El documento analiza una sentencia reciente del Tribunal Constitucional español sobre una ley de Cataluña que creaba una agencia catalana de protección social. La sentencia declara constitucional la creación de la agencia siempre que se interprete que solo gestionará prestaciones de asistencia social, que son competencia de Cataluña, y no prestaciones de seguridad social, que son competencia exclusiva del estado español. El documento también resume el debate parlamentario sobre la ley y analiza la posición del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña.

1. 1
La protección social y las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Notas a la sentencia del TC de 7 de julio sobre la Ley 3/2015 de medidas fiscales,
administrativas y financieras. Sobre la agencia catalana de protección social.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
12 de julio de 2016.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El objeto de la presente entrada es analizar la sentencia recientemente dictadapor el
Tribunal Constitucional, de fecha 7 de julio y que fue objeto de publicación y difusión
oficial en la página web del TC el mismo día, con ocasión del recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno español contra diversos preceptos de la
Ley autonómica 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financierasy
administrativas, en concreto los artículos 69 y 95, y las disposiciones adicionales
vigésima segunda a vigésima sexta. Conviene señalar que la Ley 3/2015 se dicta como
complemento de la Ley 2/2015,de 11 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat de
Cataluña para dicho año.
Más exactamente, mi intención es analizar el pronunciamiento del alto tribunal sobre la
disposición adicional vigésimo quinta, que regula la creación de la agencia catalana de
protección social. Baste ahora indicar que la nota deprensa del gabinete de la
presidencia del TC indicaba lo siguiente:
“La disposición adicional 25ª, por la que el Parlamento de Cataluña dirige a la
Generalitat un mandato para la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, es
declarada constitucional siempre y cuando sus apartados 2 y 3 se interpreten en el
sentido que indica la sentencia.
El inciso final del apartado 2 establece que la estructura de la Agencia “debe prever una
eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta
ley ejerce la Administración del Estado”. Según la demanda, ese apartado es una
“afirmación competencial (…) sobre ámbitos respecto de los que la Comunidad
Autónoma no ostenta poder alguno”, por lo que resulta “lesiva de las actuales
competencias del Estado sobre la Seguridad Social”. Sin embargo, explica la sentencia,
esa no es la única interpretación posible que puede hacerse del apartado 2 “sin forzar los
términos del precepto”. De hecho, puede entenderse que se refiere a una eventual
asunción de funciones que la Comunidad Autónoma “aún no ejercería en plenitud, pero
que se corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)”. Sólo de acuerdo
con esa interpretación, el apartado número 2 puede ser declarado constitucional.
El apartado tercero de la misma disposición adicional prevé la presentación por la
Generalitat de un plan director de la protección social que “debe constituir el
instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las

2. 2
prestaciones sociales en Cataluña”. También en este caso puede realizarse una
interpretación respetuosa con la Constitución: el genérico enunciado “prestaciones
sociales” puede referirse “tanto a las de asistencia social como a las que son propias
del sistema de la Seguridad Social”, siendo la gestión de estas últimas competencia
exclusiva del Estado (art. 149.1.17 CE). Ese carácter “inespecífico de la expresión
‘prestaciones sociales’” permite ver “una referencia estricta y exclusiva a las
prestaciones ‘con finalidad asistencial’ para las que la Generalitat es sin duda alguna
competente (…)”. Esa competencia se extiende también, añade la sentencia, “a la
planificación y definición de su ‘modelo de gestión’”. Por tanto, así interpretado, este
apartado puede ser declarado constitucional”.
Mi explicación partirá primeramente de algunas referencias a la Ley 3/2015 y la
tramitación parlamentaria que llevó a su aprobación, con referencias específicas al
Dictamen 3/2015 de 26 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (CGE) sobre
un artículo del proyecto de ley y varias enmiendas presentadas por el grupo
parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). A continuación, me
detendré en lasentencia del TC y cómo y de qué manera responde a la alegación de
inconstitucionalidad planteada por el gobierno respecto a la creación de la agencia.
Finalmente, me referiré a la plasmación concreta de lo previsto en la disposición
adicional vigesimoquinta, si bien no se ha efectuado por vía de proyecto de ley sino de
proposición de ley presentada conjuntamente por losgrupos parlamentarios de JxS y la
CUP, así como a la enmienda a la totalidad,con texto alternativo, que ha sido presentada
por los grupos parlamentarios SOCy CSP. La proposición de ley no ha sido aún
debatida, por lo que respecta a su admisión a trámite, en el Parlament cuando redacto
este texto, previéndose que pueda serlo en el último pleno del mes de julio y antes del
inicio del período vacacional.
2. Paremos, pues, nuestra atención en el proyecto de ley de medidas fiscales,
administrativas yfinancieras, publicado en el Boletín Oficial del Parlamento Catalán el
28 de enero de 2015, siquiera sea sólo para señalar que no había ninguna referencia, en
el texto articulado y en las disposiciones adicionales (un total de 23), a la creación de
una agencia catalana de “Seguridad Social” o de “Protección social”.
Las referencias a la agencia aparecen en la enmienda núm. 429 de ERC, con el título
“Ley de creación de la agencia catalana de la Seguridad Social”, previendo en su primer
párrafo que el gobierno enviaría al Parlamento un proyecto de ley de creación de dicha
agencia, “en un plazo de seis meses a contar a partir de la entrada en vigor de esta ley”.
Su párrafo segundo, que tenía a mi parecer muchos puntos de conexión con el informe
número 15 del Consejo Asesor para la TransiciónNacional, dedicado a “La Seguridad
Social catalana”, al que me referiré más adelante, disponía que la agencia asumiría “de
forma inmediata” las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o
transferidas por el Estado que se gestionan por las diversas consejerías autonómicas,
“añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar”. En
la clave política del grupo defensor de la enmienda ha de entenderse que la disposición
adicional estipulara que la estructura de la agencia “ha de prever la futura asunción de
las competencias que actualmente son ejercidas por la Administración del Estado”.
En el debate parlamentario previo a la aprobación definitiva de la norma, tras el
dictamen del CGE al que me referiré más adelante, el representante de ERC, Josep Lluís
Salvadó, defendió así sus tesis: “...I, finalment, el quart bloc seria el bloc de la

