Actualidad tomo 165 agosto 2007

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A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
INFORME PRÁCTICO ADMINISTRATIVO
MARCO NORMATIVO:
• Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060
• Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley Nº 27444: arts. 29, 30, 31, 32, 33, 34, 239.
SUMARIO:
I. Introducción. II. Lo que nos trae la Ley Nº 29060 -
Ley del Silencio Administrativo: la Administración Pú-
blica “bajando al llano”, control ciudadano de la arbi-
trariedad pública y seguridad jurídica. III. Aspectos
puntuales a destacar de la Ley Nº 29060 - Ley del
Silencio Administrativo. IV. Conclusiones generales.
La Ley del Silencio Administrativo
¿El comienzo del fin de la arbitrariedad del poder público en el Perú con el
control ciudadano o hacia una reforma, muy en serio, del Estado?
Luis Alberto
HUAMÁN ORDÓÑEZ(*)
TEMADEDISCUSIÓN En el informe siguiente, el autor presenta una
explicación detallada de cada uno de los cam-
bios generados a consecuencia de la Ley
Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo. Asi-
mismo, expone una visión crítica de los alcan-
ces de esta norma.
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 7 de julio de 2007 se ha publi-
cado en la sección Normas Legales del
diario oficial El Peruano la Ley Nº 29060.
Esto no sería materia de novedad algu-
na pues no hay día que no se den leyes
en el Perú por parte del poder legiferan-
te, como es el Parlamento, sea que ven-
gan desde su propio seno o desde la pro-
puesta presidencial, de los entes públi-
cos y hasta de la ciudadania. Ahora, si
se repara en la sumilla de dicha norma
aún no vigente, la situación cambia en
una revolución –360 grados– pues tal
como está rotulada nos brinda esperan-
zas renacidas sobre el papel del control
de la Administración Pública que se es-
pera día a día, control valorable a través
de diversos frentes entre ellos la percep-
ción ciudadana con la opinión pública(1)
y
con una simplificación de los trámites que
hay que hacer ante los entes públicos; de
modo especial cuando ello tiene medular
relevancia al tratarse del fomento de acti-
vidades económicas que buscan acceder
al mercado dentro del seno de la socie-
dad y porque no decirlo, de la legalidad.
La Ley Nº 29060 se halla sumillada como
Ley del Silencio Administrativo siendo
que desde su título se nota la iniciativa
por parte del propio poder público para
controlarse, pues sus actuaciones deben
estar a favor de las actividades de los ciu-
dadanos y no convertirse en obstáculo
de ellas, más aún cuando ellas se rela-
cionan con la generación de actividad
económica y por consiguiente de rique-
za beneficiosa a su propio generador (ini-
ciativa privada, derechos a la libertad de
empresa, al trabajo, a la propiedad, etc.)
tanto como a quienes laboran para él (de-
recho al trabajo), y en fin, para el país.
Bajo lo precisado, la simplificación ad-
ministrativa no solo tiene que ver con el
papel de la Administración frente a la ley
en la sociedad sino también en el desa-
rrollo de toda actividad de capital suscep-
tible de ser amparada por el Derecho.
Estímese que si lo que se quiere es fo-
mentar la actividad de generación de ri-
queza en la Nación, debe partirse por
crear reglas simples que permitan que
el ciudadano acceda mediante los servi-
cios de laAdministración Pública a la rea-
lización de actividades que generen po-
tencialidad económica. Recordemos que
si bien como lo sostenía Gonzáles Pé-
rez, es permanente la lucha entre la Ad-
ministración y la libertad ciudadana, esto
en nada origina que entre ellas exista un
relación de confrontación sino más bien
de complementariedad, dado que las li-
mitaciones que realiza el poder público
son con cargo a los intereses públicos y
no a determinado interés particular que
se haga susceptible de desaprobación de
la actuación administrativa. En esta línea
de ideas ha sido concebida la ley que
hemos de comentar.
II. LO QUE NOS TRAE LA LEY
Nº 29060 - LEY DEL SILEN-
CIO ADMINISTRATIVO: LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“BAJANDO AL LLANO”, CON-
TROL CIUDADANO DE LA AR-
BITRARIEDAD PÚBLICA Y
SEGURIDAD JURÍDICA
Es motivo de nuestro interés registrar al-
gunas notas sobre la reciente norma que
estimamos abre, con la mejor de las in-
tenciones, las puertas para la consagra-
ción expresa del control ciudadano a la
Administración Pública y la agilización de
los trámites burocráticos cuando se de-
sea, por ejemplo, contar con una licencia
de funcionamiento para un negocio en un
mercado de abastos o si se quiere, de
una autorización para instalación de an-
tenas o similares o de una declaratoria
(*) Ex miembro integrante de la Asociación “Ius et Caritas” en la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambaye-
que, Perú (UNPRG). Asistente legal del Estudio Jurídico Bobadilla Sáenz & Asociados en las áreas de Derecho
Laboral y Derecho Administrativo.
(1) Para ello basta echar como muestra una ojeada a la edición norteña del domingo 8 de julio de 2007, del diario “La
República” que en su editorial sumillado para la ocasión como “Contra la burocracia” anota: “Tiene razón el Ejecu-
tivo en destacar la importancia de la denominada Ley del Silencio Administrativo Positivo que acaba de promulgar
el presidente García, quien la califica como una declaración de libertad de los ciudadanos respecto de la arbitrarie-
dad del funcionario y de los excesivos plazos burocráticos que la norma acorta automáticamente a 30 días, pasados
los cuales el trámite se dará por aprobado aun cuando no medie respuesta de la entidad ante la cual se interpone
dicha tramitación. La norma nace de la constatación de dos hechos que ejercen efectos coercitivos sobre todo
ciudadano que hace gestiones ante la Administración Pública, que son, de un lado, el excesivo número de trámites
que hay que realizar para lograr una resolución final; del otro, la insoportable lentitud con que avanza cada uno de
estos trámites, que a su vez dan origen a lo que se conoce como papeleo burocrático”. El Regional de Piura del 24
de junio del 2007 estima en su artículo “A propósito de la Ley del Silencio Administrativo Positivo”: “(…) En relación
con el silencio administrativo positivo [la ley] viene a destrabar los burocráticos procedimientos, impropios su
aplicación para los objetivos y propuestas de liberación social. (…) Con esto, se espera que la Administración
Pública sea más expeditiva en la resolución de quejas y pedidos de los ciudadanos. La modernidad en el aparato
del Estado se ve colmada con esta medida. Es entendible que a partir de la fecha no solamente se va a echar andar
todo el grueso de expedientes y solicitudes empolvadas en la Administración Pública. Los peruanos incentivados y
recuperados en la credibilidad optarán por dinamizar la cultura de gestión (…)”.

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de fábrica; pues a partir de ella la situa-
ción cambia abismalmente esperándose
que el actuar de laAdministración en con-
ceder las respectivas autorizaciones co-
rra a velocidad de chasqui.
La Administración, a pesar de su coro-
nación como fuerza vicarial, esto es ente
destinado no a su servicio propio sino al
de los demás, en la realidad cotidiana al
actuar lo hace de forma tal que lo que
espera el ciudadano respecto de la Ad-
ministración termina por ahogar cualquier
intento de acercarse al Estado, viéndolo,
en consecuencia, como un ente irreal e
inalcanzable, y ajeno a sus súbditos, que
es a los que se debe.
Ahora, con el sentido de la ley que he-
mos de analizar, el papel de la Admi-
nistración Pública se “terrenaliza” ya
que encontraremos que ella tendrá, con
la mejor de las razones y en escasez del
mejor de los pretextos para no cumplir
sus fines, que atender (y entender) a que
su labor es de servicio y por ello actuar
prudente y velozmente acogiendo de for-
ma satisfactoria las necesidades y peti-
ciones de los ciudadanos a cuyo auxilio
está. También, creemos sin lugar a du-
das que se efectiviza con mayor fuer-
za la intervención sobre la arbitrarie-
dad del poder público y de sus agen-
tes, pues ya no es posible, esperar más
la indeterminada y eterna réplica de la
Administración cuando se le hace un pe-
dido dedicado a generar fuerza de juridi-
cidad ante una iniciativa económica por
parte de la propia población al abrir un
negocio (solicitar una licencia de funcio-
namiento) o velar por la propiedad (cuan-
do se requiere, v. gr. una licencia de cons-
trucción o una licencia de obra para de-
molición), generando riqueza para sí y
para los demás ciudadanos.
Además de terrenalizar a la Administra-
ción Pública o como decimos en lengua-
je coloquial “bajarla al llano” y de contro-
lar la arbitrariedad del poder público y del
funcionario o servidor estatal que en ella
está, la ley es una magnífica e ineludible
oportunidad de rescatar la consagración
del control ciudadano de la Adminis-
tración Pública que ha empezado con
buenos bríos con la Ley Nº 27444 - Ley
del Procedimiento Administrativo Gene-
ral (LPAG), pasa por la Ley Nº 27584 -
Ley que Regula el Proceso Contencio-
so Administrativo (LPCA); escala con la
Ley Nº 28976 - Ley Marco de Licencia
de Funcionamiento (LMLF) y con la Ley
Nº 28996 - Ley de Eliminación de So-
brecostos, Trabas y Restricciones a la
Inversión Privada (Lestrip) hasta llegar
a la norma que pasaremos a glosar en
sus aspectos más importantes. La con-
sagración del control ciudadano de laAd-
ministración quiere decir que sea el pro-
pio cives el que pueda evaluar a laAdmi-
nistración y su labor vicarial, además de
su papel destacado en la seguridad ju-
rídica al permitir que de antemano el
administrado sepa “a que atenerse”
cuando la autoridad pública deba emitir
un pronunciamiento al activarse el pro-
cedimiento administrativo de evaluación
previa sometido al silencio; de ello nos
hablan los más saltantes artículos de la
Ley Nº 29060 que recepcionan estas cua-
tro esferas actuativas que en la medida
de lo posible pasaremos a comentar.
