Prodelco (1)

Voces: ACCION DE AMPARO ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ ACTUALIZACION MONETARIA ~
ADMINISTRACION PUBLICA ~ AGOTAMIENTO DE LA VIA PROCESAL ~ COMPETENCIA FEDERAL
~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
~ COSA JUZGADA ~ CUESTION OPINABLE ~ DECRETO NACIONAL ~ EFECTOS DE LA COSA
JUZGADA ~ FACULTADES DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~
LEGITIMACION ~ LEY DE CONVERTIBILIDAD ~ PODER JUDICIAL ~ PRINCIPIO DE DIVISION DE
PODERES ~ PROCEDENCIA DE LA ACCION ~ REVISION JUDICIAL ~ SERVICIO DE TELEFONIA ~
SERVICIO PUBLICO ~ TARIFA
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha: 07/05/1998
Partes: Prodelco c. Poder Ejecutivo Nacional.
Publicado en: LA LEY1998-C, 574 - DJ1998-2, 738 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho
Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 351
Cita Online: AR/JUR/16/1998
Sumarios:
1. El art 2º del decreto 92/97 (Adla, LVII-A, 198) del Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LVII-A, 198) --por el
cual se aprobaron las modificaciones a la Estructura General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico-- tiene
como antecedente una sucesión de actos administrativos que no sólo gozan de presunción de legitimidad, sino
que no fueron cuestionados en modo alguno en cuanto a su regularidad y legalidad. Esos actos han sido
producto del ejercicio continuo de la función administrativa en el cumplimiento de objetivos propios del poder
del Estado que la ejerce, sin que se observe apartamiento del marco constitucional y legal que le es propio.
2. La decisión adoptada en el art. 2º del decreto 92/97 (Adla, LVII-A, 198) aparece regularmente inscripta en el
ejercicio de funciones propias de uno de los poderes del Estado, sin exceder el marco en que constitucional y
legalmente éstas se insertan, de modo que no resulta judicialmente revisable el modo en que ese poder ha sido
ejercido.
3. De admitirse la demanda de amparo, promovida contra el dictado del decreto 92/97 (Adla, LVII-A, 198) del
Poder Ejecutivo Nacional --por el cual se aprobaron las modificaciones a la Estructura General de Tarifas del
Servicio Básico Telefónico-- habría una clara invasión del Poder Judicial en la zona de reserva de otro poder del
Estado, cuyo ejercicio le está atribuido en forma exclusiva y al cual intentaría sustituir en el cumplimiento de
sus funciones específicas. De tal modo, el control de constitucionalidad de los actos de gobierno, propio y
limitado, se convertiría en el ejercicio mismo de los actos que corresponden a los otros poderes políticos del
gobierno federal, usurpando facultades que alterarían ostensiblemente el diseño institucional de separación de
poderes.
4. Si el control de legalidad administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en
ejercicio del poder jurisdiccional, no comprende la facultad de sustituir a la Administración en la determinación
de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad, menos aún puede aceptarse la intervención
judicial pretendida por los demandantes con respecto a la fijación o aprobación de tarifas por la prestación de
servicios y que ésta se realice desnaturalizando el limitado marco del amparo. Por ello, corresponde dejar sin
efecto el fallo dictado por la Cámara de Apelaciones de Mendoza --que hizo lugar a la acción de amparo
promovida y declaró la inconstitucionalidad del art. 2º del decreto 92/97 (Adla, LVII-A, 198) del Poder
Ejecutivo Nacional-- y desestimar la acción intentada.
5. -- Todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los órganos de gobierno queda, en principio,
excluido de la revisión judicial. Ello no obsta a que, planteado un caso concreto --una causa en los términos del
art. 116 de la Constitución Nacional-- se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la
razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos; por ende, una vez constatada la inequidad manifiesta
de una norma o de un acto de la Administración, corresponde declarar su inconstitucionalidad.
6. -- El Poder Judicial ejerce un verdadero control de constitucionalidad cuando verifica si los actos de los otros
dos poderes se han cumplido dentro de sus respectivas esferas de actuación, pues decidir si un asunto ha sido
conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es
un delicado ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de la Corte como último intérprete
de la Constitución.
7. Ningún principio es más fundamental para el cumplimiento del adecuado rol de la judicatura en nuestro
sistema de gobierno que la limitación constitucional de la jurisdicción de los tribunales federales a concretos
casos o controversias. Así, el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la
existencia de un perjuicio, la afectación de un interés jurídicamente protegido, de orden personal,
particularizado, concreto y susceptible de tratamiento judicial , recaudos que han de ser examinados con
particular rigor cuando se pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros dos
poderes del Estado.
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8. -- La acción de amparo únicamente procede para la tutela inmediata de un derecho constitucional violado en
forma manifiesta, siendo inadmisible cuando el vicio que compromete garantías constitucionales no resulta con
evidencia, y la dilucidación del conflicto exige una mayor amplitud de debate y prueba. Este criterio no ha
variado con la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional pues el mismo reproduce el art 1º de la ley
16.986 (Adla, XXVI-C, 1491), imponiendo idénticos requisitos para su procedencia.
9. Al reconocer el nuevo art. 43 de la Constitución Nacional legitimación para promover la acción de amparo a
sujetos potencialmente distintos de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma actual o
inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías
reconocidos por la Constitución, un tratado o la ley, dicha ampliación constitucional de los sujetos a quienes se
reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para demandar sin que exista cuestión susceptible de instar
el ejercicio de la jurisdicción. De otro modo, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el
generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno , deformaría las
atribuciones del Poder Judicial en su relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la
imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares.
10. El rebalanceo tarifario no vulnera el régimen de convertibilidad de la ley 23.928, pues dicha norma de orden
público veda la corrección numeraria y este supuesto no se configura en el caso del decreto 92/97 (Adla, LI-B,
1752; LVII-A, 198), toda vez que el mismo importa un específico sistema de reducción de tarifas por la
eficiencia en la prestación, que por su naturaleza ninguna relación guarda con la idea de actualización. (Del voto
del doctor Boggiano).
11. Como principio, las decisiones que el Estado adopte en materia de fijación, aprobación o verificación de
tarifas son controlables judicialmente en lo referente a su legitimidad, a fin de que las respectivas facultades se
ejerzan de acuerdo a las condiciones establecidas normativamente, así como a las particulares convenidas
contractualmente entre la Administración y los prestadores del servicio. (Del voto del doctor Boggiano).
12. Los jueces deben extremar la prudencia para no resolver materias de complejidad fáctica y técnica por la vía
expedita del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos
dogmáticos. En tal sentido, la complejidad de la cuestión tarifaria descarta la posibilidad de dilucidar por tal vía
si la modificación de la estructura tarifaria, que se plasma en el anexo y del decreto 92/97 (Adla, LVII-A, 198),
constituye una lesión inaceptable al derecho de propiedad de los usuarios. (Del voto de los doctores Belluscio y
Bossert).
13. Las cuestiones jurídicas opinables son ajenas al ámbito del amparo, ya que requieren mayor amplitud de
debate, al igual que aquellas que requieren prueba más extensa que la compatible con el procedimiento
abreviado del amparo, toda vez que pese a no ser este proceso excluyente de cuestiones que necesitan
demostración, sí descarta aquellas cuya complejidad o difícil comprobación requiere de un aporte mayor de
elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento previsto por la ley 16986 (Adla, XXVI-C,
1491). (Del voto del doctor Fayt).
14. La existencia de remedios procesales ordinarios y adecuados para la tutela del derecho del recurrente,
excluye la procedencia de la acción de amparo, siendo insuficiente a ese fin el perjuicio que pueda ocasionar la
dilación de los procedimientos corrientes. Ello es así, porque el amparo es un proceso excepcional, utilizable en
las delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías legales aptas, peligra la salvaguarda de
derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia
de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que, ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un
daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita. La carga de demostrar la
inexistencia o insuficiencia de otras vías que permitan obtener la protección que se pretende debe ser suplida por
quien demanda. (Del voto del doctor Fayt)
15. El amparo no debe ser utilizado como accesorio de una demanda iniciada o que corresponda iniciar, y resulta
improcedente cuando el mismo objetivo podría alcanzarse mediante una medida cautelar dictada en un juicio
ordinario donde el marco de debate y prueba resultan más adecuados a los puntos en discusión, ya que se trata
de un remedio excepcional que no puede ser utilizado cada vez que los contratantes discuten el alcance de un
contrato y pretendan mantener provisionalmente una cierta situación de hecho hasta entonces existente. No
actúa este recurso como una simple medida de no innovar, accesoria a una demanda judicial ya iniciada o que
corresponda iniciar, para lo cual carecería de toda justificación. (Del voto del doctor Fayt).
16. Ni el carácter de ciudadano que alegue la actora en el marco de una acción de amparo, ni la sola condición
de diputada nacional, son suficientes, en principio, para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su
jurisdicción. Ello así, pues dicho carácter es de una generalidad tal que impide tener por configurado el interés
concreto, inmediato y sustancial que permita considerar al pleito como una "causa", "caso" o "controversia", en
los términos de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, único supuesto en que la mentada función puede
ser ejercida. (Del voto del doctor Petracchi).
17. -- La sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada produce efectos solamente respecto de quienes han
revestido el carácter de partes en el juicio, es decir, dicha sentencia no puede aprovechar ni perjudicar a los
terceros que han permanecido ajenos al juicio. (Del voto del doctor Petracchi).
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Texto Completo: Dictamen del Procurador General de la Nación:
I. A fs. 10/22, la diputada nacional Cristina Zuccardi --por derecho propio-- y Marta Elena Flores de Rizzo,
en su carácter de Presidenta de la Asociación Protección del Consumidor (Prodelco), con personería jurídica Nº
676/93, invocando la representación y defensa de los usuarios del servicio telefónico, con fundamento en los
arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional, interpusieron acción de amparo contra el Estado nacional (Poder
Ejecutivo Nacional), a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 2º del dec. 92/97, por el cual
se aprobaron modificaciones a la Estructura General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico; así como de toda
y cualquier otra norma que disponga la alteración de la estructura tarifaria vigente a la fecha de entrada en vigor
de dicho decreto.
Fundaron el cuestionamiento de la modificación dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional, en dos órdenes
de razones:
a) la supuesta irrazonabilidad de la medida, que vendría a agravar la significativa pérdida de poder
adquisitivo de la población, en relación con la habida en la época en que se implementó la privatización del
servicio telefónico. Ello, mientras las empresas licenciatarias registran --agregaron-- un nivel de ganancias cada
vez más elevado, del orden de los tres mil cien (3100) millones de dólares, en algo más de seis años de
explotación. A criterio de los amparistas, el rebalanceo debió ser precedido de un período de disminución de los
precios de las comunicaciones interurbanas e internacionales, para observar el comportamiento del mercado y
verificar si se operaba un incremento en la demanda por parte de los usuarios, con el consiguiente beneficio para
las empresas; lo cual hubiera traído aparejada la innecesariedad de cualquier modificación de la estructura
tarifaria.
