Transporte Urbano Lima

Transporte
masivo …
Metropolitano:
¿“Errar es
Urbano”?.
febrero 20
2013
Este diciembre 2012 en Lima, Don Carlos Tovar (“Carlín”) presentó un libro de
ilustraciones y análisis “graffiti” titulado “Errar es urbano”, donde reúne un conjunto de
dibujos que proponen reflexiones de humor sobre esta Ciudad capital, el urbanismo, la
ingeniería, medio ambiente y tecnología. Coincide tal feliz y aguda mirada de la vida
pública contemporánea, con las tristes escenas de dimes y diretes y explicaciones
sociológicas (más bien, exculpatorias) de los responsables del transporte público
segregado, o Metropolitano, y de los operadores privados del mismo, ante el alza firme
del costo del pasaje, que como siempre dejan al usuario forzado al “lo tomas o lo dejas”,
y donde pese al ruido, ni el Gobierno Nacional a través de sus entidades rectoras ni el
ente de control de gestión y el de competencia, siquiera se han pronunciado.
¿Resultado? Comuna Limeña cuestionada. Ni la Revista ni este servidor tratamos
incordios o temas de lesa catadura, pero si la explicación a la situación reseñada es la
fatalidad (Sic Municipio) del ayer (y Gestión anterior, como premisa), y hasta aquí llega la
explicación oficial y por ende, las posibilidades de solución (dada la definición del
problema), el ciudadano tiene el derecho de información y de actuar informado. Pero,
¿estamos sin voz, atados de manos y resignados a creer lo que sea? Absolutamente,
no.
Articulo 33

El Transporte Urbano en Lima Metropolitana. Un desafío en defensa de la vida.
Informe Defensorial N° 137, Lima, Perú, noviembre de 2008
Defensoría del Pueblo.
Para la Defensoría del Pueblo es necesario abordar de manera eficaz las
causas del problema. Las principales son: (i) Incipiente cultura y educación en
seguridad vial por parte de la población. Recordemos que, en su mayoría, los
accidentes son provocados por la imprudencia y la ebriedad de conductores y
Peatones; (ii) La inexistencia de un sistema de transporte público urbano que
sea adecuadamente regulado, racional, ordenado y de calidad.
En lo que concierne a las conclusiones de este Informe, allí se muestra la
necesidad de que en la ciudad de Lima se articule un nuevo sistema de
transporte urbano, que priorice el transporte público, brindando toda la
información sobre su funcionamiento a los ciudadanos. Asimismo, creemos que
la MML debe establecer una política de seguridad vial con vistas a que se
aporte la solución al problema de inseguridad vial que aqueja a nuestra ciudad,
debiendo convertirse en la entidad que lidere el tema de la seguridad vial en la
ciudad, … y articulando los trabajos pertinentes que desarrollan las
Municipalidades Distritales de Lima.
Transporte masivo … Metropolitano: ¿“Errar es Urbano”?.
Por Mag. Econ. Alfredo Espinal
A propósito del Transporte Público Urbano y el Metropolitano.
Este diciembre 2012 en Lima, Don Carlos Tovar (“Carlín”) presentó un libro de ilustraciones y análisis “graffiti” titulado
“Errar es urbano”, donde reúne un conjunto de dibujos que proponen reflexiones de humor sobre esta Ciudad capital, el
urbanismo, la ingeniería, medio ambiente y tecnología, publicado por Ediciones Contracultura, señalando el arquitecto
Adolfo Córdova en los prólogos: “Carlín, testigo atento de nuestro momento político, crítico mordaz temido o alabado por
nuestros personajes públicos y meritoriamente premiado varias veces por su notable tarea, (aborda) esta vez el género
urbano, motivado sin duda por el caos actual de nuestra ciudad, motivado por la falta de previsión de sus autoridades
pasadas, por la esperanza que se vislumbra ahora y por el sueño de que esa esperanza se haga realidad”. Coincide
esta feliz y aguda mirada de la vida pública contemporánea, con las tristes escenas de dimes y diretes y explicaciones
sociológicas (más bien, exculpatorias) de los responsables del transporte público segregado, o Metropolitano, y de los
operadores privados del mismo, ante el alza firme del costo del pasaje, que como siempre dejan al usuario forzado al “lo
tomas o lo dejas”, y donde pese al ruido, ni el Gobierno Nacional a través de sus entidades rectoras ni el ente de control
de gestión y el de competencia, siquiera se han pronunciado. ¿Resultado? Comuna Limeña cuestionada.
Ni la Revista ni este servidor tratamos incordios o temas de lesa catadura, pero si la explicación a la situación reseñada
es la fatalidad (Sic Municipio) del ayer (y Gestión anterior, como premisa), y hasta aquí llega la explicación oficial y por
ende, las posibilidades de solución (dada la definición del problema), el ciudadano tiene el derecho de información y de
actuar informado. Pero, ¿estamos sin voz, atados de manos y resignados a creer lo que sea? Absolutamente, no.
I. Problema público, … “segregado”: Definiéndolo correctamente.
Las manifestaciones públicas del problema a analizar se conocen gracias a información de los medios de comunicación,
que es nuestra guía y referente orientador del sentido de nuestro análisis, cuyo eje es el aumento del pasaje del servicio
del Metropolitano. Para entender el efecto, es menester entender el contexto y los actores intervinientes, para mejor
fijación de posiciones de análisis y determinación del problema real. Sin una definición, no hay certeza de la solución!.
1. Aspectos contextuales:
En concordancia con la Ley de bases de la descentralización y conforme establece la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, en el artículo 65º, “La capital de la República no integra ninguna región. En la provincia de Lima
las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, la cual posee autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia regional y municipal”.
Como señala1 el Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima y Callao en la República del
Perú, “A pesar de que la tasa de crecimiento de la población en el Área Metropolitana haya caído desde 1980, su
participación porcentual en la población nacional ha aumentado de 28,4 por ciento en 1993 a 29,2 por ciento en el 2004.
El Área Metropolitana de Lima-Callao representa casi el 30 por ciento de la población total del país”. La situación del
tránsito según la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente, contrastada con lo opinado por la Defensoría:
1
Disponible en: http://www.gtu.munlima.gob.pe/documentos/Lima-Callao/capitulo02.pdf
Área y Población:
Extensión Geográfica 34,948.57 Km2
Parque Automotriz Registrado 170,306 vehículos
Población 7,584.000 habitantes
2011 - Conformado por:
Automóvil 31,720 unidades
Ómnibus 3,631 unidades
Microbús 10,962 unidades
Camioneta Rural 11,281 unidades
Station Wagon 42,718 unidades
Otros 69 unidades
Total 100,381 unidades
Edad Promedio de Antigüedad 14 años
Fuente: Gerencia de Transporte Urbano, MML
www.gtu.munlima.gob.pe/transporte/estadistica1.htm)

De lo establecido líneas atrás, es claro que había una clara percepción que el transporte urbano del área metropolitana
de Lima (y Callao) era un problema, como sostiene la Defensoría del Pueblo en el año 2008, y era obvio igualmente que
en un contexto de descentralización y de transferencia de competencias y funciones, era imprescindible establecer y
delimitar éstas para diseñar una solución legalmente indiscutible por parte de la Municipalidad de Lima y no objetable en
vías de diferenciar el transporte bajo rectoría del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, del regulado a nivel de la
provincia de Lima. Esta precisión se efectúa considerando que las vías urbanas principales (Avenidas La Marina,
Venezuela, Argentina, Morales Duarez, Vía de Evitamiento, etc.) se conectan con la Provincia Constitucional del Callao,
Gobierno Regional que comparte espacios institucionales con la Municipalidad Provincial del Callao, y que entre ambas,
Lima-Callao, ocupan un área urbana y conurbana cercana a las 70,000 hectáreas, con un desarrollo territorial desde
Ancón en el Norte hasta San Bartolo en el Sur, con poco menos de 100 Km; y transversalmente, del Callao a Chosica,
bordeando los 60 Km. En materia del transporte urbano, cada ámbito se maneja con parámetros independientes.
Si bien entre Lima Metropolitana y Callao requieren no más de 16.500 unidades vehiculares para transportar a la
población, existen unos 32.225 en circulación. Así, el exceso en el parque automotor resulta de 17.244 vehículos, según
las cifras publicadas por el diario “Gestión”. “Gestión” explica que entre el 2004 y 2010 se incorporaron al transporte
urbano de Lima Metropolitana un total de 2.535 vehículos nuevos (divididos entre 194 camionetas rurales, 1.332
microbuses y 1.009 ómnibus). Señalan además que en Lima el 81,41% del transporte público tiene más de 15 años y
que el registro de flota inscrita, según la comuna limeña, es de 25.060 unidades solo en Lima; 8.524 unidades solo en el
Callao y 641 en Lima y Callao. Ello configura un total de 34.225 unidades.
