Lineamientos elaboración aprobación TUPA cumplimiento Ley Silencio

Nº 168AAAAACTUCTUCTUCTUCTUALIDALIDALIDALIDALIDADADADADAD JJJJJURÍDICURÍDICURÍDICURÍDICURÍDICAAAAA 181
INFORME PRÁCTICO ADMINISTRATIVO
MARCO NORMATIVO:
• Constitución Política del Perú: art. 2 inc. 20.
• Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley Nº 27444: arts. I, 30, 36, 37, 38, 48 y 106.
• Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060.
• Lineamientos para elaboración y aprobación de
TUPA y establecen disposiciones para el cumpli-
miento de la Ley del Silencio Administrativo, De-
creto Supremo N° 079-2007-PCM.
SUMARIO:
I. El antecedente: la Ley del Silencio Administrativo -
Ley Nº 29060. II. Las disposiciones generales del D.S.
Nº 079-2007-PCM. III. La elaboración del TUPA.
IV. Revisión y justificación del TUPA. V. Aprobación,
publicación y difusión del TUPA. VI. Responsabilidad
y fiscalización en el cumplimiento del D.S. Nº 079-2007-
PCM. VII. Las disposiciones complementarias del D.S.
Nº 079-2007-PCM. VIII. Conclusiones generales.
Un modelo para armar
Lineamientos para la elaboración y aprobación del Texto Único
de Procedimientos Administrativos y el cumplimiento de la
Ley del Silencio Administrativo
L. Alberto
HUAMÁN ORDÓÑEZ(*)
TEMADEDISCUSIÓN
En el presente artículo, el autor desarrolla los
lineamientos para la elaboración y aprobación
del TUPA de las entidades públicas, así como
el cumplimiento de la nueva Ley del Silencio
Administrativo, con lo cual nos describe el nue-
vo panorama de la gestión administrativa.
I. EL ANTECEDENTE: LA LEY
DEL SILENCIO ADMINISTRA-
TIVO - LEY Nº 29060
El día 7 de julio de 2007, como es de
notorio conocimiento, se publicó la Ley
del Silencio Administrativo (LSA), norma
que como ya se ha expresado de parte
nuestra es en realidad la Ley del Silen-
cio Positivo, ya que esa es la lectura de
la misma.
La intención del Poder Ejecutivo, que es
quien la propuso como medida precisa
para atender no solo a la simplificación
administrativa dentro de las llamadas “po-
líticas públicas”, sino también para agili-
zar el largo camino que implica acceder
a una respuesta favorable (tratándose del
procedimiento administrativo de aproba-
ción previa con silencio positivo) ante una
petición del administrado frente a un pe-
dido cuyo fin práctico es el de generar un
negocio que sirva como su sustento, en-
cierra un espíritu de cambio y de amparo
estatal para la generación positiva y pro-
ductiva de actividades económicas.
Esta ley tiene, en el marco de la simplifi-
cación administrativa, por intención aus-
piciar la relación Administración Pú-
blica-administrado, pues cuando se
acude a las entidades públicas lo prime-
ro que encuentra el ciudadano es un cú-
mulo de peros que impiden que puedan
despegar y alcanzar vuelo las expectativas
dedesarrolloeconómicoquetienecadape-
ruano, desde quien pone una bodega en la
esquina del barrio como la del empresa-
rio que piensa y trabaja en grande.
Como hemos ya mostrado en su oportu-
nidad, la Ley Nº 29060 muestra la inicia-
tiva de parte del propio poder público para
controlarse, para poder acabar con lo que
es una constante en el país: las trabas
generadas al administrado cuando espe-
ra alcanzar la satisfacción de un interés
legítimo o de un derecho. Esto, porque
se parte desde el Derecho mismo y en
particular desde el Derecho Administrati-
vo, independientemente del país donde
estemos, que todas las actuaciones del
poder público –como ponen énfasis to-
dos los administrativistas– son como re-
gla, a favor de las actividades de los ciu-
dadanos y no para convertirse en obstácu-
lo de ellas. Tal statu quo ha sido percibi-
do por el Ejecutivo, poder estatal que deja
la clásica postura pasiva de constituirse
en mero espectador viendo cómo la Ad-
ministración en vez de propiciar un acer-
camiento saludable entre la población y
el Estado –y viceversa– asume una po-
sición de defensa como si más bien el
administrado fuese a pedirle un favor sin
tener título para ello cuando esto, sim-
plemente, no es así.
De esta manera el Estado ahora sí está
dando la mano a la iniciativa privada de
los peruanos. Por esto el mismo repre-
sentante de dicho poder público la califi-
có con acierto diciendo que ella consti-
tuíase como una declaración de libertad
de los ciudadanos respecto de la arbitra-
riedad del funcionario y de los excesivos
plazos burocráticos. En la norma en men-
ción se ha avanzado en materia admi-
nistrativa relacionada a los procedimien-
tos de evaluación previa, ya que como
se puede extraer del artículo 2 de la LSA,
transcurridos 30 días hábiles o 15 días
hábiles (para los casos de las licencias
de funcionamiento con la Ley Marco), el
administrado simplemente podrá hacer
efectivo su derecho o interés alegado.
Ahora, para acreditar la efectividad de lo
peticionado no se necesita la respuesta
expresa de la Administración, basta la
respuesta ficta asegurada desde la Ley
Nº 29060, el legislador en la Cuarta Dis-
posición Transitoria, Complementaria y
Final de la ley previó un documento que
acredita la operancia del silencio admi-
nistrativo positivo; este documento es la
Declaración Jurada.
(*) Abogado por la universidad nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque, Perú. Ex miembro integrante de la Asocia-
ción Ius et Caritas de la misma casa de estudios. Asistente legal del Estudio Jurídico Bobadilla Sáenz & Asociados
en las áreas de Derecho Laboral y Derecho Administrativo. Actualmente, cursa la Especialización en Administra-
ción de Recursos Humanos en el Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) - Chiclayo.

182
A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
En cuanto a ella, apuntamos en su mo-
mento: “(…) la declaración jurada es una
herramienta para que el ciudadano pue-
da hacer valer su derecho ante la inope-
rancia de la Administración en su reco-
nocimiento explícito; empero, el mismo
ciudadano ha de actuar merced al prin-
cipio de presunción de veracidad
(artículo IV, 1.7), conducta procedimen-
tal (artículo IV, 1.8), celeridad (artículo
IV, 1.9) y finalmente del principio de pri-
vilegio de controles posteriores
(artículo IV, 1.16) que informan la relación
administrado-Administración Pública en la
LPAG al usar dicha herramienta de cons-
tatación de la situación adquirida”(1)
.
Sin embargo, se ha expedido el 8 de se-
tiembre de 2007 en las Normas Lega-
les del diario oficial El Peruano el D.S.
Nº 079-2007-PCM, a través del cual la
Presidencia del Consejo de Ministros
como vocero del Gobierno, aprueba la
mencionada declaración jurada así como
de otra parte, delínea las pautas para que
las entidades estatales elaboren y aprue-
ben sus respectivos Textos Únicos de
Procedimientos Administrativos (TUPA).
Tal medida atiende directamente desde
nuestro punto de vista a:
- Los problemas suscitados por la exi-
gencia de requisitos que no constan
en el TUPA de todas las entidades pú-
blicas: especial referencia achacable
a las municipalidades, lo que genera
trabas al desarrollo económico como
cuando se tramitaba una licencia de
funcionamiento (que es la que más do-
lores de cabeza daba a los adminis-
trados).
- A la hoy proscrita figura del paga pri-
mero, reclama después o solve et re-
pete –infelizmente sostenida hasta el
día 24 de octubre de 2006 en que se
publica la STC Nº 3741-2004-AA/TC
de alcance vinculante– ineludible “re-
quisito” sin cuyo cumplimiento las en-
tidades públicas decían no a todo re-
curso impugnativo hasta que se cum-
pliera el pago de la tasa para contra-
decir las decisiones administrativas;
privilegio inconcebible con el que se
contaba no tanto como forma de re-
caudar recursos, sino como forma de
desanimar el interés del ciudadano por
la solución de su pedido ante la Admi-
nistración Pública y que es desterra-
da como debía de ser en un Estado
Constitucional de Derecho como el
peruano.
Una vez visto esto se tiene que esperar
una respuesta pública, es un derecho
constitucional de desarrollo legal del
ciudadano, derecho no solo legal como
nos lo hace recordar la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General - Ley
Nº 27444 al sumillar su artículo 106 como
derecho de petición administrativa, sino
también la mismísima Constitución con-
forme a su artículo 2,20 en cuya redac-
ción puede notarse que toda persona tie-
ne el derecho a formular peticiones, sea
individual, sea colectivamente, ante la
autoridad competente, quien por escrito
se halla obligada a dar una respuesta bajo
responsabilidad dentro de los términos
que a tal efecto programa la ley.
Así pues, la medida dictada por la PCM con
el decretosupremoquenosencargaremos
de glosar resulta junto a la Ley del Silen-
cio Administrativo un evidente avance en
el proceso de simplificación administrati-
va y de muestra al administrado de re-
glas claras y concisas; y lo que es mejor,
que estas reglas aprueban un examen de
racionabilidad, objetividad, proporciona-
lidad y razonabilidad.
La finalidad del D.S. Nº 079-2007-PCM
es pues la de establecer desde ya las
pautas para que las entidades elaboren
y aprueben su TUPA, de acuerdo con el
orden legal vigente y en el marco del res-
peto de los derechos del ciudadano, nor-
ma coordinante con el artículo 9 de la LSA
pues ahora solamente podrá exigirse a
los administrados el cumplimiento de los
procedimientos o requisitos administrati-
vos que se encuentren previamente es-
tablecidos en el TUPA; no pudiendo, en
consecuencia, requerirse procedimiento,
trámite, requisito u otra información, do-
cumentación o pago que no conste en tal
documento de gestión institucional bajo
la responsabilidad del funcionario o ser-
vidor público que los exija. Ofrezcamos
al lector algunos apuntes sobre la men-
cionada norma vigente al 9 de septiem-
bre de 2007:
II. LAS DISPOSICIONES GENE-
RALES DEL D.S. Nº 079-2007-
PCM
1. Ámbito de aplicación del
D.S. Nº 079-2007-PCM
Según proclama la norma en mención los
lineamientos que manda son de aplica-
ción a las entidades públicas menciona-
das en el artículo I del Título Preliminar
de la Ley del Procedimiento Administra-
tivo General - Ley Nº 27444, es decir, a
todas las entidades de la Administración
Pública con algunas excepciones.