Afirmaron, en tal sentido, que el consenso generalizado en las Audiencias Públicas celebradas antes del
dictado del dec. 92/97 fue el de elegir alguna variante que fijara rebajas porcentuales sobre los servicios
interurbanos e internacionales, pero sin avanzar, por el momento, sobre el valor del pulso urbano.
b) la presunta ilegitimidad de las normas impugnadas, que encubren un aumento tarifario en violación del
art. 12.4.1. del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el dec. 62/90, de los acuerdos aprobados por el dec.
2585/91 y, fundamentalmente, de los arts. 17, 31 y 42 de la Constitución Nacional. Ello así --a su entender--
toda vez que el contrato de concesión a las empresas telefónicas les impone una reducción del nivel general de
sus tarifas de un 2 % anual, tomando como referencia el índice de Precios al Consumidor (Punto 12.4.1. del
Pliego), durante el período de exclusividad que es el que está rigiendo el actual desenvolvimiento del servicio.
Además, se autorizan variaciones mensuales de las tarifas de acuerdo al mismo índice de precios (punto 12.10
del Pliego). Estas son las únicas variaciones autorizadas en la normativa vigente. Alegaron que las normas
cuestionadas no sólo transgreden el ordenamiento legal en materia telefónica, sino también el art. 10 de la ley de
convertibilidad, al autorizarse una reestructuración tarifaria sin contar con los elementos informativos
indispensables (costos, matrices de tráfico, comportamiento de la demanda), con lo cual no puede asegurarse un
resultado económico neutro.
Por otra parte, sostuvieron que el decreto impugnado viola el principio de la cosa juzgada y desobedece un
mandato judicial expreso contenido en la sentencia del 7 de marzo de 1996, que se encuentra firme y que fue
pronunciada "in re": "Defensor del Pueblo c. Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos) s/amparo", por la titular del Juzgado Nacional de primera instancia en lo Contencioso
Administrativo Federal Nº 8; sentencia que ordenó --al Estado nacional-- abstenerse de efectuar cualquier tipo
de modificación en la estructura tarifaria del servicio telefónico básico mientras no se realizara la propuesta de
rebalanceo por parte de las autoridades de la Secretaría de Comunicaciones y la Audiencia Pública para su
consideración (art. 3º, res. 381/95 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos).
Con la finalidad de evitar un daño inminente e irreparable a los usuarios de los servicios telefónicos,
solicitaron --como medida cautelar-- que no se innove en la materia, hasta que se dicte sentencia que resuelva en
definitiva la pretensión de amparo articulada.
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Cabe señalar que las amparistas advirtieron, sin embargo, que ni la promoción del amparo ni la medida
cautelar peticionada importan oposición --si así lo decidieran las empresas telefónicas y lo autorizara la
autoridad de aplicación-- a que se rebajen las tarifas urbanas e interurbanas y se apliquen, asimismo, los
descuentos previstos en el Anexo I del decreto impugnado para clientes de bajo consumo, pensionados y
jubilados.
II. El juez titular del Juzgado Federal de primera instancia Nº 2 de Mendoza hizo lugar, el 10 de febrero de
1997, a la medida cautelar solicitada por los amparistas y, en consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos
del art. 2º del dec. 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional y que no se aplicara el régimen tarifario previsto para el
servicio básico telefónico en el Anexo I de dicha norma, hasta tanto se dictara sentencia definitiva en autos. Ello,
sin perjuicio de que se rebajen las tarifas urbanas e interurbanas y se apliquen los descuentos previstos en el
citado Anexo I para clientes de bajo consumo, pensionados y jubilados, si así lo decidieran las licenciatarias y lo
autorizara la autoridad de aplicación.
El magistrado dejó constancia que la precautoria que ordenaba quedaba restringida al ámbito de actuación de
Prodelco y a la jurisdicción territorial del tribunal. Esa limitación originó un pedido de aclaratoria de Telefónica
de Argentina S.A., a fs. 41 vta./42, a fin de que el juzgado dispusiera que el ámbito de actuación de Prodelco
está limitado a la entidad como persona jurídica usuaria del servicio telefónico o, a lo sumo, a la defensa
exclusivamente de sus asociados. Ello así, por cuanto no se ha dictado la ley que disponga el registro, ni los
requisitos y formas de organización de las asociaciones legitimadas para interponer acciones de amparo en
defensa de los derechos de incidencia colectiva, de conformidad con las previsiones del art. 43 de la
Constitución Nacional.
A fs. 47, el juzgado no hizo lugar a la aclaratoria pedida, por entender que la resolución de fs. 25/31 es clara
en el sentido de que la medida precautoria ordenada queda restringida al ámbito de actuación de Prodelco y a la
jurisdicción territorial del tribunal.
La licenciataria dedujo asimismo recurso de apelación contra la cautelar, la que fue concedida y tramitó por
la pieza separada respectiva (P.310, L.XXXIII).
III. A fs. 65/81 y vta. se presentó el doctor Adolfo Despuy Gerez, en su carácter de Fiscal ante el Tribunal
Oral Nº 1, subrogante del Agente Fiscal ante los Juzgados Federales, en representación del Poder Ejecutivo
Nacional --Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación--, invocando para ello el art. 48 del
Cód. Procesal e interpuso nulidad de todo lo actuado en el sub lite por violación del debido proceso al haberse
incumplido el art. 4º in fine de la ley 16.986 que preceptúa: "Cuando un mismo acto u omisión afectare el
derecho de varias personas, entenderá en todas esas acciones el juzgado que hubiese prevenido disponiéndose la
acumulación de autos, en su caso". Siendo que el Juzgado Federal Nº 2 de Córdoba había dictado fallos
provenientes sobre idéntica cuestión, en las causas "Unión Industrial de Córdoba s/medida cautelar autónoma" y
"Tognarelli, Héctor Daniel c. Estado nacional y otro s/amparo", el dictado de la cautelar en el presente amparo
resultaría nula, a criterio del representante de la autoridad de aplicación.
El juzgado rechazó "in limine" la nulidad articulada, por resultar manifiestamente improcedente en base a
las siguientes consideraciones:
a) No se invocó perjuicio concreto alguno del que derivare el interés en obtener la declaración de nulidad; ni
se mencionaron, en su caso, las defensas que no ha podido oponer (arts. 172 y 173, Cód. Procesal, aplicable al
"sub lite", por la recepción que hace el art. 17, ley 16.986).
b) Resulta inatendible el argumento basado en la presunta violación de la última parte del art. 4º de la ley
16.986, puesto que dicha norma alude a una acumulación de procesos cuyo efecto es el desplazamiento de la
competencia, cuando exista pluralidad de actores. Bajo la invocación de un presunto vicio procedimental, lo que
se pretende --afirmó el magistrado-- es plantear una cuestión de competencia que está prohibida en el proceso de
amparo (art. 16, ley 16.986). El recurrente no pidió la acumulación de procesos en base al principio de
prevención que recepta el citado art. 4º "in fine" de la ley de amparo, sino que articuló directamente la nulidad
de todo lo actuado. Acumulación que, por otra parte, resultaría improcedente por cuanto las partes actoras en los
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juicios que tramitan ante el Juzgado Federal Nº 2 de Córdoba son dos particulares, a quienes únicamente afectan
las decisiones que allí se dictan, mientras en el sub lite una de las actoras es una asociación constituida en
defensa de los derechos de los usuarios y consumidores. En cuanto a las partes pasivas, tampoco son las
mismas: la empresa prestadora del servicio en Córdoba es Telecom S.A., mientras que en autos se ha dado
intervención como tercero --en los términos del art. 90 inc. 1º del Cód. Procesal-- a Telefónica de Argentina S.A.
En cuanto al recurso de apelación que la representación estatal planteó contra la medida cautelar dictada, el
juzgado lo concedió a fs. 94 y tramitó en la pieza separada ya indicada (P.310, L.XXXIII).
IV. A fs. 91/93, el Fiscal de Cámara Subrogante acompañó la res. 188, de fecha 18 de febrero de 1997, por
medio de la cual el Secretario de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación encomienda --al Procurador
Fiscal Federal que corresponda, de acuerdo a la instancia en que el expediente se encontrare-- asumir la
representación y defensa de los derechos e intereses del Estado nacional, en autos. Asimismo, acompañó la nota
296/AF/97 de la Procuración del Tesoro de la Nación, en igual sentido.
V. La sentencia de primera instancia, obrante a fs. 448/460, hizo lugar a la acción de amparo incoada y
declaró la inconstitucionalidad del art. 2º del dec. 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional y, por ende, la
inaplicabilidad de la norma que se declara inconstitucional y su Anexo I en el ámbito de actuación de Prodelco y
jurisdicción territorial del tribunal (énfasis, agregado). Ello, sin perjuicio de que se rebajen las tarifas urbanas e
interurbanas y se apliquen los descuentos previstos en el Anexo I para clientes de bajo consumo, pensionados y
jubilados, si así lo decidieran las empresas telefónicas y lo autorizara la autoridad de aplicación.
Para así decidir, el juez federal tomó en consideración lo siguiente: 1) Que debía rechazarse el planteo de
"falta de legitimación activa" que dedujo Telefónica de Argentina S.A. en relación a la co-actora Prodelco, con
fundamento en que no había acreditado la inscripción prevista por el art. 43 de la Constitución Nacional. Con
remisión a los términos de la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, de fecha 26 de marzo
de 1997, in re "Pza. Separada en autos Nº 14.2792 Prodelco c. Poder Ejecutivo Nacional s/amparo", sostuvo que
la falta del dictado de la ley reglamentaria que, conforme al art. 43 citado determinará los requisitos y forma de
organización de las asociaciones de consumidores y usuarios, no puede quitarle efectividad a una norma que
tiene naturaleza operativa, cuando existen personas jurídicas organizadas para tales fines. Agregó que el art. 52
de la ley 24.240 de protección de los consumidores y usuarios, confiere acción a las asociaciones constituidas
como personas jurídicas cuando los intereses de los mismos resultaren afectados o amenazados; por lo que --a
su juicio-- no hay duda alguna respecto de la legitimación para obrar --en el orden nacional-- de las asociaciones
que, como Prodelco, cuentan con personería jurídica y propenden a la defensa de los derechos de usuarios y
consumidores.
2) Que debían rechazarse, asimismo, las objeciones efectuadas por la accionada y por el tercero (Telefónica
de Argentina S.A.) respecto de la improcedencia de este amparo por la existencia de vías administrativas y
judiciales idóneas, así como por la necesidad de un mayor debate y prueba en vista de la complejidad técnica y
económica del caso. Sostuvo, el magistrado federal, que el art. 43 de la Ley Fundamental no impone el empleo
de la vía administrativa previa para instaurar directamente el amparo que el mismo estatuye, como ya lo había
sostenido la doctrina y la jurisprudencia (v. CS, "in re": "Peralta, Luis A. y otros c. Estado nacional" sentencia
del 27 de diciembre de 1990, publicada en Fallos: 313:1513 --La Ley, 1991-C, 158--). Respecto a la existencia
de vías judiciales más idóneas, sostuvo que la importancia y gravedad de los intereses de la Comunidad
comprometidos en autos, constituye una de aquellas situaciones en que la Corte ha establecido que la tutela del
amparo debe ser otorgada sin demora ante la lentitud de las vías ordinarias y sus consecuencias sobre los
derechos pretendidos.