Antes de empezar con lo nuestro, preci-
samos al lector que dicha ley se sostiene
sobre la base de su fuente originaria, que
es el Proyecto de Ley Nº 580/2006-PE,
presentado en la Primera Legislatura
Ordinaria del Congreso por el Poder Eje-
cutivo el 31 de octubre de 2006. Así, no
solo haremos el comentario y crítica de
los aspectos más puntuales de la norma
de Derecho Administrativo sino también
efectuaremos la comparación con el pro-
yecto que le dio origen a fin de destacar
los aspectos añadidos o restados en la
norma final.
III. ASPECTOSPUNTUALESADES-
TACAR DE LA LEY Nº 29060 -
LEY DEL SILENCIO ADMINIS-
TRATIVO
1. El objeto de la Ley del Silen-
cio Administrativo
En principio, para poder ubicarnos tene-
mos que la Administración encausa los
actos suyos para dirigirse hacia ella a tra-
vés del llamado procedimiento adminis-
trativo cuando sus efectos se dirigen
sobre los administrados(2)
; siendo que di-
cho procedimiento nos ubica en una se-
rie de reglas animadas por la solidez y
coherencia de las etapas de dicho acer-
camiento del Estado a sus súbditos. Den-
tro del mismo procedimiento existe una
doble clasificación:
Procedimiento de aprobación automá-
tica: el cual, como su propio nombre así
lo indica, es aprobado automáticamente
si a la solicitud presentada ante el Admi-
nistrador se añaden los requisitos o do-
cumentos que pide satisfacer el poder
vicarial, exigibles a través del Texto Úni-
co de Procedimientos Administrativos
(TUPA).
De cumplir con los mismos se da “carta
blanca” al derecho o interés peticionado
ante la Administración Pública; empero,
ello no es obstáculo para que se realice
posteriormente la fiscalización posterior.
Procedimiento de evaluación previa:
en este tipo de procedimiento veremos
que el ciudadano tendrá que, ante un in-
terés o derecho alegado administrativa-
mente, esperar el pronunciamiento expre-
so de la Administración Pública; siendo
que si no se da el mismo se activa el si-
lencio administrativo, el cual puede ser
positivo (SA+) o negativo (SA-), según
sea el caso.
Una vez hecho este pequeño exordio,
tenemos que la ley busca incidir en aque-
llos procedimientos en los que se hace
presente la evaluación previa o dicho de
otra forma, la norma se dirige a los pro-
cedimientos administrativos de evalua-
ción previa, que son los más usados por
los administrados cuando se trata de sus
derechos o intereses alegados ante el
poder público y en los que la respuesta
de la Administración Pública es muy len-
ta. Para nuestros comentarios asumimos
que el artículo primero de la Ley Nº 29060
o Ley del Silencio Administrativo –abre-
viando: LSA– consigna como su objeto
que los procedimientos de evaluación
previa están sujetos a silencio positivo,
cuando se trate de algunos de los su-
puestos siguientes:
a) Solicitudes cuya estimación habilite
para el ejercicio de derechos preexis-
tentes o para el desarrollo de activi-
dades económicas que requieran au-
torización previa del Estado, y siem-
pre que no se encuentren contempla-
dos en la Primera Disposición Transi-
toria, Complementaria y Final;
b) Recursos destinados a cuestionar la
desestimación de una solicitud o ac-
tos administrativos anteriores; y,
c) Procedimientos en los cuales la tras-
cendencia de la decisión final no pue-
da repercutir directamente en adminis-
trados distintos del peticionario, me-
diante la limitación, perjuicio o afecta-
ción a sus intereses o derechos le-
gítimos.
Habiendo señalado cuando estamos
frente a un procedimiento administrati-
vo donde se dé la aprobación automáti-
ca, así como también cuando nos en-
contramos ante el de evaluación previa,
que se bifurca en sus efectos en silen-
cio administrativo positivo o negativo,
según sea el caso; y de precisar los su-
puestos de la LSA en cuanto a su pri-
mer artículo, brindamos al lector, un grá-
fico para entender los alcances de di-
cha norma inicial con la que el legisla-
dor abre la ley:
Veamos tras ello en detalle, aunque sin-
tético para no extender las presentes lí-
neas, los dos primeros supuestos de la
nueva norma, que estimamos de capital
importancia, dejando fuera cualquier co-
mentario sobre el tercer supuesto de he-
cho de la LSA:
(2) Artículo 29 de la LPAG.-Definición de procedimiento administrativo: “Se entiende por procedimiento adminis-
trativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto adminis-
trativo que conduzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de
los administrados”.

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1.1. Solicitudes cuya estimación habi-
lite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo
de actividades económicas que
requieran autorización previa del
Estado, y siempre que no se en-
cuentren contemplados en la Pri-
mera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la LSA
Esta parte primera del artículo 1 de la Ley
Nº 29060 o LSA es el que más tiene que
ver con el primer acercamiento ciudada-
no-Estado patentizado a través de la Ad-
ministración Pública. De un lado, suce-
den más veces que un residente rural o
urbano de determinado lugar del Perú
cuando desea, por ejemplo, abrir un ne-
gocio de abarrotes o de cabinas de inter-
net no lo puede hacer sino mucho des-
pués que haya obtenido la autorización
de la Administración para ello. De otro,
reparemos en que la LSA en su novena
Disposición Transitoria, Complementaria
y Final determina que se derogan aque-
llas disposiciones sectoriales que esta-
blecen el silencio administrativo negati-
vo contraviniendo lo señalado en el lite-
ral a) del artículo 1, asimismo derogánse
los artículos 33 y 34 de la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General.
Surge la pregunta ¿qué decía el artícu-
lo 33 de la LPAG, que es lo que nos
interesa más respecto de este ítem,
recogido hoy en el primer artículo de
la LSA?: solicitudes cuya estimación
habilite para el ejercicio de derechos pre-
existentes o para el desarrollo de activi-
dades económicas que requieran del
Estado previa autorización, y siempre
que no se encuentren contemplados
entre los supuestos a que hace mención
la Primera Disposición Transitoria, Com-
plementaria y Final de la norma. Para
mayor fuerza veamos su texto con rela-
ción al primer punto recogido en la Ley
Nº 29060:
Artículo 33 de la LPAG.- Procedimien-
to de evaluación previa con silencio
positivo: “Los procedimientos de evalua-
ción previa están sujetos a silencio posi-
tivo, cuando se trate de algunos de los
siguientes supuestos:
Solicitudes cuya estimación habilite para
el ejercicio de derechos preexistentes,
salvo que mediante ella se transfiera fa-
cultades de la Administración Pública o
que habilite para realizar actividades que
se agoten instantáneamente en su ejer-
cicio (…)”.
La redacción y el sentido de este artículo
33, ya derogado, ha sido mejorada con
el artículo 1a) de la LSA, que señala,
siempre en la parte de interés:
Artículo 1 de la LSA.- Objeto de la ley:
“Los procedimientos de evaluación previa
están sujetos a silencio positivo, cuando
se trate de algunos de los siguientes su-
puestos:
a) Solicitudes cuya estimación habilite
para el ejercicio de derechos preexisten-
tes o para el desarrollo de actividades
económicas que requieran autorización
previa del Estado, y siempre que no se
encuentren contemplados en la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria
y Final”.
Como se ve, de la comparación de am-
bos preceptos legales se tiene que el de
la Ley Nº 29060 supera al derogado ar-
tículo 33 de la LPAG pues, en aras de
una reforma práctica del Estado y de la
Administración que auspicie la simplifica-
ción administrativa, precisa que se dé una
aprobación inmediata vía silencio positi-
vo cuando se desee ejercer derechos
preexistentes; pero más clara es la nue-
va norma administrativa en el mismo su-
puesto recogido, al señalar indudable-
mente que se beneficia del silencio ad-
ministrativo positivo el desarrollo de acti-
vidades económicas que requieran auto-
rización previa estatal, supuesto en los
que entra el de los comercios en sus más
variadas formas.
El tema resuelve el constante vía crucis
de los administrados, que tenía el ciuda-
dano ante la disyuntiva de inyectar capi-
tal en su nuevo negocio sacrificando la
legalidad (operar ilegalmente) o primero
tener los papeles en orden para luego
abrirlo (como se dice comúnmente tener
su negocio “con todas las de la ley”); op-
tando por lo segundo en la creencia de
que haciendo lo que manda la norma, la
situación será auspiciante para sus ex-
pectativas: imperdonable error.
Al acceder a los trámites de la Adminis-
tración, simplemente el desencanto los
recibe en la puerta de la institución públi-
ca cuando ya habiendo reunido todos los
requisitos que exige el agente público y
haber llenado papel tras papel se dan
cuenta que mientras al negocio del veci-
no, que está trabajando sin papeles, le
va bien, el suyo sencillamente duerme en
las oficinas administrativas el sueño, ya
no de los justos, sino antes bien, de lo in-
justo. Y que si tiene la paciencia de hacer
el seguimiento de su expediente adminis-
trativo, simplemente ve como sus aspira-
ciones, su dinero y su humor se van esfu-
mando en tanto se deprecian los instru-
mentos de trabajo con los que iba a reali-
zar su actividad económica. Esto es lo que
también en el plano de incidencia social,
combate nuestra Ley Nº 29060: la supre-
macía de la burocracia y de los trámites
engorrosos, injustificados e impro-
ductivos frente a la generación de ri-
queza, trastocándola en un sentido in-
verso y positivo para el país: inversión
de los privados sin trabas innecesarias,
esto es una total y productiva simplifica-
ción administrativa que sin agotar el pa-
pel contralor de la Administración sobre
nuestras vidas, usa la razonabilidad y pro-
porcionalidad de sus propios medios para
permitir el acceso al mercado.
GRÁFICO Nº 1: SUPUESTOS DE PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PREVIA
CON SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO SEGÚN EL ARTÍCULO PRIMERO DE LA LSA
Solicitudes para ejercer dere-
chos preexistentes / desarrollo
de actividades económicas con
previa autorización del Estado.
Recursos que cuestionan
desestimación de una soli-
citud o de actos administra-
tivos anteriores.
Petición del
administrado
Procedimiento de
evaluación previa
Procedimientos en los que la
trascendencia de la decisión
final no repercuta directa-
mente sobre terceros me-
diante limitación, perjuicio o
afectación a sus intereses o
derechos legítimos.