3. 3
preparació de les estructures d’estat, un bloc que, com ja he dit abans, pretén reflectir un
compromís polític entre dos formacions polítiques, un bloc que pretén reflectir el
consens en uns projectes, en unes prioritats, en uns terminis per a portar-los a terme, i
un bloc que s’adapta, com no podia ser d’altra manera, al contingut del dictamen del
Consell de Garanties Estatutàries, i que s’adapta també..., adaptem també unes esmenes
presentades el mes de desembre en un context determinat, les adaptem a un nou context,
a una nova cooperació entre Convergència i Unió i Esquerra Republicana, i, per tant,
adaptem també el contingut d’aquelles esmenes al calendari que mos fixa el fet que hi
hagen unes eleccions el proper mes de setembre. I allí on parlàvem de lleis incorporem
plans directors, plans que han de projectar estes noves estructures d’estat i definir el seu
model, i definir els passos que s’haurien de seguir per a desplegar-les en un futur. I
plantegem, en estos plans directors, passar de reflexions genèriques i molt importants en
el seu moment que va fer el Consell Assessor per a la Transició Nacional..., i el que
plantegem és aterrar aquelles reflexions genèriques a projectes executius que són
absolutament imprescindibles per a poder continuar avançant de forma decidida en la
creació de les estructures d’estat”.
En el preámbulo de la ley 3/2015 no encontramos ninguna referencia concreta a la
agencia. Sólo hay una referencia a las “últimas disposiciones adicionales” (entre ellas la
de la Agencia catalana de protección social), de las que se afirma que “determinan la
elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación”.
Si comparamos el texto de la disposición adicional vigésimo quinta (producto de un
acuerdo entre CiU y ERC) con la enmienda del grupo republicano observaremos
algunas diferencias. Por ejemplo, si en la enmienda se hablaba de proyecto de ley y se
daba un plazo de seis meses para su presentación al Parlamento, ahora sólo se habla de
la elaboración de un anteproyecto de ley, para el que se dispondrá de cinco meses (plazo
como es bien sabido incumplido). Desaparece la referencia a la asunción “de forma
inmediata” de las competencias por parte de la agencia que tienen actualmente las
diversas consejerías. Por último, se añade un nuevo párrafo en el que se ordena la
aprobación por parte del gobierno, en un plazo de cinco meses, de un “plan director de
protección social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica de
futuro del modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”.
3. El CGE tuvo queemitir dictamen sobre el proyecto de ley y en concreto, en la
cuestión objeto de esta entrada, sobre la enmienda de ERC relativa a la creación de una
agencia catalana de Seguridad Social, y lo hizo tras la petición de más de una décima
parte de los refugiados, en concreto del grupo popular. En su petición de dictamen se
hizo especial hincapié en que se deseaba que el CGE se pronunciara sobre varias
enmiendas de ERC, entre ellas de la Agencia, ya que a su parecer “la enmienda …tiene
como propósito impulsar la creación de la seguridad social de la Generalitat, en
sustitución del sistema de seguridad social y de la Tesorería General de la Seguridad
Social de la Administración general del Estado. Entiende que la Generalitat es
competente para crear agencias u otros entes que gestionen las prestaciones que le son
propias, de acuerdo con la distribución competencial actual que atribuye al Estado la
capacidad de establecer la legislación básica y el régimen económico (art. 149.1.17 CE)
y a la Generalitat las facultades de ejecución de los servicios relativos a la seguridad
social (art. 125 y 165 EAC). Estima, sin embargo, que no es constitucional que la
Generalitat, a través de estas agencias, asuma y gestione competencias que no le son
propias de acuerdo con la Constitución y el Estatuto”.

4. 4
El CGE pone de manifiesto que en la cuestión analizada hay dos títulos competenciales
diferenciados, el de los servicios sociales y el de la Seguridad Social, contemplados en
los arts. 166 y 165 de la Ley 6/2006 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
ya que “en la Agencia Catalana de la Seguridad Social, a pesar de la denominación que
expresamente se le otorga, le serían atribuidas genéricamente competencias sobre las
«prestaciones de protección social», de manera que esta expresión incluiría tanto las que
forman parte de los servicios sociales como las de la seguridad social”.
Sobre las competencias en materia de servicios sociales, el CGE se remite a su
Dictamen 13/2012 de 13 de septiembre, así como también a la doctrina del TC (por
todas, vid. Sentencia 239/2012 de 11 de diciembre), que diferencia claramente, a efectos
jurídicos y competenciales, las nociones de asistencia social y seguridad social.
Respecto a la competencia en materia de Seguridad Social, remite a sus Dictámenes
“8/2013, de 8 de agosto (FJ 2), 14/2013, de 15 de octubre (FJ 2.4) y 10/2014, de 27 de
febrero (FJ 2)”, si bien reitera algo que ya expuso en el segundo dictamen citado, cual es
que las competencias estatutarias de la Generalitat en materia de seguridad social
comprenden:
«un amplio abanico de facultades de las que se exceptúan, igual que lo hacía el artículo
17.2 EAC 1979, “las normas que configuran el régimen económico” y “[l]a gestión del
régimen económico de la seguridad social”, materia, ésta última, en la que las
potestades de la Generalitat se limitan a la esfera ejecutiva (STC 195/1996, de 28 de
noviembre, FJ 10, y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).
Precisamente, con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo
165.1.a y b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter
general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del
citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su
territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1
(seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y
fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta
inspección, con el límite conocido de respetar los “principios de unidad económico-
patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.» (FJ 2)”
Tras referirse a las competencias estatales y autonómicas, el CGE se pronuncia sobre la
petición formulada en la solicitud de dictamen. En apretada síntesis, ¿qué dice el CGE?
“De entrada, nada se puede oponer al hecho de que, al amparo de sus competencias
sustantivas (art. 165 y 166 EAC) y de organización y gestión de los servicios públicos
(art. 71.6 y 150 EAC), se prevea la creación en el seno de la Generalitat de una entidad
que actúe con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa y económica y
plena capacidad de obrar.
En el caso que ahora nos ocupa, estimamos, se trataría de gestionar de forma
concentrada las distintas prestaciones de protección social, de acuerdo con las
tendencias organizativas más recientes del sector público, combinando las diversas
técnicas de derecho público y de derecho privado que ofrece el ordenamiento jurídico,
en un sector que se caracteriza por una compleja trama organizativa del sistema de
seguridad y servicios sociales (interdepartamental, territorial e interinstitucional).