Un detalle adicional: Por efectos de un diseño de transporte masivo ambientalmente sostenible, el Metropolitano emplea
buses que utilizan gas natural vehicular, como combustible limpio. Éste se sujeta a precios de mercado. Al respecto el
Diario Expreso (06/12/2012) informa que el Organismo Peruano de Consumidores y Usuarios alertó que el 92,2% de los
establecimientos de venta de gas natural vehicular (Gnv) subió su precio 5,8% en promedio, entre el sábado 1 y martes
4 de diciembre, acumulando un alza de 53,1% en las estaciones de servicios, desde la primera semana de mayo 2012 a
la fecha, perjudicando duramente la economía de los taxistas y usuarios. “En mayo del presente año hubo un sorpresivo
aumento de precios del gas natural vehicular en los gasocentros, pasando de una venta promedio de S/. 0.96 a S/. 1.23
por metro cúbico, luego subió a S/. 1.29 en setiembre, elevándose a S/. 1.39 en noviembre y, a partir de este mes se
incrementó a S/. 1.47, es decir, acumuló un alza de 53,1% que es abusiva”, afirmó el presidente del Opecu, Héctor Plate
Cánepa. “Estas dos fuertes alzas de Pluspetrol, de 90,3% y 47,5%, en solo 30 días, son un duro golpe a la economía de
los usuarios y, por ejemplo, en los locales de expendio del gas natural vehicular ya se reflejan dichos aumentos al haber
variado precios de S/.1.29 a S/.1.47 por metro cúbico, en promedio, es decir, una subida de casi 14% que desconcierta
a los consumidores”. El Metropolitano es consumidor VIP de Gnv, bajo el Contrato2 de Concesión de los gasocentros del
COSAC I respecto del que como Concedente (clausula 2.1, ingresos de competencia exclusiva del concedente,
Protransporte) aplica un spread sobre el precio de mercado, como parte de sus ingresos.
2. Elección y selección de Soluciones:
La economía del transporte y experiencia mundial de grandes ciudades del mundo muestra que sólo un buen transporte
público, y una regulación inteligente, pueden revertir una situación como la descrita. Durante buen tiempo se creyó que
el Metro (Línea 1 que va de Villa El Salvador a la Avenida Grau, y la Línea 2 en implementación) podía dar respuestas
adecuadas e integrales al transporte público en las grandes ciudades, pero la experiencia actual señala que un sistema
de buses de transito rápido (por sus siglas en inglés, BRT) o Metro Ligero (por sus siglas en inglés, LR) pueden ser más
eficientes que el Metro, desde el tiempo de viaje hasta el acceso vehicular. Incluso aquellas ciudades que tienen subtes
(con costos mayores a US$ 100 millones/km) necesitan un buen sistema en la superficie: soluciones que combinan bajo
costo, implementación rápida, demanda concentrada y operación eficaz. Pero el bus resulta una solución costo eficiente
que parece gozar de un buen posicionamiento y gran futuro, siendo el principal medio de transporte público viable para
la mayoría de ciudades densamente pobladas. La modernización y los costos de los BRT llevó a que sean adoptados en
varios países del mundo como Canadá, Estados Unidos, México, Guatemala, Ecuador, Venezuela, Colombia, Brasil,
Chile, Inglaterra, España, Alemania, Holanda, Francia, Italia, China, India, Japón, Taiwán, Indonesia, Nueva Zelanda,
Australia, Argentina, entre otros. Para Brasil, señala3 el arquitecto y urbanista Jaime Lerner (reflexionando sobre criterios
relevantes para elegir el sistema de transporte más adecuado para una ciudad, centrándose en la capacidad media,
comparando principalmente BRT, unidades de metro ligero-LR, aeromóviles, trenes y subterráneos), “con una inversión
superior a US$ 132 millones por ciudad, sería posible crear y operar 20 km de carriles exclusivos para el transporte
público (menos de US$ 5 millones por km) y seis terminales de integración. La velocidad operacional sería 20 km/h en
todas las líneas del parador y 35 km/h para las líneas expresas. El número de pasajeros beneficiados sería alrededor de
300.000, con un ahorro de tiempo de hasta 26 minutos por día por persona. Un buen sistema debe esforzarse por lograr
2
Ver en http://www.protransporte.gob.pe/pdf/convocatoria/gasocentros/contrato/CONTRATO.pdf. También Perú 21 del 10/12/2012.
3
Para mayor detalle revisar http://www.citiesforpeople.net/cities/curitiba.html y links vinculados en este blog.

la integración entre todos los medios: BRT, ómnibus, metro, taxi e incluidas bicicletas; la búsqueda de la movilidad no
debe competir por el espacio, sino integrarla”. Los mecanismos masivos de transporte urbano citadinos principales, son:
a. BRT (Bus Rapid Transit - Corredores exclusivos para buses): Los BRT modernos dependen de la incorporación de
tecnologías (en el recaudo o cobro, en el mantenimiento y costos de operación –llantas, frenos, puertas y sensores-,
utilizadas normalmente, se limitan a enfrentar la evolución de la demanda (15.000 pasajeros/hora/dirección en una
línea troncal), frente a los sistemas ferroviarios, y frente al mercado de transporte urbano, su implementación puede
representar estímulo para el monopolio del sistema de transporte.
b. Monoriel (Sistema ferroviario de único riel): Solución de costo intermedio para corredores de corto recorrido (menos
de 5 km), parques y aeropuertos, pero presenta rigidez en la capacidad máxima de traslado (10.000
pasajeros/hora/sentido) y un grave problema de seguridad en el caso de la necesidad de evacuación en accidentes
y maniobras.
c. MAGLEV (Tren de levitación magnética): Tecnológicamente avanzado e innovador, generando un gran ahorro en la
aplicación de redes de transporte. La única experiencia comercial está ubicada en Shanghai (China), con una línea
de 30 km en el aeropuerto internacional de Pudong, una demostración extravagante por su costo de US$ 1,33 mil
millones y el tiempo requerido para su implementación, de 2.5 años para entrar en operación.
d. Metro (Tren eléctrico, en el caso peruano): Solución eficiente para el transporte público masivo, de costo elevado (la
línea 1 de Lima cuesta US$ 500 millones, con 21,5 km) y dificultad de tiempo e implementación.
De acuerdo a una información4 del Ministerio de Transportes, que impulsa bajo su rectoría el Metro de Lima, Líneas 1 y
2, además de las razones sustentadas por los estudios para el financiamiento del actual Metropolitano, la relación de
eficacia de traslados entre los medios de transporte disponibles y posibles en la Ciudad de Lima, por costos el BRT es
una opción claramente ventajosa en ambos criterios:
Cuadro 1
Medio de Transporte N° de Pasajeros por Flota N° de coches por convoy N° de Pasajeros por convoy
Tren (Metro) 200 personas x coche 6 1200
Bus troncal 85 personas x vehículo 2 170
Bus tradicional 50 personas x vehículo 1 50
Micro bus 25 personas x vehículo 1 25
Combi 12 personas x vehículo 1 12
Fuente: MTC, “Tren Eléctrico: Tiempo para ganarle al tiempo”.
3. Actores y roles:
Las razones de justificación para implementar un sistema de transporte exclusivo mediante un diseño vial excluyente del
tránsito común, el Corredor Segregado de Alta Capacidad (COSAC5), yacen en la historia previa a Julio 2010, fecha
inicial de operación del sistema, bajo el Contrato6 de Concesión de Operación del Servicio de Transporte de Pasajeros
mediante Buses Troncales y Alimentadores del Sistema de Corredores Segregados de Buses de Alta Capacidad. No es
el propósito de este trabajo establecer qué y cómo está definido el COSAC I (El COSAC II fue desestimado al entrar en
conflicto con la Línea 2 del Metro, priorizado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones) pero para efectos de la
mejor presentación de información, se detallará aquello que se considera necesario resaltar, comenzando por el hecho
que dicho Contrato, sus anexos y la concesión complementaria, se materializan bajo los alcances de la Ordenanza Nº
873, específicamente su artículo 2º, que establece la delegación en el Instituto Metropolitano Protransporte de Lima la
facultad de actuar como la autoridad concedente en representación de la Municipalidad Metropolitana de Lima en los
contratos de concesión que se otorguen para la operación de los servicios principales y vinculados a los COSAC.