Excepción:
“Afectación
significativa del
interés público”
Fiscalización posterior: 32 LPAG
- Salud
- Medio ambiente
- Recursos naturales
- Seguridad ciudadana
- Sistemas financieros/
seguros
- Mercado de valores
- Defensa nacional
- Patrimoniohistóricocultural
de la Nación
- Proced. trilaterales
- Obligación dar Eº
- Obligación hacer Eº
- Casinos/tragamonedas
SA+

Aun cuando las normas actuales abogan
porque dicho acercamiento entre el ad-
ministrado y la Administración se dé en
el mejor de los resultados esperados con
un pronunciamiento a favor de lo pedido,
se da el caso de que muchas veces el
remedio que es la autorización estatal
para un negocio resulta ser peor que la
enfermedad, que es el operar fuera de
los alcances de la ley, es decir de la in-
formalidad por la demora de los trámites
administrativos.
Cuando los plazos con los que tiene que
avanzar el procedimiento administrativo
para los casos en los que la evaluación es
previa para la autorización peticionada, a
pesar de su regulación meticulosa en la
propia norma procedimental administrati-
va, se revelan en la realidad diaria como
situaciones engorrosas y eternas, al ciu-
dadano no le queda mejor solución que
abrir su negocio operando informalmente.
Esta situación no es extraída de alguna
novela de ciencia ficción ni motivada por
la pura imaginación propia de algún cuen-
to del americano Poe sino de la rica rea-
lidad productiva emergente nacional:
Lima provinciana da fe de ello (el empo-
rio de Gamarra es el ejemplo que más
rápido nos viene a la mente) y aún más,
nuestras provincias del país donde el
desarrollo económico es pujante y ace-
lerado; pero, si se les pide a estos co-
merciantes emprendedores que mues-
tren su autorización gubernamental sim-
plemente nos dicen que ella está en trá-
mite, el cual es eterno cuando hay que
esperar la decisión final de la Adminis-
tración.
1.2. Recursos destinados a cuestionar
la desestimación de una solicitud
o actos administrativos anterio-
res: el nuevo marco según la LSA
Administrativamente hablando, los recur-
sos administrativos son las herramientas
con las que el administrado cuenta para
poder contradecir el pronunciamiento de
la Administración que va en contra de él.
Es gráfico al respecto el artículo 206,1
de la Ley del Procedimiento Administra-
tivo General - Ley Nº 27444 (LPAG) con-
sagratorio de la facultad de contradic-
ción de las decisiones administrativas,
siendo que frente a un acto administrativo
que se supone viola, desconoce o lesiona
un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa me-
diante los recursos señalados en la mis-
ma norma administrativa, que son los de
reconsideración(3)
, apelación(4)
y revisión(5)
a tenor del 207 de la LPAG.
Objeto particular de interés es ver en re-
lación con la consagración con este su-
puesto de la LSA que cuando se presen-
ta un recurso ante la Administración, sea
porque deniegue lo peticionado, o si lo
da no lo haga en los términos pedidos o
en los que la propia ley manda, o más
aún, no se pronuncia de forma alguna;
se espera que con él, por fin, el agente
público pueda hacernos conocer su de-
cisión, arbitrio que al final ha de incidir
sobre la vida y expectativas del ciudada-
no. La solución de esta parte de la nor-
ma es dar por aprobado lo peticionado;
así, lo que es objeto de la ley es dar vida
a la pretensión o interés alegado ante la
Administración.
2. La aprobación automática
de la petición del adminis-
trado: hacia una Administra-
ción Pública celerísima
Esta segunda norma sostiene en su pri-
mer párrafo que los procedimientos ad-
ministrativos sujetos a silencio adminis-
trativo positivo se considerarán aproba-
dos si vencido el plazo establecido o
máximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no
siendo necesario expedirse pronuncia-
miento o documento alguno para que el
administrado pueda hacer efectivo su
derecho, bajo responsabilidad del funcio-
nario o servidor público que lo requiera.
Bajo dicha redacción se establece taxa-
tivamente la obligación implícita del
agente público en emitir un pronuncia-
miento expreso en el plazo emanado
de la propia ley o en todo caso en el
máximo esperado (por lo general, es de
30 días hábiles según la LPAG(6)
o de 15
días hábiles para los casos de licencias
de funcionamiento conforme a la LMLF(7)
),
situación que se enmarca como derecho
del administrado conforme al artículo
55,7 de la LPAG(8)
. Creemos además que
dicha obligación encuadra en la norma
pilar del Derecho Administrativo, el prin-
cipio de legalidad, el que a tenor del
artículo IV, 1.1 de la LPAG, en lo referen-
te a los principios del procedimiento ad-
ministrativo, establece que su tramitación
se sustenta en que, de primera mano las
autoridades administrativas deben ac-
tuar con respeto a la Constitución, la ley
y al Derecho, dentro de las facultades
que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron
conferidas; respeto que ha de ser en-
tendido tanto en el sentido de acatamien-
to a las normas señaladas como de su-
misión de servicio al ciudadano, respeto
objetivable a través del pronunciamiento
del Administrador pues como nos lo hace
saber Montoya Chávez citando al Tribu-
nal de la Constitución “(…) una omisión
por parte de la autoridad de dar respues-
ta a un pedido además de constituir el
incumplimiento de un mandato expreso
de la Constitución y de la ley, manifiesta
una falta de respeto hacia el ciudadano,
a quien le debe su cargo e investidura”(9)
.
Cuando laAdministración no tenga el tino
suficiente para que pueda hacer conocer
al administrado su decisión por medio de
acto administrativo alguno, el ciudadano
simplemente podrá ejercer su derecho sin
que exista reparos, luego, del agente
público en exigir los requisitos legales
previos al mismo dado que fue ella mis-
ma, la Administración Pública, la que sin
su pronunciamiento “activó” el uso de los
mismos, pues como reza un antiguo ada-
gio, nadie puede beneficiarse por hecho
propio cuando no actuó como es exigi-
ble, más cuando se trata del poder públi-
co. Esto quiere decir, que si en 30 días
hábiles (o de 15 conforme lo recepciona
la LMLF) la Administración Pública no
hizo nada por atender su pedido, el mis-
mo debe considerarse aprobado “sin más
ni más”; pues la autorización estatal será
tácita a lo pedido.
La segunda parte de este artículo de la
LSA establece que si bien el ciudadano
al no tener pronunciamiento expreso e
indubitable de la Administración pueda
hacer uso de su derecho, en nada quie-
re decir ello que deba admitirse como
una cláusula que traslade la arbitrarie-
dad de laAdministración, minimizándo-
la, a la arbitrariedad del administrado,
en la cual pueda argumentarse que la
(3) Artículo 208 de la LPAG.- Recurso de reconsideración: “El recurso de reconsideración se interpondrá ante el
mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En
los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva
prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación”.
(4) Artículo 209 de la LPAG.- Recurso de apelación: “El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación
se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho,
debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior
jerárquico”.
(5) Artículo 210 de la LPAG.- Recurso de revisión: “Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una
tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no
son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que
eleve lo actuado al superior jerárquico”.
(6) Artículo 35 de la LPAG.- Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa: “El plazo que
transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que sea dictada la resolu-
ción respectiva, no puede exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establez-
can procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor”.
(7) Artículo 81 de la LMLF.- Procedimiento para el otorgamiento de licencias de funcionamiento: “La licencia de
funcionamiento se otorgará en el marco de un único procedimiento administrativo, el mismo que será de evaluación
previa con silencio administrativo positivo. El plazo máximo para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento
es de quince (15) días hábiles”.
(8) Artículo 55 de la LPAG.- Derecho de los administrados: “Son derechos de los administrados con respecto al
procedimiento administrativo, los siguientes: (…) 7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio
o actuación y exigirlo así a las autoridades”.
(9) STC Nº 0941-2001-AA/TC citada por MONTOYA CHÁVEZ, Víctorhugo: “Cuestionamientos sobre la conservación
del proceso de cumplimiento y pretensiones controversiales”. En: Actualidad Jurídica (Especial sobre el Código
Procesal Constitucional). Tomo 133. Diciembre 2004, Gaceta Jurídica. Pág. 35.

192
○○○○○○○○○
inacción formal administrativa le permite
no ser fiscalizada por quien debió, en su
oportunidad, pronunciarse. Con todo, dice
esta parte de la norma: lo dispuesto en el
presente artículo no enerva la obligación
de la entidad de realizar la fiscalización
posterior de los documentos, declaracio-
nes e información presentada por el ad-
ministrado conforme a lo dispuesto en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444.
Oportuno es dicho criterio en relación con
la fiscalización posterior, pues el artículo
32,1 de la LPAG establece que por ella,
la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automá-
tica o evaluación previa queda obliga-
da a verificar de oficio mediante el sis-
tema del muestreo, la autenticidad de
las declaraciones, de los documentos,
de las informaciones y de las traduc-
ciones proporcionadas por el adminis-
trado; siendo oportuno precisar, según
lo detalla el artículo 32,3 de la LPAG que
cuando se compruebe fraude o falsedad
en la declaración, información o en la do-
cumentación presentada por el adminis-
trado, la entidad considerará no satisfe-
cha la exigencia respectiva para todos
sus efectos, procediendo a comunicar el
hecho a la autoridad jerárquicamente
superior si la hubiere para que se decla-
re la nulidad del acto administrativo sus-
tentado en dicha declaración, información
o documento; imponiendo a quien haya
empleado esa declaración, información
o documento una multa en favor de la
entidad entre 2 y 5 UIT vigentes a la fe-
cha de pago; y, además, si la conducta
se subsume en los tipos penales del Tí-
tulo XIX del Código Penal - Delitos con-
tra la Fe Pública, deberá hacerse la co-
municación entonces al Ministerio Públi-
co para que interponga la acción penal.
