El Salvador necesita aprobar una Ley de Firma Electrónica para dar seguridad jurídica a las transacciones electrónicas y posicionarse competitivamente en la región. El documento analiza un proyecto de ley e identifica cinco aspectos que deben mejorarse: 1) definir claramente la equivalencia jurídica de la firma electrónica, 2) dejar libres las tarifas de certificación, 3) determinar tasas por auditorías según costos reales, 4) considerar otras entidades acreditadoras, y 5) integrar la nueva le

1. Urgeaprobarunabuena
LeydeFirmaElectrónica
Posición
institucional
No. 89, agosto de 2015
Estudios
Legales
1
I. Antecedentes
Se estimaba que a finales de 2014, habría ya cerca de tres
mil millones de usuarios de internet, dos tercios de los
cuales procederían de países en desarrollo, al igual que
el 55% de los nuevos abonados al servicio de internet
móvil de banda ancha1
. Debido a este crecimiento
exponencial, hay un abanico inmenso de actividades que
ahora se desarrollan por este medio.
Esto ha impactado en las estructuras jurídicas
alrededor del mundo, que han debido evolucionar para
1
adaptarse a los nuevos escenarios y brindar así a la
sociedad un marco jurídico que les dote de seguridad.
El elemento base que brinda seguridad jurídica a
las transacciones e interacciones que se realizan por
medios electrónicos, es la firma electrónica.
Hoy en día, El Salvador es el único país en
Centroamérica y uno de los únicos siete países en
toda América y el Caribe, que aun no tienen una
Ley de Firma Electrónica, lo cual nos posiciona en
una gran desventaja competitiva con el resto de la
región, imagen 1.
Imagen 1. Países que no tienen una Ley de Firma Electrónica
Fuente:elaboraciónpropia,conbaseendatosdelSistemaEconómicoLatinoamericanoydelCaribe(SELA),2012.
Datos de 2014 de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, un organismo que reúne y analiza estadísticas de tecnología y telecomunicaciones de los países en el
ámbito mundial. En el caso de El Salvador, se alimenta de cifras proporcionadas por la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET).
•• El Salvador
•• Haití
•• Cuba
•• Guyana
•• Surinam
•• Dominica
•• San Cristóbal y Nieves

2. 2
La firma electrónica sienta las bases para el desarrollo
acelerado del comercio electrónico, dando garantías y
seguridad jurídica a las transacciones, y además fortalece
el gobierno electrónico, que consiste la posibilidad de
los ciudadanos de relacionarse electrónicamente con el
Gobierno y la Administración Pública. Esto permite crear
un entorno económico más favorable para el desarrollo
y la competitividad empresarial, y permite mejorar la
transparencia y eficiencia de los servicios públicos.
II.Análisis
Vemos positiva la prioridad que la Comisión de Economía
ha dado a la discusión del proyecto de Ley de Firma
Electrónica. Sin embargo, hay cinco aspectos medulares
que consideramos deben mejorarse, para contar así con un
marco legal moderno y eficiente, los cuales se detallan a
continuación:
1. Equivalencia jurídica de la firma electrónica simple
y certificada
El art. 1 del proyecto de ley establece que uno de los
objetos de la norma es “equiparar la firma electrónica
simple y firma electrónica certificada con la firma autógrafa”.
Sin embargo, el art. 24, al definir la equivalencia jurídica de
la firma electrónica certificada, establece que esta será igual
a una firma manuscrita. El uso de dos términos -autógrafa
y manuscrita- para explicar lo mismo, puede dar lugar
a confusión, por lo que se recomienda uniformar el uso
del término autógrafa en el art. 24, sustituyendo el uso
del término manuscrita.
2. Pliego tarifario por servicios de certificación
El art. 38 del proyecto de ley establece que la SIGET, por
medio de su Junta de Directores, aprobará el pliego tarifario
de los servicios que las empresas certificadoras brindarán
a los usuarios. Al respecto, debe tomarse en cuenta que
este tipo de regulaciones han mostrado, a lo largo de la
historia, que son inconvenientes. Toda forma de regulación
conlleva muchos riesgos que deben considerarse
cuidadosamente, incluyendo el peligro de sobrerregular,
o de regular de forma desequilibrada, beneficiando más a
ciertos operadores que a otros. Los precios son verdaderos
semáforos de la economía, por lo que deben ser el
resultado de la interacción entre la oferta y la demanda,
y no de una fijación artificial de tarifas, a través de una
decisión estatal.