Los actores y roles que consideramos relevantes, se describen a continuación:
Cuadro 2
Agente involucrado o interviniente Descripción sumaria de aspectos principales
Municipalidad Metropolitana de Lima
La Ley Nº 29972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece en el artículo 161º, Competencias y
funciones metropolitanas especiales, en materia de transportes y comunicaciones: 7.1. Planificar,
regular y gestionar el transporte público; y, 7.4. Otorgar las concesiones, autorizaciones y permisos de
operación para la prestación de las distintas modalidades de servicios públicos de transporte de
pasajeros y carga, de ámbito urbano e interurbano, así como de las instalaciones conexas. Ello en
cuanto al uso de bienes públicos (las vías e infraestructura y artefactos conexos lo son) que esta misma
Ley le reconoce al Régimen Metropolitano en cuanto aprobar el régimen de administración de bienes y
4
http://www.mtc.gob.pe/portal/transportes/caminos_ferro/Seminario%202010/EXPOSICIONES%20%20SEMINARIO%20DIA%20DE%20CAMINO%202010/7%2
0El%20 Sistema%20de%20Transporte%20de%20Lima.pdf
5
Aprovechando gran parte de infraestructura del llamado “Zanjón de la Vía Expresa”, opera en el eje Norte - Sur de la capital, con longitud aproximada de 27,5
Km. y 35 paraderos, con 2 terminales intermedios, 2 terminales de buses y dos Patios de estacionamiento y talleres, incluyendo la mejora de casi 50 km. de vías
alimentadoras, utilizadas por tránsitos vinculados y comunes. Ver: http://es.wikipedia.org/wiki/Metropolitano_(Lima).
6
Ver en: http://www.protransporte.gob.pe/pdf/convocatoria/Buses/nueva_concesion/Bases%20integradas%20y%20contratos/Contrato%20de%20Concesion.pdf

Agente involucrado o interviniente Descripción sumaria de aspectos principales
rentas de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como la organización de los servicios públicos
locales de carácter metropolitano.
Gerencia de Transporte Urbano
Según el texto compendiado del Reglamento de Organización y Funciones del Municipio Metropolitano
al 2012 (http://www.munlima.gob.pe/Descarga/Informacion%20Institucional/ROF.pdf), artículo 97º, “La
Gerencia de Transporte Urbano (GTU), es el órgano de línea responsable de formular, evaluar,
conducir y supervisar los procesos de regulación del transporte regular y no regular, de tránsito y uso
especial de las vías en el ámbito de la provincia de Lima, en el marco de los dispositivos legales
aplicables”. Sus funciones principales son: (1). Proponer las políticas y estrategias para la organización
del transporte público, tránsito urbano y uso especial de las vías en la provincia Lima, (2). Conducir y
supervisar las actividades vinculadas con el transporte urbano, tránsito urbano y uso especial de las
vías en la provincia Lima, (3) Revisar, proponer, aprobar, visar y/o dar trámite, según corresponda, los
documentos que de conformidad con sus respectivas funciones, formulen las unidades orgánicas
dependientes de la GTU, y sean sometidos a su consideración, (4). Promover la construcción de
terminales terrestres y regular su funcionamiento, (5). Ejercer acción promotora en el desarrollo,
renovación y mantenimiento de la infraestructura vial existente.
Protransporte
Según Reglamento de Organización y Funciones vigente (aprobado por Ordenanza Nº 1594, Marzo
2012, http://www.protransporte.gob.pe/pdf/transparencia/docgestion/rof2012.pdf) es organismo público
descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con personería jurídica de derecho público
interno, con autonomía administrativa, técnica, económica, presupuestaria y financiera, cuyo objetivo es
la planificación, implementación, administración y mantenimiento del Sistema de Corredores
Segregados de Buses de Alta Capacidad – COSAC, incluyendo su infraestructura. Entre las funciones
de su Directorio en la materia esta: 1). Definir los lineamientos de política, objetivos y metas que rigen
las decisiones y actividades de Protransporte, en concordancia con las políticas establecidas por la
Municipalidad Metropolitana de Lima; y, 2). Normar el funcionamiento del COSAC, a propuesta de los
órganos técnicos de Protransporte. La Presidencia Ejecutiva es ejercida por el Presidente de Directorio
y ejerce funciones de dirección a través de la Gerencia General.
Consorcio Coordinador del Metropolitano
Según la documentación7 oficial la finalidad del Consorcio (Clausula cuarta) es integrar la operación de
los componentes que a cada operador le corresponde realizar de acuerdo a los contratos de concesión,
de manera que se preste a los pasajeros un servicio de transporte integrado, continuado, eficiente, con
buenos estándares de calidad, que sea económica y financieramente rentables y viables para las
partes. Señala la Cláusula sexta, que los pasajes, incluyendo descuentos, ofertas o promociones que
se cobre a los pasajeros por servicios prestados en el COSAC I, serán determinados por el Directorio
del Consorcio. En ningún caso el Directorio del Consorcio puede adoptar decisiones contrarias o
incompatibles con los Contratos de Concesión y las Leyes aplicables. En caso no exista acuerdo valido
del Directorio para aprobar los precios de los pasajes, corresponderá al Centro de Gestión y Control del
Sistema fijar y definir los niveles de pasaje al usuario. Según el Contrato de concesión (nota 5) tal
Centro es la unidad de gestión a cargo de Protransporte, encargada del control y supervisión del
funcionamiento del sistema, además de establecer la programación del servicio de transporte de
pasajeros en coordinación con la junta de operadores, teniendo en cuenta la demanda del sistema,
tanto en los corredores y/o ejes viales troncales, así como en las vías alimentadoras.
Fuente: Los documentos indicados con notas al pie; Elaboración: Del Autor.
4. Controversias y posturas:
Dado que el análisis se basa en declaraciones oficiales, y oficiosas de funcionarios con responsabilidad en el tema, y
documentos hechos públicos por los medios de comunicación, los contenidos previos a este numeral constituirán el
marco oficial dirimente en las cuestiones controvertidas. Comencemos por establecer la cronología:
Cuadro 3
Fecha del evento y fuente Sumilla de contenido
3 de abril, 2012
Perú 21
La Municipalidad de Lima reconoce la millonaria pérdida de los operadores, la que a diciembre de 2011
se calcula en S/.182 millones. El Concejo Metropolitano aprobó un convenio con Cofide, que pondrá fin
a las pérdidas económicas que generó a los operadores de este servicio el retraso del funcionamiento
del Metropolitano .El acuerdo plantea soluciones definitivas a los problemas económicos ocasionados
por el incumplimiento del contrato de concesión de este sistema firmado en el 2010, que contemplaba,
entre otros puntos, el retiro de rutas paralelas y la construcción de un tercer patio en el Cono Norte.
Mediante este compromiso, Cofide reducirá en 3% la tasa de interés que pagan los operadores, lo que
les significará un ahorro de más de S/.200 millones.
4 de abril, 2012
El Comercio
La Municipalidad de Lima anunció que llegó a un acuerdo con la empresa ACS Solutions, encargada
del cobro de pasajes del Metropolitano, en la demanda arbitral que esta le había interpuesto y que
amenazaba con poner en jaque al servicio de buses. El gerente de Pro Transporte, Juan Tapia Grillo,
informó que el viernes llegaron a un acuerdo con la empresa para que retire su demanda arbitral de la
Cámara de Comercio de Lima. ACS Solutions reclamaba compensación económica por las pérdidas
que le generó el tiempo en que sus equipos de cobro estuvieron instalados sin ser usados. “Estábamos
de acuerdo en el reclamo pero no en los montos”, indicó Tapia Grillo a Canal N, quien agregó que, al
final, llegaron a un acuerdo económico que solo les significará pagar “algo menos del 30% de lo que
habían planteado”.
27 de junio, 2012
Perú 21
Otto Sarmiento, representante de Lima Vía Express (uno de los concesionarios del Metropolitano),
proporcionó a Perú 21 un acuerdo del 27 de junio 2012 que “establece un solo concepto de tarifa”, el
que integra las rutas troncales y las alimentadoras. Los precios que se determinan son de S/.2 para los
7
http://www.protransporte.gob.pe/pdf/convocatoria/Buses/nueva_concesion/Bases%20integradas%20y%20contratos/Contrato%20de%20Consorcio
%20Coordinador.pdf

Fecha del evento y fuente Sumilla de contenido
tramos más cortos y de S/.2.3 para los más largos. “Lo que en realidad precisa este documento es que
se iba a cobrar esa tarifa a los pasajeros sea donde fuere que tomaran el bus de la red troncal. Ese es
el acuerdo que hemos firmado, y es obligación de ambas partes”, aseguró el empresario.
07 de julio, 2012
Andina de Noticias
Mediante un comunicado la Municipalidad de Lima, informó que suscribieron un acuerdo de resolución
de controversias o reparación económica e implementación del Plan de Optimización de Flota, con las
empresas concesionarias del servicio de transporte de pasajeros del Metropolitano. Al parecer según el
comunicado hasta el momento tres de las cuatro empresas operadoras de los buses habrían suscrito
ese documento que solucionaría los problemas financieros que tiene atrapados económicamente a los
operadores del sistema. De esta manera se estaría garantizando la continuidad del servicio. Según el
comunicado las empresas, que llegaron a este acuerdo luego de una negociación en la que primó el
diálogo durante el proceso de trato directo, son Lima Bus Internacional S.A., Transvial S.A.C. y Lima
Vías Express. Acota el comunicado que por disposición de la actual gestión municipal, el Concejo
Metropolitano aprobó el 3 de abril un convenio con la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE)
por un importe de 93 millones de nuevos soles, para amortizar los intereses de deudas contraídas por
los operadores en el sistema financiero. De esta manera la comuna metropolitana ahorraría recursos, al
evitar los costos de las demandas de arbitraje que los operadores hubieran podido interponer. Incluso,
una de las empresas retiró la única demanda iniciada hasta ese momento.
