Este documento discute la importancia de los ingresos fiscales para financiar el gasto público y las políticas sociales en América Latina. Señala que los sistemas tributarios de la región son mayormente regresivos y que la evasión fiscal es un problema significativo. También examina el uso de paraísos fiscales por parte de multinacionales para eludir impuestos, y los esfuerzos internacionales para promover una mayor transparencia y cooperación entre países.

1. Unnuevomundoconotroestilodevida
Justicia Fiscal Internacional
Ingresos tributarios Paraísos fiscales Acciones de incidencia
Importancia de los ingresos tributarios
Los ingresos fiscales son aquellos que recauda el Estado para financiar las actividades del sector
público, de los cuales los impuestos constituyen la principal fuente de recursos. En la última década,
los ingresos fiscales de la región se incrementaron en cierta medida por la exportación de recursos
naturales no renovables; sin embargo, desde el 2014 y 20151
los ingresos fiscales de América Latina
registraron un deterioro por la caída de los precios internacionales de materias primas.
El excedente de ingresos fiscales obtenido años atrás ha permitido un incremento en la inversión
pública y la implementación de importantes programas sociales. Según la OIT2
, los países de ingreso
medio han extendido sus políticas y gasto en protección social, entre los ejemplos que destaca se
encuentran Brasil, México, Argentina, Bolivia, Nicaragua, Ecuador, Perú, Colombia, entre otros.
Con un crecimiento del PIB promedio superior a 4% para América Latina y El Caribe hasta el
2012, casi todos los países de la región están clasificados como de ingreso medio, a excepción
de Haití. Por otro lado, muchos países han logrado reducir la pobreza extrema; pero existe una
vulnerabilidad respecto a los ingresos dependientes de la exportación de materias primas. ¿Hasta
qué punto los logros sociales son sostenibles ante la dependencia de factores externos?
Los ingresos fiscales recaudados a partir de políticas progresivas y con una menor dependencia de
recursos naturales no renovables pueden ser más sostenibles y predecibles para financiar el gasto
social y contribuir así a un mayor avance en materia de política social. Una reducción de ingresos
suele conllevar a la generación de deuda o al recorte de gastos, especialmente sociales.
La generación de ingresos tributarios ¿es equitativa?
Entre las debilidades de los sistemas tributarios en varios países de la región está el que no todas
las personas naturales y jurídicas pagan sus impuestos, lo que generalmente se conoce como
evasión y elusión.
La elusión fiscal es cualquier acción que busca evitar o minimizar el pago de
impuestos en el marco de la normativa legal existente, aprovechando que los vacíos
yambigüedadesenlostextoslegalespuedendarlugaradiferentesinterpretaciones.
La evasión fiscal consiste en la transgresión de la legislación tributaria vigente para
no declarar las obligaciones tributarias de forma fraudulenta. Esta acción es ilícita.
Sinembargo,puededarseunasuperposiciónentreambasyloqueaparentaserunaelusiónpuedeen
realidad ser una evasión. Pero definitivamente, en ambos casos, significa que ciertos contribuyentes
no están pagando impuestos o están pagando menos, lo que implica menores recursos fiscales en la
economía y, por ende, menor capacidad de financiamiento de las políticas sociales.
“...Existe un nexo entre la moral fiscal y el nivel de cumplimiento tributario. En este sentido, la
administracióntributariadebedesempeñarunpapelprotagónicoparaconcientizaralaciudadanía
acerca de la responsabilidad social que entraña pagar debidamente los impuestos establecidos
por el Estado. A su vez, la legitimidad de las instituciones condiciona la capacidad de las personas
y su disposición para aceptar el deber de pagar los impuestos, es decir, su grado de moral fiscal.
Por lo tanto, la evasión representa un obstáculo para el desarrollo, para el crecimiento equilibrado
y, en general, para la justicia en la que se debería basar el sistema tributario”3
.
1 Panorama Fiscal de América Latina 2015 y 2016, CEPAL.
2 Social protection global policy trends 2010-2015, “From fiscal consolidation to expanding social protection: Key to
crisis recovery, inclusive development and social justice”, Inernational Labour Organization (OIT) 2014.
3 CEPAL. Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2016. Las finanzas públicas ante el desafío de conciliar austeri-
dad con crecimiento e igualdad. Marzo 2016.

2. En 2014, el 10% más rico de la población de América Latina había amasado el 71% de la
riqueza de la región. Según los cálculos de Oxfam, si esta tendencia continuara, dentro de
solo seis años el 1% más rico de la región tendría más riqueza que el 99% restante. La CEPAL
calcula que la tasa impositiva media efectiva para el 10% más rico sólo equivale a 5% de su
ingreso disponible4
.