Asimismo, declaró que no obstaba a la viabilidad del amparo el hecho de la complejidad técnico-económica
de la materia y la necesidad de un mayor debate y prueba, puesto que --a su juicio-- la ilegalidad lesiva del
derecho del amparista resulta comprobable de la sola confrontación de la norma cuestionada con el plexo
normativo en el que la actora sustenta sus derechos.
Por último, estimó que la vía elegida no se opone al art. 2º inc. c de la ley 16.986, toda vez que no se
advierte cómo el tratamiento de la inconstitucionalidad o no del nuevo cuadro tarifario podría comprometer el
servicio público telefónico, el que no sería puesto en riesgo por el simple hecho de que rijan las tarifas anteriores
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al dictado del decreto cuestionado.
3) Que procedía la admisibilidad substancial del amparo incoado, toda vez que el art. 2º del dec. 92/97
resulta inconstitucional --a criterio del juez federal-- por oponerse a normas de superior jerarquía, como lo son
las establecidas en el Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el dec. 62/90, que caracteriza como
"reglamento delegado" en virtud de la habilitación dada por la ley 23.696 y que tiene --por ende-- la misma
fuerza legal que esta última. En ese sentido recordó el magistrado que el punto 12.4.1. del Pliego impone a las
licenciatarias, a partir del final del período de transición, una reducción del nivel general de sus tarifas, neto de
derechos de conexión, en términos reales, expresados en unidades de medidas homogéneas, en un 2 % anual
respecto del año anterior, tomando como referencia la evolución mensual del índice de precios al consumidor.
Advirtió que, en la actualidad, el servicio concesionado se desenvuelve en el período de exclusividad y ha
transcurrido el período de transición.
En cuanto a la aplicación de los índices de precios al consumidor, agregó que ante el dictado de la ley 23.928
las licenciatarias obtuvieron una importante modificación del régimen inicial mediante el convenio celebrado
con las mismas y aprobado por el dec. 2585/91, cuyo Anexo no fue publicado en el Boletín Oficial. Tal
modificación consistió en convertir la tarifa del pulso telefónico a dólares estadounidenses a partir del 1/11/91 y
el de ajustar el precio tope ("price cap") de dicho pulso dos veces por año (abril y octubre), siendo el primer
ajuste en abril de 1992, en función de la variación semestral del índice de precios al consumidor de los Estados
Unidos de Norteamérica. Es decir, dolarizada la tarifa, se dispuso ajustarla por las oscilaciones de un índice
internacional.
Señaló la sentencia que, de la prueba agregada a fs. 157, surge que en el primer mes que rigió el nuevo
cuadro tarifario se produjo un aumento del 58,4 % en las comunicaciones telefónicas, originado por el
"rebalanceo", que determinó a su vez un incremento en los índices de precios al consumidor del 0,4 % durante el
mes de febrero de 1997 (informes del INDEC). De ello se dedujo que, violándose lo dispuesto por la norma de
rango superior que disponía una disminución anual del 2 % en el nivel general de las tarifas en términos reales,
el nuevo cuadro tarifario produjo un aumento considerable de las mismas. Por ello el art. 2º del dec. 92/97, en
cuanto a los aumentos que establece, es claramente inconstitucional.
Por otra parte, la admisibilidad substancial del amparo se funda en la invalidez e inconstitucionalidad del
procedimiento seguido para el dictado del dec. 92/97, ya que se llegó a revocar --con efectos retroactivos-- la
res. 381/95 M.E. y O. y S.P. "carril escogido para eludir la decisión judicial y prescindir de la audiencia
pública". Ello así porque, según surge de los considerandos del dec. 92/97, en las audiencias públicas realizadas
en Posadas (Misiones) los días 5 y 11 de diciembre de 1996, la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia
de la Nación no presentó propuesta alguna de rebalanceo, con total prescindencia de las resoluciones judiciales
que así se lo ordenaban. Por ello, la aprobación del rebalanceo por el decreto impugnado implica flagrante
violación del debido proceso adjetivo.
VI. Contra la sentencia del 20 de junio de 1997 reseñada "ut supra", interpusieron recurso de apelación
Telefónica de Argentina S.A. y la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación, representada
esta última por el Procurador Fiscal Subrogante.
La sala A de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza resolvió el 19 de agosto de 1997
desestimar ambos recursos de apelación y confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia.
VII. Dedujeron recurso extraordinario, contra la sentencia de fs. 522/529, Telefónica de Argentina S.A. y el
Secretario de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación Germán Luis Kammerath, quien lo hizo
juntamente con la Fiscal de Cámara Subrogante María Susana Balmaceda.
A. Recurso de Telefónica de Argentina S.A.:
La recurrente funda la apelación extraordinaria en los vicios de arbitrariedad que atribuye a la sentencia de la
Cámara Federal de Mendoza, la que a su juicio incurre en omisiones y desaciertos de gravedad extrema que la
descalifican como pronunciamiento judicial válido, los que se expresan seguidamente en apretada síntesis:
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A.1. En cuanto a la legitimación de los amparistas, sostiene que, si bien en líneas generales el criterio de
interpretación de las normas constitucionales se orienta en el sentido de que la falta de reglamentación no puede
constituirse en óbice del ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, en el caso particular de
entidades cuyo objeto es la defensa de un interés objetivo --como Prodelco-- resulta razonable concluir que, al
iniciar la acción tal entidad, deba acreditar mínimamente el alcance de su representación, ya que no puede
considerarse que su accionar involucra en forma indiscriminada a toda la comunidad, desde que sus intereses no
son homogéneos. De allí que su legitimación se constriñe sólo a sus asociados, tal como lo declaró la Corte
Suprema el 22 de abril de 1997, "in re": A.95, L: XXX, "Asociación de Grandes Consumidores de Energía
Eléctrica de la República Argentina c. Provincia de Buenos Aires y otro s/ acción declarativa", pese a que se
trata de una asociación civil creada por el poder público (dec. 1192/92).
Agrega que, "en la especie, tratándose de intereses económicos, tales como éste de las tarifas telefónicas
donde existen situaciones diferenciadas, la protección del derecho de unos puede implicar la afectación del
derecho de otros con un interés distinto".
A juicio de la recurrente el a quo no ha efectuado esta distinción y ha otorgado una legitimación ampliada a
Prodelco y, por ende, efectos "erga omnes" a la sentencia que acoge su pretensión. Tal como se registren los
efectos de la sentencia a la jurisdicción del tribunal que la dicta, también debió limitar la legitimación invocada
por Prodelco.
Por otra parte, con referencia a la otra amparista, descarta que haya actuado en virtud de su representación
parlamentaria y, si bien el tribunal la ha admitido por derecho propio, la sentencia no se encarga de dilucidar
cuál es el interés propio que persigue, ya que la actora no invoca la violación de un derecho o un perjuicio
personal, sino sólo su calidad de abonada telefónica figurante en guía; lo cual no satisface los presupuestos
mínimos de un interés para accionar.
A.2. En cuanto a la admisibilidad formal del amparo, considera la recurrente que si bien es cierto que
--después de la Reforma Constitucional de 1994-- difícilmente se pueda encontrar una vía judicial más rápida y
expedita que el amparo, en cambio otras vías judiciales darían oportunidad de mayor debate y prueba, lo que se
encuentra plenamente justificado en autos, dadas las consideraciones y estudios técnicos que avalan la
Estructura Tarifaria aprobada por el dec. 92/97.
A.3. En cuanto a la procedencia de la pretensión articulada en el amparo, señala que los argumentos de la
sentencia parten de considerar que hubo un aumento de tarifas efectuado en contradicción con la norma superior
constituida por los decs. 731/89 y 62/90, a los que se les atribuye el carácter de "reglamentos delegados",
insusceptibles de ser modificados por otros decretos que no revistan igual naturaleza. Observa, al respecto, que
tal afirmación no se ajusta al ordenamiento jurídico que rige la cuestión, integrado por otras normas de fondo,
tales como la ley 23.696 y su dec. reglamentario 1105/89.
Por otra parte, no se ha acreditado que las tarifas asumieran un carácter confiscatorio o que su fijación fuere
irrazonable, o que implicaran un aumento encubierto en violación de lo establecido en el art. 12.4. del Pliego
aprobado por el dec. 62/90. En todo caso --advierte-- en el análisis de esa cuestión no debieron dejarse de
considerar los fundamentos técnicos económicos del dec. 92/97, en cuanto aluden a la distorsión tarifaria
existente y a la necesidad de su corrección para la consecución de una estructura general de tarifas racional y
equitativa.
Debe tenerse en cuenta que Telefónica de Argentina, como licenciataria del S.B.T., ha mantenido --afirma--
el nivel general de tarifas y se han producido las reducciones pautadas, lo que no ha sido controvertido, ni
desmentido por las pruebas arrimadas al proceso.
Más adelante abunda en argumentaciones tendientes a demostrar que la sentencia del a quo no ha
considerado el cúmulo de información que sirvió de antecedente a la fijación de la estructura tarifaria que
aprobó el art. 2º del decreto impugnado. Es allí --dice-- donde se encuentran los análisis de costos de las
licenciatarias y las propuestas de la Autoridad Regulatoria. De allí que no ha quedado demostrada la
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"arbitrariedad manifiesta", como sustento del amparo concedido.
En tal sentido, afirma que en el sub examine existe un ingrediente contractual que no puede perderse de vista
y que el punto 16.4. del contrato de transferencia establece que las licenciatarias están facultadas para proceder a
la reestructuración de las tarifas (inclusión de nuevos conceptos, modificación o exclusión de los existentes) y
su racionalización, de conformidad con las condiciones establecidas en el capítulo XII del Pliego; también el
punto 16.9. contempla situaciones de "ajuste por acontecimientos extraordinarios e imprevisibles", con la
finalidad de salvaguardar la regularidad, continuidad y eficiencia de la prestación del servicio telefónico en lo
relativo a la regulación tarifaria.
Recuerda que la reestructuración tarifaria misma reconoce una raíz contractual, en los acuerdos suscriptos
entre el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y las Licenciatarias de Telefonía Básica, que
fueron aprobados por el decreto 2585/91. El art. 8º del Acuerdo remite al punto 16.4. del Contrato de
Transferencia; estableciendo que "la licenciataria comenzará la reestructuración paulatina de la estructura
tarifaria vigente, sin alterar la tarifa promedio, partiendo de la distribución actual del tráfico" (énfasis agregado
en el original).
"Las partes convienen iniciar el análisis de la reestructuración mencionada en el párrafo anterior que estará a
cargo de la Licenciataria y la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, en ejercicio de sus respectivas
facultades y competencias, siendo intención de ambas arribar lo antes posible a dicho acuerdo, respetando los
términos establecidos en el Pliego de Bases y Condiciones y en el Contrato de Transferencia" (énfasis agregado
en el original).