Se entiende desde luego por “entidad” a
las contenidas en el listado 1 al 7 de la
norma general procedimental, vale decir,
al Poder Ejecutivo con sus Ministerios y
Organismos Públicos Descentralizados
(OPD), al Poder Legislativo, al Poder Ju-
dicial, los gobiernos regionales así como
gobiernos locales; además de los orga-
nismos autónomos constitucionales como
son la Defensoría del Pueblo, Ministerio
Público, Jurado Nacional de Elecciones,
Oficina Nacional de Procesos Electora-
les, Tribunal Constitucional, Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil,
Consejo Nacional de la Magistratura, Su-
perintendencia de Banca, Seguros y Ad-
ministradoras de Fondos Privados de
Pensiones, Contraloría General de la
PRINCIPIOS DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL - LEY Nº 27444
APLICABLES A LA DECLARACIÓN JURADA DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
CONSTANCIA FICTA DE LO
SOLICITADO POR EL
ADMINISTRADO
PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE VERACIDAD
PRINCIPIO DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL
PRINCIPIO DE CELERIDAD
PRINCIPIO DE PRIVILEGIO DE
CONTROLES POSTERIORES
DECLARACIÓN JURADA
ï

(1) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. “La Ley del Silencio Administrativo: ¿el comienzo del fin de la arbitrariedad del
poder público en el Perú con el control ciudadano o hacia una reforma, muy en serio, del Estado?”. En: Actualidad
Jurídica. Tomo 165. Gaceta Jurídica S.A. Lima, agosto 2007. Pág. 195.
Lo encontramos publicado además bajo el título “Comentarios acerca de la Ley Nº 29060 - Ley del Silencio Admi-
nistrativo: ¿el comienzo del fin de la arbitrariedad del poder público en el Perú?”. En: CDA en Línea. Edición
especial: La Ley del Silencio del Administrativo. Año V. Agosto 2007; publicación electrónica del Círculo de Derecho
Administrativo (CDA) - Asociación Civil de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
(PUCP):<www.cda.org.pe/>.

El TUPA es un documento matriz de me-
dular importancia tanto para la propia
Administración Pública como para el ad-
ministrado, ya que permite conocer de
antemano la dirección que tienen y a la
que han de llegar los procedimientos ad-
ministrativos, esto es los actos y diligen-
cias tramitados en las entidades, que en
su conjunto conducen a la emisión de un
acto administrativo productor de efectos
jurídicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos
de los administrados.
Solo con el TUPA existe la garantía de
seguridad jurídica y de la interdicción
de la arbitrariedad pública tan igual
como que de buena administración. En
este instrumento lo que más se quiere
es la consideración clara, precisa e indis-
cutible de los requisitos exigibles al ad-
ministrado; dado que en la realidad, la
solicitud de requisitos no acreditados en
él conduce irremediablemente a la gene-
ración de trabas, incompatibles con el
servicio general que debe ofrecer el po-
der público.
Entra a tallar en esta escena la Ley del
Procedimiento Administrativo General -
Ley Nº 27444 donde encontramos en su
artículo 36 por la legalidad del procedi-
miento la advertencia por la cual los pro-
cedimientos, requisitos y costos adminis-
trativos se regulan propiamente para el
gobierno central vía decreto supremo o
norma de mayor jerarquía, para los go-
biernos regional y local se encuentran la
ordenanza regional y la ordenanza mu-
nicipal respectivamente, para los orga-
nismos constitucionalmente autónomos
será a través de la decisión del titular de
estos, cuyo compendio se ha de hacer
en el TUPA.
Se habla aquí también de la Ley del Si-
lencioAdministrativo - Ley Nº 29060 (que
en realidad es la ley del silencio positivo)
con la cual se exige a las entidades del
Estado el no requerimiento de requisitos
no habilitados en el TUPA.
A este respecto el artículo pertinente, esto
es el noveno de la LSA resguardándose
en el principio de legalidad adminis-
trativa sostiene que podrá exigirse ex-
clusivamente a los administrados el cum-
plimiento de los procedimientos o requi-
sitos administrativos que se encuentren
establecidos de forma previa en el docu-
mento de gestión procedimental o TUPA;
no pudiendo pretender el funcionario o
servidor del Estado cualquier procedi-
miento, trámite, requisito u otra informa-
ción, documentación o pago que no cons-
te en los mismos, bajo responsabilidad
del agente público que los exija, de lo
contrario es procedente las acciones
pertinentes consistentes en las respon-
sabilidades administrativas a partir de la
queja(2)
o de la denuncia efectuada por
el ciudadano, sin que ello implique dejar
de lado las responsabilidades civiles o
penales.
3. Finalidad del D.S. Nº 079-
2007-PCM
Recuérdese de antemano cómo por el
artículo 37 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley Nº 27444 se
establece el contenido del TUPA. A tra-
vés de esta norma, todas las entidades
elaboran, aprueban o gestionan la apro-
bación de su TUPA, texto en donde se
encuentran comprendidos:
- Todos los procedimientos generados
a iniciativa de parte, para satisfacer
sus intereses o derechos mediante el
pronunciamiento de cualquier órgano
de la entidad, siempre que esa exigen-
cia cuente con respaldo de la norma
pertinente, la cual para evitar suspi-
cacias y arbitrariedades ha de consig-
narse expresamente en el propio do-
cumento, indicando expresamente la
fecha de publicación en el diario ofi-
cial El Peruano pues por mandato
constitucional la publicidad normativa
es esencial para la vigencia de las
normas estatales(3)
.
- La descripción clara y taxativa de to-
dos los requisitos exigidos para la rea-
lización completa de cada procedi-
miento, ya que no vale la exigencia de
requisitos que puedan calificarse de
“implícitos”, es decir de aquellos que
puedan inferirse de su sentido.
- La calificación de cada procedimiento
según corresponda: entre procedi-
mientos de evaluación previa o de
aprobación automática, regulados ya
en los artículos 30 y siguientes de la
Ley del Procedimiento Administrativo
General - Ley Nº 27444 y en los de-
terminados en la LSA.
- En el caso de procedimientos de eva-
luación previa debe precisarse si el si-
lencio administrativo aplicable es ne-
gativo o positivo, lo cual ha sido deja-
do, repetimos, a la LSA con su artículo
primero como con la 1ª y 9ª Disposi-
ción Transitoria, Complementaria y
Final que derogan las normas referi-
das: artículos 33 y 34 de la Ley del
Procedimiento Administrativo General
- Ley Nº 27444.
- Los supuestos en que procede el pago
de derechos de tramitación, con indi-
cación de su monto y forma de pago,
ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO DE
LA LEY Nº 29060 A LAS ENTIDADES PÚBLICAS
Poder Ejecutivo Ministerios y OPD
Poder Legislativo Congreso de la República
Poder Judicial Academia de la Magistratura
y Poder Judicial
Regiones Gobiernos regionales
Gobiernos locales Municipalidades provinciales y
distritales
Organismos Defensoría del Pueblo, Minis-
constitucionales terio Público, Jurado Nacio-
autónomos nal de Elecciones, Oficina
Nacional de Procesos Electo-
rales, Tribunal Constitucional,
Registro Nacional de Identifi-
cación y Estado Civil, Conse-
jo Nacional de la Magistratu-
ra, Superintendencia de Ban-
ca, Seguros y Administrado-
ras de Fondos Privados de
Pensiones, Contraloría Gene-
ral de la República, Banco
Central de Reserva del Perú
Demás entidades, Cuyas actividades se realizan
organismos, en virtud de potestades admi-
proyectos y nistrativas; por tanto sujetas a
programas las normas comunes de De-
del Estado recho Público.
República, Banco Central de Reserva del
Perú.
Del mismo modo, ha de comprenderse
por “entidad” a las demás entidades y or-
ganismos, proyectos y programas del Es-
tado, cuyas actividades se realizan en vir-
tud de potestades administrativas y, por
lo tanto, sujetas a las normas comunes
de Derecho Público. Quedan fuera del
tema del TUPA aquellas personas jurídi-
cas bajo el régimen privado cuya labor
es la de prestar servicios públicos o que
en todo caso, ejercen funciones adminis-
trativas por concesión, delegación o au-
torización del Estado.
(2) Sobre la queja concebida como mecanismo de control del accionar administrativo, remitimos al lector a LÓPEZ
MATSUOKA, Jaime Arturo. “La finalidad de la queja por defectos de tramitación como garantía del procedimiento”.
En: Diálogo con la Jurisprudencia (Sección La Ley en su jurisprudencia). Nº 106. Gaceta Jurídica S.A. Año 13. Julio
2007. Págs. 356-357.
(3) Artículo 51 Constitución 1993: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de
inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
Con esto, el legislador indica que no debe
existir poder público que pueda funda-
mentar infructuosamente la obligación de
contar con su TUPA dado que este do-
cumento es el que permite a todos los
administrados conocer la secuencia del
procedimiento iniciado ante la Admi-
nistración, así como las medidas a
adoptarse al recibir una respuesta tá-
cita (silencio positivo) o negativa (silen-
cio negativo), en cuyo último caso debe
también conocerse sobre la base del
principio de predictibilidad, que es lo
que hay que hacer ante ello.
2. Objeto del D.S. Nº 079-2007-
PCM
Respecto de este ítem el objeto del D.S.