20 de julio, 2012
Perú 21
El Comercio
Juan Tapia Grillo, presidente del directorio de Protransporte, indicó en respuesta al Sr. Sarmiento, que
no recordaba la suscripción de ese acuerdo. En tanto, José Miguel Castro, gerente general de la
Municipalidad de Lima, evitó dar cualquier declaración. Como respuesta a este tema, la comuna
metropolitana hizo llegar un documento del 19 de julio en el que, supuestamente, se fijó una reducción
con fines promocionales del pasaje en el corredor vial. En el papel se determina una tarifa de S/.1.5
para el uso integrado de las redes troncales y alimentadoras, la que supuestamente iba a regir desde el
1 de setiembre hasta diciembre de este año y que sería evaluada por ambas partes el 30 de
noviembre. Esto demostraría que existía un cronograma pues un día antes de esta última fecha se
reunió el Concejo Coordinador del Metropolitano –integrado por los cuatro concesionarios y por un
representante de Protransporte– para establecer el nuevo precio del pasaje que ya se había acordado
en junio. ¿Simple coincidencia?. La alcaldesa de Lima, Susana Villarán, afirmó que el Metropolitano
duplicó su número de usuarios en dos años. La autoridad edilicia precisó que en julio 2010 solamente
226 mil personas utilizaban el sistema de transporte para trasladarse y que, ahora, lo hacen unas 463
mil. “Empezamos con 226 mil pasajeros en el Metropolitano y ahora estamos con 463 mil y este mes
llegamos a 200 millones de viajes en los buses”, manifestó tras inaugurar esta mañana una nueva ruta
alimentadora en Carabayllo.
27 de Noviembre, 2012
El Comercio
A partir del sábado 8 de diciembre, los usuarios del Metropolitano pagarán una tarifa integrada de S/.2
por los servicios troncales y alimentadores, según lo acordado por los concesionarios del sistema de
buses. “Un poblador que antes se movilizaba desde Puente Piedra a Villa El Salvador tenía que pagar
S/.3.10 en total, pues por los alimentadores [debía tomar dos] pagaba S/.1.60 y por el troncal S/.1.50;
pero ahora pagará solo S/.2 por la misma distancia”, dijo José Díaz León, representante de los
concesionarios del Sistema Metropolitano. Sin embargo, los pasajes serán más caros para los que
tomen solo un servicio troncal o un alimentador. Hasta el momento cualquiera de las rutas troncales
(entre Matellini, Chorrillos; y Naranjal, Independencia) cuesta S/.1.50. Desde el sábado se cobrará S/.2,
como si se hicieran transbordos con rutas alimentadoras. De igual modo, el servicio alimentador subirá
de 80 céntimos a 1 sol. Según informó Díaz, la nueva estructura tarifaria fue aprobada el martes 27 de
noviembre por el consorcio coordinador, integrado por los cuatro operadores de buses, el ente
recaudador y Pro Transporte, el organismo municipal a cargo del servicio. Al respecto, fuentes de Pro
Transporte se limitaron a decir que no declararían sobre el tema hasta que comiencen a aplicarse las
nuevas tarifas.
8 de Diciembre , 2012
El Comercio
La Municipalidad de Lima ha colocado en los paraderos del Metropolitano un comunicado “a la opinión
pública” señalando su rechazo hacia el alza de pasajes del servicio de parte de los operadores de
buses y calificando su modo de proceder como “ilegal”. “Esta alza de tarifas (S/.1.50 a S/.2.00 para los
que usen buses troncales en su viaje) no ha respetado en estricto el procedimiento que se establece en
el propio reglamento del Comité Coordinador y en los contratos de concesión”, indica el municipio.
Asimismo, señalan su rechazo a una iniciativa que eleva los pasajes un 33% para la ruta troncal,
afectando al 75% de los usuarios con “una cifra muy superior al crecimiento de la inflación en Lima y el
país”. “Al asumir el cargo la gestión de Susana Villarán encontró una serie de incumplimientos en los
contratos por parte de la Municipalidad. Por ello, recientemente, el Concejo Metropolitano ha aprobado
compensaciones a los concesionarios por S/.92 millones. Pese a ello, insisten en aumentar la tarifa”,
continúa el comunicado. Debido a la negativa de establecer una mesa de diálogo técnica de parte de
los operadores, representado por José Díaz León en la reunión del jueves 6 de diciembre, tomarán las
acciones legales que permiten las leyes y los propios contratos “para revertir esta alza tarifaria”. La
siguiente reunión al respecto se llevará a cabo el próximo jueves 13 de diciembre, fecha en la que, si
no se logra modificar nuevamente la nueva tarifa, la municipalidad evaluará cancelar el acuerdo con los
concesionarios. La Municipalidad de Lima presentará mañana, lunes 10 de diciembre, una acción de
amparo ante el Poder Judicial contra el alza de tarifas del Metropolitano, que entró en vigencia el
sábado y que eleva de S/.1.50 a S/.2.00 el uso de los buses troncales. Según el asesor del municipio
Gustavo Guerra García, también demandarán a los operadores ante el Tribunal Arbitral de la Cámara
de Comercio de Lima (CCL) para dejar sin efecto el alza en los pasajes. “Vamos a interponer los
recursos y quizás antes del jueves la tarifa se pueda recuperar”, señaló tras calificar como “inaceptable”
la variación de las tarifas. Aparte de las medidas judiciales y arbitrales, Guerra García insistió en que el
jueves se volverá a reunir el Comité Coordinador de Operación del Metropolitano para encontrar una
salida negociada del tema. “Hemos hecho un buen planteamiento que va por la vía de compensación,
la cual es mejor que la vía del alza de tarifas (...) Esperamos tener el apoyo de al menos dos de los
operadores para que se genere una igualdad en la votación”, indicó.
Fuente: Diarios citados, Elaboración: Del Autor.

Tres temas resaltan por sus características discrepantes y rigidez de solución. Exploremos cada uno de ellos.
(a) Aumento del pasaje: Previamente se destaca que la concesión del Metropolitano incorpora un diseño de circulación
de buses con combustible ambientalmente amigable (menos polutante: Gnv o Gas natural vehicular), un mecanismo de
desarrollo limpio para obtener bonos de carbono, y donde el Gnv es sustancial en los costos (Anexo Nº 6 del Contrato
de Concesión, numeral 2.1.1, Cambio en Costo Troncal de la Última Semana). Según los operadores, la justificación del
aumento es que mensualmente registran pérdidas de hasta S/. 15 millones, como señaló a Perú 21 (17/12/2012) José
Luis Díaz León, vocero de las concesionarias, dado que parte de la flota de buses se mantiene parada en el Patio Norte,
ubicado al lado del Parque Zonal Sinchi Roca (Comas) y se ha roto la exclusividad (custer y combis han vuelto a invadir
la avenida Túpac Amaru, reduciendo su demanda); dicho déficit incluye los gastos por operación y financiamiento por la
deuda que tienen estas empresas con Cofide por la adquisición de los buses. De otro lado, portavoces de Protransporte
indicaron contar con S/. 92 millones para reparar las pérdidas de los operadores. La alcaldesa de Lima, ha reconocido
que esas pérdidas –detalladas en el Acuerdo de Concejo Nº 673– se deben a que el Metropolitano no ha sido rentable
desde que inició sus operaciones (2010). Curiosamente, el tema del costo del Gnv no ha sido el argumento fuerza de la
demanda de aumento del pasaje por los Operadores, ni se estableció su mitigación por parte de Protransporte, pese a
contar con mecanismos y recursos para resolver, en la medida de un fondo de reserva habilitante, tal extremo.