5. 5
Asimismo, tampoco es merecedor de ninguna crítica de constitucionalidad ni de
estatutariedad el hecho de que la Agencia asuma competencias sobre las prestaciones de
protección social que actualmente gestionan los departamentos de la Generalitat y las
mejoras que estén conectadas con ellas. Y eso, tanto con respecto a las competencias
sobre servicios sociales, que como hemos visto son exclusivas de la Generalitat (art. 166
EAC), como a las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación
estatal sobre seguridad social, incluyendo la gestión de su régimen económico (art.
165.1.a y b EAC)”.
Conviene recordar en este punto la existencia, del Instituto Catalán de Asistencia y
Servicios Sociales (ICASS), actuando como entidad gestora de las prestaciones de
asistencia social y los servicios sociales de la seguridad social en todo el territorio
catalán, hasta su supresión por la Ley 2/2014, de 27 de enero, demedidas fiscales,
administrativas, financieras y del sector público.
Respecto a la denominación propuesta para la nueva agencia, el CGE sugiere que
adoptara otra denominación que no indujera “a ningún tipo de confusión en la esfera
competencial de ambas administraciones”, ya que, conviene hacer énfasis en este punto,
“tanto el marco constitucional y estatutario como la propia doctrina constitucional han
identificado esta expresión con el ámbito competencial de titularidad exclusiva del
Estado”.
Sin duda los solicitantes del dictamen pusieron el acento en que la enmienda
incorporaba no sólo referencias a la gestión de las prestaciones competenciales
autonómicas, sino que debería estar preparada, y disponer del personal necesario, por
consiguiente, para la asunción de las competencias actualmente de titularidad estatal
según lo dispuesto en el art. 149.1º.17ª y de acuerdo a una consolidada doctrina del TC.
El CGE soslaya la objeción de los solicitantes con una argumentación muy jurídico
formalista y de pleno respeto al marco competencial estatal y autonómico, cual es que la
creación de la agencia, más exactamente de la ley que pueda aprobar su creación y
puesta en funcionamiento, “no se erige en la norma por la que la Generalitat asumirá
directamente competencias correspondientes a una materia de titularidad estatal, ya que,
como hemos dicho, esta posibilidad solo se puede operar a través de los
correspondientes mecanismos de transferencia o delegación a las comunidades
autónomas, mediante una ley orgánica ex artículo 150.2 CE”, concluyendo que “Por
todos estos motivos consideramos que la enmienda reservada número 429, interpretada
en los términos y con el alcance expuestos, no es contraria a la Constitución ni al
Estatuto”.
Queda claro, en definitiva, que los títulos competenciales en materia de Seguridad
Social en sentido estricto, y de protección social en sentido amplio, no pueden verse
alterados por una ley que proceda a la creación de la agencia catalana de “protección
social”, y que una hipotética ampliación de competencias en materia de Seguridad
Social, en los términos del art. 149.1ª17ª, sólo puede llevarse a cabo por las vías
constitucionales establecidas en la actualidad, señaladamente el art. 150.2 CE (“2. El
Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley
orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso

6. 6
la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control
que se reserve el Estado”).
4. Mi atención se centra a continuación en el examen de la sentencia del TC de 7 de
julio, de la que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares y que fue aprobada
con la unanimidad de todos sus miembros.
Destacaré en primer lugar las tesis defendidas por la abogacía del Estado y por las
representaciones letradas del gobierno catalán y del parlamento autonómico, para entrar
a continuación en el análisis de la cuestión competencial nuclear en esta entrada, la de
las competencias que puede asumir en la actualidad la agencia catalana de protección
social si llega finalmente a crearse.
A) Para el gobierno español, la crítica general que se formula a las enmiendas
incorporadas en la última fase de tramitación parlamentaria de la que después sería la
Ley 3/2015, una vez emitido el dictamen por el CGE y habiendo consensuado la nueva
redacción los grupos parlamentarios de ERC y CiU, es que nos encontramos “con
disposiciones legales aprobadas por el Parlamento catalán que encomiendan a la
Administración catalana la elaboración de planes, inventarios, catálogos y propuestas
legislativas en materias que no son de su competencia y para la “desconexión” del
Estado.
Esto es, atribuyen a la Administración de Cataluña la potestad de planificación y de
promoción legislativa sobre materias que no son de su competencia y sin que quepa una
competencia implícita para ello, como tampoco para la preparación de la transición
nacional”.
Si paramos ya la atención en la disposición adicional vigésima quinta, relativa a la
creación de la Agencia Catalana de Protección Social, a juicio del gobierno español “se
pretende aprobar un plan director con la previsión de incorporar competencias que
ejerce la Administración del Estado”, y de ahí que “la literalidad del precepto determina
su inconstitucionalidad”. La dicción de la disposición adicional deja claro, siempre a
juicio del gobierno, que se pretende ir más allá del marco normativo, constitucional y
estatutario, vigente, de tal manera que la agencia pueda asumir “las competencias sobre
Seguridad Social que ejerce la Administración del Estado, así como a las prestaciones
de la Seguridad Social, ya que se refiere a las prestaciones sociales en Cataluña y entre
éstas están las de la Seguridad Social”. Según este entendimiento del precepto
cuestionado se infringiría los arts .149.1.17 y 149.1.1 de la CE y los arts. 165 y 166 del
EAC, siendo en consecuencia “contraria al orden constitucional de distribución de
competencias en materia de Seguridad Social y asistencia social”, trayendo el gobierno
a colación la doctrina constitucional sentada en varias de las sentencias del TC
195/1996 de … de (FJ 6), que ha precisado que “el régimen público de la Seguridad
Social ha de ser único y unitario (STC 195/1996, FJ 6) y que su atribución como
función exclusiva del Estado trata de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad
Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas
territoriales de seguridad social en cada una de las Comunidades Autónomas (STC
124/1989, FJ 3). con la del sistema de la Seguridad Social”.
Conforme a lo dicho en la STC 239/2002 (FJ 7), la posibilidad de actuación por las
Comunidades Autónomas referida en una zona asistencial junto con el Estado, “exige

7. 7
que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población
beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y además encuentra su
límite en que no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social ni en
su régimen económico (art. 149.1.17 CE)”.
B) Las tesis de los letrados de la Generalitat girarán alrededor del contenido del
dictamen del CGE y de la tesis de no estar en presencia de mandatos vinculantes para el
ejecutivo. Más exactamente se defiende que “las disposiciones adicionales vigésima
segunda a vigésima sexta, … contienen simples mandatos del Parlamento de Cataluña al
Gobierno de la Generalitat, mandatos que no tienen eficacia jurídica alguna para
terceros…”.
Para los letrados del gobierno autonómico, las disposiciones adicionales cuestionadas, y
entre ellas, pues, la de la agencia catalana de protección social, sólo deben analizarse
desde la perspectiva estrictamente jurídica, resaltando en especial que la redacción del
texto definitivo difiere del de las enmiendas sometidas al dictamen del CGE, “… por lo
que no cabe proyectar sobre él los reproches de inconstitucionalidad que pudieran
formularse contras las enmiendas originales ni fundar este recurso en aquel Dictamen,
puesto que se trata de textos sustancialmente distintos”.
Para el gobierno autonómico, las disposiciones adicionales no pueden ser tachadas en
modo alguno de contrarias a la CE, enfatizando que “su efecto se agota en el orden
interno de la Generalitat, sin efectos jurídicos para terceros ni modificación del
ordenamiento jurídico”. Sólo expresan una relación interna de la Generalitat, que bien
pudo haberse vehiculado mediante mociones o resoluciones del Parlamento dirigidas al
Gobierno. En definitiva, “Estos planes, inventarios, catálogos o proyectos son
esencialmente anteproyectos, actuaciones de recopilación y sistematización de
información que afectan a elementos organizativos del ámbito interno de la
Administración, carentes de eficacia jurídica para terceros y que no modifican el
ordenamiento jurídico, siendo simple programación de hipotéticas futuras actuaciones o
medidas, que sólo podrán llevarse a cabo o ser efectivas en el contexto constitucional y
legal de futuros escenarios en los que finalmente puedan concretarse las legítimas
aspiraciones políticas de mayor autogobierno para Cataluña”, concluyendo que tales
disposiciones “no atribuyen potestades a la Administración de la Generalitat que no
tuviera antes por efecto de su propio acervo competencial. Expresan simples mandatos
del Parlamento al Gobierno y a la Administración para disponer de bases informativas,
programar futuras posibles actuaciones y adaptar sus estructuras orgánicas para asumir
en el futuro un eventual incremento de competencias”, por lo que no existe vulneración
alguna del orden competencial vigente.
Trasladadas las consideraciones generales a la disposición adicional vigésimo quinta,
por la que se crea la agencia, se observa en la argumentación del gobierno autonómico
un elevado grado de sintonía con gran parte del Dictamen del CGE, y en los mismos
términos aparecerá esta sintonía en las alegaciones del Parlamento autonómico,
poniendo el acento en las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y
de Seguridad Social, y la posibilidad de auto organización de sus estructuras de
funcionamiento para la mejor prestación de servicios a la ciudadanía.
Con respecto al apartado más polémico del precepto, el de que la estructura de la
agencia debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de

