Este documento discute la teoría y régimen general de la validez e invalidad de los actos administrativos. Explica los principios de legalidad y supremacía jurídica de la administración, las distintas clases de potestades administrativas, los privilegios de la administración, las clases de actividad administrativa como los actos administrativos, y los vicios que pueden afectar la validez de dichos actos.

1. TEMA VIII. TEORÍA Y RÉGIMEN GENERAL DE LA VALIDEZ E
INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Dr. Pedro Ant. Blanco Peralta
Doctorando Universidad Complutense de
Madrid (UCM)
Visitor Research Dundee University

2. I. La supremacía Jurídica de la Administración.
 A. El principio de legalidad.
• Sin embargo….
La administración esta enteramente sometida a la
ley y esta emana del congreso.
Esta teoría evoluciono, y se reconoce la
capacidad de la administración para dictar
normas jurídicas…..reglamentos.

3. a. El principio de legalidad.
• Hauriou reconvirtió el termino LEY, en el
concepto de Bloque de legalidad. El cual
significaba que nadie podía iniciar ninguna
actuación sin que una norma previa le atribuyera
poder para actuar; pero esa norma no solo era la
ley, sino también los reglamentos.

4. a. El principio de legalidad.
• Sin embargo esa subordinación de la norma
tiene dos postura distintas.
1. “NEGATIVE BINDUNG”, una vinculación negativa que la
sitúa en un plano similar al de los particulares,
permitiéndole hacer todo lo que no esta prohibido , siempre
que su acción se dirija a la satisfacción de los interés
públicos.
2. “POSITIVE BINDUNG”, representada por Kelsen, Merkl,
Carre de Malberg, Zanobini, Alessi y en tiempos mas modernos
Ballbé y Garcia de Enterría, defienden que la Administración
solo puede actuar en base a una norma previa que se lo autorice
y con absoluta vinculación a la ley y el derecho.

5. b. Doctrina de las potestades.
• La potestad fue definida por Santi Romano
como el poder jurídico para imponer decisiones
a otros para el cumplimiento de un fin. La
potestad entraña, así un poder otorgado por el
ordenamiento jurídico de alcance limitado o
medido para una finalidad predeterminada por
la propia norma que la atribuye, y susceptible de
control por los tribunales.

6. c. La manifestación de la supremacía jurídica de la administración pública.
• Sin embargo……
Si bien es cierto que existe una
sumisión de la Administración a la
ley.
Desde el punto de vista de la Administración y los particulares,
la atribución de potestades la Administración supone colocarla
en un plano de supremacía jurídica, en la que el particular
queda sometido a las decisiones unilaterales de la
Administración Publica dictadas en base a esa potestad.

7. Las potestades Administrativas.
• Las potestades administrativas que ya hemos
analizados pertenecen a una categoría de las
potestades-función . Pueden definirse como los
poderes de acción para las satisfacción de los
poderes públicos.

8. Clases de potestades
• A. Por su contenido.
a) Potestad reglamentaria
b) Potestad de planificación
c) Potestad organizadora
d) Potestad tributaria
e) Potestad sancionadora
f) Potestad expropiatoria
g) Potestad de ejecución forzosa
h) Potestad de coacción
i) Potestad de deslinde y recuperación de oficio de sus
bienes.
j) Potestad de revisión de oficio de los actos
administrativos.

9. Clases de potestades
• B. Por su incidencia en el ordenamiento jurídico.
▫ Innovativa : Pudiendo ser de naturaleza
normativa, por las que se aprueban o derogan
normas administrativas.
▫ No innovativas : Potestades de auto tutela es decir
la Administración esta capacitada como sujeto de
derecho a tutelarse a si misma sus propias
situaciones jurídicas. Certificaciones que se
limitan a dar constancia fehaciente de una
realidad jurídica ya producida.

10. Clases de potestades
• C. Por el grado de disponibilidad para incidir en
la esfera jurídica de los ciudadanos.
▫ De supremacía general : Donde el administrado tiene
frente a la Administración todas las garantías que se
deducen del marco de derecho que le otorgan la
Constitución y las leyes.
▫ De supremacía especial: En las que el administrado
(preso, funcionario o militar) se encuentra en una
situación especial de dependencia que permite a la
Administración unos títulos de intervención amplios.

11. Clases de potestades
• D. Por la forma de atribución de las potestades.
▫ Expresas o implícitas.
▫ Especificas o clausulas generales.
▫ Regladas o discrecionales.

12. Consideración Especial de la Potestad
Discrecional
• Debemos, ante todo, depurar el concepto de
discrecionalidad diferenciándolo de otros mas o menos
afines. Desde luego, la discrecionalidad no puede
identificarse con la autonomía de la voluntad, que
presiden el Derecho privado y especialmente las
obligaciones y contratos. No cabe esa identificación por
cuanto estamos hablando de potestades discrecionales, y
la potestad implica siempre la expresión de su misión a
la norma que la atribuye.