(b) Proceso de fijación del pasaje: El Contrato de concesión suscrito con cada operador tiene anexos8 en los que se
detalla cómo establecer, aprobar y ejecutar lo referido al Pasaje, estableciendo el Anexo Nº 6, Formulas económicas, las
bases por las que el negocio a partir de una situación de equilibrio, ajusta tal precio. Específicamente, se parte de una
identidad que establece un pasaje técnico como la suma de los costos del transporte por troncal, por alimentador y del
recaudo (cobro y administración de pasajes); a su vez, el costo por troncal se calcula con una formula donde entre otros
factores interviene el número de buses operando, un factor de conversión de Soles/Km troncal a Soles/Pasajero del
Sistema, costo total por variaciones en el Índice de Pasajeros por Km, y otros, destacando el factor de rentabilidad9, que
es la Variación porcentual de la demanda por pasajeros con respecto al escenario base (Para Qp = 810,000 pasajeros y
tasa de crecimiento anual de 1,44%), según una escala contenida en el citado Anexo, que es la siguiente:
De acuerdo al Contrato de Consorcio Coordinador, vimos
que según la Cláusula Sexta, éste tiene el atributo para la
fijación del costo del pasaje, aserto que se refuerza con la
Cláusula Séptima “El Directorio del Consorcio es el único
órgano que puede adoptar decisiones o servir de coordi-
nador en el Consorcio. Ninguna otra persona, grupo de
personas, instancia u órgano, puede adoptar decisiones
dentro del Contrato de Consorcio. El Directorio puede
adoptar decisiones sobre el precio del pasaje sujeto a lo
señalado en la Cláusula Sexta”.
Fuente: Anexos del Contrato, Anexo Nº 6, numeral 4.2
A la vista de los argumentos analizados, el incremento del pasaje, además de la regulación técnica revisada en el marco
del Contrato de concesión, se sujeta a lo dispuesto en las Ordenanzas municipales Nº 873 (2005) y Nº 1194 (2008), y
esta última (que modifica, deroga e incluye diversos artículos del Reglamento de Operación del Sistema Segregado de
Corredores de Alta capacidad a cargo de Protransporte) señala en el artículo 29º que: “El precio del pasaje técnico del
servicio público de transporte del Sistema, así como posteriores ajustes, son determinados aplicando las condiciones y
límites establecidos en las bases de la licitación y los contratos de concesión. Los concesionarios encargados de las
unidades de recaudo y de transporte de pasajeros que conforman el Consorcio Coordinador a que se refiere el Capítulo
VI, podrán implementar a través de dicho Consorcio esquemas de precios de pasajes diferenciados al usuario, cuyo
promedio ponderado no podrá ser mayor al pasaje técnico indicado en el párrafo anterior. En caso de falta de acuerdo
de los concesionarios encargados de las unidades de recaudo y de transporte de pasajeros para la determinación de los
esquemas de precios a que se refiere el párrafo anterior, se aplicaran las reglas previstas para este caso en los
contratos de concesión”. Tal transcripción, en el extremo pertinente de la norma vinculante, define un mecanismo dentro
del alcance del Consorcio Coordinador, que no facilita asidero sea legal, institucional o administrativo, a alguna instancia
ajena a ella misma, sino dentro de los alcances del Contrato de Concesión, y contratos y anexos, complementarios.
(c) Procesos institucionales (concesionales y funcionales) de transparencia: Es un dato relevante el establecer que
es la propuesta económica del operador, sustentada en el concepto de escenario base, la que establece en términos de
punto de equilibrio, el número de pasajeros a transportar, kilómetros recorridos, costo por pasajero troncal y alimentador
8
Ver en http://www.protransporte.gob.pe/pdf/convocatoria/Buses/nueva_concesion/Bases%20integradas%20y%20contratos/Anexos%20del%20Contrato
%20de%20Concesion_Julio_2008.pdf, Para el link del Contrato de Concesión suscrito el año 2008, ver la nota al pie 5.
9
Numeral 4.2 Factor de Ajuste por Rentabilidad (Fi), del Anexo Nº 6, ya citado.

(integral), Valor Licitado por Kilómetro (VLK –índice en función de los precios de combustible, salarios y mantenimiento),
número de buses en operación, e índice de pasajeros transportados por kilómetro recorrido en un periodo determinado,
entre otros elementos10 tales como el costo del Gnv, índice de precios, etc. En el Anexo Nº 6 analizado, se establece el
proceso integrado de la generación de ingresos por la operación del sistema y la participación de los diversos actores
(Concesionarios operadores de buses, de recaudo, Protransporte, Invermet en calidad de supervisor, el fideicomitente,
etc) del mismo, correspondiendo 8% del ingreso por el cobro de pasajes a Protransporte, como Concedente.
El Anexo Nº 14 (Reserva para Infraestructura, Contingencia y Retiro de Flota-RICR) del Contrato de Concesión dispone
un mecanismo en caso de contingencias: “.. es una reserva financiada con un porcentaje de los ingresos del Sistema de
COSAC I, sus rendimientos financieros y penalidades pagadas por el Concesionario de la Unidad de Recaudo. La
Reserva se aplica a cubrir necesidades de construcción, operación, mantenimiento y financiación de infraestructura del
Sistema COSAC I, el cubrimiento de contingencias que afecten drásticamente la estabilidad del pasaje a los
usuarios del COSAC I, y la financiación parcial de subreserva para retiro de flota, administrado por Protransporte”. Al
ser el pasaje el resultado simultáneo de tres vectores que interactúan (un escenario base de demanda escalado en
proporción a un IPK según demanda real, una distancia real recorrida establecida como VLK, y escalamientos de costos
propios de los operadores –no del Concedente-) debe establecerse que los valores licitados por los cuatro consorcios
operadores tomaron en cuenta un número estimado promedio11 de flujo de pasajeros troncal-alimentadoras a partir del
cual el negocio era tal (modelo de negocio en equilibrio); a mayor abundamiento, la Concesión del COSAC I se ejecuta
bajo el marco del Decreto Supremo Nº 059-96-PCM, que aprueba el texto único ordenado de las normas con rango de
Ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de obras públicas de Infraestructura y Servicios Públicos, del
que resultan de insoslayable observancia los siguientes artículos, íntimamente vinculados al tema controvertido: 33º.-
Cuando resultare conveniente modificar la concesión, las partes procurarán respetar, en lo posible: a) la naturaleza de la
concesión; b) condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas; y, c) el equilibrio financiero para ambas
partes (La cláusula vigésima establece que la operación del sistema parte de una condición de equilibrio económico
financiero12); y, 36º.- La etapa de construcción, reparación y conservación se sujetará al siguiente régimen: c) Cuando
el incumplimiento de plazos parciales o total obedeciera a acción u omisión del Estado, tal plazo se entenderá extendido
en período equivalente al del entorpecimiento o paralización, sin perjuicio de las compensaciones correspondientes.
Tomando en cuenta para los costos del pasaje y el VLK, la longitud de tramos establecido en las bases y considerando
la extensión construida del Metropolitano13, lo declarado a medios de prensa (08/12/2012) por el Gerente Municipal:
“Faltaba terminar 7.7 kilómetros del eje troncal del Metropolitano hasta el parque Sinchi Roca, en Comas”, implica que
tanto el VLK como el IPK resultan inapropiados, respecto al nivel de precios de equilibrio. Para ilustrar el tema se señala
que si el precio en troncal era de S/. 1.50 considerando el IPK de 8,5 de las bases, para un flujo estimado no de 700,000
pasajeros sino 810,000 según anexo citado, con un flujo estimado de 500,000 pasajeros el IPK sería de 5,8 con efectos
indeseados: i. desequilibrio económico financiero; y, ii. precio del pasaje que debería ser S/. 2.32 en ese caso.
Definiendo el problema: Dadas causas y efectos sustanciales, definimos el problema como de gestión de Asociación
Público Privada (Obra de infraestructura pública), donde el punto de equilibrio del negocio no ha sido reformulado
respecto a las condiciones del escenario base y rentabilidad esperada, determinantes de las propuestas económicas de
los operadores, proponiendo el Concedente un esquema de solución intermedia para uno de los factores determinantes
del esquema del negocio: ampliación de rutas, no establecidas en los parámetros de la concesión, pero soslayando lo
que la misma establece en el Anexo Nº 17, Condiciones Específicas; este señala en el numeral 6 las etapas y tramos de
la concesión: Etapa I (Tramo Terminal Matellini y la Estación Central; Patio Sur), Etapa II (Terminal Matellini a Terminal
Naranjal; Patio Naranjal) y Etapa III (Estación Matellini a Estación San Felipe; Patio Chimpu Ocllo), esta última, el tema
principal de la discordia. Ello genera recorridos diferentes a los licitados y cantidad de pasajeros en consecuencia, y un
número de buses que según la información periodística, no circula (buses comprados sin operar). Los temas que se han
concertado entre Operadores y Concedente responde a mantener las condiciones de equilibrio licitadas reconociendo el
costo compensatorio, donde el precio del pasaje tiene un manejo propio en base a los factores antes analizados. En
tanto no se resuelva la situación base, la compensación continuará siendo devengada, como un flujo de demanda de
recursos al Concedente sin ninguna contrapartida (costo hundido), y si se agotara la Reserva para Contingencia ante
aumentos de los costos de otros factores de formación del precio, además del Gnv, este se ajusta según lo explicado.
10
Demandas a los operadores, ver David Villegas (http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2012/07/06/riesgo-demanda-concesiones-caso-metropolitano/.