8. 8
entrar en vigor de la ley ejerza la Administración del Estado, se recuerda cuál es el
marco constitucional vigente, que es el art. 150 CE aunque no se cite de manera
expresa, y se subraya que “la Constitución permite la transferencia, delegación o
atribución del ejercicio de esas competencias estatales a la Generalitat y que no cabe
presumir que tal eventual asunción competencial vaya a producirse por procedimientos
ajenos o contrarios a los previstos en la Constitución. Por otro lado, esta disposición ni
da unilateralmente eficacia a esa transferencia, delegación o atribución ni la contempla
como un hecho cierto, sino simplemente como una futura eventualidad que, por tanto,
en modo alguno altera, menoscaba ni afecta a las competencias del Estado”. Por
consiguiente, añado yo ahora, la tesis de la representación del gobierno autonómico se
centra en la hipótesis de que será posible pactar el traspaso de nuevas competencias en
materia de Seguridad Social por la vía del art. 150.2 CE (¿prestaciones contributivas de
la SS?), y que esta es la única vía existente en el marco constitucional y estatutario
vigente.
C) ¿Cuáles son las tesis del Parlamento autonómico? Pues se parecen como dos gotas de
agua a las del gobierno catalán y reiteran, como ya he indicado, gran parte de las tesis
del dictamen del CGE.
Así, se destaca que las enmiendas objeto de dictamen fueron modificadas en la
tramitación parlamentaria previa a la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo
que la sentencia sólo podría pronunciarse sobre el contenido del texto normativo y con
criterios estrictamente jurídico. Sí me interesa destacar en especial que en las
alegaciones se hace expresa mención de que “…estas disposiciones adicionales
provienen de enmiendas de un grupo parlamentario que sufrieron cambios y
modificaciones a lo largo del procedimiento y sobre las que dictaminó el Consejo de
Garantías Estatutarias que las mismas eran, con una excepción, contrarias al
ordenamiento jurídico. Tras este Dictamen, dichas enmiendas fueron modificadas”.
Con carácter general, y refiriéndose a todas las disposiciones adiciones impugnada, se
sostiene la misma tesis que la de los letrados del gobierno autonómico, es decir que
estas “son susceptibles de interpretaciones acordes a la Constitución y que no tienen la
pretensión de innovar el ordenamiento jurídico, teniendo mitigada, si no excluida, la
eficacia y vinculación jurídicas a terceros. Además, las actuaciones dirigidas a la
preparación y confección de planes, inventario y catálogo no exceden de las
competencias de la Generalitat, pues son simplemente instrumentos preparatorios de
futuras propuestas de cambios del ordenamiento vigente, a nivel constitucional o legal”.
Respecto a la disposición adicional vigésimo quinta, se enfatizan las competencias
autonómicas en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, subrayando las
aportaciones jurisprudenciales sobre la delimitación de las mismas por la STC 239/2012
de 11 de diciembre, así como también la importante sentencia 124/1989 de 7 de julio,
que delimitó tempranamente las competencias estatales y autonómicas en materia de
Seguridad Social, interpretando el art. 149.1.17ª CE y precisando, así lo recuerdan los
propios letrados del Parlament, que “corresponde al Estado la competencia sobre la
legislación básica y a las Comunidades Autónomas su desarrollo reglamentario y
ejecución”. La interpretación conforme a la Constitución de la norma cuestionada
deriva, en el punto más polémico de la norma, en que la agencia podrá asumir
competencias que actualmente no ostenta la Generalitat y que son del Estado, y por ello
podría crear una estructura administrativa ad hoc, siempre que “se lleve a cabo

9. 9
previamente el correspondiente proceso de transferencia (art. 150.2 CE)”. Nada hay,
por consiguiente, de contrario al texto constitucional en un precepto que prevé la
creación de una agencia para gestionar todas las competencias autonómicas existentes,
recordando que ya existía con anterioridad el ICASS, y que la ley de creación de la
agencia no se erige “en norma de asunción directa de competencias, posibilidad que
sólo puede operar conforme el artículo 150.2 CE”.
6. Antes de seguir con la explicación de la sentencia del TC y entrar ya en cómo aborda
la cuestión competencial suscitada sobre la ACPS, deseo hacer referencia a un
documento y a unos textos parlamentarios que pueden ayudar a entender el origen de la
enmienda de ERC y la posterior asunción de la misma, con modificaciones, por CiU
para su incorporación a la Ley 3/2015.
A) Me refiero en primer lugar al Informe número 15 del Consejo Asesor para la
transiciónnacional, dedicado monográficamente a “La Seguridad Social catalana”, en
cuya introducción se puede leer que su objeto es analizar “las estrategias y las medidas
que un eventual Estado catalán tendría que adoptar con el fin de disponer, desde el
primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social capaz de realizar, de
acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las funciones propias de esta
institución básica del estado del bienestar”, y en el que se propone la creación de una
“Agencia catalana de la Seguridad Social”, entendiendo por sistema de Seguridad Social
“el conjunto de organizaciones y organismos -tan simple o tan complejo como se
quiera- que participan en la aplicación de los programas de Seguridad Social, entendida
ésta según los parámetros internacionales que se mencionan en el presente informe”. En
el informe se propone lo siguiente: “Vista la tendencia europea mayoritaria, resultaría
aconsejable la creación, lo antes posible, de una Agencia Catalana de Seguridad Social.
Inicialmente se le tendrían que atribuir las competencias sobre las prestaciones de
protección social propias o transferidas por el Estado que actualmente gestionan
diversos departamentos (Bienestar Social y Familia, Empresa y Ocupación, Salud),
añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar.
Posteriormente se incorporarían las competencias que actualmente son ejercidas por
organismos españoles. La implantación de un sistema de Seguridad Social, con las
magnitudes personales, técnicas y económicas que supone, se puede hacer bastante
rápidamente”.
En clave política de un futuro Estado independiente, el Informe marca cuáles deberían
ser los objetivos y finalidades de la ACPS: “Un eventual Estado catalán tiene que
disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social
capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las
funciones propias de esta institución básica del estado del bienestar.
Estas funciones son, en esencia, las cinco siguientes:
• La recaudación de los recursos económicos de la Seguridad Social
• La prestación de las pensiones y de las otras prestaciones
• El diseño actuarial y sostenible del sistema y la gestión financiera y actuarial de las
reservas
• La gestión del fondo de reserva e inversiones
• La administración de los recursos humanos y los sistemas tecnológicos”.
B) En el terreno parlamentario, cabe destacar el texto de la moción presentada por ERC
sobre “lafutura Seguridad Social catalana”, el 30 de mayo de 2014, aprobada, con