A.4. En cuanto a la supuesta violación del debido proceso para la aprobación del rebalanceo, por omisión de
la audiencia pública a que aludía la res. 381 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, señala la
recurrente que ese trámite resultaba obligatorio en el marco de un procedimiento que fue dejado sin efecto por la
res. S.C. 57/96, norma ésta que articuló un procedimiento distinto más ajustado a la previsión contractual que
contiene una mecánica para la modificación tarifaria. Conforme el punto 16.4. del Contrato (cf. Capítulo XII del
Pliego), las tarifas son fijadas por las licenciatarias y aprobadas por la Autoridad Regulatoria, lo que implica que
la propuesta debe partir de aquéllas, reservándose el Estado el control y, en su caso, la corrección de las mismas.
Sostiene que la res. del M.E. y O.S.P. 381/95 constituyó una norma que reguló el proceso de emisión de un
determinado acto administrativo: la aprobación de la reestructuración de las tarifas telefónicas. Como acto
administrativo de alcance general podía ser derogado por la Autoridad, sin posibilidad de que se pudiera alegar
derecho a su mantenimiento. Tampoco podría un mandato judicial limitar a la Administración en el ejercicio de
facultades que le son propias, como es la de modificar una regulación del procedimiento para la emisión de su
voluntad administrativa.
A.5. Desarrolla la recurrente, en el punto 2 del Capítulo IV de la apelación extraordinaria, su crítica al fallo
de alzada --que sigue al de primera instancia-- en cuanto toma como eje argumental el supuesto aumento
encubierto o disimulado de la tarifa en contradicción con la regla contenida en el punto 12.4.1. del Pliego,
aprobado por dec. 62/90.
Comienza por sostener que "la sentencia parte de un grave error conceptual", que la doctrina nacional y
extranjera se preocupan por esclarecer: la tarifa no es sinónimo de precios, sino que es una lista de los precios o
de las tasas. La Cámara habría incurrido en ese error, al equiparar los conceptos de "precios o cargos" y "tarifa",
de donde concluye que al haber aumentado algunos rubros, como el precio del abono en ciertos casos, se ha
producido de modo inmediato un aumento de tarifas.
De allí concluye que, cuando el punto 12.4.1. del Pliego se refiere a "tarifas" no está hablando de un
determinado ítem incluido en ellas; sino del conjunto global de la totalidad de los rubros. Por eso dicha regla
habla del "nivel general" de las tarifas; es la totalidad de la tarifa, el conjunto de la totalidad de precios o cargos
el que debe experimentar la rebaja fijada en la norma.
Ataca luego la afirmación de la Cámara en cuanto sostiene que la convalidación del dec. 92/97 "menguaría
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la credibilidad jurídica al permitir aumentos cuando las propuestas realizadas a todos los posibles oferentes,
contenían normas futuras de reducción de las tarifas que ahora se pretenden modificar en detrimento de la
igualdad de las bases de la licitación internacional" (cf. voto del doctor Otilio Roque Romano, a fs. 528 vuelta).
Considera que tal afirmación deriva también del error de identificar precio y tarifa. Dada por supuesta la
necesidad del rebalanceo tarifario por los motivos que expresa el dec. 92/97, el Estado nacional actuó en base al
claro principio de que cualquiera fuere la revisión que se hiciere, ella debería tener "efecto neutro sobre los
ingresos de las compañías" y "no deberían alterar la tarifa promedio" (considerando 100 del decreto). Pero
también tomando en cuenta --agrega-- en defensa de la credibilidad jurídica, que debían quedar a salvo "los
derechos contractuales de las licenciatarias del servicio básico telefónico" (cons. 98), en especial el derecho al
equilibrio económico financiero de contrato (cons. 101), lo que en la práctica significa que "las rebajas tarifarias
en los servicios telefónicos, al aprobarse, deberían tener su correspondiente compensación a fin de no vulnerar"
aquellos derechos (cons. 102).
Concluye este punto diciendo que la licenciataria amparista tiene derecho a un determinado nivel de tarifa
--el que contrató-- con las reducciones previstas en el Capítulo XII del Pliego. Pero, si al margen de esas
reducciones es necesaria una nueva reducción en determinados rubros, por razones de naturaleza social,
económica, política, regional, etc. tal reducción jamás podrá llevarse a cabo en detrimento de su derecho a aquel
nivel tarifario. Y la única manera de resolver el problema es compensar rebajas con incrementos; mientras la
tarifa se mantenga en el mismo nivel general, que es lo que ocurre con el esquema establecido por el dec. 92/97,
respetando de tal modo el punto 12.4.1. del Pliego.
A.6. Siguiendo con la crítica al fallo del a quo (punto 2 del Capítulo IV), la apelante sostiene la
constitucionalidad del art. 2º del dec. 92/97 sobre las siguientes bases: a) que no constituye violación a la
jerarquía normativa establecida en el art. 31 de la Constitución Nacional, ya que es consecuencia necesaria,
directa e inmediata de la ley 23.696 del dec. 1105/89 y del art. 16 del decreto plan de privatización 731/89;
normas reglamentarias que, al referirse al régimen tarifario, especifican que las tarifas deberán ser justas y
suficientes para sufragar los costos de una administración eficiente y proveer una utilidad razonable; b) que el
mentado artículo, al disponer sobre la revisión tarifaria, tiene causa específica en el contrato que originó las
licencias; c) y no contradice la ley de convertibilidad, puesto que las tarifas fueron ajustadas a través de un
Acuerdo entre el Estado y las licenciatarias, aprobado por dec. 2585/91 y a la vez se establecieron las pautas
para la reestructuración tarifaria que vino a concretar el dec. 92/97. Por eso sólo se trató de corregir una
distorsión preexistente a la ley de convertibilidad, que fue prevista por la autoridad de aplicación e inscripta en
el marco contractual.
A.7. En el punto 3 del Capítulo IV, la recurrente desarrolla el argumento de que la sentencia del a quo
desconoce el principio republicano de división de poderes, fundándolo en las siguientes afirmaciones: a) que
desconoce la esfera de competencias propias del Poder Ejecutivo Nacional, por cuanto la fijación de tarifas
constituye el ejercicio de una facultad discrecional, que exige la consideración de cuestiones de mérito,
oportunidad y conveniencia. No puede ser revisado, en sede judicial, el criterio administrativo adoptado para
cumplir con las directivas constitucionales relativas al logro de niveles equivalentes de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 3º, Constitución Nacional) y al
crecimiento armónico de la Nación, equilibrando el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75
inc. 19, Constitución Nacional); b) que desconoce que la revisión tarifaria se funda en mandatos constitucionales
como el citado art. 75 incs. 3º y 19; y el art. 42 en cuanto impone a las autoridades la obligación de proveer a la
calidad y eficiencia de los servicios públicos; c) que compromete la regularidad, continuidad y eficacia del
Servicio Básico Telefónico, dejándolo prácticamente "sin tarifa"; d) que resulta inviable hacer un "mix" entre los
ítems más favorables de la actual estructura y de aquélla vigente hasta el 31 de enero de 1997, ya que la
estructura tarifaria es un sistema; e) que recurre a un excesivo rigor formal y viola la jerarquía normativa
establecida en el art. 31 de la Constitución Nacional, toda vez que resta presunción de legitimidad al dec. 92/97
en base a la "ultra actividad" de una norma de jerarquía inferior, la res. M.E. y O.S.P. 381/95, dictada a su vez en
contravención al dec. 2332/90.
De lo expuesto, concluye la apelante que los agravios que le provoca la sentencia recurrida se basan en:
1) la interpretación errónea y contraria al interés de la recurrente, de diversas normas de naturaleza federal;
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2) la arbitrariedad en que incurre por resolución de un conflicto inexistente entre decretos del Poder
Ejecutivo Nacional, falacia lógica que da un fundamento sólo aparente a la sentencia recurrida;
3) la arbitrariedad por fundamentación insuficiente, o basada en pautas de excesiva latitud o en afirmaciones
dogmáticas, todo lo cual da al fallo un fundamento sólo aparente;
4) la arbitrariedad por exceso ritual que impide establecer y consagrar la verdad objetiva.
B. Recurso de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación:
La recurrente funda la apelación extraordinaria en los agravios de naturaleza irreparable que dice le provoca,
al Estado nacional, la sentencia del a quo y que enuncia de la siguiente manera:
(i) interpretación errónea y contraria al interés de la recurrente de diversas normas de naturaleza federal: el
Poder Judicial se ha arrogado las facultades conferidas al Poder Ejecutivo Nacional en los arts. 4º de la ley
19.798 (competencia de fijar tasas y tarifas de los servicios de jurisdicción nacional) y 16.4. de los contratos de
transferencia aprobados por dec. 2332/90 (control de precios para el período de exclusividad, que en nada se
contradice con lo aprobado en el art. 2º, dec. 92/97).
También se han interpretado erróneamente las normas del art. 8º del dec. 2585/91 y la res. S.C. 57/96, que
derogó la res. M.E. y O. y S.P. 381/95 y aprobó el reglamento general de audiencias públicas y documentos de
consulta, el que es aplicado a toda materia de índole regulatoria que la Administración estime conveniente.
La interpretación realizada por el a quo resulta contraria a las normas federales invocadas en el dec. 92/97,
en tanto supedita la competencia del Poder Ejecutivo Nacional a una supuesta obligación de elaborar
previamente una propuesta de estructura tarifaria y someterla a consideración de una audiencia pública.
Destaca, en tal sentido, que no existe una norma de derecho objetivo vigente que obligue a semejante
actividad por parte de la Secretaría de Comunicaciones y que la Cámara a quo no ha advertido que la res. S.C.
57/96 ha derogado a la res. M.E. y O. y S.P. 381/95, la que entonces no podría regir un nuevo procedimiento
posterior a su derogación.
(i.i) Conflicto entre normas de distinta jerarquía: Sostiene que los argumentos vertidos por el a quo para
sostener la inconstitucionalidad del art. 2º del dec. 92/97 resultan incompatibles con la pirámide jerárquica
normativa establecida en la Constitución Nacional. Aun cuando se concluyera en la vigencia o ultra actividad de
la res. M.E. y O. y S.P. 381/95 --lo que niega categóricamente-- no podría suponerse nunca la sujeción
jerárquica del Poder Ejecutivo Nacional hacia la norma administrativa dictada por órganos inferiores; la que, por
otra parte, tratándose de un acto de alcance general, no gozaba de estabilidad, toda vez que "nadie tiene un
derecho adquirido al mantenimiento de un régimen general". Concluye que, en el caso, cualquiera sea la
vigencia temporal que quiera dársele a la res. 381/95, lo cierto es que su intención fue garantizar el derecho de
audiencia de los interesados en el proceso tarifario y el que se siguió en la práctica garantizó de modo aún
mayor ese derecho, incluso por el Defensor del Pueblo, por lo que no es posible la sustentación de agravio
alguno al respecto, más allá de una mera exigencia teñida de un ritualismo excesivo, amén de una arbitraria
interpretación acerca de la vigencia de la resolución citada.