Nº 079-2007-PCM es que las entidades
dentro del marco de la simplificación ad-
ministrativa puedan cumplir con el man-
dato de la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General - Ley Nº 27444 en lo
respectivo a la elaboración, aprobación
y publicación de sus TUPA.

184
en los que debe obviarse el pago de
tasas por recursos de impugnación
conforme a la STC Nº 3741-2004-
PCM, el comunicado de la misma
PCM del 8 de diciembre de 2006, la
propia LSA y el D.S. Nº 079-2007-
PCM. El monto de los derechos se
expresará con relación a la UIT, publi-
cándose en las entidades en moneda
de curso legal, esto es en nuevos so-
les.
- Las vías de recepción adecuadas para
acceder a los procedimientos conte-
nidos en los TUPA, de acuerdo con lo
dispuesto por los artículos 116 y si-
guientes de la ley procedimental ge-
neral, normas referentes en su con-
junto a la acumulación de solicitudes
y su recepción.
- La autoridad competente para resol-
ver en cada instancia del procedimien-
to y los recursos a interponerse para
acceder a ellas, que son los de recon-
sideración, apelación y revisión, o
aquellos determinados desde normas
administrativas sectoriales.
- Los formularios que sean empleados
durante la tramitación del respectivo
procedimiento administrativo.
Tal como nos lo dice la PCM, con los
lineamientos para elaborar y aprobar el
TUPA así como la previsión de disposi-
ciones para cumplir con la Ley del Silen-
cio, se busca que en la confección de di-
chos instrumentos orientadores de los
procedimientos seguidos ante la Admi-
nistración, se atienda a verlos como do-
cumentos compiladores, informativos y
simplificadores del camino procedimen-
tal a seguir.
Si queremos ver el TUPA como un docu-
mento objetivo, este debe ser lo más mi-
nucioso posible dejando poco espacio
para cualquier interpretación que decida
efectuar el agente público, ya que en él
no cabe alegar la actuación administrati-
va en virtud de potestades discreciona-
les que es como siempre ha entendido el
obrar de la Administración al solicitar al
administrado requisito tras requisito
(ejemplos sobran en la realidad), pues lo
exigido desde el TUPA atiende a potes-
tades regladas.
4. Las definiciones aplicables
en la elaboración y aproba-
ción del tupa
La norma bajo comentario recoge 4 con-
ceptos medulares para su previsión en
la elaboración y formulación de todo
TUPA. Con esto debe tomarse en cuenta
los siguientes conceptos:
- Derecho de tramitación: Este se ve
representado por toda tasa a pagar por
el administrado a efectos de tramitar-
se un pedido en una de las entidades
públicas.
- Entidad: Sobre esto nos remitimos
en su listado primero al sétimo del
artículo I del Título Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo Ge-
neral - Ley Nº 27444 el cual consigna
como dichas entidades a las propias
del Poder Ejecutivo incluidas ministe-
rios y organismos públicos descentra-
lizados (OPD), Poder Legislativo, Po-
der Judicial, gobiernos regionales y
gobiernos locales; organismos autó-
nomos constitucionales; demás enti-
dades, organismos, proyectos y pro-
gramas del Estado, cuyas actividades
se realizan sujetas a las normas co-
munes de Derecho Público y actúan
en virtud de potestades administrativas.
- Lineamientos de la Comisión del
Acceso al Mercado: Elaborados por
el Indecopi y publicado el 4 de diciem-
bre de 2003 en el diario oficial El Pe-
ruano.
- Procedimiento administrativo: Esto
es los actos y diligencias tramitados
en las entidades, que en su conjunto
conducen a la emisión de un acto ad-
ministrativo productor de efectos jurí-
dicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o dere-
chos de los administrados.
- Servicios prestados en exclusivi-
dad: Representado por prestaciones
que las entidades públicas se encuen-
tran facultadas a brindar a todos los
administrados, servicio basado en la
exclusividad ya que no caben ser pro-
porcionados por otra entidad estatal y
mucho menos por particulares. Para
ello dicha regulación de los mismos
ha de constar en el TUPA.
- TUPA: Es un documento de gestión
institucional destinado a brindar a todo
administrado la información respecto
de aquellos procedimientos adminis-
trativos tramitados ante la institución
pública.
Estos conceptos representan las bases
sobre las cuales se determina como se
ha de realizar un TUPA, dado que en su
condición de documento recopilatorio y
sistematizador, se precisan en él mismo
los marcos con los que se desenvuelve
el procedimiento seguido ante la Admi-
nistración tanto para que el administrado
pueda conocer el íter procedimental como
para que sea la propia entidad quien pue-
da conocer que cualquier situación no
amparada en su documento de gestión
institucional adquiere naturaleza nada
objetiva.
III. LA ELABORACIÓN DEL TUPA
1. El órgano responsable en la
elaboración del sustento
técnico del TUPA
En la conducción del proceso para ela-
borar y formular el TUPA conforme al ar-
tículo 5 del D.S. Nº 079-2007-PCM debe
intervenir la Oficina de Planeamiento a
través del encargado dentro de la enti-
dad pública de dicha área. Este agente
estatal es quien también de acuerdo con
el artículo 6.1 del referido Decreto Su-
premo, deberá elaborar el sustento téc-
nico de cada uno de los procedimien-
tos recogidos en el documento de ges-
tión institucional.
Dicha confección debe sujetarse al prin-
cipio de legalidad administrativa, pues por
más técnicas que sean las normas que
refuerzan el TUPA, no por ello cabe obrar
antojadizamente.
Tal principio se patentiza a través de la
legalidad del procedimiento, regula-
do en el artículo 36 de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General - Ley
Nº 27444 donde figuran las normas se-
gún el nivel gubernamental con las que
se exige cumplir en la elaboración del
TUPA: Decreto Supremo o norma mayor,
Ordenanza Regional y Ordenanza Muni-
cipal, decisión del Titular de los Organis-
mos autónomos constitucionales. Esta
previsión se contrasta con el artículo 6.2
del D.S. Nº 079-2007-PCM, donde se es-
tablece que los procedimientos adminis-
trativos se someten a dicho principio.
2. El órgano responsable en la
elaboración del sustento le-
gal del TUPA
La carga de la adecuación de los proce-
dimientos al marco legal (mención de la
norma pertinente, sumilla y fecha de pu-
blicación en el diario oficial El Peruano)
a tenor del mismo artículo 6.2 del D.S.
Nº 079-2007-PCM corre a cargo de la
Oficina de Asesoría Legal o Jurídica.
El agente estatal encargado de este ór-
gano es quien además debe sustentar el
porqué de dicha utilización de las normas
recepcionadas, además de la adecuación
de los procedimientos en su faceta de
aprobación automática o de aprobación
previa, estos últimos divisibles en proce-
dimientos con silencio positivo (artículo
1 de la LSA) o negativo (1ª Disposición
Transitoria, Complementaria y Final de la
LSA) según el marco normativo precisa-
do con la norma del 7 de julio de 2007.
Al igual que en la fase de elaboración
técnica del documento de gestión de las
entidades públicas se ha de observar el
principio de legalidad procedimental,
señalado como ya se ha hecho mención,
del artículo 36 de la Ley del Procedimien-
toAdministrativo General - Ley Nº 27444.
3. El responsable de la ela-
boración del sustento de
costos
Vistas las responsabilidades de las Ofi-
cinas de Planeamiento y de Asesoría
Legal, la Oficina de Administración y Fi-
nanzas o la que haga sus veces será
quien tiene la tarea de sustentar ante la
Oficina de Planeamiento los costos de los
procedimientos que impliquen desembol-
so dinerario (procedimientos onerosos)

así como los derechos de tramitación que
han de recogerse en el TUPA.
Será importante su participación para que
todo trámite se haga sobre la base de su
costo real y no uno “inflado” que permita
a las entidades cobrar lo que se les pe-
gue en gana y no lo que realmente cues-
ta el servicio brindado a los administra-
dos, situación que se acentúa tratándo-
se de servicios exclusivamente presta-
dos, los que dada su calidad no pueden
ser ofrecidos por otro ente público o peor
aún por un tercero.
En este sentido la fijación de costos debe
ser proporcional al servicio a ofrecer y
razonable al ofrecer un mismo costo para
el mismo trámite independientemente de
las posibilidades del ciudadano para
afrontarlos.
4. Contenido de los sustentos
legal y técnico
En cuanto al artículo 8 del D.S. Nº 079-
2007-PCM debemos apuntar que aquí se
debe tener muy en cuenta dentro de la
sujeción de laAdministración al Derecho,
la Ley del Procedimiento Administrativo
General - Ley Nº 27444, la Ley del Si-
lencio Administrativo - Ley Nº 29060 así
como los Lineamientos de la Comisión
de Acceso al Mercado, documento este
último elaborado por Indecopi para de-
tectar la presencia de barreras presunta-
mente burocráticos impeditivas del acce-
so al mercado.
Rige lo dicho para quienes desde la po-
sición técnica sustentan su participación
en la elaboración y formulación del TUPA
como para los que deben respaldar des-
de las normas, la previsión normativa que
sustenten los procedimientos. En el mis-
mo artículo se determinan 9 pautas para
el sustento del TUPA (por error de nume-
ración en el reglamento se consignan 10),
las cuales son:
- La identificación de las normas en las
que se determinan las competencias
de la entidad pública y los procedi-
mientos que deba tener a su cargo a
seguir por el administrado. Es nece-
saria pues la identificación de las nor-
mas que avalan cada procedimiento
así como los requisitos necesarios para
el trámite de cada procedimiento.
- La evaluación de que los requisitos
sean necesarios, es decir, que con su
presencia aporte elementos de valor
destinados a reconocer dentro del pro-
cedimiento administrativo el derecho
o interés legítimo alegado; y que se
basen en razones técnicas y legales
que aporten objetividad al procedi-
miento.
- La precisión del sentido de la califi-
cación procedimental: aprobación
automática o de evaluación previa.