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modificaciones, por el Pleno del 12 de junio, cuyos apartados 5 y 6 disponen lo
siguiente:
5. “El Parlamento de Cataluña insta al Govern a elaborar un plan y diseñar la
Administración y Tesorería de la Seguridad Social catalanas para garantizar la
percepción futura de las pensiones y las prestaciones de desempleo a los catalanes, si el
sentido del voto en la consulta del 9 de noviembre de 2014 es favorable a la
constitución de un Estado independiente”.
6. El Parlamento de Cataluña insta al govern a crear un órgano único gestor del conjunto
de prestaciones orientadas a la integración social y laboral dependientes de la
Generalitat, y también de otras rentas sociales, con capacidad para gestionar las
prestaciones de otras Administraciones. Este organismo ha de servir, también, para
poner las bases organizativas de la futura Tesorería General de la Seguridad Social de
Cataluña”.
Puede seguirse elintenso debate generado por la presentación de la moción, así como
lasposiciones, y su manifestación en las votaciones, de los respectivos
gruposparlamentarios en el Diario de Sesiones del día 12 de junio. Con ocasión de la
interpelación previa a la moción, hubo un debate en el Parlament entre el parlamentario
de ERC Sr. Oriol Amorós y el Consejero de Empresa y Ocupación de la Generalitat, Sr.
Felip Puig. Reproduzco un fragmento de la intervención del Sr. Puig para conocer cuál
era en aquel momento el parecer del gobierno autonómico sobre la ACPS:
“D’una banda, en primer lloc –i enllaço amb la interpel·lació anterior–, el Govern està
treballant en la identificació també d’aquest mapa de prestacions socials, amb una
perspectiva, en què crec que també coincidim, de plantejar-nos la possibilitat –i
requerirà una reforma administrativa molt important– d’establir un únic òrgan gestor per
al conjunt de prestacions orientades a la integració social i laboral de la Generalitat.
Crec que aquest també és un àmbit en què hem d’anar avançant, i el Govern està
elaborant aquest mapa de prestacions socials.
D’altra banda el Govern, vostè ho coneix, ja ha encarregat al Consell Assessor per a la
Transició Nacional de Catalunya –aquest grup d’experts que proveeixen informes i
d’estudis perquè el Govern pugui impulsar o l’acció legislativa o l’acció executiva– un
informe sobre la futura seguretat social catalana. Les meves informacions són que
aquest informe està previst que el Govern en pugui disposar i, per tant, se li lliuri abans
de l’estiu. Si això és així, vol dir que entre els mesos de juny i juliol disposarem
d’aquest estudi, d’aquest informe, que ens marcarà, d’alguna manera, també la pauta, en
coherència amb el que el Govern també està treballant, i és un treball que s’ha avançat
en l’àmbit fiscal i que vindrà a continuació en l’àmbit de la seguretat social. …
…Per tant, ja li puc dir, senyor diputat, que espero que dins dels mesos de juny/juliol
disposarem d’aquest informe, que ens haurà de marcar ja el full de ruta i el model cap al
qual haurem d’anar avançant per dissenyar aquesta futura seguretat social catalana…”
7. Pasemos ya al estudio de la fundamentación jurídica de la STC para resolver sobre la
constitucionalidad de la disposición adicional vigésimo quinta, es decir sobre la (futura)
regulación de la ACPS y sobre sus posibles funciones y competencias. En la
introducción de esta entrada ya me he referido a la nota de prensa del gabinete de

11. 11
presidencia del TC que sintetiza la sentencia, y ahora recuerdo, antes de entrar en el
examen detallado de la fundamentación, que el fallo declara, en su número 3, que “los
números 2 y 3 de la disposición adicional vigésimo quinta no son inconstitucionales
interpretados en los términos, respectivamente, de los apartados B.c) y C) del
fundamento jurídico 9”.
A) La sentencia del TC es, así me lo parece, densa y compleja, y dedica las primeras 46
páginas a los antecedentes del caso y a las alegaciones de las partes intervinientes, para
pasar ya a los fundamentos jurídicos a partir de la página 47, enfatizando de entrada, y
con carácter válido para todas las argumentaciones concretas posteriores, que se va a
realizar el juicio de constitucionalidad de la ley “… exclusivamente, sobre la base de
las disposiciones que forman el bloque de la constitucionalidad, en el que, para
impugnaciones competenciales, como es el caso, integran solo la Constitución y,
subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a “las Leyes que, dentro del
marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y
las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las
competencias de éstas” (art. 28.1 LOTC)”, justificando esta explicación porque “ algo
tan común en nuestra doctrina no sería de recordar ahora si no fuera porque en las
alegaciones en defensa del precepto impugnado se aducen normas que, como las del
Derecho europeo, ni son canon de constitucionalidad de las leyes, estatales o
autonómicas, ni predeterminan el reparto interno de competencias en orden al desarrollo
o ejecución de la normativa comunitaria; ello sin perjuicio de que esta última normativa
se pueda tomar como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la
cuestión debatida ante nosotros (entre otras, y según el orden de las referencias, SSTC
103/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 3, y 161/2014, de 7 de
octubre, FJ 3)”.
B) Es a partir de la página 54 cuando entra, en su fundamento cuatro, en el examen
general de las disposiciones cuestionadas, pasando somera revista en primer lugar a las
alegaciones de la parte recurrente y a las tesis de contrario sostenidas por las
representaciones autonómicas.
El TC expone, y lo va a hacer en el mismo sentido en varias ocasiones en la sentencia,
sin duda por la importancia que puede merecer la misma en el terreno político, que se
trata de un control “en abstracto” de la norma, al mismo tiempo que de un control
“objetivo”, o lo que es lo mismo, se juzga la norma sin que “sean objeto de nuestro
control las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último”, sin
perjuicio de que, como ha expuesto en anteriores sentencias, a la hora de enjuiciar la
norma cuestionada puede tomarse en consideración el preámbulo de la ley “como pauta
de interpretación de una u otra de sus normas”. En cuanto que poco, por no decir que
nada, puede extraerse a efectos interpretativos del preámbulo de la ley 3/2015 respecto a
las disposiciones adicionales cuestionadas, el TC se pronunciará atendiendo tan solo “al
enunciado y contenido de estas disposiciones adicionales”, sin tomar en consideración
declaraciones, manifestaciones o afirmaciones que corresponden al ámbito político, no
siendo menos importante reseñar que la constitucionalidad o no de las normas
cuestionadas lo será del texto recogido en la Ley y no “de los textos legislativos que, en
el procedimiento legislativo, estuvieron en su origen”.
En este punto, el TC rechaza las alegaciones de la abogacía del Estado respecto a la
vulneración de los arts. 1.2, 2, 91 y 168 CE, reiterando que los límites del control