(i.i.i) las manifiestas arbitrariedades de la sentencia que la recurrente denuncia, consistentes en:
- arbitrariedad por apartamiento de la solución normativa y de las constancias de la causa, no sustanciación
de pruebas;
- arbitrariedad por fundamentación insuficiente e inexistente res. 3279/96;
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- arbitrariedad por emisión de pronunciamiento sobre cuestiones conducentes para la solución del caso o
interpretación irrazonable de los elementos aportados en el proceso; y
- arbitrariedad por exceso ritual que impide consagrar la verdad objetiva.
En realidad, la apelante vuelve en este apartado a repetir afirmaciones ya formuladas en capítulos anteriores,
por lo que me remito a lo expresado "supra" y a los argumentos desarrollados por la otra recurrente, ya que son
esencialmente similares. En síntesis: sostiene que la Cámara a quo ha dejado sentado erróneamente que el art. 2º
del dec. 92/97 aprobó un aumento tarifario encubierto a la mayoría de los usuarios y que el mismo vulnera el
punto 12.4.1. del Pliego aprobado por el dec. 62/90 y la ley de convertibilidad. Pero nada dice sobre las
importantes rebajas efectuadas por la norma tachada de inconstitucional para los servicios interurbanos e
internacionales. Por ello --agrega-- "es imposible acreditar la existencia del real perjuicio ocasionado a la
mayoría de los usuarios, menos a un derecho constitucional, ni menos aún la urgencia en la reparación del
mismo ante su inexistencia".
Luego de haber pasado revista --en el capítulo III del recurso extraordinario-- a los vicios de la sentencia
apelada, sostiene la representación del Estado nacional que en el "sub lite" no hay "causa o controversia" que
habilite la jurisdicción judicial para conocer del amparo incoado. Sintetiza su posición, a fs. 580 vta., en estos
términos:
- No hay causa, porque no hay agravio;
- porque no hay derecho a un determinado cuadro tarifario precedente al ahora vigente;
- porque no se alegó ni probó que los actores tuviesen un perjuicio particularizado y concreto que no
debieran soportar jurídicamente;
- porque no se demostró ni alegó que los actores tuviesen un derecho oponible a una decisión de contenido
general de la autoridad competente, que establece una política tarifaria también general, que beneficia a algunos
usuarios y a otros quizá no, según el uso que realicen del servicio telefónico y según el resultado global con
relación al principio de la incidencia neutral sobre los ingresos de las prestatarias, lo que todavía no es el
momento de determinar y que puede provocar una modificación a la baja de las tarifas.
Más adelante, la apelante funda circunstancialmente la procedencia formal del recurso instituido por el art.
14 de la ley 48 y, en el último de los capítulos (VII), denuncia la existencia de un caso de "gravedad
institucional", conforme a la doctrina elaborada por la Corte a partir del caso "Jorge Antonio".
Fundamenta la gravedad institucional en las siguientes circunstancias:
a) la afectación de los derechos de todos los usuarios telefónicos que se ven beneficiados por las rebajas
dispuestas en la estructura tarifaria aprobada por dec. 92/97;
b) el conflicto institucional derivado de la pluralidad de procesos judiciales con identidad de causa y con
sentencias contradictorias;
c) la afectación del esquema regulatorio de los servicios de telecomunicaciones, que constituyen un sistema
que se desnaturaliza con la extinción de alguna de las normas que lo componen.
Concluye afirmando que "el decisorio apelado representa una indebida intromisión del Poder Judicial en la
política de telecomunicaciones implementada por el Poder Ejecutivo Nacional que permitirá un tránsito
equilibrado hacia la desregulación, junto al pleno respeto de los derechos adquiridos y compromisos asumidos
por el Estado nacional, con el claro beneficio para todos los usuarios de servicios de telecomunicaciones en una
era que ha sido caracterizada como la de información y comunicación".
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VIII. La Cámara a quo declaró admisibles los recursos extraordinarios interpuestos por el Poder Ejecutivo
Nacional y por Telefónica de Argentina S.A. contra la sentencia de fs. 522/529, por aplicación del art. 14 inc. 3º
de la ley 48, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia que cabe atribuir a cláusulas constitucionales y
a diversas normas federales, no expidiéndose en cambio sobre los agravios de los recurrentes sustentados en la
supuesta arbitrariedad de la sentencia. Las recurrentes no articularon queja sobre esta cuestión, por lo que los
recursos sub examine deben ser decididos en el marco de su concesión.
IX. Debo comenzar por dictaminar acerca de la admisibilidad formal de los recursos extraordinarios
deducidos.
1. Toda vez que los remedios federales atacan la sentencia dictada en un proceso de amparo, la primera
cuestión que se debe dilucidar es si la decisión del a quo constituye sentencia definitiva a los fines del art. 14 de
la ley 48.
Dejando de lado la disputa doctrinaria sobre la naturaleza material o meramente formal de la cosa juzgada en
el amparo, no cabe duda que la sentencia de fs. 522/528, que confirmó la dictada en primera instancia a fs.
448/460, ha entrado a considerar el fondo del asunto en debate y declarado la inconstitucionalidad del art. 2º del
dec. 92/97.
En esas condiciones, tengo para mí que el decisorio cuestionado puede causar agravios de dificultosa o
insuficiente subsanación ulterior, proyectando incertidumbres sobre las relaciones económicas en curso entre los
millones de usuarios y las empresas licenciatarias; por lo cual debe reputarse sentencia definitiva a los fines de
los recursos extraordinarios deducidos.
2. En cuanto a la cuestión federal, la Cámara reconoce su existencia, al declarar admisibles las apelaciones
(fs. 610 vta./611), por cuanto:
2.1. los agravios de las recurrentes ponen en tela de juicio la inteligencia que el tribunal atribuyó al art. 43 de
la Constitución Nacional, declarando operativa la norma que faculta a las asociaciones que propendan a la
defensa de los derechos de usuarios y consumidores, a ejercer las acciones de amparo colectivo previstas en la
misma cláusula, aun mediando la ausencia de la norma legal reglamentaria de sus requisitos y formas de
organización;
2.2. se discute substancialmente la interpretación de normas de carácter federal como son los arts. 4º de la
ley 19.798, 12.4.1. del Pliego aprobado por dec. 62/90, 16.4. del dec. 2332/90, 6 y 8 del dec. 2585/91, res. M.E.
y O.S.P. 381/95, res. S.C. 57/96 y dec. 92/97; así como también las potestades del Poder Ejecutivo Nacional en
relación a la ley de reforma del Estado (23.696).
Argumentan las recurrentes que, con la inteligencia de tales normas consagrada en la sentencia del a quo, se
violaría el orden de prelación normativa establecido en el art. 31 de la Constitución Nacional, así como la
división de poderes, en la medida que el Poder Judicial se estaría entrometiendo en la política de
telecomunicaciones implementada por el Poder Ejecutivo Nacional dentro del ámbito propio de competencias.
Como lo ha declarado la Corte en reiteradas oportunidades, existe cuestión federal bastante para su examen
por la vía extraordinaria, cuando los agravios de los recurrentes --como ocurre en el "sub lite"-- ponen en tela de
juicio la inteligencia que cabe atribuir a cláusulas constitucionales y leyes federales, y la decisión del Superior
Tribunal de la causa ha sido contraria a la validez de los derechos invocados por las apelantes con base en dichas
normas (Fallos: 316:2624; 315:2780; 307:2284; 306:1752 --La Ley, 1986-B, 221; 1985-A, 160-- y 2481; entre
muchos otros).
En ese sentido y, sin perjuicio de la limitación que me he impuesto para dictaminar en la presente causa, por
las razones que se explicitan "infra" (capítulo X), cabe hacer una reflexión sobre el tratamiento de la
legitimación procesal de las asociaciones para incoar acciones de amparo colectivo, a la luz del art. 43 de la Ley
_________________________________________________________

Fundamental.
Estimo que, ante todo, corresponde definir la situación jurídica de los usuarios de servicios públicos y, como
consecuencia, la tutela especial que le defiere el ordenamiento jurídico.
La protección de los intereses individuales de los usuarios participa de las características comunes en la
actuación de los derechos subjetivos ante la Administración y la jurisdicción. En cambio, la defensa colectiva de
tales derechos presenta aspectos que merecen una consideración especial, cuando confluyen intereses
supraindividuales contrapuestos.
Es preciso diferenciar entre el interés individual del usuario derivado de la prestación directa del servicio, en
virtud de un vínculo contractual o reglamentario; el interés colectivo sectorial, del que participan un conjunto
determinado de usuarios calificados por la concurrencia de un interés compartido, y el interés colectivo, que
puede ser identificado con "los intereses generales de la sociedad", que radica indeterminado en los bienes de
propiedad social o pública, común, de la naturaleza o de la cultura. Este último es un derecho concreto que se
subjetiviza en el ambiente, en el patrimonio histórico y artístico, y en el inagotable desagregado de los bienes de
Dios y del hombre.
De tal forma, a cada uno de estos intereses corresponde una legitimación y un efecto del reclamo de
protección acorde con su naturaleza. Así, la protección de un interés individual no ofrece dificultades y sólo
beneficia al reclamante directamente afectado. En cuanto a la defensa de los intereses colectivos sectoriales que
pueda encarar una asociación de usuarios --como la amparista del sub examine-- en tanto se trata de una suma
de intereses individuales, la protección que articule sólo podrá comprender a los afiliados o inscriptos en sus
registros y dentro del ámbito territorial donde desenvuelva sus actividades. Ello así, para evitar que la protección
de un sector pueda estar en pugna con otro sector de la sociedad.
Los intereses propiamente colectivos son los que pertenecen a la comunidad toda, por tratarse de bienes de
titularidad y goce colectivos, como son las dependencias del dominio público y el medio ambiente, respecto de
los cuales la protección tiene alcances "erga omnes" (cf. Dromi, Roberto, "Derecho Administrativo", 6ª ed.,
1997, Ed. Ciudad Argentina, ps. 598/599).
Por lo expuesto, es mi parecer que el agravio federal de las recurrentes, referido a la inteligencia atribuida
por las sentencias de grado al art. 43 de la Constitución Nacional, más que a cuestionar solamente la
legitimación de Prodelco, tiende a lograr que V.E. precise los alcances de la decisión que se pronuncie, toda vez
que la sentencia de fs. 448/460, confirmada por la alzada, declara la inconstitucionalidad e inaplicabilidad del
art. 2º del dec. 92/97 "en el ámbito de actuación de Prodelco y jurisdicción territorial de este tribunal", pero sin
definir si se trata de un ámbito de validez espacial o personal.
Considero, asimismo, que la cuestión federal planteada guarda relación directa e inmediata con lo resuelto
por el a quo, de conformidad con la exigencia del art. 15 de la ley 48, toda vez que la interpretación que el
tribunal otorgue a los términos de las normas federales citadas supra resultará decisiva para confirmar o revocar
la sentencia recurrida.
3. La oportuna introducción de la cuestión federal y su mantenimiento en las instancias ordinarias, a fin que
los magistrados de grado se encuentren en condiciones de pronunciarse a su respecto, constituye una exigencia
formal del recurso extraordinario conforme la doctrina y jurisprudencia de la materia.