El costo de la evasión fiscal en América Latina es significativamente mayor que el total del gasto público de
inversión de la región. La CEPAL estima que la evasión del impuesto sobre la renta personal y corporativa y
del impuesto sobre el valor agregado es de 6,3% del PIB, superior al promedio de los gastos de capital de los
gobiernos centrales de la región de 4,5% del PIB.
¿Qué puede hacer injusto al sistema tributario?
Los impuestos pueden gravar directamente los ingresos, la riqueza o la propiedad (imposición directa) o
gravar el consumo (imposición indirecta).
Los impuestos directos son considerados como progresivos, porque gravan al contribuyente
según su capacidad de pago. Un ejemplo de ello es el impuesto al ingreso personal que
aplican la mayoría de los países de la región.
Los impuestos indirectos son considerados como regresivos, porque gravan por igual a todos
los contribuyentes, sin considerar su capacidad de pago. Un ejemplo es el IVA.
Aproximadamente, dos terceras partes de los sistemas tributarios de América Latina son regresivos.
Factorescomolaevasión,losbeneficiosoexencionesimpositivasylacapacidaddeelusiónsondeterminantes
para que las personas con mayor nivel de ingreso no sean gravadas de acuerdo con su nivel de ingresos o
riqueza, e incluso puedan llegar a pagar comparativamente menos impuestos que otros contribuyentes de
menores rentas.
Mientras más regresivo es un sistema tributario, mayores desigualdades puede generar.
Con el fin de evitar un sistema fiscal injusto, es importante que la aplicación de los impuestos incorpore
los criterios de justicia fiscal mediante los cuales los contribuyentes con ingresos más bajos no soporten
una carga fiscal más alta que la carga impuesta a las personas con mayores ingresos y/o patrimonio, que
haya una mejora en la distribución de los ingresos después de la aplicación del sistema tributario, y que
los estratos sociales desprovistos no financien gastos gubernamentales que debieran ser asumidos por los
estratos más favorecidos.
4 CEPAL y Oxfam, Tributación para un crecimiento inclusivo. Marzo 2016.
Recaudación efectiva Evasión estimada
Impuesto sobre la renta de las
personas físicas y las empresas
Fuente: CEPAL
a Promedios ponderados.
b Estimación con base en datos de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú.
c Estimación con base en datos de Argentina Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay.
Impuesto sobre la renta de las
personas físicas y las empresas
América Latina: Recaudación tributaria y evasión de impuestos estimada, 2013a
(En porcentajes del PIB y dólares)
2,2
8,8
10,8
6,5
4,1
6,7
$us 200.000
millones $us 120.000
millones

3. Paraísos fiscales – jurisdicciones offshore
Se entiende por paraíso fiscal todo país o territorio cuya legislación se puede utilizar para eludir o evadir
impuestos que deberían pagarse en otro país bajo sus leyes. Los paraísos fiscales suelen tener una tasa de
impuestos bajos o nulos sobre las cuentas o transacciones, personas o empresas extranjeras.
Los paraísos fiscales son jurisdicciones que aplican el secreto fiscal, la confidencialidad, esto quiere decir
que es un territorio que permite a personas o entidades “escapar” de sus leyes y regulaciones vigentes para
aplicar la de otras jurisdicciones, utilizando como principal herramienta el “secreto”. Esas leyes pueden
estar relacionadas con aspectos impositivos, pero también pueden relacionarse con leyes sobre crimen,
transparencia, financieras, de herencia y otros5
.
La mayoría de países define su propia lista de paraísos fiscales según criterios similares a los descritos
anteriormente. La Red de Justicia fiscal (Tax Justice Network) ha creado un índice donde determina que son
92 las jurisdicciones con secretismo financiero.
Segúnestared,enlaactualidadsealberganenparaísosfiscalesentre21y32billonesdedólares,equivalente
al PIB de Estados Unidos y Japón juntos.
En América Latina y el Caribe se estima que el stock de flujos que salieron hacia paraísos
fiscales, entre 1970 y 2011, alcanza a 2 billones de dólares.
Flujos ilícitos
Son los movimientos transfronterizos de fondos adquiridos, cedidos o utilizados de forma ilegal. Estos
fondos son de tres tipos:
El soborno o robo por parte de funcionarios de gobierno (CORRUPCIÓN)
Las actividades delictivas, incluido el comercio de drogas, el tráfico de personas, de armas
ilegales, el contrabando y otros (CRIMEN)
La evasión fiscal comercial, la facturación fraudulenta y abusiva de precios de transferencia
(COMERCIO)
Cada año, en el mundo, se pierden miles de millones de dólares que van a paraísos fiscales con el fin de
evadir y eludir el pago de impuestos socavando la base tributaria de las naciones de origen de la riqueza.