Como se ve, se aplican a favor de la
Administración, para el cumplimiento de
sus fines, los principios de impulso de
oficio (artículo IV, 1.3 de la LPAG)(10)
y de
privilegio de controles posteriores (ar-
tículo IV, 1.16 de la LPAG)(11)
; y para el
administrado,elprincipio de presunción
de veracidad (artículo IV, 1.7 de la
LPAG)(12)
; y a ambos el principio de con-
ducta procedimental (artículo IV, 1.8 de
la LPAG)(13)
.
3. La aprobación del procedi-
miento: la declaración jura-
da y la carta notarial que “se
la tienen jurada” a la inac-
ción de la Administración
3.1. La declaración jurada
Respecto de este artículo, la novedad la
constituye la declaración jurada que ha
de presentar el administrado para con-
validar la aprobación ficta de lo peticio-
nado. Dicha declaración constituirá prue-
ba suficiente de la resolución adoptada
por la Administración Pública. Veamos lo
que dice la norma glosada: Vencido el pla-
zo para que opere el silencio administrati-
vo positivo en los procedimientos de eva-
luación previa regulados en el artículo 1,
sin que la entidad hubiera emitido pro-
nunciamiento sobre lo solicitado, los ad-
ministrados podrán presentar una decla-
ración jurada ante la propia entidad que
configuró dicha aprobación ficta, con la
finalidad de hacer valer el derecho con-
ferido ante la misma o terceras entida-
des de la Administración, constituyendo
el cargo de recepción de dicho documen-
to prueba suficiente de la resolución apro-
batoria ficta de la solicitud o trámite ini-
ciado.
Debe repararse que dicha declaración
jurada sirve como una garantía de
constatación de la no actuación del
ente administrativo, pues la norma es-
tablece que esta sirve para hacer valer el
derecho no solo ante la propia entidad
que debió emitir su pronunciamiento sino
ante otras entidades públicas. Bajo lo pre-
cisado, el administrado no solo cuenta
con el artículo 2 de nuestra ley in comen-
to, sino también con la mencionada de-
claración jurada que sirve como medio
fehaciente de prueba del actuar negativo
u omisión del agente público.
Un ejemplo muy simple nos ayuda a en-
tender la precisión del dispositivo legal:
GRÁFICO Nº 2: APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PREVIA CON SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO SEGÚN EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 3 DE LA LSA
Petición del
administrado
Procedimiento de
evaluación previa
Declaración
jurada
Prueba de
aprobación ficta
Fiscalización posterior: 32 LPAG
30 días hábiles (LPAG)
o 15 días hábiles
Si la administración pública se niega a recibir la declaración jurada,
¿se puede hacer uso de la carta notarial?
Pero
(10) Artículo IV LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se sustenta
fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Dere-
cho Administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolución de las cuestiones necesarias”.
(11) Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se sustenta funda-
mentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo: (…) 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos
administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad administrati-
va, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustan-
tiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz”.
cho Administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administra-
tivo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por
esta Ley responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”.
cho Administrativo: (…) 1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados,
sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento
administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal”.
SA+

Ud., amigo lector, habiendo concebido la
idea de abrir la clásica bodega de barrio
acude a la municipalidad para solicitar
una licencia de funcionamiento iniciando
los trámites respectivos; empero, ya
transcurridos los 15 días hábiles de ley –
a razón de la LMLF–, le dicen: venga ma-
ñana. No haga caso. Simplemente, ese
día señalado llegue a la entidad pública
con una sonrisa en los labios ya no para
que le digan, cual estribillo, de nuevo,
venga mañana sino para presentar la
declaración jurada, la que con el sello de
cargo podrá iniciar, ante otra entidad, por
ejemplo, la de saneamiento (servicio pú-
blico de agua y desagüe) el cambio a
agua comercial. Igual ocurriría para el
caso de peticionar un certificado de zoni-
ficación de vías, certificado de compati-
bilidad de uso y alineamiento para grifos
y terminales terrestres, autorización para
instalación de antenas y similares, entre
otros muchos.
Este instrumento de constatación de la
inacción de la Administración Pública, a
más tardar será aprobado en un plazo
de 15 días desde que se publica la nor-
ma. Dicha aprobación será mediante
Decreto Supremo refrendado por el titu-
lar de la Presidencia de Consejo de Mi-
nistros (PCM). Creemos que este plazo
debió ser de únicamente 7 días, dado que
como establece la Disposición Transito-
ria, Complementaria y Final Quinta, las
disposiciones legales de la LSA se apli-
can ya a los procedimientos que se ha-
llan en trámite cuando reconozcan dere-
chos o facultades a los administrados.
Distingamos con unos gráficos el esque-
ma que nos otorga la ley misma en lo que
respecta tanto al procedimiento adminis-
trativo de evaluación previa con silencio
administrativo positivo como al de apro-
bación automática según el marco nove-
doso por su flexibilidad en la LSA.
3.2. La carta notarial
Otra de las novedades que nos trae la
Ley del Silencio Administrativo es la utili-
zación de la carta notarial cuando el agen-
te administrativo se niegue a recibir la
declaración jurada como medio de apro-
bación del procedimiento. Así, el con-
ducto notarial se convierte en vía al-
terna cuando se dé la negativa a re-
cepcionar dicha declaración del admi-
nistrado; cerrando el círculo de la dis-
crecionalidad en exceso de la Adminis-
tración al no reconocer el derecho ale-
gado por el administrado.
Continuemos con el ejemplo anterior aña-
diendo algo respecto de la previsión de
la carta notarial: si, usted, querido lector,
a pesar de todas sus buenas intenciones
y humor, ve que el funcionario se niega a
recepcionar la declaración jurada, no
haga hígado –como antes lo hacía ante
la angustiante pasividad del agente pú-
blico– sino diríjase al notario y envíela por
dicho profesional. Colorín colorado, su
calvario y el de su tiendita, el de su pro-
piedad o de su grifo o de su terminal te-
rrestre ha terminado. Podrá competir sa-
namente –y esta vez “con todas las de la
ley”– con su vecino de barrio que abrió
su tienda, grifo o terminal de transportes
ilegalmente. Usted tendrá el favor y la
protección tácita de la Administración y
del Derecho con la LSA; su vecino, por
operar ilegalmente, no.
Conforme se señala al inicio de nuestros
comentarios, anotamos que este extremo
de la norma comentada no se halla por
ninguna parte del proyecto de ley, esce-
nario que el Congreso ha corregido, ce-
rrando, el círculo hasta ahora cuadrado
de la situación de aprobación del proce-
dimiento.
4. La responsabilidad de los
funcionarios y servidores
públicos frente al no reco-
nocimiento del derecho o
interés del administrado y
operancia del silencio admi-
nistrativo
En el artículo 4 de la LSA se estima que
los funcionarios y servidores públicos que
injustificadamente se nieguen a recono-
cer la eficacia del derecho conferido al
administrado al haber operado a su fa-
vor el silencio administrativo positivo de
un procedimiento que se sigue ante la
misma entidad, incurrirán en falta admi-
nistrativa sancionable conforme lo es-
tablecido en el artículo 239 de la LPAG,
sin perjuicio de las responsabilidades ci-
viles y penales a que hubiere lugar.
Las faltas administrativas y la norma que
las recoge a que hace mención este ar-
tículo de la LSA son aquellas donde el le-
gislador señala de forma orientativa esta-
bleciendo que las autoridades y personal al
servicio de las entidades, independiente-
mente de su régimen laboral o contractual,
incurren en falta administrativa en el trámi-
te de los procedimientos administrativos
a su cargo y, por ende, son susceptibles
de ser sancionados administrativamente
con amonestación, suspensión, cese o
destitución atendiendo a la gravedad de
la falta, la reincidencia, el daño causado
y la intencionalidad con que hayan ac-
tuado, en caso de negarse a recibir in-
justificadamente solicitudes, recursos,
declaraciones, informaciones o expedir
constancia sobre ellas (239,1 de la
LPAG); no entregar, dentro del término
legal, los documentos recibidos a la au-
toridad que deba decidir u opinar sobre
ellos (239,2 de la LPAG); demorar injus-
tificadamente la remisión de datos, ac-
tuados o expedientes solicitados para re-
solver un procedimiento o la producción
de un acto procesal sujeto a plazo deter-
minado dentro del procedimiento adminis-
trativo (239,3 de la LPAG); resolver sin
motivación algún asunto sometido a su
competencia (239,4 de la LPAG); ejecu-
tar un acto que no se encuentre expedito
para ello (239,5 de la LPAG); no comuni-
car dentro del término legal, causal de
abstención, en la cual se encuentre
incurso (239,6 de la LPAG); dilatar el
cumplimiento de mandatos superiores o
administrativos o contradecir sus deci-
siones (239,7 de la LPAG); intimidar de
alguna manera a quien desee plantear
queja administrativa o contradecir sus
GRÁFICO Nº 3: ADMISIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN AUTOMÁTICA SEGÚN
EL SEGUNDO Y TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 3 DE LA LSA
Petición del
administrado
2 Soluciones
Recibirla
Prueba de
aprobación ficta
Prueba de
aprobación ficta
Carta notarialDeclaración
jurada
Procedimiento
de aprobación
automática
No recibirla

194
decisiones (239,8 de la LPAG); incurrir
en ilegalidad manifiesta (239,9 de la
LPAG); y, difundir de cualquier modo o
permitir el acceso a la información con-
fidencial relacionada con la intimidad
personal o familiar, la excluida expresa-
mente por ley o por razones de seguri-
dad nacional, o la protegida por secreto
bancario, tributario, comercial e industrial
así como todos aquellos documentos que
impliquen un pronunciamiento previo por
parte de la autoridad competente (239,10
de la LPAG). Anotamos que en cuanto a
los trabajadores estatales adscritos al ré-
gimen público, las sanciones a ser apli-
cadas se harán previo proceso adminis-
trativo disciplinario(14)
y para los demás
funcionarios que no gocen del estatus de
dicho régimen laboral se seguirán los pa-
sos del artículo 235 de la LPAG en lo que
sea pertinente(15)
.