Respecto de estos últimos se ha de
señalar el plazo máximo (conforme a
la Ley General Procedimental seña-
lado en 30 días hábiles) o en otro pla-
zo menor (como es el de 15 días há-
biles para las licencias de funciona-
miento). De la misma manera esta-
blecer la correspondencia del silen-
cio administrativo positivo o negativo,
según sea el caso.
- En el supuesto de procedimientos ad-
ministrativos con silencio administra-
tivo negativo, el cual obra como una
excepcionalidad, debe darse una
explicación del porqué es procedente
este y no el silencio positivo: salud,
medio ambiente, recursos naturales,
seguridad ciudadana, sistema finan-
ciero y de seguros; mercado de valo-
res, defensa comercial, defensa na-
cional, Patrimonio Histórico Cultural de
la Nación, procedimientos trilaterales
tanto como en los que generen obli-
gación de dar o hacer a cargo del Es-
tado, autorizaciones para operar ca-
sinos de juego y máquinas tragamo-
nedas, procedimientos de transferen-
cia de facultades de la Administración
estatal e inscripción registral. Quien
elabora y formula el TUPA debe tener
presente que la justificación debe
atender a la afectación significativa del
interés público, conforme a lo soste-
nido por la LSA.
- La precisión sobre la autoridad com-
petente que deberá pronunciarse en
cada íter del procedimiento adminis-
trativo así como los recursos a inter-
ponerse y quien debe resolverlos. Esto
es necesario para evitar la duda so-
bre el agotamiento de la vía adminis-
trativa.
- La identificación de la norma aproba-
toria del derecho de tramitación a co-
brar en cada procedimiento.
- La identificación de los costos que sus-
tentan cada procedimiento o servicio
prestado en exclusividad y el monto
total del derecho de tramitación que
debe ser trasladado al administrado.
- El llenado del formato de sustentación
legal y técnico de procedimientos con-
tenidos en el TUPA, suscrito por los
funcionarios encargados de las áreas
de Planeamiento, Administración y
Asesoría Legal. Dicho formato debe-
rá actualizarse conforme así se requie-
ra reflejando los procedimientos ad-
ministrativos que se siguen ante la
entidad pública.
- La disponibilidad al público en el portal
electrónico de las entidades públicas
de los anexos 1 y 2 del formato en
mención, representados respectiva-
mente por la determinación de costos
directos (mano de obra, materiales,
depreciación de equipos así como
otros gastos y consumos) y de cos-
tos fijos (agua, luz, teléfono, alquiler
de local, etc.).
Las pautas antes señaladas sirven como
un referente objetivo y respecto del cual
su cumplimiento debe ser lo más preci-
so posible a fin de que brinde a todos
los administrados, total garantía de que
el TUPA contiene lineamientos técnicos
y legales que aseguren el acercamiento
pacífico y productivo del ciudadano al
Estado.
5. La disposición de la docu-
mentación sustentatoria
La documentación sustentatoria consis-
te, como se verá con detalle al examinar
el artículo 12 del Decreto Supremo, en
los proyectos presentados del TUPA y de
la norma que lo sostiene, junto al infor-
me técnico de la Oficina de Planeamien-
to determinando los cambios en el pro-
yecto del documento de gestión institu-
cional al igual que los avances en mate-
ria de simplificación administrativa y fi-
nalmente el formato de sustentación le-
gal y técnica de los procedimientos se-
guidos ante laAdministración en el TUPA.
Toda la información antes señalada a fin
de que se pueda acceder a ella para co-
nocer cómo se ha dado la construcción
del TUPA de cada entidad podrá estar
a disposición del público en la Secre-
taria de Gestión Pública de la PCM así
como del Indecopi a través de la Comi-
sión de Acceso al Mercado, medida que
aplaudimos.
6. Contenido del TUPA
En esta parte de la norma estudiada se
recoge algo que esperábamos se preci-
se en la propia ley para que al elaborar el
TUPA no quepa ninguna duda de lo que
debe significar: un documento compila-
dor que resuma de manera productiva el
acercamiento Estado-administrados. En
tal sentido, se recoge en el D.S. Nº 079-
2007-PCM que todas las entidades esta-
blecen los procedimientos administrativos
como la forma de impugnar además de
aquellos servicios prestados de forma
exclusiva en su TUPA.
Otro acto digno de saludo es que en la
misma norma se determine que en un
marco de unificación y simplificación ad-
ministrativa emprendido por el Ejecutivo,
toda entidad incluyendo sus unidades
desconcentradas tengan un solo TUPAy
no se repita la situación en la que por
ejemplo, un Gobierno Regional tenía su
documento de gestión institucional pero
cuando se acudía a una de sus Direccio-
nes Regionales, esta exige otros requisi-
tos que simple y llanamente no obraban

186
en el TUPAconsultado, generando dupli-
cidad de funciones pero más que todo
confusión sobre dónde y ante quién iniciar
el procedimiento administrativo; y aún
más, ante quien debía de interponerse
los recursos impugnativos para el agota-
miento de la vía administrativa, requisito
básico si es que descontentos del actuar
o del omitir de la Administración Pública
se acude a la judicatura amparativa o
contencioso-administrativa.
IV. REVISIÓN Y JUSTIFICACIÓN
DEL TUPA
1. La revisión del TUPA
En el artículo 11 del decreto supremo
materia de comentario se establece la
condición previa de aprobación del TUPA:
Para el caso de la PCM y de los ministe-
rios el TUPA de sus entes antes de apro-
barse deberá contar con la opinión de la
Secretaría General de Gestión Pública de
la PCM. La opinión de la Oficina de Pla-
neamiento y Presupuesto del Ministerio
respectivo es aplicable en los casos de
los TUPA de los organismos públicos
descentralizados dependientes del Go-
bierno Central.
Para los TUPA de los gobiernos regiona-
les y locales se necesita la opinión favo-
rable de la Gerencia Regional y de la
Gerencia Municipal, previa a la aproba-
ción de tal documento. Tratándose de las
demás entidades públicas es necesario
contar con la valoración favorable de la
Secretaría General o del órgano público
que haga las veces de ella.
2. La justificación de los pro-
cedimientos a seguir ante la
Administración Pública. La
documentación sustentato-
ria del TUPA
Como se detalla en el artículo 12, ade-
más del proyecto del TUPA remitido se
anexará el proyecto de la norma que via-
biliza el documento de gestión pública
(decreto supremo, ordenanza regional,
ordenanza municipal, etc.) amén del in-
forme técnico de la Oficina de Planea-
miento donde se determina sobre base
real y objetiva los cambios en el proyec-
to con relación, claro es, respecto del
anterior TUPA.
Se incluirá en el mismo los avances en
materia de simplificación administrativa
tal como reducción de plazos de aten-
ción, supresión de requisitos o determi-
nación de otros, lo que ha de seguirse
para el tema de los costos. Exige la nor-
ma junto a todo lo señalado, el formato
de sustentación legal y técnica de los
procedimientos seguidos ante la Admi-
nistración en el TUPA, formato sobre el
cual ya se ha tratado.
3. ¡Un gol a la arbitrariedad!:
la prohibición reglamentaria
del cobro de derechos de
tramitación como requisito
previo a toda impugnación
de un acto administrativo
Es loable encontrarnos con el artículo 14
del D.S. Nº 079-2007-PCM por el que se
ha recogido a nivel legislativo lo decidido
en sede de justicia constitucional respecto
del llamado solve et repete, toda una ins-
titución consagrada en el seno de las
entidades del Estado, a tal punto que su
exigencia entendía sostenerse con tal
énfasis por el Administrador que apare-
cía de facto como uno de los requisitos
para calificar el pedido recursal y sin el
cual no cabía ningún pronunciamiento
estatal al respecto.
Esta situación de arbitrariedad pública,
evidentemente mantenida en el país sin
ningún asidero, menos constitucional,
menos legal y aun reglamentario, se eli-
minó en el país desde el 24 de octubre
de 2006 con la STC Nº 3741-2004-AA/
TC como precedente vinculante desde la
fecha mencionada con su publicación en
el diario oficial El Peruano.
Respecto de ello en el fundamento 22 del
fallo señalado, el TC razona fundamen-
tando que “(…) en el presente caso, el
establecimiento de una tasa o derecho
como condición para ejercer el derecho
de impugnar la propia decisión de la Ad-
ministración, vulnera el debido proceso
reconocido en el artículo 139.3 de la
Constitución”(4)
por lo cual motivando por
remisión, se ampara la Suprema Curia
de la Constitución en un fallo anterior de
igual calidad vinculante, para hacernos
recordar en el fundamento 35 “(…) que
en la sentencia 3548-2003-AA/TC, con
ocasión de declarar que el principio
solve et repete era contrario al derecho
de acceso a la jurisdicción, se estableció
que el condicionamiento del pago previo
para impugnar una decisión de la Admi-
nistración Tributaria constituía una res-
tricción desproporcionada que la hacía
contraria a la Constitución.
Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que
también el pago, ya no de la multa como
ocurría en el caso del “pague primero y
reclame después”, sino de la tasa para
enervar la multa, mediante el recurso
impugnativo respectivo, constituye igual-
mente una interferencia económica del
derecho de acceso a la jurisdicción que
como derecho constitucionalmente reco-
nocido no puede ser condicionado bajo
ningún supuesto”.
Se hacía necesario entonces que habien-
do ya el TC como último, máximo y final
glosador de la Constitución delimitado
la inconstitucionalidad del tantas veces
vituperado solve et repete, este se siga
manteniendo dentro del catálogo de los
requisitos sin los cuales no era viable
obtener un pronunciamiento público. En
este orden de ideas, resulta puntual la
consagración a través del D.S. Nº 079-
2007-PCM de la regulación antes
glosada.
