Ciudades-Movilidad

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LAS COMPETENCIAS EN LA MOVILIDAD URBANA EN UN PAIS FEDERAL
José A. Barbero
Instituto del Transporte – Universidad Nacional de San Martín
1. Cuál es el problema
Existe un consenso generalizado respecto a que el Estado tiene un rol rector en la organización
de la movilidad en las ciudades. El concepto podría aplicarse también a muchos otros segmentos
de actividad del transporte, pero es particularmente pertinente en el ámbito urbano debido a
las numerosas externalidades que lo caracterizan, muchas de ellas negativas (la congestión, las
emisiones contaminantes, los ruidos, los siniestros) y otras positivas (su impacto en el
crecimiento económico, la inclusión social). Ello no obsta a que el Estado, manteniendo ese rol
rector (formulando políticas y estrategias de movilidad urbana, planificando obras y servicios,
estableciendo el régimen tarifario, etc.) delegue en terceros algunas funciones, particularmente
las de tipo operativo (la prestación de servicios de transporte público, la ejecución de obras,
etc.).
En prácticamente todos los países el Estado está organizado en distintos niveles; básicamente
el nivel nacional, y uno o más niveles sub-nacionales (regiones, provincias, departamentos,
municipios, etc.). Cabe preguntarse entonces a cuál de ellos le corresponde asumir ese rol
rector. La respuesta dependerá de muchos factores, dentro de los que hay dos que se destacan
por su relevancia: la organización político-institucional del país, y las jurisdicciones que abarca
el área urbana en cuestión. El primero conduce a analizar las competencias entre niveles de
gobierno en lo referente al transporte urbano, y el segundo se refiere a la “cuestión
metropolitana”.
Respecto a las esferas de competencia, su división entre niveles de gobierno depende
principalmente de la estructura de organización adoptada por el país. Los dos modelos básicos
son el federal, en el que el gobierno central es responsable de aquellas actividades que le fueron
expresamente delegadas por las entidades federadas (provincias, estados) y el unitario, en el
que el gobierno central retiene aquellas funciones que no delegó en las entidades de menor
nivel. Cabe destacar que muchas constituciones de países federales no tuvieron presente las
actividades del transporte urbano al momento de ser promulgadas, dado que no era un tema
relevante en la agenda de esos tiempos.
Si bien estos criterios llevarían a concluir que las competencias sobre el transporte urbano serían
sub-nacionales en los estados federales y nacionales en los unitarios, la realidad muestra que no
es tan así. En los países federales los gobiernos nacionales han ido tomando algunas
responsabilidades en la movilidad urbana, debido a la creciente urbanización, a la importancia
que la movilidad tiene en la calidad de vida de la población, a que los requerimientos financieros
suelen exceder las capacidades locales, y a que muchas políticas nacionales se materializan a
nivel local (por ejemplo, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de inclusión
social, de ahorro de energía o de mejora en la competitividad). Los países unitarios, por su parte,
han experimentado procesos de descentralización, ya que numerosas funciones de gobierno
sólo pueden brindarse adecuadamente con un fuerte involucramiento de las autoridades
locales, y la movilidad urbana es una de ellas.