En el sub examine, la Secretaría de Comunicaciones introdujo la cuestión federal en el escrito de
contestación del Informe del art. 8º de la ley de amparo 16.986, basándola en que la pretensión deducida --de ser
acogida judicialmente-- implicaría desconocer la esfera de reserva de la Administración, la separación de
poderes del gobierno republicano (art. 1º, Constitución Nacional), así como vulnerar la presunción de
legitimidad y ejecutoriedad de que goza un acto administrativo como lo es el dec. 92/97.
A su vez, Telefónica de Argentina S.A., en calidad de tercero interesado, introdujo la cuestión federal en el
_________________________________________________________

escrito de contestación del Informe del art. 8º de la ley 16.986 y de la demanda de amparo (cf. fs. 54 vta.), con
fundamento en que la pretensión de amparo afecta un factor esencial de la economía de la prestación del
servicio de telefonía, resultando contraria a las garantías y derechos constitucionales de propiedad (arts. 14 y
17), de ejercer el comercio y la industria lícita (art. 14), de debido proceso (art. 18), de igualdad (art. 16), de
legalidad (art. 19), de protección de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y de trato digno y equitativo
en la prestación de los mismos (art. 42); así como violación del mandato constitucional de legislar para
promover el progreso económico y la productividad de la economía nacional (art. 75 inc. 19).
Ambos recurrentes mantuvieron la cuestión federal oportunamente introducida en los recursos de apelación
de fs. 462/469 y 470/496 y en los escritos de interposición de recurso extraordinario. Por lo cual, puede
declararse satisfecho el requisito formal de admisión que aquí se analiza.
Por todo lo expuesto, estimo que los recursos extraordinarios de fs. 533/561 y de fs. 562/88 son formalmente
admisibles, sin que sea menester acudir a la "gravedad institucional" que invocan, para superar obstáculos
procesales que no se presentan en la especie.
Resultando formalmente admisibles los recursos extraordinarios, V.E. podrá ingresar al fondo del asunto en
litigio.
En mi dictamen de fecha 26 de setiembre de 1997, producido in re "Defensor del Pueblo de la Nación c.
Estado nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/amparo ley 16.986", sostuve --frente al planteo de "gravedad
institucional" articulado por la Secretaría de Comunicaciones y por las licenciatarias telefónicas, al apelar la
medida de no innovar ordenada en dicha causa-- que "la expectativa social creada alrededor de la solución del
tema sub examine no parece que se pueda satisfacer con una decisión judicial sobre mantenimiento o revocación
de una medida precautoria. En todo caso, lo que la sociedad espera es la decisión de fondo de la controvertida
cuestión del ajuste tarifario, decisión postergada por sucesivas articulaciones procesales".
En el presente amparo, a través de un proceso más lineal, llega a conocimiento de V.E. la cuestión de fondo,
a través de los recursos extraordinarios deducidos.
Uno de esos remedios federales ha sido interpuesto por la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de
la Nación juntamente con la Fiscal de Cámara Subrogante, por cuanto tal como se expresó supra (capítulos III y
IV) el Poder Ejecutivo Nacional encomendó a los miembros del Ministerio Público Fiscal asumir --de acuerdo a
la instancia en que el expediente se encontrare-- la representación y defensa de los derechos e intereses del
Estado nacional en el sub judice.
En tales condiciones, considero que debo limitarme a mantener, a sus efectos, el recurso extraordinario
deducido por la representante del Ministerio Público Fiscal, cuya titularidad superior ejerzo.
Los límites de mi intervención en autos están determinados por la vigencia de la ley 17.516 de
"Representación y Patrocinio del Estado nacional y de sus Entes Descentralizados", que ha permitido confiar,
sin cortapisas de ninguna índole, la defensa del Estado nacional en autos al Ministerio Público Fiscal. En efecto,
dicha ley autoriza que la representación judicial de los entes estatales, en causas iniciadas en el interior de la
República --como ha ocurrido en el "sub lite"-- sea confiada a los procuradores fiscales federales de ambas
instancias, cuando el organismo interesado carezca --en el lugar-- de los servicios jurídicos propios (art. 1º inc.
b). En tales supuestos, los fiscales de cámara y los procuradores fiscales de la Corte Suprema de Justicia deberán
ajustarse a las instrucciones que hayan impartido o impartan el Poder Ejecutivo, los Ministros, Secretarios de
Estado, reparticiones o entes descentralizados y, en defecto de ellas, desempeñarán su cometido en la forma que
mejor contemple los derechos confiados a su custodia conforme a las disposiciones legales aplicables (art. 2º,
énfasis agregado en el original).
No puede dejar de destacarse que, a la luz del art. 120 de la Constitución Nacional, el rol del Ministerio
Público y, consecuentemente, de este Procurador General, ha adquirido una plena autonomía que lo distancia de
cualquier tipo de subordinación respecto de las demás autoridades de la Nación. Pero, más allá de haberse
reconocido la operatividad funcional de aquel precepto en lo referente a numerosos aspectos de la actividad de
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este Ministerio, se mantiene vigente la anteriormente aludida preceptiva en la materia que aquí nos ocupa,
prueba de lo cual es que, efectivamente, la representación de la Secretaría de Comunicaciones ha quedado en
manos de los miembros del Ministerio Público Fiscal. De allí que, sin perjuicio de advertir que el proyecto de
ley orgánica de esta magistratura, que cuenta con media sanción del Honorable Senado, libera de aquí en más,
en todos los casos, a los fiscales de representar en juicio al Estado nacional, en el sub judice permanecen
incólumes las obligaciones que esa representación impone.
La subsistencia de tal dicotomía, proveniente de los albores normativos de la organización nacional, donde
confluyen en el Ministerio Público la defensa de los intereses sociales y la posibilidad de la representación en
juicio del Estado nacional en materias fiscal y civil (leyes 3367 y 3952), generó muchas veces situaciones de
incompatibilidad como la que pongo ahora de manifiesto. Así, v.gr. en los casos registrados en Fallos: 311:696,
1478, 1490 y 1565, en todos los cuales el entonces Procurador General doctor Andrés José D'Alessio, sobre la
exclusiva base de invocar que el Estado nacional había apoderado a los representantes de este Ministerio
Público para que ejercieran su representación procesal, limitó su dictamen a la procedencia formal del recurso,
postura que ese Máximo Tribunal aceptó sin objeciones. En igual sentido actuó el ex-Procurador General doctor
Oscar E. Roger, al dictaminar el 7 de noviembre de 1990, "in re" G. 126, L.XXIII, "Gabrielli, Mario Carlos c.
Estado nacional s/contencioso-administrativo", y el ex Procurador General Dr. Oscar Luján Fappiano, en el
dictamen del 29 de diciembre de 1993, "in re" S.591, L.XXIII, "Servicio Nacional de Parques Nacionales c.
Franzini, Carlos y sus herederos o quien resulte propietario de la Finca 'Las Pavas' s/expropiación". Así también
lo hizo la Procuradora General Subtituta doctora María Graciela Reiriz, en el dictamen del 2 de noviembre de
1995, in re D, 603, L.XXVI, "Dirección Nacional de Vialidad c. Oggero y Mazoni Nora Marta y otros
s/expropiación".
Entiendo que así debo proceder en el "sub lite", en razón de que la defensa de los intereses del Estado
Nacional en este proceso, sostenidos por la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación, ha
sido encomendada a los miembros del Ministerio Público Fiscal, que han actuado como abogados del Estado en
las dos instancias anteriores. Ello condiciona mi intervención en esta vista por un doble motivo: dictaminar
favorablemente sobre el fondo de la materia en recurso, implicaría duplicar el ejercicio recursivo por parte del
Estado, quebrando la igualdad procesal de las partes (cf. Fallos: 233:60 --La Ley, 822-122--), pero expedirme en
desmedro de los referidos intereses estatales sería traicionar el mandato otorgado, por imperio de la ley, a este
Ministerio Público en última instancia a mi cargo.
El principio de unidad que caracteriza la actuación del Ministerio Público y que confluye en el
reconocimiento del Procurador General como órgano supremo y de control de tal actividad (ver Fallos:
303:1573; 304:1270; 310:1632 --La Ley, 1987-E, 158--; 313:280, 1102, 1225, etc.) importa, a mi criterio, un
óbice muy nítido a la posibilidad de efectuar, en un extremo específico como el presente, una suerte de
desdoblamiento de la singular personalidad de esta magistratura.
Por ello, con el propósito de mantener el principio de la unidad en la acción de esta Institución y de no
incurrir en desmedro del derecho de defensa de la contraparte, me limito a sostener el recurso extraordinario
deducido --a fs. 562/588-- por la Fiscal de Cámara Subrogante de Mendoza. -- Noviembre 5 de 1997. -- Nicolás
E. Becerra.
Buenos Aires, mayo 7 de 1998.
Considerando: 1. Que la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, al confirmar la sentencia de primera
instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por la diputada nacional Cristina Zuccardi y por la
Asociación Protección del Consumidor "Prodelco" y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del art. 2º
del dec. 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional --por el cual se aprobaron las modificaciones a la Estructura
General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico-- y su inaplicabilidad en el ámbito de actuaciones de Prodelco
y en la jurisdicción territorial del tribunal. Ello, sin perjuicio de que se rebajasen las tarifas urbanas e
interurbanas y se aplicasen los descuentos previstos para clientes de bajo consumo, pensionados y jubilados, si
así lo decidieran las empresas telefónicas y lo permitiese la autoridad de aplicación. Contra dicha decisión
dedujeron recurso extraordinario el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional - Secretaría de Comunicaciones
de la Presidencia de la Nación) y Telefónica de Argentina S.A., los que fueron concedidos en fs. 608/612.
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2. Que los demandantes alegaron la irrazonabilidad de las nuevas tarifas que --en su opinión-- se traducen en
importantes aumentos que sólo benefician a las empresas prestatarias del servicio y perjudican a los
consumidores, en violación a lo dispuesto en el art. 42 de la Constitución Nacional. Invocaron también la
ilegitimidad de las normas de referencia, a las que --en cuanto importan un aumento tarifario-- atribuyeron
transgresión del art. 12.4.1 del Pliego de Bases y condiciones aprobado por el dec. 2585/91 y del citado art. 42
de la Constitución Nacional. Afirmaron que la aplicación del nuevo régimen perjudica con altos aumentos a la
mayoría de los usuarios del país, mientras que los descuentos favorecen sólo a unos pocos, con lo cual las
empresas licenciatarias violan la disposición contractual que les impone rebajar las tarifas en un 2 % anual.
Sostuvieron, asimismo, que el dec. 92/97 contradice lo dispuesto en el art. 10 de la ley de convertibilidad y que
su sanción importa desconocimiento de pronunciamientos judiciales dictados en otras causas, que imponían al
Estado nacional abstenerse de modificar la estructura tarifaria hasta tanto se efectuara la propuesta de rebalanceo
por parte de las autoridades nacionales, conforme a lo dispuesto en el art. 3º de la res. 381/95 del Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos, y se realizara la audiencia pública prevista en dicha norma. Plantearon,
por otra parte, la falta de sustento normativo de la decisión impugnada, aseverando que no surge ni del pliego de
licitación ni del contrato de transferencia --aprobados por los decs. 2332/90 y 62/90-- autorización explícita para
formular la reestructuración tarifaria cuestionada.