12. 12
jurídico - constitucional han de llevarle a considerar y tener en cuenta en su análisis
jurídico “sólo las normas del bloque de constitucionalidad, citadas en la demanda,
atinentes a la distribución y articulación de competencias entre el Estado y la
Comunidad Autónoma de Cataluña”. Con respecto a las alegaciones autonómicas,
sustancialmente las de inexistencia de eficacia jurídica directa de las normas
cuestionadas, el TC es claro y contundente en el rechazo de esta tesis, por lo que
conviene reproducir textualmente su parecer; “Ninguna duda puede haber sobre la
eficacia jurídica –la propia de la Ley- de las disposiciones impugnadas, eficacia que no
queda ensombrecida por lo que en las alegaciones se aduce en orden a su “verdadera
naturaleza” como ejercicio de la llamada “función de impulso” del Parlamento sobre el
Gobierno de la Generalitat o a su condición de no innovadoras o modificadoras del
ordenamiento. Los mandatos al Gobierno que estas normas incorporan pudieran haber
sido acaso, según se alega, articulados a través de otros instrumentos (como las
mociones parlamentarias), pero si se ha optado por la forma de ley, con su fuerza y
rango propios, es evidente que ni cabe cuestionar su carácter vinculante ni negar su
virtualidad innovadora, ello con independencia de si los cometidos encargados en estas
normas pudieran o no haber sido asumidos motu proprio por el Gobierno de la
Generalitat en ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas”.
Por ello, se acepta que el recurso va dirigido a “impugnar reglas ya incorporadas al
ordenamiento jurídico, no meros proyectos o proposiciones”.
C) Los fundamentos jurídicos 6, 7 y 8, están dedicados al examen de la impugnación de
otras disposiciones adicionales. Su comentario escapa de los márgenes de un texto como
el que estoy redactando, si bien recomiendo su lectura a todas las personas interesadas
ya que hay afirmaciones que son sin duda válidas para el enjuiciamiento de la
disposición relativa a la (futura) creación de la ACPS, señaladamente el estudio de la
constitucionalidad de la disposición relativa a la agencia tributaria de Cataluña y la tesis
que reproduzco a continuación: “Una Comunidad Autónoma no puede asumir más
potestades, competencias en sentido propio o funciones, sobre las ya recogidas en su
Estatuto en vigor, si no es mediante modificaciones normativas que quedan extramuros
de su capacidad de decisión. No puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola
autoridad de sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los
resultados de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la
Asamblea de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el
artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las Cortes
Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la Constitución
(art. 166 CE), todo ello con independencia del específico procedimiento establecido en
cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma. Pero esa atribución para instar se
dé inicio al procedimiento legislativo o al de revisión constitucional no ampararía nunca
el que se anticipara su resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas”.
D) El apartado 9, páginas 76 a 85, está dedicado al examen de la disposición adicional
relativa a la (futura) creación de la ACPS, y ya adelanto a los lectores y lectoras que no
esperan encontrar modificaciones relevantes respecto a la doctrina ya consolidada del
TC sobre las competencias constitucionales y autonómicas en materia de Seguridad
Social y de Servicios Sociales.
El TC recuerda, en primer lugar, el texto de la citada disposición, del que han sido
impugnados los apartados 2 y 3 pero no el 1 (“El gobierno, en el plazo de cinco meses a
contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un anteproyecto de ley

13. 13
de creación de la agencia catalana de la protección social”), por lo que este apartado no
será objeto de enjuiciamiento por el TC, tanto porque no hay impugnación propiamente
dicha, y por ello no hay fundamentación jurídica al respecto, como también porque “es
patente que la Generalitat cuenta con competencias para organizar su propia
Administración” (arts. 71 y 150 EAC). En definitiva, aquello que enjuicia el TC, de
acuerdo al bloque de constitucionalidad y más exactamente a las competencias en
materia de Seguridad Social y servicios sociales, es si “las previsiones sobre la Agencia
en el número 2”, o sobre el modelo de gestión de prestaciones sociales en el 3” se
acomodan o no al marco constitucional y estatutario vigente.
El TC también repasa las alegaciones de la parte recurrente y de las representaciones
gubernamental y parlamentaria autonómicas. La cita por la primera del art. 149.1.1 CE
como precepto vulnerado (“1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las
siguientes materias: 1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales”) se rechaza por el TC de acuerdo a su consolidada doctrina
sobre la subsunción de este precepto, y la garantía de su cumplimiento, “mediante unas
u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto
es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que
el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general,
SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de
22 de enero, FJ 2)”.
El Pleno de TC recuerda a continuación cuales son las competencias del Estado y de la
Generalitat en materia de Seguridad Social y asistencia social, para analizar después si
los apartados 2 y 3 de la citada disposición (“2. La Agencia Catalana de la Protección
Social debe asumir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias
o transferidas por el Estado que en el momento de entrada en vigor de la presente ley
gestionan distintos departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras
que eventualmente se decida incorporar. La estructura de la Agencia debe prever una
eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta
ley ejerce la Administración del Estado. 3. El Gobierno, en el plazo de cinco meses a
contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar un plan director de la
protección social. Este plano (sic) debe constituir el instrumento de planificación
estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”)
incurren o no en inconstitucionalidad.
No se trata ahora de reproducir por mi parte la extensa doctrina del TC sobre tales
competencias, y sobre la amplitud de las expresiones “protección social” y
“prestaciones sociales”, que pueden referirse e incluir a protección y prestaciones tanto
en el ámbito de la Seguridad Social en sentido estricto como en el de la asistencia social
y servicios sociales, y en ambos casos la autonomía catalana tiene competencias
estatutarias (art. 165 y 166 EAC), siempre con respeto al art. 149.1.17 CE, que nadie ha
cuestionado en el presente recurso, es decir con respeto “de las (competencias)
exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la
Seguridad Social”.
Por consiguiente, insiste el TC con apoyo en su consolidad doctrina, la “protección
social” y las “prestaciones sociales” pueden tener cabida tanto dentro del art. 165 como
del art. 166 del EAC, las segundas (Seguridad Socia) limitadas y delimitadas por el art.