13. Discrecionalidad Técnica
• Segundo lugar, la discrecionalidad debe
diferenciarse de los supuestos denominados de
discrecionalidad técnica.
• La discrecionalidad técnicas obliga a adoptar
una única solución correcta en cada caso en
función de las normas técnicas que, por lo
general, proporcionan otras ciencias no jurídicas

14. Alcance de la discrecionalidad
• La discrecionalidad no es un concepto sustantivo capaz
de determinar la existencia de las actuaciones de la
administración publica sometidas a su libre valoración y
exentas de ulterior control.
• No existen actos administrativos discrecionales, si no
elementos discrecionales de la potestad.
• Son siempre elementos reglados: La competencia del
órgano que dicta el acto, el procedimiento para
elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que
posibilitan el ejercicio de la potestad y el fin concretado
en el interés publico a satisfacer.

15. El Control de las potestades
administrativas
A) El control de los elementos reglados
a. La desviación del poder
b. El control de los hechos determinantes
B) El control de los elementos discrecionales
a. La interdicción de la arbitrariedad
b. La sumisión a los principios generales del
derecho

16. III. Los privilegios de la administración
pública
• Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos
▫ Una vez dictado el acto, se presume valido y se
ejecuta inmediatamente. La ejecutoriedad implica
que la administración puede ejecutar por sus
propios medios sin acudir a los tribunales.
• En relación a sus bienes
▫ Investigación, deslinde y recuperación de oficio de
los bienes de su titularidad
▫ Inembargabilidad de sus bienes y derechos
▫ Desahucio administrativo

17. III. Los privilegios de la administración
pública
• Privilegios de carácter económico
▫ Prelación para el cobro de créditos
▫ Privilegio de Solve et Repete
• Privilegios de carácter procesal
▫ Necesidad de interponer un previo recurso ante la
propia administración.
▫ Imposibilidad de interponer interdictos contra la
actuación formalmente correcta de la
administración
▫ Ejecución de la sentencia por la propia
administración

18. IV. Clases de actividad administrativa.
• La actividad administrativa puede dividirse atendiendo a
varios criterios.
▫ Jurídico – formal : De los cuales resultan cuatro tipos de
actividades; los actos administrativos, los convenios, los
contratos administrativos y la coacción administrativa.
Además de estas modalidades podemos encontrar la
inactividad administrativa, que tiene consecuencias
jurídicas evidentes.
Por otra parte, desde un criterio finalista la actividad
administrativa o las formas de la Administración Pública,
se clasifican en actividad de policía, de servicio publico, y de
fomento o auxilio de la actividad privada.

19. Los actos administrativos.
• Concepto.
▫ El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como
una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que
se concreta el ejercicio de una potestad administrativa (Vedel,
Hauriou) y por los alemanes (Mayer).
En todo caso, son notas esenciales del concepto de acto
administrativo las siguientes:
a) Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente
materiales.
b) El acto jurídicos, la declaración en definitiva, debe ser emitida
por la Adm. Pública.

20. Los actos administrativos.
• c) La declaración debe ser consecuencia del
ejercicio de una potestad administrativa.
• d) El acto administrativo persigue satisfacer
intereses públicos concretos por lo que se agota
con su propio cumplimiento, a diferencia de los
reglamentos, que tienen una vigencia indefinida.

21. III. Elementos.
• A) Sujeto.
▫ El acto administrativo solo puede ser dictado por
la Administración Publica competente.
B) Objeto.
El acto administrativo tiene como contenido una
declaración de voluntad, conocimiento o juicio
dependiendo de la clase de acto.

22. III. Elementos.
• C) Elementos teleológicos.
▫ Debemos diferenciar los elementos del acto de los de
la potestad. Dado que el acto administrativo es una
manifestación del ejercicio de una potestad
administrativa, debe descartarse que los
presupuestos de hecho sean un elemento reglado
definido en la norma que atribuye la potestad.
▫ Todos los actos administrativos deben ser motivados,
pero en el caso de los actos mas relevantes el legislador
impone expresamente el deber de manifestar
formalmente los motivos por los que se dictan.

23. Los actos que deben ser motivados:
a) Los que limitan derecho subjetivos o intereses
legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio
de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial
y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que
sea el motivo de esta, así como la adopción de medidas
provisionales.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de
urgencia o de ampliación de plazos.

24. D) Formas.
• Los actos administrativos, como hemos señalado
anteriormente, constituyen decisiones
jurídicamente formalizadas, que se producen a
través de un cauce formal que se denomina
procedimiento administrativo.

25. b. Clases de actos administrativos.
 Actos favorables y de gravamen.
▫ Clasificación formulada por la doctrina alemana diferencia
los actos favorable de los de gravamen (o limitación de
derecho), según los efectos de uno u otro signos que
produzcan en los derecho e intereses de los destinatarios.
Actos resolutorios y de tramite.
Los primeros son actos propiamente dichos, las
resoluciones administrativas, en tanto que los llamados de
tramite son los que se producen en el curso de un
procedimiento que culminara normalmente con una
resolución.
Los actos de tramite no tienen vida jurídica propia sino que
se refunden en la resolución que pone fin a un
procedimiento.