En esta parte de la norma, esto es el cuar-
to artículo de la Ley Nº 29060, percibi-
mos con claridad que lo que se ataca es
la ausencia de razones, es decir la arbi-
trariedad, si el agente público se niega
a reconocer que ha operado in favor del
administrado el silencio positivo. Empe-
ro, debe tenerse sumo cuidado para quie-
nes son responsables de aplicar las san-
ciones administrativas de ley, pues la
norma misma exige el elemento de lo
injustificado para proceder al tema de
las sanciones, ya que no basta cual-
quier situación para proceder en contra
del agente público al existir por lex pre-
viae criterios sancionatorios a ser to-
mados muy en serio(16)
atendiendo a la
gravedad de la falta, la reincidencia, el
daño causado y la intencionalidad con
que hayan actuado (artículo 239 de la
LPAG) o para los casos no previstos en
el artículo 239, dado que la lista no es
cerrada o númerus clausus, se toma en
consideración: a) el perjuicio ocasiona-
do a los administrados, b) la afectación
causada al debido procedimiento; c) la
naturaleza y jerarquía de las funciones
desempeñadas, pues a mayor jerarquía
de la autoridad y más especializada sus
funciones, mayor es su deber de cono-
cerlas y apreciarlas debidamente en re-
lación con las faltas (artículo de la 240
de la LPAG)(17)
.
El propio dispositivo en su segundo pá-
rrafo señala no solo la responsabilidad
del agente público que debió reconocer
el derecho sino también la de aquel agen-
te público, tercero al otorgamiento de di-
cho derecho, ante quien se está hacien-
do valer el mismo. Así, dicha parte de la
norma establece: Lo dispuesto en el pri-
mer párrafo también es aplicable a los
funcionarios y servidores públicos de
cualquier entidad de la Administración
Pública que se nieguen injustificadamen-
te a recibir o cumplir la resolución apro-
batoria ficta derivada de la declaración
jurada a que hace referencia el artículo 3,
dentro de un procedimiento que se sigue
ante otra entidad de la Administración.
Esta parte de la LSA impide “sacarle la
vuelta a la ley”, pues cualquier agente de
la Administración tercero al derecho o
interés alegado ya no podrá alegar que
como el derecho no reconocido expresa-
mente no es por culpa del ente adminis-
trativo para el cual trabaja, entonces no
tiene porque velar por su cumplimiento
ni menos aún ser pasible de sanción
cuando se niegue a ello.
5. La denuncia del funcionario
o servidor público ante el
órgano de control interno: el
recurso de queja o la denun-
cia como formas alternati-
vas de determinar la respon-
sabilidad del agente público
El artículo 5 de la Ley del Silencio Admi-
nistrativo, por fin consagra el cauce para
que se pueda responsabilizar al servidor
o funcionario público reacio a reconocer
la eficacia del derecho del administrado.
Así establece una doble vía que estima-
mos alternativa la una de la otra dado el
conector “o” que es excluyente; doble vía
que en nada restringe las posibles accio-
nes de corte civil o penal que puedan ser
oportunamente planteadas. Dice aquel
artículo de la ley: Los administrados po-
drán interponer, individualmente o en
conjunto, el recurso de queja a que se
refiere el artículo 158 de la Ley Nº 27444,
o presentar una denuncia al órgano de
control interno de la entidad respectiva,
sin perjuicio de las acciones civiles y pe-
nales a que hubiere lugar, en caso de que
el funcionario servidor público incumpla
lo establecido en la presente ley.
Acudiendo a la LPAG, tenemos que su
artículo 158 citado en la Ley del Silencio
Administrativo nos habla de la queja por
defectos de tramitación, siendo que en
cualquier momento los administrados
pueden formular queja contra los defec-
tos de tramitación y en especial los que
supongan paralización, infracción de los
plazos establecidos legalmente, incum-
plimiento de los deberes funcionales u
omisión de trámites que deben ser sub-
sanados antes de la resolución definitiva
del asunto en la instancia respectiva.
A renglón seguido, se establece la com-
petencia para la presentación de la que-
ja siendo que ella se presenta ante el
superior jerárquico de la autoridad que
tramita el procedimiento, citándose el
deber infringido y la norma que lo exige;
ahora, la autoridad superior resuelve la
queja dentro de los tres días siguientes,
previo traslado al quejado, a fin de que
pueda presentar el informe que estime
conveniente al día siguiente de solicita-
do. En ningún caso se suspenderá la tra-
mitación del procedimiento en que se
haya presentado queja, y la resolución
será irrecurrible.
También dicha norma relativa a la queja
señala que la autoridad que conoce de
ella puede disponer motivadamente que
otro funcionario de similar jerarquía al
quejado, asuma el conocimiento del asun-
to. Cuando se declare fundada la misma,
se dictarán las medidas correctivas per-
tinentes respecto del procedimiento, y en
(14) Son gráficos los artículos 25 al 33 del Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y los
artículos 100, 150 al 162 y 175 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, reglamento de dicha ley laboral pública.
(15) Artículo 235 de la LPAG.- Procedimiento sancionador: “Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionado-
ra se ceñirán a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación,
averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que
justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la res-
pectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del
artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días
hábiles contados a partir de la fecha de la notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de
oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que
sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición
de una sanción, o la no existencia de infracción. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la
existencia diferenciada de órganos de instrucción y órganos de resolución concluida la recolección de pruebas, la
autoridad instructora formulará propuesta de resolución en la que se determinarán, de manera motivada, las con-
ductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para
dicha conducta y la sanción que se propone que se imponga; o bien se propondrá la declaración de no existencia
de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción
podrá disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el
procedimiento.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al adminis-
trado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción, de ser el caso”.
(16) Tómese en cuenta que la Ley del Procedimiento Administrativo General al tratar las faltas del agente público no
cierra la lista de las mismas con el artículo 239 sino que considera que tal listado puede admitir otras situaciones no
mencionadas en la propia ley; de allí que abre las puertas al artículo 240.
(17) Artículo 240 de la LPAG.- Criterios para la aplicación de sanciones: “Las demás faltas incurridas por las auto-
ridades y personal a sus servicios con respecto de los administrados no previstas en el artículo anterior serán
sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los administrados, la afectación al debido procedimiento cau-
sado, así como la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiendo que cuanto mayor sea la
jerarquía de la autoridad y más especializada sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de
conocerlas y apreciarlas debidamente”.

la misma resolución se dispondrá el ini-
cio de las actuaciones necesarias para
sancionar al responsable.
En lo que atañe a la denuncia, tenemos
que en principio en la LPAG el artículo
105 recoge el derecho del administrado
a formular denuncias, siendo que está fa-
cultado para comunicar a la autoridad
competente aquellos hechos que cono-
ciera contrarios al ordenamiento, sin ne-
cesidad de sustentar la afectación inme-
diata de algún derecho o interés legíti-
mo, ni que por esta actuación sea consi-
derado sujeto del procedimiento (artícu-
lo 105,1 de la LPAG), siendo que la for-
mulación de su conocimiento debe expo-
ner claramente la relación de los hechos,
las circunstancias de tiempo, lugar y
modo que permitan su constatación, la
indicación de sus presuntos autores, par-
tícipes y damnificados, el aporte de la
evidencia o su descripción para que la
Administración proceda a su ubicación,
así como cualquier otro elemento que
permita su comprobación (artículo 105,2
de la LPAG); con todo, su presentación
obliga a practicar las diligencias prelimi-
nares necesarias y, una vez comproba-
da su verosimilitud, a iniciar de oficio la
respectiva fiscalización; pero si la denun-
cia es rechazada, dicho rechazo ha de
ser motivado y comunicado al denuncian-
te, si estuviese individualizado (artículo
105,3 de la LPAG).
El legislador ha procedido con prudencia
para abrir el camino a un control ciuda-
dano más directo, mediante el cual el
administrado pueda conocer de primera
mano cual es el iter sancionatorio. Esta
es una oportunidad que se había esca-
pado en la LPAG y que ha sido recogida
en la LSA. Así pues, tanto el recurso de
queja como la denuncia van a permitir la
identificación, una vez que las mismas
finalicen tras la investigación, del actuar
negativo del agente público y la determi-
nación administrativa de la falta así como
el conocimiento público de dicho actuar
en los términos del artículo 6 de la Ley
Nº 29060 que comentaremos en su opor-
tunidad.
Estimamos, salvo mejor parecer, que esta
es una de las buenas razones de la LSA
para que conste en un cuerpo indepen-
diente (como Ley del Silencio Adminis-
trativo - Ley Nº 29060) y no haya sido
recepcionada dentro de la LPAG, como
era lo esperado, dado que recoge aspec-
tos de la misma, abrogando los dispositi-
vos referidos al tema del silencio admi-
nistrativo tanto positivo como negativo.
6. El procedimiento ante el ór-
gano de control interno
Dicho procedimiento se sustenta en el ar-
tículo 6 de la ley anotada, siendo que las
denuncias ante el órgano de control inter-
no de las entidades de la Administración
Pública respectivas que se presenten
contra los funcionarios o servidores pú-
blicos que incumplan lo establecido en
la LSA, serán puestas en conocimiento
del público en general a través de la
página electrónica de la entidad o publi-
cadas en el diario oficial El Peruano,
cuando la resolución que pone fin al pro-
cedimiento disciplinario o al que haga
sus veces quede consentida. Esta es
una solución muy clara ante un tema
muy oscuro: el no poder conocer, hasta
la fecha, quiénes son los agentes públi-
cos díscolos a reconocer los derechos
de los ciudadanos.
La solución de este artículo es una he-
rramienta que efectiviza el control ciu-
dadano de la Administración, pues no
solo se tiene la sanción jurídica con el
proceso administrativo disciplinario o el
previsto en el artículo 235 de la LPAG,
culminante en la resolución que lo san-
ciona; sino también una sanción social
al poner a conocimiento de todos, quie-
nes son los que se niegan a respetar al
ciudadano impidiendo o demorando el in-
terés pretendido. Aquí, el legislador ha
sido muy cuidadoso para establecer
como requisito previo para poner en co-
nocimiento a los agentes públicos, el que
el acto que los sanciona quede consenti-
do, es decir, que contra él no pueda acti-
varse mecanismo alguno que lo pueda
traer abajo en sede administrativa.
7. La responsabilidad del admi-
nistrado: ¿en la casa del jabo-
nero, quien no cae resbala?