11
El Estudio de Macroconsult-Booz-Allen-Hamilton indica 713.000 pasajeros (Cuadro 20, página 44, capítulo II del Informe final; consultar en http://www.
protransportegob.pe/pdf/biblioteca/2005/Inf_economico/Capitulo%20II%20-%20Estructura%20de%20la%20Demanda.pdf) en tanto el Anexo Nº 6 cita 810.000
pasajeros. En contraste, el Acuerdo de Consejo Nº 812 (01/09/2011) en el quinto Considerando afirma “…. Sin embargo entre los parámetros que sirvieron de
base para estimar los ingresos se consideró una demanda de 700.000 pasajeros diarios a partir de Enero del 2011…” cifra “oficial” (ver La Republica,
8/12/2012).
12
La metodología de equilibrio económico-financiero establece en base a estados financieros el monto de compensación necesario para mantener el nivel de
rentabilidad esperado para el periodo total de la concesión, según el Valor Actual Neto definido en la propuesta económica declarada ganadora.
13
Longitud de 26 km. (Conforme se indica en http://www.metropolitano.com.pe/index.php/preguntas-frecuentes/informacion-general)

II. Cuestiones técnicas: Monopolio o Mercados disputables?.
¿Por qué es relevante explorar y determinar esta condición, si el Estado promueve de acuerdo a la Constitución Política,
una Economía Social de Mercado? Porque en una economía competitiva los precios se definen libremente, con la sola
limitación de la cantidad producida y precio que el usuario está dispuesto a pagar. Al margen de ello, es imprescindible
tener presente que, según la Ley Orgánica de Municipalidades, la Comuna Limeña (y Gobiernos Locales, en general)
debe crear infraestructura pública invirtiendo los recursos financieros que por Ley está facultada a recibir como ingresos
(tributos que paga el usuario) o transferencias del Gobierno Nacional, bajo el artículo 159º, numerales 1.3 (Formular y
ejecutar el plan anual de obras e inversiones metropolitanas) y 1.4 (Organizar y actualizar permanentemente su margesí
de bienes); conforme a la planificación urbana, las vías de transporte e infraestructura urbana siguen a la ocupación del
territorio (primero se crea al núcleo urbano o foco de actividad socioeconómica, luego se crea los medios de transporte
entre el origen y destino que vincula estos polos con otros centros de interés al usuario de transporte) lo que demanda
“organizar” y ordenar tales demandas de movilidad y priorizar flujos, además del uso del suelo y del espacio urbano.
Al respecto, resulta necesario relevar previamente, la siguiente condición legal:
a. El D. Leg. Nº 651, cuya vigencia ratifica el Decreto Ley Nº 25457, en el artículo 1º establece la libre competencia en
tarifas del servicio público de transporte, ergo, se regula la prestación del servicio no la estructura-costo del pasaje;
b. La Ley Nº 27181, Ley general de Transporte y Tránsito Terrestre, en el artículo 15º reconoce competencias propias
a gobiernos locales, precisando a las Municipalidades Provinciales, especificadas en el artículo 17º, el: e) Dar en
concesión, en su jurisdicción, los servicios de transporte terrestre en áreas o vías que declaren saturadas; así como
otorgar permisos o autorizaciones en áreas o vías no saturadas, conforme a los reglamentos nacionales respectivos;
f) Dar en concesión la infraestructura vial nueva y existente, dentro de su jurisdicción, en el marco de lo establecido
por la normatividad en la materia; g) Regular las tasas por el otorgamiento de permisos o autorizaciones de uso de
infraestructura en áreas o vías no saturadas, según las normas previstas en el reglamento nacional;
c. El artículo 3º de la Ley Nº 27972, Orgánica de Municipalidades, le señala un régimen especial a la Municipalidad
Metropolitana de Lima otorgándole vastas atribuciones, entre otras, en transporte urbano. En el Título XIII, que se
aboca a este Régimen Especial, el artículo 159º precisa competencias en el numeral 2, en materia de planificación y
urbanismo, y el artículo 161º desarrolla en el numeral 7, lo referido a transportes: 7.1. Planificar, regular y gestionar
el transporte público; 7.2. Planificar, regular y gestionar el tránsito urbano de peatones y vehículos; 7.3. Planificar,
regular, organizar y mantener la red vial metropolitana, los sistemas de señalización y semáforos; 7.4. Otorgar las
concesiones, autorizaciones y permisos de operación para la prestación de las distintas modalidades de servicios
públicos de transporte de pasajeros y carga, de ámbito urbano e interurbano, así como de las instalaciones conexas;
d. La Ordenanza Nº 131, de la Municipalidad Metropolitana de Lima, norma sobre la regulación y gestión del transporte
de personas, precisando que el transporte urbano e interurbano de pasajeros es un servicio público de titularidad
administrativa, de competencia exclusiva municipal, correspondiendo organizarlo, administrarlo y reglamentarlo. El
Servicio Público de Transporte Regular Masivo de Pasajeros, según el artículo 26º se presta bajo un régimen de
libre acceso a las rutas mediante uno de los siguientes mecanismos: a) Autorización de utilización directa de las
rutas por los transportistas, la cual debe ser dada previa y expresamente por la Municipalidad Metropolitana de
Lima; y, b) Concesión de las rutas, cuando éstas han sido declaradas por la señalada autoridad municipal de acceso
prohibido o restringido.
Si en una red de vías urbanas por efecto de regulación, la Autoridad se percata que facilitó defectos en lugar de virtudes
en el transporte público, entonces interviene esas condiciones de competencia perfecta (atomización de demanda y la
habitualidad de oferta) y descrema “mercados” caracterizados por su informalidad, externalidades negativas, etc., que
define como Fallas de Mercado, y encuentra que para que las reglas contextuales de gestión del transporte funcionen (y
ello implica semaforización, sentido de circulación, diseño de vías y calzadas, tipo de vehículos a transitar, etc) requiere
de establecer vectores de transito aligerado (por regulaciones rígidas y restricciones) y minimizador de tiempos.
Bajo este escenario, surge una forma especial de competencia: Competencia imperfecta. Esta adquiere dos modos que
la economía del transporte señala como Monopolio y Mercados Disputables.
El Monopolio es la situación de un sector del mercado donde un único vendedor o productor oferta el bien o servicio que
la demanda requiere para cubrir sus necesidades en dicho sector. Para que un monopolio sea eficaz no tiene que existir
ningún tipo de producto sustituto o alternativo para el bien o servicio que oferta el monopolista, y no debe existir la más
mínima amenaza de entrada de otros competidores en ese mercado. Ello permite al monopolista el control de precios.
Como señala Mankiw14, “La diferencia principal entre una empresa competitiva y un monopolio es la capacidad de este
último para influir en el precio de su producto Debido a que una empresa competitiva puede vender todo lo que desee a
14
Mankiw, Gregory, Principios de economía, Cengage Learning, sexta edición, 2012. México, página 303 y siguientes.

este precio, enfrenta una curva de demanda horizontal. En contraste, como un monopolio es el único productor en su
mercado, su curva de la demanda es la curva de la demanda del mercado. Por consiguiente, la curva de demanda de
un monopolio tiene pendiente negativa por todas las razones habituales; si el monopolio incrementa el precio de su
producto los consumidores compran menos”. Lo indicado se evidencia en el grafico (a) y lo inverso en el (b): debido a
que un monopolio natural tiene costo total promedio decreciente, el costo marginal es menor que el costo total promedio
y de esa forma, si la Autoridad requiere que el monopolio establezca un precio igual al costo marginal, tal precio “meta”
estará por debajo del costo total promedio y el monopolio perderá dinero, como se señala (perdida del monopolista):
Y los mercados disputables? Para la economía de la competencia en industrias reguladas, Baumol, Panzar y Willig
(1982), propusieron el concepto de “mercados disputables” como mejor sustituto a la regulación directa. Un mercado es
perfectamente disputable si se cumple que: (a). Las nuevas firmas acceden a la misma tecnología de producción que la
empresa establecida, precios de insumos e información sobre la demanda atendida; (b). Existe cero costos hundidos,
ergo, los costos asociados a la entrada son recuperables (Ejemplo: Si entrar a un mercado demanda construir cierta
infraestructura, se tiene un costo hundido cero si es posible venderla a un valor actual K. Si no hay mercado, debe ser
vendido como residual R, entonces costo hundido = K – R); (c). El rezago de ingreso (brecha de tiempo entre ingreso a
la industria e inicio de la operación de venta) es menor que el rezago de ajuste del precio por las firmas existentes. Es
posible que lo recién llegados apliquen la Estrategia de “Toma el dinero y corre“, bajo cero costos hundidos. Esta teoría
enfatiza el rol que desempeñan los costos hundidos, mismos que no pueden ser evitados por la empresa durante algún
periodo de tiempo y aún si esta no produce, no representan un costo de oportunidad para ella una vez realizados, ya
que por no poder evitarse, las inversiones asociadas a ellas no tiene un uso alternativo. La existencia de costos
hundidos es condición necesaria para que un mercado sea disputable ya que representa uno de los principales
mecanismos a través de los cuales la empresa establecida levanta barreras a la entrada. Si existen costos hundidos, es
más difícil para una empresa salir del mercado. Para la Autoridad, si el mercado es disputable, no requiere intervenir en
los precios y el rol desempeñado queda limitado a asegurar que existan las condiciones para que sea posible la entrada
en esta industria por potenciales consumidores.