3. Que la decisión recurrida --confirmatoria de la de primera instancia-- hizo lugar a la acción de amparo
intentada, para lo cual admitió la legitimación activa de ambos demandantes. Señaló el tribunal que, aunque no
estaba en discusión la facultad del Poder Ejecutivo para dictar los decretos que legalmente correspondan para el
funcionamiento de un servicio público, ese Poder no estaba habilitado para alterar la estructura legal vigente a
partir de la ley de convertibilidad, mediante una reestructuración tarifaria que se tradujo en aumentos que
afectan a la mayor parte de los usuarios, en presunto beneficio de otro segmento de la población. Calificó el acto
atacado como de ilegalidad manifiesta por hallarse en contradicción con el art. 4º de la res. 3279/96 y juzgó que
ese "aumento encubierto" violaba lo establecido en el art. 12.4 del pliego de licitación.
4. Que, dado que en el sub lite se controvierte la constitucionalidad de un acto emanado del Poder Ejecutivo
Nacional, en ejercicio de funciones que le son propias, resulta prioritario examinar si se configura en autos una
"causa judicial" que habilite el ejercicio de la jurisdicción.
La comprobación de que existe un "caso", constituye un recaudo básico e ineludible, de neta raigambre
constitucional, que reconoce su origen en la división de poderes. Se ha dicho al respecto que: "Ningún principio
es más fundamental para el cumplimiento del adecuado rol de la judicatura en nuestro sistema de gobierno que
la limitación constitucional de la jurisdicción de los tribunales federales a concretos casos o controversias"
(Simon V. Eastern Ky, Welfare Rights Organization", 426 U.S. 26. 37, 96, S. Ct. 1917, 1924, 48 L. Ed. 2d. 450;
1976).
Así, el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un
perjuicio --la afectación de un interés jurídicamente protegido--, de orden "personal, particularizado, concreto y
además, susceptible de tratamiento judicial", recaudos que han de ser examinados con particular rigor cuando se
pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros dos poderes del Estado
("Raines v. Byrd", 117 S. Ct. 2312, pág. 2317; sentencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de
Norteamérica, del 26 de junio de 1997, sin cita aún en la colección oficial de fallos de ese tribunal).
5. Que esa tarea exige un cuidadoso estudio de las cuestiones propuestas, para decidir si ellas se ubican
dentro de las facultades otorgadas con exclusividad a alguno de los poderes públicos y si han sido ejercitadas
dentro de los límites que la Constitución les impone.
Desde antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber
mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros
poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la
Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás
revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos: 155:248; 311:2580). Por
tal motivo, en las causas en que --como en el sub lite-- se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el
ámbito de las facultades que les son privativas la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales
atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión del ámbito de las facultades propias de las
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otras autoridades de la Nación (Fallos: 254:45 --La Ley, 110-2--).
Esa restricción impuesta al Poder Judicial redunda en beneficio del sistema republicano de gobierno, sin
afectar en modo alguno su misión esencial, la que --por el contrario-- se ve de tal modo afirmada. Se ha dicho al
respecto que "El irreemplazable valor del poder articulado por el juez Marshall {en Marbury v. Madison, 1
Cranch 137, 2 L. Ed. 60 (1803)} radica en la protección que ha conferido a los derechos constitucionales y a las
libertades de ciudadanos individuales y grupos minoritarios contra la acción gubernamental opresiva o
discriminatoria. Es esta función, no una amorfa supervisión general de la actividad del gobierno, lo que ha
mantenido la pública estima por los tribunales federales y ha permitido la pacífica coexistencia entre las
implicancias de una revisión judicial que contraría las decisiones de la mayoría, y los principios democráticos
sobre los que reposa, en última instancia, nuestro Gobierno Federal" ("United States v. Richardson", 418 U.S.
166,94 S. Ct. 2940, 41 L. Ed. 2d. 678, 1974; v. "Raines v. Byrd", pág. 2321 cit. supra).
6. Que, desde esa perspectiva, el Poder Judicial ejerce un verdadero control de constitucionalidad cuando
verifica si los actos de los otros dos poderes se han cumplido dentro de sus respectivas esferas de actuación,
pues decidir " ...si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese
poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado ejercicio de interpretación
constitucional y una responsabilidad de esta Corte como último intérprete de la Constitución" ("Baker vs. Carr",
369 US 186, 82 s. Ct. 691, 7 L. Ed. 2d. 663, 1962).
De tal modo, esclarecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones exige interpretar la
Constitución, lo que permite definir en qué medida --si es que existe alguna-- el ejercicio de ese poder puede ser
sometido a revisión judicial ("Powell vs. Mc Cormack", 395 U.S., 486, 1969), facultad esta última que sólo
puede ser ejercida cuando haya mediado alguna violación normativa que ubique los actos de los otros poderes
fuera de las atribuciones que la Constitución les confiere o del modo en que ésta autoriza a ponerlas en práctica.
7. Que, con tal comprensión, es preciso recordar --por un lado-- la tradicional jurisprudencia del tribunal
cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por
los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial
(Fallos: 98:20; 147:402; 150:89; 160:247; 238:60; 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457;
303:1029; 308:2246 --La Ley, 90-120; 100-47; 108-724; 137:257; 1979-C, 322; 1980-C, 506; 1987-A, 53--,
entre muchos otros).
Por otro lado, todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los órganos de gobierno queda --en
principio-- excluido de la revisión judicial (Fallos: 98:107; 165:199; 237:271; 307:1535, entre muchos otros).
Ello no obsta a que, planteado un caso concreto --una "causa" en los términos del art. 116 de la Constitución
Nacional-- se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y
de los actos administrativos (Fallos: 112:63; 150:89; 181:264; 261:409; 264:416 --La Ley, 11-949; 124-685--;
318:445); por ende, una vez constatada la iniquidad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483;
247:121 --La Ley, 36-703; 100-47--; 312:826) o de un acto de la Administración (Fallos: 292:456; 305:102;
306:126 y 400 --La Ley, 1984-C, 183--), corresponde declarar su inconstitucionalidad.
8. Que, en el "sub lite", se encuentra fuera de cuestión que es facultad del Poder Ejecutivo Nacional "fijar
tasas y tarifas de los servicios de jurisdicción nacional" para la prestación del servicio telefónico, pues así lo
establece la ley 19.798, en su art. 4º, inc. e.
Con motivo de la privatización de ese servicio en el orden nacional y en el marco de lo dispuesto por la ley
23.696 --llamada de "reforma del Estado"-- se dictaron diversas normas --decs. 60/90, 61/90, 62/90, 1229/90,
2096/90, 2332/90, 1185/90, 2585/91, 506/92, 2160/93, entre otras-- que permitieron que se cumpliera
paulatinamente ese proceso.
9. Que las tarifas del servicio básico telefónico estaban reguladas en el Pliego de Bases y Condiciones para
el Concurso Público internacional para la privatización del Servicio de Telecomunicaciones, régimen que con
posterioridad sufrió diversas modificaciones. En ese contexto, el dec. 2585/91 aprobó los acuerdos suscriptos
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con las licenciatarias del servicio telefónico, por los cuales se confirió autorización para reestructurar, a partir
del 1º de enero de 1992, las tarifas aplicables a la cuota fija por mantenimiento de la línea (abono mensual) y la
cantidad de pulsos libres. Se fijaron, asimismo, pautas para una reestructuración gradual mediante la
ponderación de diversos factores de influencia en las tarifas. El dec. 506/92 aprobó un nuevo convenio a la vez
que fijó nuevas normas para la aprobación y desaprobación de las tarifas, hasta el dictado del dec. 2160/93, que
atribuyó la facultad de fijar las tarifas a la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones.
Dentro de ese marco normativo se dictó la res. 381/95 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos que dispuso que, después de evaluar las consultas y observaciones formuladas por las partes
interesadas y "de recibir la propuesta de rebalanceo tarifario que elabore la Secretaría de Energía y
Comunicaciones, se convocará a una audiencia pública, con el objeto de oír a todas las partes interesadas en la
cuestión, de modo de mejor ponderar la decisión que en definitiva se adopta" (art. 3º, resolución citada).
10. Que la Secretaría de Energía, Transporte y Comunicaciones convocó a la audiencia pública prevista en la
mencionada res. 381/95 --mediante el dictado de la res. 3/95-- audiencia que se llevó a cabo el 30 de enero de
1996. Según se consigna en la res. 113/96 de dicha secretaría, en la audiencia las licenciatarias no presentaron
una propuesta distinta de las alternativas expuestas por National Economics Research Associates (a quien se
había encomendado elaborar el informe final sobre las tarifas telefónicas) y, teniendo en cuenta esa
circunstancia y que había expuesto en forma amplia su punto de vista las Asociaciones de Consumidores, los
gobernadores y ministros de provincias, los legisladores, el Defensor del Pueblo de la Nación y los organismos
privados y usuarios del servicio, se dispuso dejar sin efecto el cuarto intermedio previsto hasta el 22 de febrero
de 1996 y "dejar formalmente cerrada la audiencia pública prevista" en la resolución 3/95 de la misma
secretaría.
11. Que, en el contexto descripto, y después de las modificaciones funcionales impuestas por el dec. 245/96,
se dictó la res. 57/96 de la Secretaría de Comunicaciones, que en su art. 8º aprobó el "Reglamento General de
Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones" y derogó la res. 381/95 del
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y las res. 3/95 y 113/96 de la Secretaría de Energía,
Transporte y Comunicaciones, a las que se hizo referencia supra. Mediante la res. 90/96 la Secretaría de
Comunicaciones resolvió adoptar el procedimiento de Documento de Consulta y de Audiencia Pública previsto
en los arts. 15 y 44 del reglamento aprobado por la res. 57/96 "a los efectos de tratar la revisión de la Estructura
General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico propuesta por Telefónica de Argentina S.A. y Telecom
Argentina Stet-France Telecom S.A." (art. 1º). En su art. 2º dispuso la elaboración de un Proyecto de
Documentación de Consulta regulatoria que contemplase la existencia o no de distorsión en la Estructura
General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico y en caso de encontrar que ésta existía, la consideración de la
conveniencia macroeconómica de su corrección e impacto en la economía nacional y en las economías
regionales. Estableció, asimismo, que ese documento sería remitido a la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones, Sindicatura General de la Nación, Defensoría del Pueblo de la Nación, Comisión
Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones del Congreso de la Nación, a diversas
federaciones de cooperativas telefónicas y compañías de teléfonos, ligas de consumidores y numerosas
instituciones de preponderante actuación, como la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, la Unión Industrial
Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas, Sociedad Rural Argentina, etc. Previó también una consulta
institucional a gobiernos provinciales y entidades vinculadas con las telecomunicaciones, a fin de "conocer sus
puntos de vista sobre la necesidad de una revisión" de la mencionada estructura de tarifas (art. 4º).
