratante o
circunstancias ajenas que lo priven de los ingresos y las ganancias razonables
que podría haber obtenido, si la relación contractual se hubiese ejecutado en
las condiciones inicialmente convenidas. Ahora bien, no cualquier trastorno o
variación de las expectativas que tenía el contratista respecto de los resultados
económicos del contrato, constituyen rompimiento del equilibrio económico del
mismo, existiendo siempre unos riesgos inherentes a la misma actividad
contractual, que deben ser asumidos por él. De acuerdo con la doctrina y la
jurisprudencia, la ecuación económico financiera del contrato puede verse
afectada o sufrir menoscabo, por: a) Actos o hechos de la entidad
administrativa contratante, como cuando no cumple con las obligaciones
derivadas del contrato o introduce modificaciones al mismo -ius variandi-, sean
éstas abusivas o no. b) Actos generales de la administración como Estado, o
“teoría del hecho del príncipe”, como cuando en ejercicio de sus potestades
constitucionales y legales, cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos
administrativos de carácter general, afecta negativamente el contrato. c)
Factores exógenos a las partes del negocio, o “teoría de la imprevisión”, o
“sujeciones materiales imprevistas”, que involucran circunstancias no
imputables al Estado y externas al contrato pero con incidencia en él. En todos
estos eventos surge la obligación de la administración contratante de auxiliar al
contratista colaborador mediante una compensación -llevarlo hasta el punto de
no pérdida- o nace el deber de indemnizarlo integralmente, según el caso y si
se cumplen los requisitos señalados para cada figura. (..)con independencia de
la causa que se invoque como factor de desequilibrio económico y financiero
del contrato estatal, dentro de los requisitos necesarios para su reconocimiento
y el consecuente restablecimiento de la ecuación contractual, existen unos

8. elementos comunes que deben acreditarse en forma concurrente tales como la
imprevisibilidad, la alteración extraordinaria y fundamentalmente la
demostración o prueba de una pérdida real, grave y anormal en la economía
del contrato, pues no es viable inferir a priori que acontecido el hecho del
príncipe o el hecho de imprevisión haya necesariamente rompimiento del
equilibrio contractual y surja el deber de reparar.
FUENTE FORMAL: Con relación a este tema, se puede consultar: Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias: 30
de octubre de 2003, exp. 17213 y 2 de septiembre de 2004, exp. 14578.
CONTRIBUCION ESPECIAL - Impuesto. Rompimiento del equilibrio
económico o financiero de contrato estatal
En el evento de que el contratista hubiese padecido un daño con ocasión del
pago de la contribución especial o del impuesto de guerra, éste se debe a su
actividad, en tanto celebró el contrato adicional, estando en libertad de no
hacerlo en caso de que no fuera adecuado a sus intereses económicos. De
manera que, no puede ser de recibo que una vez celebrado los contratos
adicionales, en vigencia de la Ley 104 de 1993, que establecía la contribución
en mención, se pretenda o persiga un reconocimiento indemnizatorio por
hechos que no son ajenos a la parte que lo solicita, dado que de haber actuado
en forma cautelosa no se habrían producido los efectos económicos negativos
que afirma soportar. (…) de las pruebas aportadas no es posible inferir que la
contribución especial se hubiese cobrado sobre el contrato principal o durante
sus dos primeras prórrogas efectuadas en los contratos adicionales en plazo
que no debían gravarse y que no quedaban afectados con dicho impuesto
(números 194 de 1992 y 242 de 1993), dado que, como se mencionó, en los
comprobantes de pago no se realizó una discriminación ni se detalló sobre cuál
contrato se realiza el descuento, y tampoco existe experticia que permita al
juez dilucidar este punto, luego se deduce que se hicieron con cargo a los
contratos adicionales en valor que sí quedaron grabados. Así mismo, aunque
se trata de un asunto distinto al desequilibrio económico alegado, cabe señalar
que si se hubiesen efectuado retenciones en exceso del referido impuesto, su
devolución debía ser reclamada y demandada por otra vía diferente a la
contractual (reclamaciones en sede administrativa y acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, respectivamente). (…) Siguiendo el criterio
jurisprudencial transcrito, basta afirmar que si bien la adopción de nuevos
impuestos o su incremento puede afectar el equilibrio económico del contrato,
es indispensable que el contratista a fin de lograr un reconocimiento por la
alteración de la ecuación económica del contrato, demuestre que el mayor
valor de la carga impositiva afecta en forma grave y anormal la utilidad
esperada, de tal manera que lo podría llevar incluso a asumir pérdidas con la
ejecución del contrato. En el presente caso, la sociedad demandante no probó

9. la real situación económica del contrato en cuanto a cargas y beneficios
después de los descuentos que por concepto de contribución especial le fueron
practicados en algunos pagos, y si las utilidades obtenidas fueron menores a
las que proyectó al momento de contratar, o si el pago del impuesto excedió el
porcentaje de imprevistos pactado con grave detrimento de sus intereses. Por
lo tanto, al no demostrar la parte actora la excepcional onerosidad que
supuestamente le representó el cumplimiento de la medida estatal frente a las
condiciones generales del contrato pactadas al momento de su celebración, no
se cumple con el segundo presupuesto necesario para que se abran paso las
pretensiones condenatorias contra la entidad pública demandada, cual es la
alteración extraordinaria y anormal de la economía del contrato, o sea, la
ruptura del equilibrio económico del mismo.
FUENTE FORMAL: Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-083 de
26 de febrero de 1993. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 2 de septiembre de 2004, exp.
14578 y 4 de febrero de 2010, exps. 15.665, 15.400, 16.022 y. 16.017

10. ESQUEMA
ejecucion de los
contratos
administrativos
obligaciones y
derechos de las
partes
modificacion en la
ejecucion de los
contratos
teoria de caso
fortuito o fuerza
mayor , hecho del
principe y riesgos
imprevisibles
alteracion de la
ecuacion economica
y financiera

11. BIBLIOGRAFIA
Manual de derecho administrativo (Eloy lares Martínez)