Ahora, con información apropiada sobre conceptos institucionales y económicos, podemos ya abordar lo siguiente:
¿Qué es el Metropolitano?
Señalaremos (aprovechando dar respuesta al problema público definido correctamente antes en I, que se enmarca en
un esquema Asociación Público Privada para Obras de infraestructura pública, con un punto de equilibrio del negocio
establecido bajo un modelo de equilibrio económico-financiero que busca mantener el nivel de rentabilidad esperado
para el periodo total de concesión según el VAN definido en la propuesta económica) se trata de un monopolio puro15, lo
que afirmamos basados en las siguiente argumentación:
15
El monopolio puro (una única empresa en una industria) no suele darse en la economía real, excepto si es actividad prestada mediante concesión pública. En
estas industrias se suelen producir bienes y servicios vitales para el bienestar público, como el suministro de agua, electricidad, transportes y comunicaciones.
Aunque parece que estos monopolios son la mejor forma de proporcionar estos servicios a la sociedad, sigue siendo necesario regularlos cuando están en
manos privadas; de lo contrario, tendrán que depender de una empresa pública. Existe un monopolio puro si sólo hay un único vendedor en un mercado bien
definido con muchos compradores. En tal caso no existe rivalidad personal, simplemente al no haber rivales. Sin embargo, las políticas de un monopolista
podrían verse restringidas por la competencia indirecta de los bienes por el dinero del consumidor, así como por la competencia de los bienes sustitutos
razonablemente adecuados, y por la amenaza de una competencia potencial, si es posible la entrada en el mercado, la cual se constituye en barrera..
Cantidad (Q)
Costos e
ingresos
Precio M.
Costo total
promedio.
(Q) máxima
Ingreso marginal Demanda
Costo total
promedio
Costo marginal
Cantidad (Q)
Costos e
ingresos
Precio regulado
Costo total promedio.
(Q) esperada
Demanda
Costo total promedio
a. Comportamiento de fijación de
precios de un Monopolio
b. Efectos de fijación de precios de
un Monopolio por el Gobierno
Beneficio del monopolista Perdida del monopolista
Ingreso marginal
(Q) reactiva
Elaboración: Del Autor

(a) El diseño del negocio ha sido estructurado como Licitación del derecho monopólico, una metodología propuesta por
Chadwick (1959) y Demsetz (1968) que consiste en mantener la propiedad estatal (municipal en este caso) pero una
operación privada a través de entrega de concesiones por periodos similares al tiempo que media entre el VAN que
define la rentabilidad, y los costos (segundo mejor) de una empresa eficiente comparable; La concesión se asigna
mediante concursos competitivos donde la “postura” toma la forma del precio propuesto por la empresa privada para
ofrecer el servicio. La Autoridad actúa como subastador más que como regulador. Es importante recalcar que este
esquema es exitoso al existir suficiente competencia ex ante en el rango del costo promedio de las firmas para
mantener los precios y las rentas a un nivel competitivo;
(b) La Autoridad establece Barreras a la Entrada (sus reglas sustanciales son: i. los recursos del monopolio como medio
clave para la producción del servicio; ii. La regulación de la Autoridad como derecho exclusivo para prestar el servicio; y,
iii. Economía de escala, donde el Consorcio tiene menor costo y genera mayor bienestar que prestaciones atomizadas),
lo que se confirma fácilmente por el carácter de Segregado del Corredor (Ordenanza Nº 682, Declara la Intangibilidad y
Reserva de la Áreas Destinadas al Programa de Transporte Urbano de Lima, dando lugar al Corredor Segregado de
Ómnibus de Alta Capacidad -COSAC I, el cual tiene por función servir de vía exclusiva de transporte rápido y masivo de
pasajeros interconectado con vías alimentadoras y accesos al mismo, creando un sistema integrado de transporte) y las
disposiciones previas de reconocer las vías destinadas a este tránsito segregado como uno de acceso restringido para
operadores distintos del Consorcio ganador del derecho monopólico;
(c) El comportamiento económico obedece al de una industria de economía de escala, característica de operaciones del
BRT (alta capacidad), con costos medios decrecientes y curva de demanda, que es la de ese mercado y establecida en
810.000 pasajeros día, donde la tarifa deviene en una regulación de costo propuesta por pasaje discriminado (troncal y
alimentadoras) por el Operador en base a indicadores de VLK-IPK, dada una estructura de costos, y beneficio esperado,
donde la Autoridad invierte en la infraestructura (corredor, estaciones, terminales, patios, etc.), y el sector privado en los
buses y sistema del recaudo.
III. “Errar es Urbano”, …..!
¿Si las características técnico económicas y justificación institucional para adoptar la Licitación del derecho Monopólico
en el corredor segregado, como solución a una situación problemática sobre rutas declaradas por la Autoridad Municipal
de acceso prohibido o restringido, típica dentro del alcance de la Ordenanza Nº 131, resultan apropiadas y acordes con
la experiencia internacional: Por qué el alza del pasaje del Metropolitano representa para la Autoridad Municipal, motivo
para amenazar con Demandas a los Operadores y en el extremo, renegar de los Contratos licitados?
Hay tres respuestas, igualmente válidas y específicamente imputables a igual número de causas:
a. Se ha incurrido en una grave confusión de los medios con los fines: El fin es un transporte segregado eficiente y que
genere el mayor bienestar a los usuarios. Uno de los medios resulta el costo final del pasaje, inicialmente fijado en
un proceso costo óptimo licitado bajo parámetros que definen el incentivo del negocio. Se ha condicionado el nivel
ajustado de la tarifa o costo del pasaje, no a las condiciones para su ajuste previstas en el Anexo Nº 6 del Contrato
de Concesión, como se ilustra en la siguiente identidad con que se evalúa el ajuste del Costo Troncal de la Última
Semana (Numeral 2.1.1, que siendo relevante no es la única referente a esta materia), sino a la viabilidad del
negocio propiamente dicho, tema completamente aparte. Esta fórmula de ajuste contiene las variables relevantes:
Dónde las variables relevantes, en términos de lo afirmado y como Índices de actualización, son:
IGMm: Índice General precios al por mayor publicada por el Instituto de Estadística e Informática del Perú para la
semana inmediatamente anterior a la fecha de actualización del pasaje técnico
PGm: Precio de Gas Natural publicada por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería para la
IPPMm: Índice de Precios al por mayor de Maquinaria y Equipo Importado publicada por el Instituto de Estadística e
Informática del Perú para semana inmediatamente anterior a la fecha de actualización del pasaje técnico
Sm: Salario Nominal en Lima Metropolitana publicada por el Instituto de Estadística e Informática del Perú para la
Frente a tal controversia, la comuna limeña según información periodística (Perú 21, 10/12/2012) “…. está dispuesta
a eliminar el Fondo de Contingencia, que reserva el 4% del costo de cada pasaje vendido para eventual emergencia
por disminución de viajeros. Con la suspensión definitiva de este concepto, los concesionarios recibirán S/.500 mil al
mes adicionales. También se plantea la reducción del precio del gas desde el 1 de enero de 2013. El Municipio

Metropolitano vendía el combustible a los empresarios con un 20% de comisión (tal como lo establece el contrato) lo
que sería suprimido. Además, la municipalidad se compromete a invertir US$150 millones para ampliar en 7.5 km el
tramo norte del Metropolitano. Con esto el corredor llegaría al parque Sinchi Roca, lo que incrementaría los ingresos
de los operadores. Los trabajos se iniciarían en abril. Otras de las propuestas es la implementación de tres nueva
rutas alimentadoras. Una iría del Naranjal a la Estación Grau del Tren Eléctrico (la que operaría en los primeros
meses del 2013), otra del Centro de Lima a San Juan de Lurigancho y la última de la Estación Tomás Valle al
aeropuerto (el paradero estaría dentro del terminal aéreo)”. Lo transcrito solo ayuda a confirmar que la controversia
real es el Objeto inacabado del Contrato (diseño inconcluso y por ello una operación del sistema que formalmente
aún no esta en operación); Ausencia formal de las Condiciones del equilibrio económico financiero (establecida en el
IPK y VLK establecidos en las bases y la selección de la propuesta económica ganadora, que se sostiene en un flujo
de 810.000 pasajeros pagantes), y Parámetros exógenos al modelo del negocio (condición de kilómetros recorridos
distintos a lo establecido en los parámetros licitados y no exclusividad de tránsitos en las áreas de influencia de las
vías del corredor segregado, integrado) que no forman parte del objeto licitado.