V. APROBACIÓN, PUBLICA-
CIÓN Y DIFUSIÓN DEL TUPA
1. La aprobación del TUPA
Tal como se prevé en el artículo 15 de la
norma que ilustramos, el marco legal que
rige la aprobación de todo TUPA parte de
un Decreto Supremo, debidamente re-
frendado por el titular del sector respec-
tivo al tratarse de la PCM, los ministe-
rios, OPD y otros organismos públicos
con pliego presupuestal propio adscritos
a ella o en cualquier caso a los ministe-
rios, independientemente del nombre que
se les haya asignado.
La aceptación del TUPA cuando se trate
del Poder Judicial y de los organismos
autónomos constitucionales como son la
Defensoría del Pueblo, Ministerio Públi-
co, Jurado Nacional de Elecciones, Ofi-
cina Nacional de Procesos Electorales,
Tribunal Constitucional, Registro Nacio-
nal de Identificación y Estado Civil, Con-
sejo Nacional de la Magistratura, Su-
perintendencia de Banca, Seguros y Ad-
ministradoras de Fondo de Pensiones,
Contraloría General de la República, Ban-
co Central de Reserva, así como las uni-
versidades públicas se debe hacer por
resolución del titular de las administra-
ciones antes señaladas.
La norma aprobatoria del TUPA es la or-
denanza regional cuando se hable de di-
chos gobiernos, así como de sus OPD
incluyéndose en ellos aquellos procedi-
mientos de sus direcciones regionales
sectoriales: salud, educación, vivienda,
etc. La ordenanza municipal es para las
municipalidades y sus OPD.
2. La publicación del TUPA
El diario oficial El Peruano como regla ge-
neral es el que se hace necesario para
cumplir el requisito de publicidad de las
normas como paso primordial para su
vigencia. En tal sentido, los TUPA de las
entidades del Gobierno Nacional inclui-
dos a los OPD, los organismos constitu-
cionales autónomos y demás poderes
estatales deben ser publicados en este
diario. El diario de los avisos judiciales o
Diario Judicial será el instrumento donde
(4) Los textos en negrita pertenecen al original de la sentencia constitucional a la que no referimos.

se publica el TUPA de los Gobiernos Re-
gionales, en donde se incluye sus OPD;
para los gobiernos locales o municipios,
la publicación encargada es el Diario Ju-
dicial de la capital provincial.
3. Valor y publicación del for-
mulario único de trámite
(FUT)
Los formularios de trámite único son for-
matos impresos y listos para su llenado
a través de los cuales el administrado
puede acercarse a la prestación de un
servicio brindado por la Administración.
Dada su condición especial, su requeri-
miento habitualmente es exigido en el
TUPA y esto es lo que remarca el decre-
to supremo en mención; en tal orden de
ideas, nos dice el artículo 18 que los for-
mularios requeridos como requisito para
la realización de un procedimiento ad-
ministrativo contenido en el TUPA debe
aprobarse en la misma norma aproba-
toria del instrumento de gestión institu-
cional así como en las modificatorias
que se hagan, y para ser exigibles ante
cualquier trámite, su publicación cons-
tará en el Portal de Servicios al Ciu-
dadano y Empresas (PSCE) tan igual
que en el portal electrónico de las enti-
dades públicas, independientemente de
lo que disponga al respecto el ente es-
tatal.
A modo de crítica debemos precisar que
tan necesario como el cumplimiento de
tales mandatos, se olvidó expresamente
recoger para que no quede duda alguna,
la difusión en la propia Administración a
través de una ventana o mural, como
sucede por ejemplo, para facilitar el pro-
cedimiento especial, con los Registros
Públicos que permite conocer al adminis-
trado cuál es el formulario para garan-
tías hipotecarias, personas jurídicas, per-
sonas naturales, bienes muebles o in-
muebles, generando así un marco de
afortunada predictibilidad no solo para los
abogados y notarios que consultan la
publicidad que brinda sino también para
cualquier interesado.
Igualmente se resalta que los formularios
son gratuitos, dado que hasta hoy exis-
ten agentes públicos que bajo el pretexto
de que no hay en stock dichos formula-
rios, solicitan dinero para fotocopiarlos o
contra todo pronóstico terminan asignán-
dole descaradamente un costo; figura
contraproducente con la realidad del do-
cumento institucional de gestión de los
intereses públicos, cuando al revisarse
el TUPA se insiste en su gratuidad.
4. La difusión del TUPA: tarea
difícil mas no imposible
Refiere el artículo 19 del Decreto Supre-
mo sujeto a comentario que el TUPA de
las entidades o cualquier alteración del
mismo se debe publicar en primer lugar
en el diario oficial El Peruano, luego en
el portal electrónico de la entidad y en el
Portal de Servicios al Ciudadano y Em-
presas (PSCE).
La norma no habla de aquellos TUPA de
las Administraciones no centrales (Go-
biernos Regionales y Locales), sin em-
bargo se aplica lo dispuesto en el artículo
17 del reglamento, que nos remite di-
rectamente al Diario Judicial. Pregunta-
mos para el caso de disposiciones nor-
mativas no publicadas en el Diario de la
Nación: ¿Es suficiente para la difusión
del TUPA su publicación? Creemos
que no, pues el Ejecutivo ha dejado pa-
sar una buena oportunidad para que el
mismo así como los poderes públicos
locales permitan conocer la dirección de
su TUPA.
Hubiese sido prudente que se hubiese
consignado labores de difusión al igual
que hizo el legislador respecto de la Ley
Nº 29060-Ley del Silencio Administrati-
vo, en cuya 6ª Disposición Transitoria,
Complementaria y Final se recogió que
las entidades de la Administración Públi-
ca, bajo responsabilidad de su titular de-
berán realizar las acciones de difusión,
información y capacitación del contenido
y alcances de la LSA a favor de su per-
sonal y del público usuario, acciones a
ejecutarse vía Internet, impresos, afiches
u otros medios que aseguren su adecua-
da difusión; donde el costo de las accio-
nes de información y difusión no se tras-
ladará al público usuario, sujetándose a
las normas de austeridad y racionalidad
en el gasto público.
En esta misma disposición normativa
queda consagrado inclusive un plazo pru-
dente a fin de que las correspondientes
dependencias de las entidades de la Ad-
ministración Pública, en un plazo no ma-
yor a los tres meses de publicada la Ley
del Silencio, deberán informar al titular
del pliego sobre las acciones realizadas
para el cumplimiento de lo dispuesto en
el párrafo anterior; lo que no se ha hecho
con la norma señalada para la difusión
del TUPA de las Administraciones Públi-
cas, de forma particular con las relacio-
nadas con la educación (Direcciones
Regionales de Educación), el reconoci-
miento de derechos pensionarios (Ofici-
na de Normalización Previsional), el otor-
gamiento de licencias de funcionamiento
(municipalidades), el otorgamiento del
documento nacional de identificación per-
sonal (Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil),y la permanencia en la
carrera judicial pública (Consejo Nacio-
nal de la Magistratura), entre otros mu-
chos ejemplos.
Sobre este acierto en su oportunidad
desde nuestra palestra apuntamos: “Esta
recepción pone en sobreaviso al poder
público de que la difusión de la ley es la
mejor manera de conectarse con el ad-
ministrado y que para ello debe hacer
todo lo posible por hacer conocerla a fin
de que sobre la base del principio de
predictibilidad, el ciudadano pueda sa-
ber de antemano que el procedimiento
que activa, destinado a la creación y ge-
neración de riqueza en uso de sus dere-
chos constitucionales a la libertad de em-
presa, industria y comercio, tanto como
el derecho al trabajo y de modo general
el auspicio a la libre iniciativa privada,
cuenta con el respaldo del Estado.
La obligación del titular del ente públi-
co no se decanta por promover la difu-
sión de los alcances legales de la noví-
sima regulación del silencio administra-
tivo a los administrados sino también a
los propios operadores de ella: los fun-
cionarios y servidores públicos. Esto es
una medida acertada pues el agente
público no puede alegar el desconoci-
miento de la norma para denegar el
permiso o autorización gubernamental
en el negocio que desea abrir o mante-
ner, más aún cuando la LSA es de apli-
cación como lo hace notar la quinta Dis-
posición Transitoria, Complementaria y
Final a los procedimientos en trámite
antes de su entrada en vigencia, es
decir, a los trámites ya activados por
los administrados”(5)
.
Finalmente, hay que recordar que el
TUPA no es solo para la propia Adminis-
tración Pública (para colocarle un vidrio
y un marco y colocarle en la pared de la
institución, saludándole al entrar como al
salir de las oficinas públicas) sino para
todos los administrados. La necesidad es
imperiosa para poder de antemano co-
nocer hacia donde se dirige la decisión
del ente público cuando se trate de un
procedimiento de aprobación automática
y con mayor énfasis en aquellos procedi-
mientos que están signados por el silen-
cio positivo o en aquellos que obra como
cauce procedimental el silencio negati-
vo, con la consiguiente apertura de los
recursos de reconsideración, apelación
y revisión estipulados en la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General-Ley
Nº 27444 o en aquellos señalados en las
normas especiales.
(5) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. “La Ley del Silencio Administrativo: ¿El comienzo del fin de la arbitrariedad del

188
VI.RESPONSABILIDAD Y FISCA-
LIZACIÓN EN EL CUMPLI-
MIENTO DEL D.S. Nº 079-
2007-PCM
1. La responsabilidad de los
funcionarios encargados del
cumplimiento de la norma
Según hemos visto al hablar del órgano
responsable en la elaboración del sus-
tento técnico del TUPA dejamos precisa-
do que la Oficina de Planeamiento a tra-
vés del encargado de dicha área tiene
por obligación emanada de sus labores
serviciales por mandato de la ley, elabo-
rar el sustento técnico de cada uno de
los procedimientos recogidos en el do-
cumento de gestión institucional.
Del mismo modo, el funcionario público
encargado de la Oficina de Asesoría Le-
gal o Jurídica debe sustentar el uso de
las normas recogidas en el TUPA como
la adecuación de los procedimientos en
su faceta de aprobación automática o de
aprobación previa y de este en procedi-
mientos con silencio positivo o negativo.