En cambio, proponemos que las tarifas queden sujetas
al principio de libertad de contratación entre usuarios y
certificadores, y al principio de libre competencia entre
certificadores, tal como ocurre en varios países de la
región, como en Guatemala, y Panamá2
.
Además de la inconveniencia planteada, es importante
destacar que el inciso final del art. 110 de la Constitución
limita la aprobación de tarifas, en los siguientes términos:
Art. 110 (inciso final) Cn. El Estado podrá tomar a su cargo
los servicios públicos cuando los intereses sociales así lo exijan,
prestándolos directamente, por medio de las instituciones
oficiales o autónomas o de los municipios. También le
corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados
por empresas privadas y la aprobación de sus tarifas, excepto
las que se establezcan de conformidad con tratados o
convenios internacionales; las empresas salvadoreñas de
servicios públicos tendrán sus centros de trabajo y bases de
operaciones en El Salvador. [El subrayado es propio].
Según la jurisprudencia constitucional (ej.: Sentencia del
29-VII-2015, en los procesos de inconstitucionalidad 65-
2012/36-2014), los servicios públicos se caracterizan por
ser actuaciones técnicas, realizadas de forma continua,
regular, tendentes a satisfacer necesidades públicas o
2 En Guatemala, el art. 43 de la Ley para el Reconocimiento de las Comunicaciones y
Firmas Electrónicas establece que“la remuneración por los servicios de los prestadores
de servicios de certificación será establecida libremente por éstos”. Asimismo, en
Panamá, el art. 3 establece que las actividades reguladas por la ley“se someterán a los
principios de libertad de prestación de servicios y libre competencia”.

3. intereses generales, cuya titularidad está atribuida a una
entidad pública y que puede gestionarse en forma directa,
indirecta, o mixta. En la práctica, los servicios públicos
más destacables son los de agua, luz eléctrica y el tren de
aseo, los cuales el Estado debe prestar de forma técnica,
regular y continua, para satisfacer las necesidades sociales,
y por los que se paga a cambio una tarifa. En cambio, la
firma electrónica solo es un elemento que facilita y
agiliza trámites, algunos de los cuales pueden estar
relacionados con servicios públicos, pero que no
dependen de aquella para su satisfacción o continuidad.
Asimismo, a nuestro juicio, la firma electrónica no busca
satisfacer una necesidad pública o un interés general,
y su titularidad tampoco está atribuida a una entidad
pública, sino a certificadoras privadas. Por todo lo anterior,
consideramos que el servicio de certificación no es un
servicio público, y el Estado no debería aprobar sus tarifas.
3. Tasa que cobrará el Estado por auditorías a
empresas certificadoras
El art. 44 del proyecto de ley establece que la tasa que
cobrará el Estado por las auditorías que realizará a las
empresas certificadoras y almacenadoras, a través de la
Unidad de Firma Electrónica de la SIGET, será del 1% del valor
de los activos de los proveedores de servicios. En virtud
de amplia jurisprudencia constitucional (ej.: Sentencia
del 13-III-2006, en los procesos de inconstitucionalidad
27-2005/35-2005), se reconoce que las tasas solo se
pueden imponer como contraprestación a un servicio
prestado por el Estado, y en ese sentido, su importe no
debería determinarse tomando la base de un activo
fijo del contribuyente, lo cual es propio de un impuesto
al patrimonio, sino tomando en cuenta los aspectos
relativos a la actividad o servicio que realiza el Estado;
es decir, según los costos que ocasiona la prestación del
servicio, su importancia o necesidad, o el grado de utilidad
del mismo. Por todo ello, sugerimos eliminar esta forma de
determinar el importe de la tasa en esta disposición.