b. La Autoridad Municipal ha actuado bajo asimetría de información: El Directorio de Protransporte16, que es la entidad
responsable del Metropolitano y que integran, además de su Presidente Ejecutivo, el Gerente Municipal, la Gerente
de Transporte Urbano, la Secretaria General del Municipio (funcionarios de confianza de la Municipalidad de Lima,
dependientes directos de la Señora Alcaldesa), entre otros, y ante la información periodística del no conocimiento de
la Señora Alcaldesa del ajuste propuesto (que le debió ser formalmente informada por Protransporte), ello revela
una típica situación de gestión pública inadecuada (académicamente reconocida como un problema de Selección
Adversa o de Riesgo Moral). Bajo los procedimientos administrativos propios de los Estatutos de la citada entidad y
normatividad civil aplicable, es obvio que los Directores conocen los temas que les son informados y votan sobre
temas agendados según convocatoria de la Presidencia, sea en sesiones regulares o excepcionales, con apego al
marco legal aplicable, pudiendo inferirse de tal incomunicación que: i. La Alta Dirección esta desconectada de las
decisiones o actuaciones institucionales en materia de vigilancia de gestión de la concesión; o, El Directorio estuvo
aislado de las responsabilidades generadas, sobre todo financieras, de la actuación de dicha entidad en tal materia.
Tal presunción naturalmente es especulativa y basada en las afirmaciones periodísticas, que forman la opinión
ciudadana, y de los documentos que conforman el marco operativo de la Concesión, cuya fuente se citara.
c. Se desconoce, o no se ha advertido, o se trata de un problema endémico de gestión, que el alterar el esquema de
APP licitado modifica el modelo del negocio. La propuesta de eliminar el Fondo de Contingencia, dado que conforme
al Contrato de Concesión (Clausula Séptima), el Concedente se obliga a realizar la conservación y mantenimiento
del COSAC I y de la infraestructura del Sistema, implicaría eliminar la Sub Reserva para infraestructura17, cuyos
recursos se utilizan en gastos de construcción, mantenimiento, operación y de financiación de la infraestructura del
Sistema de COSAC I, lo que a su vez implica que el financiamiento respectivo tendría que ser financiado con el 8%
del ingreso de los pasajes pagantes que percibe Protransporte, o ser transferido por la Municipalidad Metropolitana,
como adicional con cargo a su presupuesto de gastos corrientes e inversión según destino del gasto. Otra condición
que el modelo de Concesión señala expresamente, respecto al retiro de flota (Chatarreo) al eliminarse el Fondo de
Contingencia quedaría sin sustento, pese a este modelo que se basa en que el ingreso de buses eficientes,
modernos y nuevos, extingue unidades ajenas a tal rasgo; el chatarreo deberá entonces ser asumido con recursos
de la Municipalidad Metropolitana, esquema ajeno al de Concesión APP.
Como medidas a la altura del problema generado, se propone algunas: si el problema es que la cantidad (flota mínima)
de buses adquiridos con financiamiento por los operadores muestra un número aún importante de buses parados, una
opción financiera clara y económicamente consistente es comprarlos, y con ello eliminar la condición de que no todos
los buses operen, que la deuda contraída se reduzca y que la compensación por equilibrio económico financiero a los
operadores y recaudo, se reduzca; si el problema es que no se ha construido las etapas establecidas en el Anexo Nº 17
del Contrato de Concesión, resulta económicamente imprescindible y administrativamente responsable completar tales
compromisos antes que, incluso, destinar el 8% de ingresos del recaudo de pasajes al gasto corriente; si el problema es
la brecha entre parámetros de la Concesión (810.000 pasajeros) y nivel transportado menor, se requiere racionalizar
rutas competidoras mediante segmentaciones de tramos (El Metro de New York cobra por tramos y no hace subsidios
cruzados –el que recorre menos cubre el exceso de costo del que recorre más–) y sectores dentro del segregado según
origen destino con sentido progresivo (distribución de tarifas) o renegociar ajuste al parámetro de referencia a una cifra
menor y crear un espectro de bonificaciones por incrementos marginales, al aumentar el número de pasajeros por
encima de la nueva meta renegociada; otras medidas para mejorar la imagen y seguridad en el COSAC pueden ser por
16
Detallado en: http://www.protransporte.gob.pe/directorio.html
17
Lo cual incluye: i. Construcción y rehabilitación de vías, estaciones, terminales, patios e infraestructura complementaria de acceso de peatones y bicicletas,
que corresponda al Sistema de COSAC I a cargo de Protransporte; ii. Mantenimiento periódico y rutinario de vías, estaciones, terminales, patios e infraestructura
complementaria de acceso de peatones y bicicletas, que corresponda al Sistema de COSAC I a cargo de Protransporte; iii. La implantación, operación y
reposición de equipos y señales que faciliten la operación y control del Sistema de COSAC I, incluyendo la semaforización de intersecciones de los corredores,
señalización horizontal y vertical de los corredores, mecanismos de vigilancia y seguridad, equipos y sistemas de monitoreo ambiental, entre otros; iv. El pago
del servicio de la deuda generado por actividades de construcción, rehabilitación, implantación, operación de infraestructura del Sistema de COSAC I.

ejemplo las adoptadas por la GTU en las avenidas Tacna, Abancay, etc, donde la presencia policial ha sido sustituida
ventajosamente por el Serenazgo, con un mejor elemento corporativo metropolitano. ¿No hay espacio para innovar?.
El corolario de los temas expuestos, lleva a preguntarnos, con todo derecho y ante elementos constitutivos de una duda
razonable, si la propuesta atribuida a la Municipalidad Metropolitana (literal a, anterior) constituye propuesta encubierta
de asignar recursos fiscales del presupuesto municipal al sistema del Metropolitano. Caben dos posturas, el Subsidio o
las Transferencias. La Compensación es mecanismo concesional previsto en la normativa vinculante (Decreto Supremo
Nº 059-96-PCM) diferente a los dos antes indicados. El subsidio es un procedimiento por el cual el precio establecido es
en parte cubierto para que el nivel final al usuario resulte menor al determinado por estructura de costos, pero implica la
toma de posición y sinceramiento de las estrategias del negocio: con o sin subsidio tarifario cruzado, con o sin segmento
de número de pasajeros según distancias, etc.; naturalmente, ello no es garantía para mantener o alcanzar el nivel de
rentabilidad esperado para el periodo total de concesión, según el VAN definido inicialmente en la propuesta económica.
Las transferencias operan como un flujo permanente al Concesionario para cubrir el diferencial entre la rentabilidad
esperada y enfrentada, específicamente generada y acreditada por los factores de incumplimiento que sean imputables
al Concedente (kilómetros de vía, brecha pasajeros respecto a la meta, mercados disputables en vías no segregadas)
en tanto se cumplan las condiciones del escenario base.
Ambos mecanismos, subsidios y transferencias, hacen que la Concesión pierda sentido y que resulte más apropiado un
Contrato de Gestión de operación que uno bajo APP, dado que finalmente los costos generados regresan a la Comuna
Limeña, como demanda financiera adicional.
Al momento de formular este articulo (tercera semana de Diciembre 2012), había un clima de pasión política antes que
de análisis técnico y racional, en ambas partes involucradas en el problema, y del análisis desarrollado queda claro que
la gestión y administración de los elementos constitutivos del problema definido, apropiadamente, no han sido (ni parece
lo serán, en tanto los involucrados sean los mismos), lo cual es realmente una situación deplorable, especialmente por
ser la Señora Alcaldesa de la Municipalidad Metropolitana de Lima una dama voluntariosa, sensible e inteligente, cuya
lealtad hacia quienes ha designado en aquellos cargos de confianza que debieran haber resuelto el problema suscitado
resulta clara y firme, lo que parece no ser reciproco. El tema es complejo y requiere un manejo fino y racionalizador,
tanto de la gestión de la Concesión y Administración del Sistema, así como de la entidad responsable, pero el análisis
efectuado revela que algo más pudo hacerse para perfeccionar la Concesión, más aun con una holgura de dos años.
Si al Señor Presidente de la Republica se le critica por la alta movilidad de sus funcionarios de confianza, en el caso de
la Comuna Limeña, parecería es el momento de seguir esa misma senda, dado que ante explicaciones o decisiones con
poca fortuna e iluminación técnica, un refrescamiento de actores puede resultar apropiado.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía Pública.
Email: alfrespinal@hotmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 6 - Nº 67/Febrero 2013 – Parte I y Nº 68/Marzo 2013 – Parte II
Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)
Portada: Foto 26/2/13: http://laprensa.pe/actualidad/noticia-fotos-tuiteros-compartieron-imagenes-choque-buses-metropolitano-3229

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