Finalmente, la Oficina de Administración
y Finanzas es la comisionada de justifi-
car ante la Oficina de Planeamiento los
costos de los procedimientos onerosos
así como los derechos de tramitación que
han de recogerse en el TUPA.
Remarca a este respecto el artículo 20
que, no solo las mencionadas obligacio-
nes son materia de total responsabilidad
de los agentes públicos; sino que estos,
asimismo, deben velar por el cumplimien-
to de la norma.
En este extremo no se ha consignado una
responsabilidad compartida entre estos
funcionarios y la máxima autoridad en el
seno de la entidad pública pues la perso-
na que debe responder por todo es final-
mente el titular de laAdministración, quien
tiene por obligación velar por que la Ley
del Silencio como el D.S. Nº 079-2007-
PCM al igual que todas aquellas normas
tendientes al fomento de la simplificación
administrativa se cumplan en beneficio
del público.
En el mismo artículo advertimos una cláu-
sula prudente por la cual, ningún funcio-
nario o servidor público podrá exigir pro-
cedimientos, requisitos, información, do-
cumentación o pagos de derechos de tra-
mitación no establecidos legalmente de
forma expresa en el TUPA. Esto desde
ya limita la actuación de los encargados
de la mesa de partes de los entes públi-
cos, dado que primero para atender a los
administrados deberán conocer el TUPA
para brindar información de los requisi-
tos para cualquier trámite o gestión ante
las oficinas públicas.
2. La especial responsabilidad
del órgano de control insti-
tucional en el cumplimien-
to de la Ley del Silencio Ad-
ministrativo y del TUPA
Instituye el artículo 20 en su tercer y últi-
mo párrafo que el órgano de control ins-
titucional deberá supervisar lo dispuesto
respecto a la Ley del Silencio Adminis-
trativo, asimismo deberá supervisar que
se cumplan los plazos, requisitos y pro-
cedimientos agrupados en el TUPA de la
entidad de la que forma parte.
En esta parte del decreto supremo se
corrige la mención que se hizo al órgano
de control interno en la LSA, el cual des-
de su artículo 5 advierte a los ciudada-
nos, que ellos podrán interponer indivi-
dualmente o en conjunto, queja(6)
o pre-
sentar una denuncia al órgano de control
interno –rectius órgano de control insti-
tucional– de la entidad respectiva, sin per-
juicio de las acciones civiles y penales a
que hubiere lugar, en caso el funcionario
servidor público incumpla lo establecido
en la ley administrativa.
Se anotó de nuestra parte en un anterior
trabajo: “El artículo 5 de la Ley del Silen-
cio Administrativo, por fin consagra con
creces el cauce para que se pueda res-
ponsabilizar al servidor o funcionario pú-
blico reacio a reconocer la eficacia del
derecho del administrado. Así establece
una doble vía que estimamos alternati-
va la una de la otra dado el conector “o”
que es excluyente; doble vía que en nada
restringe las posibles acciones de corte
civil o penal que puedan ser oportuna-
mente planteadas”(7)
.
Tengamos en cuenta el papel de este ór-
gano desde el artículo 5 y 6 de la LSA.
Por el primer artículo se nos dice que,
puede interponerse dentro del marco de
control ciudadano de los entes públi-
cos, queja o denuncia respectiva ante
la responsabilidad del funcionario o ser-
vidor público en no aceptar el cumplimen-
to de la aprobación ficta para los 3 su-
puestos de procedencia del silencio po-
sitivo en el artículo inaugural de la Ley
Nº 29060, además de los artículos 2 y 3
referidos respectivamente a la aprobación
del procedimiento administrativo sujeto a
silencio positivo y a la constatación ficta
o implícita del mismo, vía la antes men-
cionada Declaración Jurada cuyo cargo
de recepción figura como prueba suficien-
te del acto administrativo que aprueba el
acto ficto de la solicitud o trámite iniciado
ante la Administración Pública.
Por el otro, de los artículos señalados se
establece el procedimiento que termina
en la puesta a conocimiento de todos los
administrados de la denuncia del funcio-
nario o servidor renuente a acatar el man-
damus de la ley del silencio en el portal
electrónico de la institución pública así
como en el diario oficial El Peruano.
En cuanto a las consecuencias no solo
jurídicas de lo asignado al funcionario
público encargado de esta área del ente
público dejamos ya precisado: “La solu-
ción de este artículo es una herramien-
ta que efectiviza el control ciudadano
de la Administración, pues no solo se
tiene la sanción jurídica con el proceso
administrativo disciplinario o el previsto
en el artículo 235 de la LPAG, culminante
en la resolución que lo sanciona; sino
también una sanción social al poner a
conocimiento de todos, quienes son los
que se niegan a respetar al ciudadano
impidiendo o demorando el interés pre-
tendido. Aquí el legislador ha sido muy
cuidadoso para establecer como requisi-
to previo para poner en conocimiento a
los agentes públicos, el que el acto que
los sanciona quede consentido, es decir
que contra él no pueda activarse meca-
nismo alguno que lo pueda traer abajo
en sede administrativa”(8)
.
(6) Artículo 158 LPAG.- Queja por defectos de tramitación: “158.1 En cualquier momento, los administrados pueden
formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los
plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser
subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
158.2 La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el
deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes,
previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de
solicitado.
158.3 En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado queja, y la
resolución será irrecurrible.
158.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía
al quejado, asuma el conocimiento del asunto.
158.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del proce-
dimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al respon-
sable”.
(7) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. “La Ley del Silencio Administrativo: ¿El comienzo del fin de la arbitrariedad del
(8) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Ob. cit. Pág. 194.

3. El seguimiento de los proce-
dimientos señalados en el
TUPA y el informe mensual
que se debe elevar por el
órgano de control institucio-
nal al titular del pliego
Al respecto, antes de entrar a precisar en
detalle lo consignado respecto del artícu-
lo 20 del D.S. Nº 079-2007-PCM, apunta-
remos que por el artículo 8 de la LSA se
define el papel del órgano de control ins-
titucional. Esta nada diminuta labor con-
fiada al órgano de control institucional
pone acento en la supervisión en las enti-
dades de la Administración Pública del
cumplimiento de los plazos, requisitos y
procedimientos a fin de que sean tramita-
dos conforme con el TUPA correspon-
diente; elevando al titular del pliego un in-
forme mensual sobre el estado de los pro-
cedimientos administrativos iniciados, así
como las responsabilidades en que hubie-
ran incurrido los funcionarios o servidores
públicos que incumplan con las normas de
la Ley del Procedimiento Administrativo
General - Ley Nº 27444 la Ley del Silen-
cio y Administrativo - Ley Nº 29060 infor-
mación en la que se debe encontrar la de
aquellos agentes públicos denunciados por
los administrados conforme lo disponen las
normas administrativas al respecto.
Encontramos que el funcionario de esta
área gubernamental, central, regional o
local tiene en sí la obligación de velar
porque la Ley Nº 29060 se cumpla para
facilitar el interés de los ciudadanos por
el desarrollo de actividades privadas ante
reglas auspiciantes de un desarrollo eco-
nómico. La labor del antedicho agente
estatal será de coordinación con los ór-
ganos de la funciones de planeamiento,
asesoría legal y de administración, dado
que son ellos el referente inmediato para
poder verificar si las reglas recogidas en
el TUPA apuestan por una potencialidad
de las relaciones económicas auspicia-
das desde las normas administrativas.
Su papel, como se repara, es delicado,
atendiendo a que ahora desde sede tribu-
nalicia la lectura del principio de legali-
dad administrativa ha obviado la lectura
desde lo legal de tal principio, arriesgán-
dose con posterior y beneficioso éxito a
entender la legalidad de laAdministración
del Estado desde aristas supralegales,
esto es desde el principio de supremacía
constitucional. Como ya se expresa ut
supra hasta la parte técnica del TUPA y
de costos debe respetar la legalidad pro-
cedimental, alimentada desde la sede tri-
bunalicia superior y lo dicho lo tendrá en
cuenta el órgano de control institucional.
4. Labor de la Comisión de Ac-
ceso al Mercado para el
cumplimiento de la Ley del
Silencio Administrativo en el
D.S. Nº 079-2007-PCM
Es la Comisión deAcceso al Mercado del
Indecopi conforme se lee del artículo 21
del Decreto Supremo, la encargada de
disponer la inaplicación de las disposi-
ciones legales que aprueben procedimien-
tos que antes de ser un progreso consti-
tuyan una barrera burocrática. Dispone la
norma señalada, por todo, la coordina-
ción entre ella y la antes mencionada
Oficina de Control Institucional, precisan-
do que una vez que la consabida Comi-
sión identifique tales barreras, deberá
comunicar de tal situación a la oficina en
mención. Recordemos, pues, como he-
mos hecho líneas arriba, que el trabajo
del órgano de control institucional se ubi-
ca dentro de las atribuciones signadas
en el artículo 8 de la Ley del Silencio Ad-
ministrativo y que lo enmarcado dentro
de la norma, objeto de análisis, amplía con
minuciosidad suiza sus funciones.
No son pocas las veces en que la Comi-
sión de Acceso al Mercado ha identifica-
do en las municipalidades, el requerimien-
to de requisitos que no tenían nexo de
conexión con lo pedido por el adminis-
trado a través de algún trámite; o en el
peor de los casos, requisitos que al echar
una mirada al TUPA no se encuentran en
él. Según lo señala Indecopi, las barre-
ras burocráticas son aquellos actos o dis-
posiciones de la Administración Pública
cuyo fin adversamente relevante y poco
útil es el de impedir u obstaculizar el ac-
ceso o la permanencia de los agentes
económicos en el mercado, modificando
las condiciones que existen para el ejer-
cicio de las actividades de los agentes
económicos.