De acuerdo con datos del Global Financial Integrity, en el periodo 2004 a 2013, se ha perdido 1,4 billones
de dólares en la región, de los cuales 88% proviene de actividades relacionadas con el comercio, como falsa
facturación. Las salidas de los flujos ilícitos aumentaron, en promedio, 8% por año durante la última década,
siendo esta tasa mayor a la tasa de crecimiento de los flujos ilícitos a nivel global.
5 Tax Justice Network http://www.taxjustice.net/

4. Los flujos financieros ilícitos no sólo representan una pérdida de ingresos para los estados, si no se
traducen en un aumento en las brechas de desigualdad y un impacto negativo en los derechos huma-
nos, yaqueconllevanaunmenorgastopúblicodestinadoaproveerunaeducaciónysaluddecalidad.
En un sistema financiero y de comercio globalizado, también hay flujos financieros lícitos, sin
embargo, el secretismo y la falta de transparencia de algunos territorios muestra la necesidad de
un mayor control. En ese marco, las filtraciones de información que se han están estado dando
hasta el momento, como por ejemplo los Panama Papers, abren información para que los Estados
puedan realizar una investigación y corroborar si dichos flujos son lícitos.
¿Qué mecanismos utilizan las multinacionales?
Lascompañíasutilizanciertastécnicasparareducirelpagodeimpuestosenloslugaresdondegeneran
sus ingresos, logrando burlar de esta forma el sistema fiscal de los países en desarrollo:
Creacióndeempresassubsidiariasparaactuarcomodueñosfinalesdemarcasyactivos
en jurisdicciones opacas (no transparentes, secretismo financiero).
Pago de grandes honorarios administrativos por parte de empresas que producen
ingresosenunpaísaotraempresadelgrupoqueestábasadaenunparaísoimpositivo.
Subdeclaración impositiva: Manipulación de los precios de transferencia.
Una delgada capitalización, que es cuando un miembro subsidiario del grupo emite
un préstamo a uno que genera ingresos, a veces a tasas de interés muy elevadas.
Acuerdosparaevitarladobletributación,quesonaprovechadosporlascorporaciones.
¿Qué hace la comunidad internacional al respecto?
Ante la crisis financiera y la necesidad de los estados de generar recursos para financiar las
brechas fiscales, a nivel global se decide emprender una serie de acciones para frenar la evasión y
elusión que el poder corporativo transnacional utiliza como mecanismo para trasladar beneficios
a centros de opacidad financiera y así mermar la base fiscal de los países donde deberían tributar.
En2009,elG20proclamóelfindelsecretofinancieroyafirmósucompromisoporcambiarlasreglas
de la tributación internacional. En 2012, el G20 reconoció la dimensión del problema generado
por la planificación fiscal agresiva y dio un mandato a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) para explorar cómo se produce esta erosión de las bases fiscales.
En 2013, se decidió emprender una serie de acciones, como intensificar la cooperación “para
fortalecer los estándares internacionales para regímenes de impuestos a grandes corporaciones” a
través de la iniciativa BEPS6
, impulsada por la OCDE.
Sin embargo, además de la necesidad de una mayor transparencia desde las empresas (como ser
un reporte público país por país y registro público de los beneficiarios efectivos), y una mayor
transparencia entre Estados (como un intercambio automático de información), hay todavía
grandes desafíos para que los países en desarrollo tengan una participación en la arquitectura
fiscal global en igualdad de condiciones, puesto que no todos los países forman parte de la OCDE.
Desde la región de América Latina y el Caribe nos interesa que los beneficios sean gravados
allí donde se desarrollan las actividades productivas y donde se crea el valor, y aprovechar los
beneficios que brinda la agenda del G20 sobre fiscalidad.
La demanda de los países del G77, y desde la región a través de CELAC, es la creación de un Cuerpo
Intergubernamental sobre Fiscalidad que opere desde Naciones Unidas con la participación
democrática de todos los países.
6 La erosión de las bases y la transferencia de beneficios (BEPS) se refiere a las estrategias de planificación fiscal
utilizadas para, aprovechando las discrepancias e inconsistencias existentes entre los sistemas fiscales nacionales,
cambiar artificiosamente los beneficios a lugares de escasa o nula tributación, donde la empresa apenas realiza actividad
económica alguna, lo que le permite eludir casi por completo el impuesto de sociedades.
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