Tal como se ha establecido, para bien, la
responsabilidad del agente de la Admi-
nistración Pública en los artículos 4 al 6
de la Ley Nº 29060 también se ha reco-
gido la responsabilidad del administrado
en la LSA. El hecho de que ahora la Ad-
ministración a través de sus funcionarios
y servidores sea objeto de sanción por
no reconocer en ausencia de justifica-
ción alguna los derechos ciudadanos, no
quiere decirnos que a partir del momento
se va a pasar, como hemos dicho líneas
arriba, de la arbitrariedad del poder pú-
blico a la arbitrariedad del administrado.
Bajo lo estimado, el artículo 7 de la ley
bajo comentario dice: Los administra-
dos que hagan uso indebido de la de-
claración jurada señalada en el articulo
3, declarando información falsa o erró-
nea, estarán en la obligación de resarcir
los daños ocasionados y serán denun-
ciados penalmente conforme a la legis-
lación de la materia por la entidad de la
Administración Pública afectada, sin
perjuicio de lo dispuesto en el 32,3 de la
Ley Nº 27444.
Como hemos visto ut supra, la declara-
ción jurada es una herramienta para que
el ciudadano pueda hacer valer su dere-
cho ante la inoperancia de la Administra-
ción en su reconocimiento explícito; em-
pero, el mismo ciudadano ha de actuar
merced al principio de presunción de
veracidad (artículo IV, 1.7)(18)
, conducta
procedimental (artículo IV, 1.8)(19)
, cele-
ridad (artículo IV, 1.9)(20)
y finalmente del
principio de privilegio de controles
posteriores (artículo IV, 1.16)(21)
que in-
forman la relación administrado-Adminis-
tración Pública en la LPAG al usar dicha
herramienta de constatación de la situa-
ción adquirida. Tal hecho informa que una
buena conducta no es esperable de par-
te únicamente de la Administración sino
también del propio ciudadano. De allí que
las situaciones en las que el administra-
do utilice para activar el procedimiento,
información falsa o errónea, sean pasi-
bles de sanción de resarcimiento de los
daños causados fuera de la denuncia pe-
nal a que hubiere lugar.
Entra a tallar aquí el artículo 32 de la
LPAG en la parte que conecta con el ar-
tículo 7 de la LSA, es decir el numeral 3
de la primera de las normas menciona-
das, a través del que se expresa que en
caso de comprobarse fraude o falsedad
en la declaración, información o en la
(18) Artículo IV de la LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se
sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales
del Derecho Administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta ley responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los admi-
nistrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus res-
pectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del
procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe
procesal”.
(20) Artículo IV de la LPAG.-Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se
del Derecho Administrativo: (…) 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar
su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales
que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento”.
(21) Artículo IV de la LPAG.-Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se
del Derecho Administrativo: (…) 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los proce-
dimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad
administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normati-
vidad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso de que la información presentada no sea veraz”.

196
documentación presentada por el admi-
nistrado, la entidad considerará no satis-
fecha la exigencia respectiva para todos
sus efectos, procediendo a comunicar el
hecho a la autoridad jerárquicamente
superior, si la hubiere, para que se de-
clare la nulidad del acto administrativo
sustentado en dicha declaración, informa-
ción o documento; imponga a quien haya
empleado esa declaración, información
o documento una multa en favor de la
entidad entre 2 y 5 UIT vigentes a la fe-
cha de pago; y, además, si la conducta
se adecua a los supuestos penales pre-
vistos en el Título XIX del Código Penal
respecto de los Delitos contra la Fe Pú-
blica, esta deberá ser comunicada al Mi-
nisterio Público para que interponga la
acción penal correspondiente.
El precepto legal en este extremo es pre-
ciso al recordarnos que para el adminis-
trado, el propio ordenamiento administra-
tivo establece no solo derechos (artícu-
lo 55 LPAG)(22)
e intereses a velar y pro-
teger en su cumplimiento; sino también
instituye para la buen marcha de la rela-
ción entre el ciudadano y la Administra-
ción, deberes, de los cuales no es posi-
ble escapar (artículo 56 LPAG)(23)
. Tén-
gase para todos los efectos en cuenta que
es papel del administrado comprobar pre-
viamente a su presentación ante la enti-
dad, que la información presentada por
él es auténtica así como cualquier otra
información, que se halla amparada en
el principio de presunción de veraci-
dad, de alcance limitado por su carácter
de presunción iuris tantum, sujeta a otro
principio, cual es el de control posterior.
8. La inexigibilidad de requisi-
tos no establecidos en el
Texto Único de Procedimien-
tos Administrativos - TUPA
de las entidades públicas
Antes que nada, debemos precisar que
por el artículo 36 de la LPAG, que trata la
legalidad del procedimiento adminis-
trativo, se tiene de primera mano que los
procedimientos, requisitos y costos ad-
ministrativos se establecen exclusiva-
mente mediante decreto supremo o nor-
ma de mayor jerarquía (Gobierno Cen-
tral), norma de la más alta autoridad re-
gional (Gobierno Regional), de ordenan-
za municipal (Gobierno Local) o de la
decisión del titular de las entidades au-
tónomas conforme a la Constitución
(mencionamos algunos: CNM, BCRP,
Reniec, TC), según su naturaleza; sien-
do que los procedimientos han de ser
compendiados y sistematizados en el
Texto Único de Procedimientos Adminis-
trativos o TUPA, aprobados para cada
entidad.
Trasladando ahora esta regulación de la
LPAG al nuevo escenario administrativo
auspiciado por la LSA, se juzga que el
artículo 9 de la norma bajo comentario
indica que de conformidad con lo dispues-
to en el artículo 36,2 de la LPAG, sola-
mente podrá exigirse a los administrados
el cumplimiento de los procedimientos o
requisitos administrativos que se encuen-
tren previamente establecidos en el
TUPA(24)
; no pudiendo, en consecuencia,
requerirse procedimiento, trámite, requi-
sito u otra información, documentación o
pago que no conste en los mismos, bajo
responsabilidad del funcionario o servi-
dor público que los exija, aplicándosele
las sanciones establecidas en los artícu-
los 4 y 5 de la LSA.
Si efectuamos un breve análisis de com-
paración con el artículo 36,2 de la LPAG
se verá que la norma de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General insti-
tuía concisamente que las entidades so-
lamente exigirán a los administrados el
cumplimiento de procedimientos, la pre-
sentación de documentos, el suministro
de información o el pago por derechos
de tramitación, siempre que cumplan con
los requisitos previstos en el 36,1; preci-
sando que la autoridad que proceda de
modo diferente al mandato de la ley, in-
curre en responsabilidad por solicitar exi-
gencias a los administrados que no es
posible encontrar en el TUPA.
La redacción del 36,2 de la LPAG está
con el artículo 9 de la Ley Nº 29060 ya
superada con creces, al establecer de
acuerdo a los artículos 4 y 5 de la LSA,
el iter con que el ciudadano cuenta
para poder exigir el cumplimiento de
los deberes de laAdministración, pues
ante la inoperancia del agente público
procederá abrirle proceso administrativo
disciplinario o el indicado en la norma
general del procedimiento administrativo
a partir del recurso de queja o de la de-
nuncia que finaliza con la sanción fun-
cionarial y con la publicación de la repro-
bación de su accionar en el portal elec-
trónico de la entidad pública o en el dia-
rio oficial El Peruano, siempre y cuando
la sanción devenga en final.
Haciendo la comparación entre el proyec-
to de ley y la norma misma, apreciamos
ahora que el primero establecía un plazo
de 90 días para que se informe a la PCM
los cambios al TUPA de acuerdo con la
LSA. Textualmente el contenido del pro-
yecto decía: En un plazo de 90 días com-
putado a partir de la vigencia de la pre-
sente ley, todas las entidades a que se
refiere el artículo 1 de Ley Nº 27444,
deberán justificar ante la Presidencia
del Consejo de Ministros todos los pro-
cedimientos contenidos en sus TUPA.
De no mediar dicha justificación dichos
procedimientos quedarán sin efecto de
pleno derecho.
La redacción del artículo 9 en su segun-
do párrafo señala: En un plazo de ciento
ochenta (180) días computados a partir
de la publicación de la presente Ley, to-
das las entidades a que se refiere el ar-
tículo 1 del Título Preliminar de la Ley
Nº 27444 deberán justificar ante la Pre-
sidencia del Consejo de Ministros todos
los procedimientos contenidos en sus
(22) Artículo 55 de la LPAG. Derechos de los administrados: “Son derechos de los administrados con respecto al
procedimiento administrativo, los siguientes:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con los
demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los
expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a
la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de dependencias, horarios
de atención, procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsibles, del plazo
estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su
eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades”.
(23) Artículo 56 de la LPAG. Deberes generales de los administrados en el procedimiento: “Los administrados
respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes deberes gene-
rales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos, contrarios a la verdad o no
confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo
afectar el principio de conducta procedimental.
2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a otros administrados no comparecientes
con interés legítimo en el procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de
cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad”.
(24) STC Nº 3887-2006-PA/TC (Villalobos Villalobos vs. Municipalidad Distrital de Chorrillos) donde el accionante cons-
titucional invocando la violación de sus derechos constitucionales a la libertad de trabajo, a la libertad de empresa
y al debido proceso, interpone demanda de amparo. Sobre la relación entre el administrado y los derechos consti-
tucionales con los que cuenta para la generación de actividad económica y el poder de autotutela de la Administra-
ción Pública al momento de brindar servicios a través del TUPA, recogemos el F.J. 3 de dicho fallo: “(…) si bien la
libertad de crear una empresa es un componente esencial del derecho a la libertad de empresa, ello no supone
que no se pueda exigir al titular requisitos razonables según la naturaleza de su actividad, pues tal derecho
está condicionado a que el establecimiento cuente con un previo permiso municipal”. (El resaltado es nuestro).

TUPA. De no mediar dicha justificación
dichos procedimientos quedarán sin efec-
to de pleno derecho.