Para terminar, precisa la norma que
anexo a la competencia del Indecopi con
la Comisión de Acceso al Mercado, la
PCM a través de la Secretaría General de
Gestión Pública, podrá disponer lo con-
veniente sobre la base de lo detallado en
el artículo 48 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley Nº 27444 que
nos habla del seguimiento para una fiel
observancia de las disposiciones gene-
rales del procedimiento administrativo(9)
.
VII. LAS DISPOSICIONES COM-
PLEMENTARIAS DEL D.S.
Nº 079-2007-PCM
1. Pasos para cumplir con el
mandato del artículo 9, 1º
párrafo de la Ley del Silen-
cio Administrativo
Tenemos que la 1ª Disposición Comple-
mentaria Transitoria del Decreto Supre-
mo establece la justificación de los pro-
cedimientos que al respecto se hacen
necesarios para la viabilidad de la Ley
del Silencio Administrativo. Esta norma
de modo inmediato nos remite al artículo
9 de la LSA, en cuyo párrafo segundo
–luego de determinar bajo responsabili-
dad la no exigencia de requisitos que no
consten en el TUPA– se ordena en un
plazo computado a partir del 7 de julio de
2007, a todas las entidades públicas 180
días para, ante la PCM, justificar todos
los procedimientos contenidos en sus
TUPA, caso contrario, de no mediar di-
cha justificación estos procedimientos
quedarán sin efecto de pleno derecho.
Identifica esta parte del reglamento las
entidades obligadas –ya referidas en la
norma misma con el artículo 1 del regla-
mento– al igual que la documentación
a remitirse a la Secretaría de Gestión
Pública de la PCM, la cual debe ser remi-
tida vía correo electrónico a la consabida
(9) Artículo 48 de la LPAG.- Cumplimiento de las normas referidas a las disposiciones generales del procedi-
miento administrativo: “La Presidencia del Consejo de Ministros tendrá a su cargo garantizar el cumplimiento de
las normas establecidas en el presente capítulo en todas las entidades de laAdministración Pública, sin perjuicio de
las facultades atribuidas a la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de
la Propiedad Intelectual en el artículo 26 BIS del Decreto Ley N° 25868 y en el artículo 61 del Decreto Legislativo
N° 776 para conocer y resolver denuncias que los ciudadanos o agentes económicos le formulen sobre el tema.
Sin embargo, cuando en un asunto de competencia de la Comisión de Acceso al Mercado, la presunta barrera
burocrática ha sido establecida por un decreto supremo o resolución ministerial, el Indecopi elevará un informe a la
Presidencia del Consejo de Ministros para su elevación al Consejo de Ministros el cual deberá necesariamente
resolver lo planteado en el plazo de 30 días. Igual caso se aplicará cuando la presunta barrera burocrática se
encuentre establecida en una ordenanza municipal, debiendo elevar, en este caso, el informe al Consejo Municipal
para que resuelva legalmente en el plazo de (30) treinta días. La Presidencia del Consejo de Ministros está facul-
tada para:
1. Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar de manera permanente los
procesos de simplificación administrativa al interior de las entidades, para lo cual podrá solicitar toda la infor-
mación que requiera de estas.
2. Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de la presente Ley.
3. Detectar los incumplimientos a las normas de la presente Ley y recomendar las modificaciones que consideren
pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanación.
4. En caso de no producirse la subsanación, la Presidencia del Consejo de Ministros formulará las propuestas
normativas requeridas para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizará las gestiones
conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados.
5. Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas entidades y proponer
las medidas necesarias para su corrección.
6. Dictar Directivas de cumplimiento obligatorio tendientes a garantizar el cumplimiento de las normas de la
presente Ley.
7. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios por el
incumplimiento de las normas del presente Capítulo, para lo cual cuenta con legitimidad para accionar ante las
diversas entidades de la Administración Pública.
8. Establecer los mecanismos para la recepción de denuncias y otros mecanismos de participación de la ciudada-
nía. Cuando dichas denuncias se refieran a asuntos de la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado,
se inhibirá de conocerlas y las remitirá directamente a esta.
9. Aprobar el acogimiento de las entidades al régimen de excepción para el establecimiento de derechos de
tramitación superiores a una (1) UIT.
10. Otras que señalen los dispositivos correspondientes.
Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros se dictarán las medidas regla-
mentarias y complementarias para la implementación de lo dispuesto en el presente artículo”.

190
Estos plazos no cierran en nada la obli-
gación para evitar que de transcurrir los
mismos, los poderes públicos tiendan a
alegar su mora en el cumplimento de la
obligación pública. De allí que se les otor-
gue otro plazo, esta vez de 15 días para
remitir la documentación sustentatoria del
TUPA o subsanar la remisión de informa-
ción fragmentada. Una vez transcurrido
este nuevo plazo concedido desde la pro-
pia norma, no queda sino de parte de las
entidades del Estado no exigir los requi-
sitos para cualquier trámite o procedi-
miento administrativo que debía constar
en el TUPA no enviado o incompleto y no
subsanado.
Algo que debemos mostrar y aquí debe
tomarse con sumo cuidado es que si se
incumple con lo ordenado en cuanto
a los documentos a remitirse, enton-
ces, todos los procedimientos relacio-
nados con el silencio administrativo
negativo terminarán por entenderse
concedidos con efectos de positivo
silencio, pues dicha obligación de califi-
cación procedimental –inerte por la deja-
dez de la Administración Pública– en ca-
sos sujetos a evaluación previa no tiene
por qué trasladarse a los administrados.
Aún más hacemos recordar la existencia
de procedimientos de silencio negativo
en casos de afectación significativa del
interés público tratándose de la salud,
medio ambiente, recursos naturales, se-
guridad ciudadana, sistema financiero y
de seguros, mercado de valores, defen-
sa comercial, defensa nacional y patri-
monio histórico cultural de la Nación, pro-
cedimientos trilaterales, procedimientos
que generen obligación de dar o hacer a
cargo del Estado y autorizaciones para
operar máquinas tragamonedas y casi-
nos de juego.
El silencio negativo en aras de un mejor
acceso del ciudadano al mercado se de-
canta hoy por ser la excepción y no más
la regla (como se figura en la mente de
quienes “conforman” la Administración
paralela), clara señal que ha puesto a
corriente la LSA. Tómese cuenta que las
responsabilidades derivadas de la inacción
administrativa que siendo propias del ne-
gativo silencio deriven en su sentido con-
trario, recaen sobre el titular de la entidad
estatal, pudiendo llegar hasta sede penal.
De cumplir las agencias con entregar todo
lo solicitado en el ítem 2 de la 1ª Disposi-
ción Complementaria Transitoria proce-
derá la Secretaría de Gestión Pública de
la PCM con la publicación de haber cum-
plido lo exigido por el decreto supremo.
Empero, tal acto no quiere decir que se
dé el “visto bueno legal” a lo remitido en
cuanto a los procedimientos y derechos
de tramitación. Entonces tanto la Comi-
sión de Acceso al Mercado al igual que
la Secretaría de Gestión Pública en una
suerte de control posterior tienen como
atribución observar la legalidad y la ra-
cionabilidad de los procedimientos, con-
forme a sus competencias.
2. La Ley del Procedimiento
Administrativo General co-
mo norma aplicable a la
obligación de publicar el
TUPA entre la publicación y
vigencia de la Ley del Silen-
cio Administrativo
En el sexto ítem de la 1ª Disposición Com-
plementaria Transitoria se regula las nor-
mas aplicables a la publicación del TUPA.
Veamos lo que al respecto dice el primer
párrafo: Aquellas entidades obligadas a
su publicación entre el 7 de julio de 2007
(publicación de la LSA) y el 8 de enero
de 2008 (vigencia de la LSA) habrán de
hacerlo en virtud del artículo 38 de la Ley
del Procedimiento Administrativo Gene-
ral - Ley Nº 27444 referido a la aproba-
ción y difusión del TUPA.
Acudiendo a la Ley General Administrati-
va, el citado artículo 38,2 establece que
cada dos años, las entidades están obli-
gadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo
responsabilidad de su titular; sin embar-
go, pueden cumplirlo antes de tal plazo
siempre y cuando consideren que las
modificaciones producidas en el mismo
se hacen necesarias para el administra-
do, computándose dicho plazo a partir de
la fecha de la última publicación del mis-
mo(10)
. Ello se hará sobre la base de los
15 días posteriores a la presentación de
la documentación sustentatoria:
Como se ve claramente en el cuadro ad-
junto las fechas son inmediatas para
obligar al cumplimiento efectivo y favo-
rable a todos los administrados de la Ley
Nº 29060 - Ley del Silencio Administrati-
vo; sin embargo también se cumplió con
señalar que la norma aplicable es la nor-
ma general procedimental.
3. La Ley Nº 29060 como nor-
ma aplicable a la obligación
de publicar o modificar el
TUPA
Prescribe el mismo ítem 6 de la 1ª Dispo-
sición Complementaria Transitoria, un se-
gundo supuesto de hecho para la publi-
cación del TUPA. En concreto se recoge
que a partir de la vigencia de la Ley del
Silencio, esto es desde el 2 de enero de
2008, será esta la norma desde la cual
se publicará el mencionado documento
de gestión institucional tan igual como las
modificatorias que al mismo se hagan.
De forma igual se deberá contar con el
formato de sustentación legal y técnica
de procedimientos administrativos con-
tenidos en el TUPA, sobre el cual ya he-
mos tratado ut supra.
Revisando la LSA podemos ver que ella
prescribe la responsabilidad del funcio-
nario o servidor estatal sancionándole
luego de efectuada la queja o hecha la
respectiva denuncia ante el órgano de
control institucional si exige requisitos,
procedimientos, documentación o pago
alguno que no conste en el TUPA según
lo dispuesto en el artículo 9 de la norma
del silencio, que va acompañado de
otros artículos de la misma como son el
artículo 8 ateniente al seguimiento de los
procedimientos administrativos a cargo
del antes citado órgano de control insti-
tucional, dejando por lo pronto agotado
aquí el tema.