14. 14
149.1.17 CE, y las primeras (asistencia social y servicios sociales) que se califican de
exclusivas, en el bien entendido, subraya el TC, que ello “no supone la exclusión de las
que el Estado pueda con arreglo a sus títulos propios ex arts. 149.1 CE, desplegar en
este mismo ámbito (por todas STC 154/2013, de 10 de septiembre FJ 6)”.
No hay duda, conviene resaltarlo, de la existencia de un bloque competencial
autonómico en materia de protección social, utilizada ahora esta expresión en un sentido
deliberadamente amplio, en cuanto que puede regular y ordenar prestaciones
económicas con finalidad asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones no
contributivas de la Seguridad Social, por lo que para la mejor gestión de tales
prestaciones no existe obstáculo jurídico alguno para que cree una agencia ad hoc, tal
como aparece previsto en el apartado 1 de la disposición adicional vigésimo quinta, por
lo que el conflicto jurídico se centra, a partir de la tesis de la abogacía del Estado y que
es negada por las representaciones autonómicas, en determinar si los apartado 2 y 3
incurren en infracción de las competencias exclusivas del Estado en materia de
Seguridad Social, esto es del art. 149.1.17 CE.
8. Conviene recordar, antes de seguir con el análisis de la sentencia del TC de 7 de julio,
que el artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y
dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación
de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les
asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente
se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes
reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal
forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben
interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.”
(Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la
regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de
distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos
competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos
relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de
Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la
Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de
servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad
asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y
también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en
situación de pobreza o de necesidad social” (letra c).
En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra
la ley de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a)
in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer
libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el
artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de
11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social
o servicios sociales, y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de
esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones
mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad
Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido
por la Constitución”.

15. 15
Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución
de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las
prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se
basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito de alegaciones al
recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el gobierno
autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la
autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento de
ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA
puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras
prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título
competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones
autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se
afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas
prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat
competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la
crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una
desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no,
considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que
ahora “es de imposible planteamiento”.
La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica
respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la
sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos
conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los Decretos
de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas
complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e
invalidez en sus modalidades no contributivas).
EL TC, en lasentencia 31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del
gobierno autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito
material de la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que,
de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo
anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero, en su
fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar de destacar
por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que
regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado que en el recurso uno
de los puntos principales de conflicto era determinar qué debe entenderse por la
exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite al fundamento jurídico núm.
59, que aborda justamente la conformidad a la CE del art. 110 EAC, para desestimar el
recurso, e interpreta, o reinterpreta según los votos particulares, este precepto para que
no tenga tacha de inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir
el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1
CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u
objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera
que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias
exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en
todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos,
tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y
efectivo ejercicio de las competencias estatales”.

16. 16
9. Vuelvo a la sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la
argumentación anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las
competencias estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social.
Sobre la manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente
gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el TC, o
dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”, recordando que
esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto hasta este momento, “con
título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe asumir las prestaciones de
protección social “transferidas por el Estado”, la expresión merece un reproche del TC
respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la misma, pero como el TC, tal como
ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es juez de la mejor o peor técnica legislativa”,
nada tiene que decir sobre competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse,
“con título jurídico bastante”.
A) El núcleo duro del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a
que la ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el
momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para
unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las representaciones
autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en cualquier caso debería
encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.
El TC analiza las diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera,
defendida por la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir
competencias que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la
norma, una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto
de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los cuales
no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o encargo de ningún
género, por más que sea claro que la organización de los servicios o agencias de la
Administración autonómica solo compete a la Generalitat en tanto que esa organización
se aplique o proyecte sobre competencias propias, competencias que aquí, sin embargo,
se reconocerían como ajenas”. Esta interpretación llevaría a la inconstitucionalidad del
precepto por haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias
reconocidas en exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera
eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico,
“sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia jurídica
directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el Parlamento catalán en el
ejercicio de su función legislativa. No es el legislador autonómico el que ha de indicar
que la asunción de competencias puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque
hay un marco constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al
apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que enjuiciamos
nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin daño también para la
Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la organización de la Agencia
Catalana de la Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal”
(remito en este punto a la tesis expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de
la agencia tributaria de Cataluña).
Pero… se pregunta el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el
marco constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una conclusión
afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al margen de la redacción

17. 17
concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat debería asumir en el futuro las
competencias que actualmente ostenta el Estado en materia de Seguridad Social al
amparo del art. 149.1.17 CE.
La interpretación conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la
siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que alude
no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma,
ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la
Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas
funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo,
reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que
se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido,
el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta
norma de Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin
embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al
EAC”
Obsérvese la sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y
“traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la
exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para salvar el
precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.
B) Por último, el TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé
la obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección social”,
que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de
gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la ambivalencia del término
“protección social”, el TC no encuentra obstáculo en encajar la constitucionalidad del
precepto en el ámbito de las competencias atribuidas a la autonomía catalana en materia
de servicios sociales y de Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y
únicamente a tales competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato
legislativo para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.
Muchas más reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y
la referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”, que
pudiera entenderse referido no sólo a las competencias actualmente asumidas por la
Generalitat sino las que son también competencia del Estado y que se encuentran
recogidas en la Ley general de Seguridad Social (en la actualidad, Real Decreto
legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que regula el modelo de gestión de la
mismas. El TC es contundente al negar que esta hipótesis tuviera encaje constitucional,
en cuanto que “El “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que
así cabría entender que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por
una Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta
institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de nuestra
doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el legislador autonómico
condicionar ese modelo de gestión de competencias que no tiene atribuidas la
autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra, otra interpretación de la
norma que sea respetuosa del texto constitucional, y que lleva al fallo de la sentencia, y
se apoya justamente en el carácter ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”,

18. 18
para interpretar la norma (me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera
esta la tesis de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una
referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad asistencial”, para las
que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art. 166.1.a)], a reserva de cuando el
Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia que, en el contexto de este
mismo art. 166, se extiende, también con claridad, a la planificación y definición de su “
modelo de gestión”.
10. Podría dar aquí por finalizada mi explicación y análisis de las competencias de la
Generalitat en materia de protección social tras haber examinado la sentencia del TC,
pero quedaría incompleta sin duda mi entrada si no abordo, siquiera sea someramente,
un texto que se encuentra en fase de tramitación parlamentaria en el Parlamento catalán
y que supone, aunque no se trate de un proyecto de ley, el desarrollo por vía indirecta de
la disposición adicional vigésimo quinta, por tratarse de una proposición de ley
presentada conjuntamente por los grupos parlamentarios de Junts pel Si (JxS), que
apoya al gobierno, y de la Candidatura de Unidad Popular (CUP) que también lo apoya..
en todo aquello que considera oportuno. Dicha proposición de ley se encuentra
publicada en el BOPC y por ello sólo me detendré en sus contenidos en los que puede
estar en juego el respeto del marco constitucional y estatutario vigente. A dicha
proposición se ha presentado una enmienda a la totalidad, con texto alternativo, por
parte de los grupos SOC y CSP, sensiblemente distinta y diferente en cuanto a su
contenido y con un planteamiento competencial totalmente alejado, por contrario, del
primer texto, por lo que también me referiré someramente al mismo, siendo consciente
de que, si no surge alguna circunstancia imprevista, el texto alternativo será rechazado
por los votos de las dos formaciones que han presentado la proposición de ley.
11. La proposición de ley lleva por título prácticamente el mismo que se recoge en la
disposición adicional, el de “creación de la agencia social de protección social
catalana”. De su exposición de motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art.
165 y 166 del EAC, sino solo al art. 150 relativo a las facultades de organización
(Corresponde a la Generalitat, en materia de organización de su administración, la
competencia exclusiva sobre: a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos
públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las distintas modalidades
organizativas e instrumentales para la actuación administrativa”), cabe destacar estos
contenidos (traduzco del texto original catalán):
"El diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de
prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones
implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron 79
prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de servicio
agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto, en
sentido amplio, de protección social ....
.... Por medio de esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se
da recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones sociales de
servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la prescripción a los
beneficiarios y la definición de las contingencias que las haya de hacer posibles,
corresponda al ámbito de cada Departamento de la Generalidad o ente público
competente ".