12. Que, aprobado el Documento de Consulta Pública y remitido a las instituciones y entidades pertinentes,
se recibieron numerosas respuestas que reflejaron la existencia de distorsiones, lo cual, según se expuso en la
motivación de la res. 376/96 de la Secretaría de Comunicaciones, justificó la necesidad de proceder a la revisión
del cuadro tarifario. Con ese propósito, se convocó a "audiencia pública de conformidad con lo previsto en el
art. 15 del Anexo I de la res. 57/96, para el día 5 de diciembre de 1996" en la ciudad de Posadas, Provincia de
Misiones, "a efectos de tratar la propuesta de revisión de la Estructura General de Tarifas del Servicio Básico
Telefónico vigente, en atención a que de las respuestas de los diferentes sujetos consultados conforme a la res.
S.C. 112/96 surge la existencia de distorsiones en la misma" (art. 1º, resolución citada).
13. Que en los extensos considerandos del dec. 92/97 se puso de manifiesto que las licenciatarias del
servicio telefónico, haciendo uso de la facultad conferida en el punto 16.4 de los Contratos de Transferencia de
Acciones aprobados por dec. 2332/90, presentaron sus propuestas de revisión de la estructura tarifaria del
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servicio básico. Tales propuestas consistieron, en síntesis, en una fuerte reducción de las tarifas de larga
distancia nacional e internacional y, para financiar tales rebajas, la eliminación de pulsos libres, la igualación de
las cuotas mensuales de abonos en todo el país y el aumento de las tarifas urbanas. Dichas propuestas y la
información contable pertinente estuvieron a disposición de todos los interesados y de los organismos de control
a los efectos de la audiencia que se celebró en la ciudad de Posadas. Se hizo mérito, en forma pormenorizada,
del resultado de dicha audiencia, ponderándose que, en opinión de la mayoría de los sujetos consultados, existía
una grave distorsión en la estructura general de tarifas. Se expresó que, conforme a la doctrina económica, existe
distorsión tarifaria cuando el servicio de telefonía básica se presta sobre la base de un conjunto de precios
(abono, minutos urbanos, interurbanos e internacionales) que están alejados de los precios de eficiencia, es decir
de los que existirían si el mercado de las telecomunicaciones fuera competitivo y desregulado. Al respecto, se
confrontaron las diversas posiciones de los interesados sobre la notoria diferencia existente entre las tarifas que
abonaban los habitantes del interior del país y quienes residen en la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores.
Esa desproporción fue puesta de manifiesto por varios gobernadores y autoridades provinciales y reconocida
--entre otros-- por la opinión del Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, quien juzgó a esa población
ajena a tales conflictos. Sobre el punto, la Comisión Bicameral de la Reforma del Estado y Seguimiento de las
Privatizaciones consideró que el valor tarifario de las comunicaciones interurbanas resultaba por demás elevado,
lo que imposibilitaba una real integración del país, resultando más significativo el valor tarifario cuanto mayor
era la distancia. Expresó esa Comisión que la reestructuración tarifaria debía contemplar, por un lado, una
adecuada calidad del servicio y, por el otro, que su resultado no alterase la ecuación financiera del contrato.
14. Que, sobre esas bases, se efectuó en los considerandos del decreto citado un examen de las objeciones de
orden jurídico para la procedencia de la reestructuración tarifaria. En tal sentido, se consignó que el reenvío que
se realiza en el punto 16.4 del dec. 2332/90 al capítulo XII del pliego permite superar la objeción relativa a la
supuesta imposibilidad de modificar el régimen tarifario existente, ello en cuanto tal reenvío "no tiene otra
finalidad que mantener vigentes las normas previstas en el punto 12.4 'Tarifas durante el período de
exclusividad' del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por dec. 62/90 y sus modificaciones". Se precisó
asimismo, que en el ordenamiento vigente no existe obligación de someter previamente a consideración de los
administrados los actos administrativos, puesto que ello implicaría la paralización de la actividad de esa índole.
Después de examinar otras objeciones y de ratificar la facultad de fijar las tarifas como propia de la zona de
reserva que compete a la administración, se puso de manifiesto que las rebajas tarifarias deberán tener su
adecuada compensación, a fin de no vulnerar los derechos adquiridos por las licenciatarias. Ello así, dado que el
Estado nacional, basándose en la facultad otorgada a las licenciatarias en el punto 16.4 de los Contratos de
Transferencia de Acciones --aprobados por dec. 2332/90-- para reformular la estructura de tarifas vigente a la
fecha de la toma de posesión, en los arts. 6º y 8º del dec. 2585/91 acordó que la revisión tendría efecto neutro
sobre los ingresos de las compañías y que no debía alterar la tarifa promedio. Después de múltiples y detalladas
consideraciones, se expusieron los motivos del rechazo de las propuestas formuladas por las licenciatarias y se
indicaron las pautas a las cuales se ajustó la decisión de reestructuración tomada por el Poder Ejecutivo
Nacional. Su objetivo es, básicamente, corregir la distorsión que perjudica a zonas del interior del país, para
compensar así las desventajas de localización que sufren las empresas y los habitantes que se hallan distantes de
los centros de producción, como un medio de garantizar la igualdad de oportunidades entre esos pobladores y
empresas y los que se encuentran radicados en zonas próximas a la Capital Federal. Se consideró, a ese efecto,
de estricta justicia "igualar el abono promedio del habitante del interior con el abono promedio del abonado en
el área múltiple del Gran Buenos Aires", sin descuidar la protección de las economías familiares --para lo cual
se aumentaron en mayor proporción los abonos no residenciales-- ni la situación de los abonados de escasos
recursos. Finalmente, y entre otros muchos factores se tuvo en cuenta que el abono residencial promedio
internacional era superior al entonces vigente en el país, al igual que el valor del minuto urbano internacional
respecto del nacional, en tanto se comprobó que el valor del minuto interurbano internacional para corta, media
y larga distancia era inferior al nacional. Se consignó, asimismo, que dado que el resultado del rebalanceo debe
generar ingresos neutros para las licenciatarias, si sus efectos sobre la elasticidad de la demanda no fuesen los
previstos, se podrán efectuar reajustes. A tal fin, si los ingresos fuesen superiores a los estimados, deberán ser
compensados con mayores rebajas tarifarias y si fuesen inferiores, podrán compensarse las pérdidas contra la
última reducción a efectuarse durante el período de exclusividad. También se dejó expresa constancia, en los
considerandos del decreto, de que "el procedimiento escrito y oral adoptado por la Secretaría de
Comunicaciones de la Presidencia de la Nación no ha sido cuestionado ni impugnado por ninguno de los sujetos
interesados, en la convicción de la legalidad del mismo".
15. Que, según surge de lo expuesto, la norma impugnada mediante la presente acción de amparo tiene como
antecedente una sucesión de actos administrativos que no sólo gozan de presunción de legitimidad, sino que no
fueron cuestionados en modo alguno en cuanto a su regularidad y legalidad. Esos actos han sido producto del
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ejercicio continuo de la función administrativa en el cumplimiento de objetivos propios del poder del Estado que
la ejerce, sin que se observe --ni haya sido invocado-- apartamiento del marco constitucional y legal que le es
propio.
Su concatenación no se ve interrumpida por decisiones jurisdiccionales --dictadas en otras causas e
invocadas por las amparistas en la presente-- que no podrían, por su propia naturaleza, frenar el ejercicio de la
función administrativa, propia de uno de los poderes del Estado y fuera del alcance de los otros dos poderes en
lo que hace a su desempeño específico.
Pretender la ultraactividad de un régimen jurídico que fue derogado por normas con aptitud formal para
producir tal efecto, sin fundamento idóneo que descalifique esa continuidad jurídica, supone crear
artificialmente una irregularidad, que se proyecta sobre los actos subsiguientes, distorsiona los términos del
debate y lleva a decidir una controversia sólo aparente.
16. Que mediante esa sucesión de actos administrativos se estableció un procedimiento para considerar el
reajuste del cuadro tarifario del servicio telefónico, con amplia participación de los sectores interesados y la
celebración de una audiencia pública destinada a la exposición de las más diversas opiniones sobre el punto a
decidir.
Tales antecedentes constituyen el marco dentro del cual se dictó el dec. 92/97, en cuyos considerandos se
tuvo en cuenta pormenorizadamente --como se indicó supra-- no sólo ese proceso previo, sino también su
resultado, producto de estudios técnicos, opiniones sectoriales, empresariales, de asociaciones y ligas de
consumidores, de organismos de destacada participación en la economía y en actividades afines a las
telecomunicaciones, de órganos de contralor estatal y de la Comisión Bicameral perteneciente al Congreso de la
Nación especialmente dedicada al seguimiento del tema. El decreto contiene, asimismo, expresa justificación de
la decisión que adopta, que atribuye a la necesidad de dar cumplimiento a fines de interés general.
El acto atacado no presenta, así, defectos formales ni aparece emitido fuera del complejo normativo que
regula la materia que constituye su objeto.
17. Que, desde otro ángulo, resulta evidente que la reestructuración tarifaria tiene sustento en las diversas
disposiciones citadas en los considerandos del dec. 92/97 (punto 16.4 de los Contratos de Transferencia
aprobados por dec. 2332/90, dec. 2585/91, art. 8º) y que su formulación no afecta las normas vigentes, en tanto
no importe alteración del nivel general de tarifas, incluido el margen de disminución previsto en el punto 12.4
del pliego durante el período de exclusividad.
En efecto: en el punto 16.4 de los contratos de transferencia aprobados por el dec. 2332/90, se consigna que
las licenciatarias, la sociedad anónima titular del servicio internacional (SPSI) y la sociedad que preste los
servicios en competencia (SSEC), "deberán publicar la estructura general de tarifas y estarán facultadas para
proceder a su reestructuración (inclusión de nuevos conceptos, modificación o exclusión de los existentes, etc.)
y su racionalización de conformidad con las condiciones establecidas en el cap. XII del Pliego y en este
capítulo, las cuales no podrán ser aplicadas, salvo el caso de la SSCE, sin la previa conformidad de la autoridad
regulatoria".
Por su parte, el art. 8º del Anexo 1 que integra el dec. 2585/91, haciendo expresa remisión a lo previsto en el
mencionado art. 16.4 de los contratos de transferencia, dispuso que "la licenciataria comenzará la
reestructuración paulatina de la estructura tarifaria vigente, sin alterar la tarifa promedio, partiendo de la
distribución del tráfico... " y sobre la base de una serie de factores que enumera, tales como reducción de tramos
y niveles tarifarios interurbanos, elementos de discriminación horaria tendiente a corregir la sobrecarga del
tráfico, reducción de las tarifas internacionales, etcétera.
18. Que, desde tal perspectiva, también el acto cuestionado aparece regularmente fundado en antecedentes
fácticos y normativos no cuestionados, que previeron y justificaron la recomposición del cuadro tarifario, que
--en realidad-- se concretó años después del 31 de enero de 1992, fecha inicialmente considerada "razonable"
para concluir la primera etapa de la reestructuración (art. 8º del Anexo 1 aprobado por el dec. 2585/91).
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