Sobre este último párrafo del artículo glo-
sado repárese en que el proyecto habla
de que el plazo se computa cuando en-
tre en vigencia la LSA; en tanto la ley
misma nos dice que dicha justificación
exigible al poder público corre desde la
publicación de la LSA. La solución reco-
gida en la norma aprobada aún no vigen-
te refresca la inmerecida lentitud que
tendría el propio poder público para
justificar que, como el plazo es muy
corto, la adecuación de los TUPA a la
Ley Nº 29060 exigible por la disposición
es imposible de cumplir en tan breve pla-
zo; situación que no se desea si se hu-
biera permanecido con el plazo del pro-
yecto de ley.
El problema más álgido que es prudente
destacar, va a venir desde el lado del po-
der público local –léase municipalidades
provinciales y distritales– que en base a
la Ley Orgánica de Municipalidades -
Ley Nº 29792 (LOM) recalca su autono-
mía por sobre todas las cosas. Precisar
debemos que a tenor del artículo I del
Título Preliminar de la LOM, los gobier-
nos locales son entidades básicas de la
organización territorial del Estado y ca-
nales inmediatos de participación vecinal
en los asuntos públicos, que institucio-
nalizan y gestionan los intereses propios
de las correspondientes colectividades;
y, que por la autonomía, los gobiernos
locales gozan de autogobierno en lo po-
lítico, económico y administrativo en los
asuntos de su competencia, siendo que
dicha delegación de propia dirección gu-
bernamental local o autogobierno que la
Constitución establece para las munici-
palidades radica en la facultad de ejer-
cer actos de gobierno, administrativos y
de administración, con sujeción al entero
ordenamiento jurídico.
Pero así también no debe ser olvidado
por los alcaldes provinciales y distrita-
les que la misma LOM precisa en el ar-
tículo VII de su propio Título Preliminar
el establecimiento de las relaciones
entre los gobiernos nacional, regio-
nal y local; por ello, el gobierno en sus
distintos niveles se ejerce dentro de su
jurisdicción, evitando la duplicidad y su-
perposición de funciones, con criterio de
concurrencia y preeminencia del interés
público; de allí que las relaciones entre
los tres niveles de gobierno deben ser
de cooperación y coordinación, sobre la
base del principio de subsidiariedad,
que implica como bien lo ha precisado
el Tribunal Constitucional “(…) garanti-
zar una toma de decisión lo más cerca
posible del ciudadano, comprobándose
constantemente que la acción que debe
emprenderse a escala nacional se justi-
fica con las posibilidades que ofrece el
nivel regional o local”(25)
.
Bajo lo dicho, el mandato del artículo 9
de la LSA no es una injerencia al autogo-
bierno local sino es una fuerza coordi-
nativa para asegurar a todos los nive-
les de la Administración, la satisfac-
ción de los intereses públicos frente
al administrado, dado que el Estado
peruano si bien es descentralizado, tam-
bién es cierto que es unitario; pues debe
repararse en conexión sobre lo ya dicho
que como lo hace saber Indecopi, exis-
ten en el país, municipalidades como las
de Pucusana y La Punta que simple y lla-
namente ¡no cuentan con un TUPA!(26)
.
Dicha situación debe ser subsanada lo
antes posible para que el administrado
usando los principios de informalismo
(artículo IV, 1.6 LPAG)(27)
, presunción de
veracidad(artículoIV,1.7LPAG)(28)
,conduc-
ta procedimental (artículo IV, 1.8 LPAG)(29)
,
celeridad (artículo IV, 1.9 LPAG)(30)
, eficacia
(artículo IV, 1.10 LPAG)(31)
, simplicidad (ar-
tículoIV,1.13LPAG)(32)
,uniformidad(artículo
IV, 1.14 LPAG)(33)
y predictibilidad (artículo
IV, 1.15 LPAG)(34)
;sepa cuáles son los trá-
mites a satisfacer al hacer una petición
ante la entidad edilicia, que es la que más
pone trabas para la generación de rique-
za y acceso al mercado.
9. Interés público y aplicación
excepcional del silencio ad-
ministrativo negativo
La Primera Disposición Transitoria, Com-
plementaria y Final ordena de modo ex-
cepcional que el silencio administrativo
negativo será aplicable en aquellos ca-
sos en los que se expongan significati-
vamente el interés público, incidiendo en
la salud, el medio ambiente, los recursos
naturales, la seguridad ciudadana, el sis-
tema financiero y de seguros, el merca-
do de valores, la defensa comercial, la
defensa nacional y el Patrimonio Históri-
co Cultural de la Nación y en aquellos pro-
cedimientos trilaterales(35)
y en los que
(25) STC Nº 00002-2005-AI del 18 de febrero de 2005.
(26) La información que no es nuestra la recogemos del diario Perú.21 del miércoles 4 de julio de 2007 donde se precisa
además que las comunas de Los Olivos, San Miguel, Jesús María, La Molina, Santiago de Surco (entre otras) entre
los distritos de Lima así como para provincias, las municipalidades de Huancayo, Tacna, Cajamarca, Chiclayo,
Callao (entre otras) son las que permiten al administrado el mayor acceso al mercado a través de sus TUPA. A su
vez la información recogida por el diario corresponde al Índice de Acceso al Mercado (IAM) elaborado por Indecopi
sobre una base de 47 municipalidades distritales de Lima y Callao y 12 gobiernos locales provinciales sobre la base
de los datos del año 2006 enviada por dichos municipios.
del Derecho Administrativo: (…) 1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpre-
tadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus
derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro
del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta ley responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los admi-
nistrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus
respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regula-
ción del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la
buena fe procesal”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar
su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales
que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben
hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya reali-
zación no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las
garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de
este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al
marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad adminis-
trativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer
requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no
serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados”.
del Derecho Administrativo: (…) 1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a
los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal
que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que
se obtendrá”.
(35) Artículo 219 de la LPAG.- Procedimiento trilateral: “219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento adminis-
trativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para los
descritos en el inciso 8) del artículo I del Título Preliminar de la presente ley.
219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será designada como ‘reclaman-
te’ y cualquiera de los emplazados será designado como ‘reclamado’”.

198
generen obligación de dar o hacer a car-
go del Estado y autorizaciones para ope-
rar casinos de juego y máquinas traga-
monedas.
Instituye la misma norma que dicho si-
lencio se aplicará también para aquellos
procedimientos por los cuales transfiera
facultades de la Administración Pública,
y en aquellos de inscripción registral; sin
embargo, en materia tributaria y aduane-
ra, el silencio administrativo se regirá por
sus leyes y normas especiales, siendo
que para procedimientos administrativos
que tengan incidencia en la determina-
ción de la obligación tributaria o aduane-
ra se aplicará el segundo párrafo del ar-
tículo 163 del Código Tributario.
Esta primera norma de la parte final de
la LSA deroga el artículo 34 de la
LPAG(36)
; sin embargo, su mérito no radi-
ca solo en ello sino además en estable-
cer como forma excepcional la aplicación
del silencio administrativo negativo a
aquellos procedimientos que antes tenían
como única salida a tenor del ya deroga-
do artículo 34 la regla general del silen-
cio administrativo negativo.
Con cautela se puede observar que se
dice que la afectación debe ser signifi-
cativa al interés público ¿Qué significa
ello?: pues que laAdministración en cada
sector tiene la última palabra para deci-
dir en qué casos y en qué no deba ope-
rar el silencio administrativo negativo, res-
pecto de aquellos que tienen que ver con
la salud (Ministerio de Salud - Minsa), me-
dio ambiente (Consejo Nacional del Me-
dio Ambiente - Conam), recursos natura-
les (Instituto Nacional de Recursos Na-
turales - Inrena), seguridad ciudadana
(Ministerio del Interior - Mininter y muni-
cipalidades), sistema financiero y de se-
guros (Banco Central de Reserva del
Perú - BCRP; Superintendencia de Ban-
ca y Seguros y Administradoras de Fon-
dos Privados de Pensiones - SBS yAFP),
mercado de valores, defensa comercial
(Indecopi), defensa nacional (Poder Eje-
cutivo y Fuerzas Armadas - PE y FFAA),
Patrimonio Histórico Cultural de la Nación
(INC) y en los llamados procedimientos
trilaterales; tanto como en los que gene-
ren obligación de dar o hacer a cargo del
Estado, autorizaciones para operar casi-
nos de juego y máquinas tragamonedas,
procedimientos por los cuales transfiera
facultades de la Administración estatal, y
de inscripción registral.
Estamos de acuerdo con el ítem que es-
tablece la excepcionalidad del silencio
administrativo negativo para el rubro
de defensa nacional, dado que esta es
una materia muy delicada y donde la afec-
tación al interés general se evidencia en
gran medida; razón por la cual no proce-
dería racional y razonablemente otorgar
los beneficios del silencio administrativo
positivo. Otro de los puntos con los que
estamos de acuerdo es el que se refie-
re al Patrimonio Histórico Cultural de
la Nación, pues la generación privada de
riqueza debe ser respetuosa del legado
histórico como cultural del país; por ello
debe ser el agente público demasiado
cuidadoso con estos ítems. Así, la situa-
ción expuesta como delicada necesita del
mejor de los criterios del funcionario o
servidor público para hacer efectivo un
derecho del administrado. Con natural
confianza, no dudamos que con la LSA,
el arbitrio del agente público va a ser
el más oportuno e idóneo posible, res-
petuoso de la proporcionalidad y ra-
zonabilidad entre los fines a alcanzar
y los medios utilizados; para que pue-
da coincidir, de un lado, los intereses
particulares de los ciudadanos que invier-
ten y de otro lado, de parte de la Admi-
nistración Pública, la búsqueda del inte-
rés público que en nada tienen porque
ser contrarios y excluyentes entre sí.