19. 19
En cuanto a su articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito
competencial, que sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha
interpretado la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:
“Artículo 2.- Naturaleza jurídica
2.1.- La Agencia Catalana de Protección Social, se configura como un organismo
autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de
obrar y de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa con
plena autonomía presupuestaria y funcional.
Artículo 3.- Funciones
3.1.- Las funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:
a) El desarrollo operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el
conjunto de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la
Generalidad de Cataluña.
b) La gestión centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de
protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así como
los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las funciones
prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la Generalidad de Cataluña con
competencia material en las diferentes vertientes de la protección social
c) La organización y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios
sociales así como aquellos que en el futuro le sean atribuidos
3.2.- Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio de
las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras
cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en vía ejecutiva, por
conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que
tenga atribuidas en la materia la Generalidad de Cataluña, sin perjuicio de que puedan
establecerse convenios de colaboración, o bien participar con otros entes, para hacer
más eficientes los procesos administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos
a la recaudación en vía ejecutiva.
3.3.- Sin perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores,
corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras funciones
que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección
social le atribuyan por medio de los instrumentos jurídicos adecuados en cada caso”.
11. Me detengo brevemente a continuación en la enmienda a la totalidad con texto
alternativo, destacando, al igual que he hecho con anterioridad, sólo aquellos preceptos
que afectan al ámbito competencial.
En su Exposición de motivos:
“El Estatuto de Autonomía de Cataluña establece, en el Capítulo V del Título I, los
Principios rectores que deben orientar las políticas públicas, la protección de las
personas y de las familias, la perspectiva de género, la cohesión y el bienestar social, el
acceso a la vivienda y la participación social. En definitiva, los poderes públicos deben
promover las políticas públicas que fomenten la cohesión social y que garanticen un
sistema de protección social adecuado a las necesidades económicas y sociales de
Cataluña.

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En desarrollo de estos derechos y principios rectores, los artículos 137, 138 letras c) y
e), 142, 153 letra c), 165 y 166, delimitan las competencias que le corresponde a la
Generalidad de Cataluña en el ámbito de la protección social, en sentido amplio.
El diagnóstico, recientemente hecho, de la protección social en Cataluña, ha puesto de
relieve un mapa de prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en
administraciones implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se
identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de
servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto,
en sentido amplio, de protección social.
Bajo este contexto, la presente Ley pretende la creación de una Agencia con autonomía
funcional y gestión efectiva, que se aleja de los modelos tradicionales de Agencia como
unidad instrumental de Gobierno, configura una autoridad independiente que a través
del Contrato de Gestión gestiona prestaciones y servicios. La Agencia no genera ningún
derecho, sino que gestiona las prestaciones y servicios que ya están definidos en el
ordenamiento jurídico actual y en las cartas de servicios, que se regulan en leyes
sustantivas.
El texto de la presente proposición de ley quiere dar cumplimiento a la voluntad del
Parlamento de Cataluña expresada en 2006 con la aprobación por unanimidad de la Ley
de Servicios Sociales, con la necesaria evolución de las necesidades sociales que ha
habido desde entonces.
La ley se dicta de acuerdo con el artículo 150 del Estatuto de autonomía en uso de las
competencias exclusivas de autoorganización de la Generalidad de Cataluña”.
En su articulado:
“Artículo 1. Objeto y naturaleza
1. Esta Ley tiene por objeto la creación de la Agencia de Protección Social y Atención a
las Personas y la determinación de su composición, organización y funciones.
2. La Agencia de Protección Social y Atención a las Personas tiene personalidad
jurídica propia, goza de plena capacidad jurídica y patrimonial. Ejerce en todo el
territorio de Cataluña las prestaciones y servicios en materia de atención a las personas
que le asigna esta ley.
Artículo 2. Finalidad
1. La Agencia de Protección Social y Atención a las Personas tiene como finalidad
asegurar el ejercicio efectivo de los derechos contenidos en la legislación vigente en
materia de protección social.
2. Para alcanzar estos fines, la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas
desarrollará, en los términos previstos en la presente ley, en las normativas que la
desarrollen y al resto del sistema jurídico, la gestión de todas las prestaciones
económicas y técnicas y los servicios necesarios en los ámbitos sociales, las acciones de
apoyo para la integración sociolaboral y otras necesarias para la mejora de la calidad de
vida especialmente de colectivos vulnerables, independientemente del departamento de
la Generalidad que tenga la competencia.
Artículo 4. Funciones

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1. Son funciones de la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas:
a) El reconocimiento del derecho, gestión y control de las prestaciones y servicios que
integran los instrumentos de protección social de competencia de la Generalidad.
Disposición adicional segunda Exclusión del ámbito de aplicación de la ley
2. Asimismo, queda excluida entre las funciones de la Agencia de protección social y
atención a las personas la gestión de las prestaciones económicas de naturaleza
contributiva de la Seguridad Social, sin perjuicio de las nuevas competencias que en
esta materia pueda asumir la Generalitat de Cataluña en el desarrollo de las previsiones
contenidas en el artículo 165 del Estatuto de Autonomía de Cataluña”.
12. Concluyo aquí mi explicación. Toca esperar ahora a conocer la aceptación (más que
posible) de la proposición de ley para su posterior tramitación parlamentaria y
aprobación de la ley, en el bien entendido que será interesante saber qué estrategia
jurídica adoptarán los grupos que han presentado aquella tras la contundente doctrina
del TC, que reitero que no es ninguna novedad ya que se viene defendiendo desde las
primeras sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado siglo XX,
sobre los límites competenciales en materia de Seguridad Social y el recordatorio de
cuáles son las competencias exclusivas del Estado.
Mientras tanto, buena lectura de la sentencia.