VIII. CONCLUSIONES GENERA-
LES
1. Rotulado como está nuestro estudio,
el legislador se basa en la legalidad
y la simplificación administrativas
para orientar a las administraciones
públicas respecto de: a) los linea-
mientos para la elaboración y apro-
bación del TUPA y del mismo modo
para b) patrocinar el cumplimiento de
la Ley del SilencioAdministrativo. Con
estos 2 referentes anotados, el De-
creto Supremo Nº 079-2007-PCM
recoge en sus 21 artículos y 2 dispo-
siciones complementarias, lo atenien-
te a mostrar al poder público aque-
llas pautas que orienten una partici-
pación objetiva, racional y razonable
en la gestación de todo TUPA.
(10) Artículo 38 de la LPAG.- Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos: “(…) 38.2
Cada dos (2) años, las entidades están obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular;
sin embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten.
El plazo se computará a partir de la fecha de la última publicación del mismo”.
DOCUMENTACIÓN A REMITIR A LA SECRETARÍA
DE GESTIÓN PÚBLICA DE LA PCM
PLAZO PARA
ENTIDAD PÚBLICA PLAZO DE SUBSANAR
PRESENTACIÓN (15 días
calendario)
MINISTERIOS 30 de octubre 14 de noviembre
de 2007 de 2007
OPD 30 de noviembre 15 de diciembre
de 2007 de 2007
DEMÁS ENTIDADES 2 de enero 17 de enero
DEL ESTADO de 2008 de 2008
institución debiendo constar en dicho
envío el formato de sustentación técnico
y legal de procedimientos administrativos,
el TUPA ya vigente así como las normas
que lo modifican. Esto se sujeta a un pla-
zo determinado siendo este el que se
muestra en el gráfico siguiente:
PLAZO DE PRESENTACIÓN
ENTIDAD PÚBLICA DOCUMENTACIÓN PUBLICACIÓN
SUSTENTATORIA DEL TUPA
MINISTERIOS 30 de octubre 14 de noviembre
de 2007 de 2007
OPD 30 de noviembre 15 de diciembre
de 2007 de 2007
DEMÁS ENTIDADES 2 de enero 17 de enero
DEL ESTADO de 2008 de 2008

2. La Ley del Silencio Administrativo
–publicada el 7 de julio de 2007 y vi-
gente a partir del 2 de enero de 2008–
beneficiosamente aplicable a los pro-
cedimientos en trámite, cuenta al 8
de septiembre de 2007 con el regla-
mento glosado que es el decreto su-
premo al que hacemos alusión, con
la finalidad de afianzar dicho benefi-
cio. Esto es positivo tomando en
cuenta los avances recogidos en la
LSA, como forma palpable de esta-
blecer una relación ya no de confron-
tación (que empieza desde la mesa
de partes de las entidades públicas,
continuando el calvario con la inter-
posición de los recursos de impug-
nación y que acaba al llegar a sede
judicial) sino más bien de coordina-
ción entre los poderes públicos y los
administrados, pues téngase presen-
te a todas las actuaciones de la Ad-
ministración en favor de las activida-
des de los ciudadanos y no para con-
vertirse en obstáculo de ellas. Se ha
concebido entonces la declaración
jurada para acreditar la aprobación de
lo solicitado ante las entidades públi-
cas y que promete desde la publica-
ción de su formato con el Decreto
Supremo Nº 079-2007-PCM, desde
ya, la utilización práctica y favorable
de la LSA.
3. Las medidas tomadas por el Ejecuti-
vo con la Ley Nº 29060 y el Legislati-
vo con el referido reglamento, cree-
mos, ayudan bastante tomando en
cuenta dos situaciones problemáticas
en la relación Administración Públi-
ca-administrados, generadas en: a)
la reclamación de requisitos que no
constan en el TUPA y b) la regla del
solve et repete cuyos efectos se han
visto desterrados con el fallo Salazar
Yarlenque vs.Municipalidad distrital de
Surquillo del TC desde el día 24 de
octubre de 2006, fecha de su publica-
ción en el diario oficial El Peruano.
4. Referido a su ámbito de aplicación,
el decreto supremo comentado es
aplicable a las entidades públicas del
artículo I del Título Preliminar de la
Ley del Procedimiento Administrati-
vo General - Ley Nº 27444 descon-
tando las consignadas para el ítem
octavo de tal artículo; en cuanto a su
objeto se busca efectivizar lo ordena-
do desde la Ley del ProcedimientoAd-
ministrativo General - Ley Nº 27444 y
la Ley del SilencioAdministrativo - Ley
Nº 29060 para elaborar, aprobar y
publicar sus TUPA y ulteriormente la
finalidad es generar un documento
simplificador, compilador e informati-
vo para orientar respecto de un trá-
mite a seguir.
5. Se reúne en la norma reglamentaria
para armar el TUPA, a los órganos res-
ponsables del sustento técnico, legal y
de costos, a cargo respectivamente,
de las Oficinas de Planeamiento,Ase-
soría Legal o de Administración se-
gún los artículos 5 al 8 del Decreto
Supremo Nº 079-2007-PCM, autori-
dades cuya labor no es independien-
te, pues de aquello que entre los fun-
cionarios se decida depende el éxito
del TUPA.
6. En cuanto al contenido de los sus-
tentos legal y técnico debe atender-
se al principio de legalidad adminis-
trativa (rectius principio de suprema-
cía de la Constitución conforme con
el precedente vinculante del 24 de oc-
tubre de 2006 del TC): Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General-
Ley Nº 27444, Ley del Silencio Admi-
nistrativo - Ley Nº 29060 y lineamien-
tos de la Comisión de Acceso al Mer-
cado.
7. Es auspicioso que la Secretaría de
Gestión Pública de la PCM así como
de la Comisión de Acceso al Merca-
do del Indecopi publiquen vía Inter-
net, los proyectos presentados del
TUPA y de su norma aprobatoria, el
informe técnico de la Oficina de Pla-
neamiento y el formato de sustenta-
ción legal y técnica de los procedi-
mientos administrativos. Tal decisión
permite un control más transparente
del accionar estatal en sus niveles gu-
bernamental central, regional o local.
Igual grado de satisfacción encontra-
mos en el hecho por el cual toda en-
tidad, incluyendo sus unidades des-
concentradas, tenga un único TUPA
evitando la duplicidad procedimental.
8. Además el Decreto Supremo Nº 079-
2007-PCM con sus artículos 14 y 20
proporciona un marco legal para im-
pedir la vuelta del pague primero, re-
clame después; el mismo que el TC
ya destierra de laAdministración, sien-
do esto un gol a la arbitrariedad de los
poderes públicos. Recalca igualmen-
te el reglamento que los formularios
de trámite, como fue el sentido de su
concepción para agilizar los procedi-
mientos administrativos, son gratui-
tos; en consecuencia, no cabe exigir-
los al administrado o cobrar por ellos
como sigue ocurriendo hasta hoy.
9. La norma referida a la difusión del
TUPA en el artículo 19 de la referida
norma reglamentaria no se condice
con la LSA, pues simplemente se res-
tringe dicha acción a su publicación
y nada más que ello, tarea que creía-
mos había sido superada con la 6ª
Disposición Transitoria, Complemen-
taria y Final de la Ley Nº 29060 - Ley
del SilencioAdministrativo, discordan-
cia que debe ser tomada con el ma-
yor cuidado por el operador de la nor-
ma reglamentaria que es el agente
público.
10. Sobre la responsabilidad y fiscali-
zación en el cumplimiento del D.S.
Nº 079-2007-PCM recalcamos la del
órgano de control institucional, quien
asume como tarea –cual censor ro-
mano– velar por que se cumpla con
la Ley del Silencio Administrativo y
sus normas relativas al TUPA, ges-
tión acentuada con la tarea de segui-
miento de los procedimientos seña-
lados en el documento de gestión ins-
titucional y el envío del informe que
con periodicidad mensual elevará al
titular del pliego, alcances regulados
desde el artículo 8 de la LSA.
11. Otro punto a destacar es la labor de
la Comisión de Acceso al Mercado
para el cumplimiento de la Ley del
Silencio Administrativo en el D.S.
Nº 079-2007-PCM desde su artículo
21, siendo conforme con sus funcio-
nes, el cometido de disponer la inapli-
cación de las disposiciones legales
que aprueben procedimientos que,
antes de ser un progreso constituyan
una barrera burocrática; labor coordi-
nante dentro de la institución pública
con la Oficina de Control Institucional
y fuera de ella con la Secretaria Ge-
neral de Gestión Pública de la PCM.
12. Interesa mencionar que si las entida-
des del Estado incumplen con la re-
misión de la información respecto del
documento de gestión de las institu-
ciones públicas (formato de susten-
tación técnico y legal de procedimien-
tos administrativos, TUPA vigente y
normas modificatorias) dentro de los
plazos señalados en el mismo Regla-
mento más los 15 días de rigor, no
podrán pretender el reclamo de re-
quisitos para cualquier trámite o pro-
cedimiento administrativo que no
obren en su TUPA no enviado o en-
viado incompleto a la mencionada
Secretaría General de la PCM; estan-
do imposibilitados de calificar los pro-
cedimientos de silencio negativo
como lo que son, generando de cara
al interés público la afectación signi-
ficativa señalada en la LSA, con las
consiguientes responsabilidades ad-
ministrativa, civil o penal del titular de
la entidad, situación harto complica-
da para el agente público que incum-
pla con la disposición reglamentaria
de la 1ª DCT.
13. Finalmente, tratándose de las normas
aplicables para el TUPA son de es-
pecial comentario aquellas que toman
la Ley del Procedimiento Administra-
tivo General - Ley Nº 27444 y la Ley
del Silencio Administrativo. La prime-
ra se aplica en el tránsito que se im-
pone desde el 7 de julio de 2007 al 8
de enero de 2008; la segunda lo es
para publicar el TUPA de conformi-
dad con lo dictado en ella, lo que rige
para las modificatorias hechas a par-
tir de allí.

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