Otro de los aspectos que merece un co-
mentario aparte más enjundioso es el que
hace referencia a los casinos de juegos y
máquinas tragamonedas.Laexcepciona-
lidad del silencio administrativo negativo
trae las posibilidades que en aras de la
generación de actividad económica par-
ticular ya no pueda concederse, irregu-
larmente, licencias ausentes de todos los
requisitos legales para su concesión. A
este argumento se añade el de la res-
ponsabilidad del agente público para la
concesión de dicho servicio; más aún
cuando la misma LSA determina dicha
responsabilidad aunada a las previsiones
sobre este punto en la LPAG. Esperamos
que esto sea el comienzo del fin de los
problemáticas situaciones generadas por
las indebidas licencias otorgadas a las
casas de juego, que han desfilado hasta
el mismísimo Tribunal Constitucional; pro-
blemas que generándose en una cues-
tión doméstica propia de las potestades
administrativas, han pasado a convertir-
se en una lucha entre lo decidido por el
Poder Judicial y lo controlado ulteriormen-
te por el TC.
Respecto al tercer párrafo de esta nor-
ma debemos precisar que en el proyecto
de ley no se le recogía; empero el Con-
greso lo ha ingresado para poder esta-
blecer el carácter especial de las normas
administrativas referidas a lo tributario y
aduanero; agotándose aquí nuestro co-
mentarios sobre este punto.
10. Regulación transitoria de la
LSA a los procedimientos
administrativos en trámite
Esta parte de la norma tratada señala sin-
téticamente que las disposiciones de la
LSA que reconozcan derechos o faculta-
des a los administrados frente a la Admi-
nistración Pública son de aplicación a los
procedimientos en trámite iniciados an-
tes de su entrada en vigencia. Bueno es
destacar que el legislador ha querido que
la ley no tenga que surtir sus beneficio-
sos efectos recién cuando entre en vi-
gencia, sino que en garantía del buen
desempeño de la Administración así
como en la defensa del administrado,
permite aplicar sus lineamientos a los
procedimientos administrativos ya inicia-
dos, garantizando la seguridad jurídica de
las actuaciones administrativas tendien-
tes a obtener un pronunciamiento final.
Medida muy acertada de la iniciativa pre-
sidencial que ha sido seguida por el ór-
gano legiferante, ya que al hacer la com-
paración entre el proyecto de ley y la nor-
ma misma no se advierte cambio alguno
respecto a la redacción ni al sentido dado
a la Ley Nº 29060.
Se nota un total y abierto beneficio a fa-
vor del ciudadano más aún cuando se
repara en que la ley no es una más de
las producidas en la acostumbrada lluvia
de normas a las que nos tiene acostum-
brado el Parlamento sino que se convierte
en verdadera garantía de seguridad jurí-
dica respecto de los actos administrati-
vos y en general de aquellos servicios que
brinda el poder público como paso pre-
cedente para acceder al mercado, facili-
tando la reforma del Estado así como una
legislación administrativa elástica, adap-
table al espíritu de los tiempos. Así, el
administrado que hoy esté tramitando una
autorización para poder, por ejemplo,
colocar el letrero que identifique el giro
de su negocio, puede acogerse desde ya
a la LSA a partir de la Declaración Jura-
da. Únicamente debe, en auxilio suyo,
invocar los ya tratados artículos 1, 2 y 3
de la LSA; y en caso de que el agente
(36) Artículo 34 de la LPAG.- Procedimientos de evaluación previa con silencio negativo (derogado por la 9ª
DTCF de la LSA): “34.1 Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio negativo cuando se trate
de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público, incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos
naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional
y el patrimonio histórico cultural de la nación.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos en el caso del numeral 2 del
artículo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligación de dar o hacer a cargo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripción registral.
34.1.5 Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de silencio administrativo.
34.2 Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA, los procedimientos compren-
didos en los numerales 34.1.1., y 34.1.4, cuando aprecien que sus efectos reconozcan el interés del solicitante, sin
exponer significativamente el interés general”.

estatal se niegue a aplicar la nueva ley
podrá hacerse uso, sin problema alguno,
de las normas sancionatorias de los ar-
tículos 4 y 5.
11. La difusión de la Ley Nº 29060
La 6ª Disposición Transitoria, Comple-
mentaria y Final de la LSAestablece: “Las
entidades de la Administración Pública,
bajo responsabilidad de su titular, debe-
rán realizar las acciones de difusión, in-
formación y capacitación del contenido y
alcances de la presente ley a favor de su
personal y del público usuario. Dichas
acciones podrán ejecutarse a través de
Internet, impresos, afiches u otros me-
dios que aseguren su adecuada difusión.
El costo de las acciones de información
y difusión no se trasladará al público
usuario, y asimismo se sujetará a las
normas de austeridad y racionalidad en
el gasto público”.
A renglón seguido se hace la atingencia
que las correspondientes dependencias
de las entidades de la Administración
Pública, en un plazo no mayor a los tres
(3) meses de publicada la presente ley,
deberán informar al titular del pliego so-
bre las acciones realizadas para el cum-
plimiento de lo dispuesto en el párrafo
anterior.
Esta recepción pone en sobreaviso al
poder público de que la difusión de la Ley
es la mejor manera de conectarse con el
administrado y que para ello debe hacer
todo lo posible por hacer conocerla a fin
de que sobre la base del principio de
predictibilidad, el ciudadano pueda sa-
ber de antemano que el procedimiento
que activa, destinado a la creación y ge-
neración de riqueza en uso de sus dere-
chos constitucionales a la libertad de
empresa, industria y comercio, tanto como
el derecho al trabajo y de modo general
el auspicio a la libre iniciativa privada,
cuenta con el respaldo del Estado.
La obligación del titular del ente público
no se decanta por promover la difusión
de los alcances legales de la novísima
regulación del silencio administrativo a los
administrados sino también a los propios
operadores de ella: los funcionarios y
servidores públicos. Esto es una medida
acertada pues el agente público no pue-
de alegar el desconocimiento de la nor-
ma para denegar el permiso o autoriza-
ción gubernamental en el negocio que
desea abrir o mantener, más aún cuan-
do la LSA es de aplicación como lo hace
notar la quinta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final a los procedi-
mientos en trámite antes de su entrada
en vigencia, es decir a los trámites ya
activados por los administrados.
Entonces, hasta el 7 de octubre de 2007,
los entes públicos deben hacer conocer a
los administrados así como a los agentes
públicos los alcances de la LSA; esto es
lo más prudente dado que dicho plazo
coincide con el de vigencia de la nor-
ma administrativa que es de 180 días a
ser contados desde que ella ha sido pu-
blicada en el diario oficial El Peruano.
Esta es una ocasión para que la Admi-
nistración se acerque al ciudadano me-
diante la programación de seminarios,
foros o todo evento relacionado con la
LSA; para que pueda ser difundida, in-
formando debidamente sobre que proce-
dimientos son los favorecidos por la nor-
ma así como charlas de capacitación
sobre el tema.
12. Adecuación de los procedi-
mientos administrativos a
la LSA: la transformación
de la Administración Públi-
ca en 180 días
Menudo trabajo es el que le espera a la
Administración Pública al establecer en
la Séptima Disposición Transitoria, Com-
plementaria y Final en cuanto a la ade-
cuación de los procedimientos, un plazo
de 180 días contados desde la publica-
ción de la ley, para que las entidades a
que se refiere el artículo 1 de la Ley
Nº 27444(37)
, han de justificar ante la PCM
aquellos procedimientos que requieren la
aplicación del silencio administrativo ne-
gativo por afectar significativamente el
interés público, conforme a lo señalado
en el literal a) del artículo 1 de la LSA.
Antes que nada queremos decir que la
redacción actual de la norma amplía en
180 días el plazo para justificar ante la
PCM lo precisado en el dispositivo glo-
sado, ya que el proyecto lo establecía
en 90 días; solución que si bien era bien
intencionada, se encontraba sujeta a que
dada su perentoriedad pudiera ser justi-
ficación para que el poder público argu-
mentara que en dicho plazo era poco pro-
bable cumplir con las metas de esta par-
te de la LSA, quedando en el vacío.
La solución de los 180 días es la más
recomendable y prudente dado que si
hasta el día 7 de enero de 2008, las enti-
dades públicas no justifican que procedi-
mientos se acogen al silencio adminis-
trativo negativo sin afectar significativa-
mente el interés general, se hará la pu-
blicación de dichas instituciones “demo-
ronas” así como las que en cumplimien-
to de la norma y en protección de sus
administrados, han realizado con la dili-
gencia debida la adaptación requerida
por la norma. En caso de que las justifi-
caciones no sean razonables y propor-
cionales, esto es que procedan o no, se
dará un plazo final de 15 días en el cual
ya no operará el tema de la publicación
sino entrará a tallar el tema de la res-
ponsabilidad administrativa, civil y penal
a que hubiere lugar. Esperamos que el
poder público no espere el último día
para ponerse al tanto sobre este punto
y en el menor de los plazos cumpla con
el requerimiento de la norma del 7 de ju-
lio de 2007.
El segundo párrafo de la LSA determina
que en el mismo plazo de 180 días, las
entidades deberán calificar los procedi-
mientos administrativos considerando
estrictamente lo establecido en la propia
norma del silencio, así como lo señalado
en el artículo 31 de la Ley Nº 27444(38)
;
bajo responsabilidad, a fin de permitir que
los administrados puedan satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos.
(37) Artículo I TP de la LPAG.- Ámbito de aplicación de la ley: “La presente ley será de aplicación para todas las
entidades de la Administración Pública. Para los fines de la presente ley, se entenderá por “entidad” o “entidades”
de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial.
4. Los gobiernos regionales.
5. Los gobiernos locales.
6. Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud
de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de Derecho Público,
salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen funciones administrati-
vas, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia”.
(38) Artículo 31 de la LPAG.- Régimen del procedimiento de aprobación automática: “31.1 En el procedimiento de
aprobación automática la solicitud es considerada aprobada desde el mismo momento de su presentación ante la
entidad competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa,
exigidos en el TUPA de la entidad.
31.2 En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso confirmatorio de la aproba-
ción automática, debiendo solo realizar la fiscalización posterior. Sin embargo, cuando en los procedimientos de
aprobación automática se requiera necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no
puede hacer efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de
aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la presente ley.
31.3 Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, basta la copia del escrito o del
formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción sin observaciones e indicando el número de registro
de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor.
31.4 Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad, aquellos conducentes a
la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejerci-
cio continuado de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que
no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la Administración”.

Actualidad tomo 165 agosto 2007

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