Recurriendo nuevamente al derecho comparado, un
buen ejemplo lo brinda Panamá. En su referida ley,
establece una tasa que debe pagarse al momento de
solicitar registrarse para ofrecer el servicio de certificación
de firmas electrónicas o el servicio de almacenamiento
tecnológico; y una tasa anual,“la cual será utilizada para
sufragar los costos de supervisión establecidos en esta Ley
y sus reglamentos”3
. Nicaragua también cobra una tasa
determinada por los servicios que presta para acreditar a
las certificadoras y cobra otra tasa por su renovación4
.
4. Entidad acreditadora de empresas certificadoras
Uno de los temas que ha sido más discutido en la
actualidad, ha sido quién debe ser la entidad que
acredite y vigile a las certificadoras. El art. 35 establece
que será la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones (SIGET), a través de la Unidad de Firma
Electrónica. Se considera que la SIGET es una buena
opción, ya que cuenta con las competencias técnicas
necesarias, al manejar la regulación de los proveedores
de servicios de internet y telecomunicaciones, y podría
utilizar muchos de los recursos existentes para realizar
sus nuevas funciones.
Otra opción podría ser el Ministerio de Economía, ya
que a través del sistema actual de subsidio al gas, que
se hace por medio de una tarjeta que utiliza un código
público y un código privado (similar a lo que ocurre
con la firma electrónica certificada), ha adquirido
experiencia en el uso de algoritmos de seguridad que
utilizan la misma tecnología de la que se vale la firma
electrónica. Además, manejan protocolos de seguridad
con la banca para el reintegro del subsidio, lo cual les ha
permitido realizar un desarrollo tecnológico importante.
3 Arts. 53 y 56 de la Ley 51 del 22 de julio de 2008.
4 Art. 18 de la Ley de Firma Electrónica

4. Al final, lo importante será que se establezca una
entidad que pueda ejecutar de forma técnica y
eficaz la nueva ley, sin perjuicio de que se fortalecer
y capacitar a su cuadro técnico, para garantizar
agilidad, transparencia y seguridad en el proceso de
implementación.
5. Integración de la nueva ley con otras normas
vigentes
Actualmente, en el país hay al menos seis leyes que
contienen alguna regulación sobre el uso de firma
electrónica o códigos electrónicos, las cuales podrían
contrariar alguna disposición de la Ley de Firma
Electrónica. Por ese motivo, para efectos de certeza
jurídica, se sugiere lo siguiente:
•• Derogar el art. 8 de la Ley de Simplificación
Aduanera, el cual faculta al Ministerio de Hacienda
para autorizar, fiscalizar y sancionar a las entidades
certificadoras; establece una definición de firma
digital o electrónica; y regula prohibiciones que ya
estarían contempladas en la Ley de Firma Electrónica.
•• Derogar el inciso 3º del art. 8 de la Ley de Creación del
Centro deTrámites de Importaciones y Exportaciones,
el cual establece definiciones de firma digital y de
firma electrónica y regula el valor probatorio de las
mismas, en una forma que es incompatible con el
proyecto de ley.
•• Derogar el inciso 2º del ordinal l) del art. 56 de la Ley
de Bancos, en lo relativo a los efectos jurídicos de
“el uso de medios de identificación que se establezcan
[…] en sustitución de la firma autógrafa […]”.
•• Sustituir el inciso 2º del art. 90 de la Ley General
Marítimo Portuaria, de la siguiente manera:“La firma
podrá ser autógrafa o firma electrónica.”
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org
III.Conclusiones
•• El Salvador se encuentra actualmente en una
gran desventaja con el resto de la región, al ser
el único país en Centroamérica y uno de los siete
países en toda América y el Caribe, sin contar
con una Ley de Firma Electrónica.
•• Se espera que la Comisión de Economía
modifique el proyecto de ley, para incorporar
las observaciones que se señalan en este
documento.
•• Urge la aprobación de una buena Ley de Firma
Electrónica que brinde seguridad jurídica a
todas las transacciones e interacciones que se
realizan por medios electrónicos. Esto permitirá
crear un entorno económico más favorable para
el desarrollo y la competitividad empresarial, y
mejorará la transparencia y la eficiencia de los
servicios públicos.