26. b. Clases de actos administrativos.
• Actos que causan estado en la vía administrativa
y actos que no lo producen.
▫ Los actos que causan estado, poniendo fin a la vía
administrativa, solo son susceptibles de recurso
contencioso-administrativo, o de revisión de oficio
o del recurso potestativo de reposición. Los actos
que no causan estado deben ser recurridos en
alzada con carácter previo a la posible
interposición de un recurso contencioso
administrativo.

27. V. El silencio administrativo.
• Se denomina silencio administrativo a la
ausencia de resolución expresa que decida sobre
un asunto en un procedimiento en curso. La
Administración tiene siempre el deber de
resolver un procedimiento abierto a instancia
del interesado o de oficio si afecta a un
ciudadano.

28. a. Silencio positivo.
• Es un acto presunto por el que la Administración
Pública accede a la solicitud de un interesado al
no haberla resuelto de forma expresa en el plazo
establecido. Tiene, en consecuencia, la
consideración de acto administrativo finalizador
del procedimiento administrativo , y como
cualquier acto declarativo de derechos es
irrevocable, salvo un vicio de nulidad.

29. b. Silencio negativo.
• Muchos ordenamientos consideran el silencio
negativo como una excepción . Sin embargo esa
afirmación es muy general y habría que
diferenciar los efectos del silencios en los
procedimientos en vía de petición, esto es, en los
iniciados a solicitud del interesado, de los
procedimientos en vía de recurso y de los
procedimientos iniciados de oficio.

30. C. Otras modalidades de regulación del silencio administrativo.
• 1. En el caso del silencio administrativo en los
procedimientos iniciados de oficio en el ejercicio de
potestades sancionadoras o en general que sus efectos
puedan ser desfavorable. El efecto que produce el
silencio es la caducidad del procedimiento.
• 2. En segundo lugar la regulación de los efectos pueden
venir establecida a la emisión de simples actos de tramite
que no pongan fin al procedimiento. En estos casos, la
ley, puede establecer distinto efectos para la no emisión
de dichos informes; dándoles efectos favorables o no
favorables.

31. VI. Vicios del acto Administrativo.
• Los actos administrativos están viciados cuando
sus elementos no reúnen los requisitos exigidos
por el ordenamiento jurídico con carácter
general o especifico para el tipo de acto concreto,
por lo que sanciona su invalidez.

32. a. Actos nulos de pleno derecho.
• En el Derecho Administrativo, la nulidad de pleno derecho se
produce en los casos que expresamente están tasados por la
ley.
• Estos pueden ser:
▫ Los que lesionen los derecho y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
▫ Los dictados por un órgano o entidad manifiestamente
incompetente.
▫ Los que tengan un contenido imposible.
▫ Los que constituyan una infracción penal.
▫ Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido.
▫ Las actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico.

33. b. Actos anulables.
• Cualquier otra infracción del ordenamiento no
incluida en los casos determinantes de la
nulidad de pleno derecho produce la
anulabilidad.
• Los vicios de forma o de simple tramite
procedimental no son invalidantes de por si,
sino solo cuando priven al acto de los requisitos
indispensable para alcanzar su fin o den lugar a
indefensión del interesado.

34. c) Efectos de los actos viciados.
• La consecuencia de la declaración de que un acto
esta viciado de nulidad o anulabilidad es su
desaparición del mundo jurídico. En ese sentido,
los actos que resuelven recursos tiene efectos
retroactivos e imponen la desaparición o la
sustitución de los actos recurridos cuando ha
sido apreciada la concurrencia de vicio en los
mismos.

35. d) Convalidación, conversión, y conservación de los actos inválidos.
• Se trata de tres técnicas que juegan a favor del
mantenimiento de las actuaciones administrativas,
siempre que la naturaleza del vicio en que incurran
lo permita, bien sanándolas (convalidación); bien
reconvirtiendo el acto viciado en otro distinto y
válido (conversión); o bien aislando el acto viciado
de modo que no comunique sus efectos a otros actos
independientes que se produjeron en el
procedimiento que se resolvió por aquel acto viciado
(conservación).

36. e) La invalidez sobrevenida.
• Además de la invalidez originaria por concurrir
un vicio de nulidad o de anulabilidad al ser
dictado un acto administrativo, la invalidez
puede surgir en un momento posterior en que
circunstancias sobrevenidas hacen incurrir en
invalidez a un acto originariamente válido.

37. VII. Los convenios administrativos.
• Las Administraciones Públicas podrán celebrar
acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de Derecho Publico como privado,
siempre que no sean contrarios al Ordenamiento
jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de
transacción y tengan como objeto satisfacer el
interés publico que tienen encomendado.
• Aunque la Ley enumera una gran variedad de
figuras, creemos que pueden reconducirse a dos
tipos esenciales: Convenios y Conciertos. Mas
genéricamente, la legislación italiana los denomina
acuerdos.

38. Dr. Pedro Blanco
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