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Podría concluirse que la tendencia general que se observa en ambos modelos de organización –
particularmente en América Latina – es que están avanzando hacia una suerte de modalidad
común en la división de las competencias, una “buena práctica” en la que los diversos niveles de
gobierno coordinan su accionar. En este modelo institucional el nivel central de gobierno
establece unas políticas generales respecto a la movilidad urbana para todo el país, y gestiona
programas de asistencia técnica y financiera para apoyar a los gobiernos sub-nacionales. Estos,
por su parte, son los responsables de establecer los planes y proyectos en sus ciudades,
ejecutarlos y supervisar la gestión cotidiana de la movilidad (transporte público, circulación
vehicular, transporte no-motorizado, logística urbana). El financiamiento constituye un aspecto
de la mayor relevancia en este modelo; no se limita a financiar obras, sino también a cubrir los
subsidios operativos de las diversas redes y sistemas de transporte. Los gobiernos sub-
nacionales generalmente tienen limitaciones financieras y técnicas para mejorar sus sistemas
de transporte (particularmente los de transporte público masivo), por lo que la asistencia del
gobierno nacional se torna imprescindible.
La cuestión metropolitana se hace presente cuando los límites funcionales de una ciudad
exceden los límites administrativos de una jurisdicción; en servicios de red, como es el caso del
transporte, esta configuración urbana demanda de un modelo de gobierno que coordine
numerosas decisiones de tipo estratégico (planes) y operativos (rutas de transporte público,
sistemas tarifarios, jerarquía de redes viales, logística urbana, etc.), lo que requiere la actuación
combinada de diversas entidades y niveles de gobierno, incluyendo el gobierno nacional.
2. Cómo estamos en nuestro país
Siendo la República Argentina un país federal, la competencia sobre el transporte urbano es
básicamente local; en algunos casos la responsabilidad corresponde a los municipios, en otros a
las provincias y ocasionalmente a organizaciones metropolitanas que se han constituido a nivel
provincial. Esto ha sido así tradicionalmente en todo el país, salvo en el área metropolitana de
Buenos Aires (AMBA), donde la participación del gobierno nacional es dominante. Ello obedece
a motivos de orden institucional: las principales rutas del autotransporte de pasajeros vinculan
a la CABA con las Provincia de Bueno Aires, por lo que – al unir dos jurisdicciones diferentes – su
gestión corresponde al gobierno nacional. Los ferrocarriles metropolitanos son propiedad de la
Nación, y por lo tanto operan bajo su jurisdicción, al igual que los grandes accesos viales. Más
allá de estas importantes razones, el gobierno nacional ha estado habitualmente interesado en
estas infraestructuras y servicios por el peso político que tienen (afectan en forma directa a unos
14 millones de personas) y por los intereses económicos que involucran.
El gobierno nacional no se ocupó históricamente del transporte urbano en otras ciudades que
no fueran el AMBA. Ha habido una tendencia en sentido contrario en las últimas dos décadas,
mediante algunos programas nacionales que incluyen proyectos en las ciudades del interior, y –
particularmente – mediante un fuerte apoyo a los subsidios operativos al autotransporte en los
últimos años. La figura resultante en cuanto a las competencias sobre el transporte urbano en
nuestro país puede resumirse así: el nivel nacional tiene una extensa responsabilidad
institucional y financiera en el AMBA, en tanto que en el resto de las ciudades las competencias
han recaído históricamente sobre los niveles de gobierno sub-nacionales (municipios y
provincias), apoyándolos actualmente el gobierno nacional a través de las compensaciones
tarifarias y el subsidio al combustible.
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Esta forma de organización – notablemente diferente de la tendencia general que se exponía
más arriba – genera diversos impactos. El más evidente es el financiero; a título de ejemplo,
durante 2015 el gobierno nacional erogó tres veces más recursos en el transporte público del
AMBA (autotransporte y ferrocarriles) que en el resto de las ciudades del país (a las que apoyó
con compensaciones tarifarias al autotransporte y precios diferenciales en el gasoil). La
proporción de la población urbana es casi la opuesta (sólo algo más de un tercio reside en el
AMBA). Otro impacto – tal vez más relevante - es el sesgo que esta situación imprime a la agenda
nacional del transporte. En diversas oportunidades he preguntado a los secretarios de
transporte de sucesivos gobiernos qué proporción de tiempo de su gestión dedican a los
problemas del AMBA y qué proporción dedican a los problemas del transporte de alcance
nacional. Aún con la poca precisión que puede pretenderse a una pregunta de este tipo, las
respuestas han sido consistentes: dos tercios del tiempo a los temas del AMBA, y un tercio al
“resto” (puertos y vías navegables, transporte aéreo, ferrocarriles de carga, logística y
multimodalismo, innovación tecnológica, mitigación y adaptación al cambio climático, etc.). Esto
implica un sesgo institucional que no se corresponde con un país federal, dando más énfasis a
unos temas locales que a los nacionales.
3. Mirando hacia adelante
Cabe preguntarse cuál sería el modelo más correcto para nuestro país, y qué nos puede estar
impidiendo avanzar hacia su efectiva implementación. Respecto al modelo a adoptar, la
naturaleza federal de la Argentina y razones de equidad entre las entidades territoriales indican
que las ciudades (por sí, con apoyo provincial o mediante autoridades metropolitanas si
correspondiera) deberían ser las responsables de la movilidad en su ámbito, asumiendo las
diversas funciones que ello implica. Pero el Gobierno Nacional debería tener políticas activas
sobre el tema, atento a la alta tasa de urbanización del país (del orden del 92%), a que diversas
políticas nacionales de orden económico, social y ambiental deban implementarse a nivel local,
y a que la movilidad urbana es un factor de la mayor importancia para el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, la falta de capacidades técnicas y financieras en la mayoría de las ciudades
demanda de un apoyo efectivo por parte del gobierno central. En resumen, el modelo de
cooperación interinstitucional parece ser el más adecuado para nuestro país: el gobierno
nacional establece unas políticas generales respecto a la movilidad urbana y gestiona programas
de asistencia técnica y financiera para apoyar a los gobiernos sub-nacionales, que son los
responsables de la gestión en sus ciudades.
La brecha que nos separa actualmente de ese modelo puede resumirse en que tenemos un
involucramiento excesivo del nivel nacional de gobierno en el AMBA y una muy escasa atención
a las demás ciudades, que en general presentan debilidades notorias para enfrentar sus
responsabilidades referidas a la movilidad urbana (con excepciones notables, como es el caso
de la CABA y Rosario). Superar esas brechas demanda diversos ajustes institucionales:
- Una visión federal por parte del gobierno nacional, y programas de apoyo a provincias y
ciudades. La reciente creación de la Subsecretaría de Planificación de la Movilidad
Urbana Sustentable ha sido un buen avance en ese sentido; cabe esperar para apreciar
los resultados. Su acción debería orientarse a gestionar programas, debidamente
financiados y con mecanismos transparentes y equitativos, que brinden un apoyo
efectivo a las ciudades, supeditado al cumplimiento de algunas políticas de interés

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nacional (energética, ambiental, de desarrollo urbano, de accesibilidad para la inclusión
social, de seguridad vial, etc.).
- Un decidido fortalecimiento en las capacidades técnicas de las ciudades y las provincias,
incluyendo jerarquizar y profesionalizar las áreas respectivas, tradicionalmente
dominadas por prácticas de clientelismo político, asegurando eficiencia y transparencia
en el uso de los recursos.
- Una paulatina transferencia de las responsabilidades de la movilidad urbana del AMBA
a la Provincia de Buenos Aires (PBA) y sus municipios y a la CABA. El principal obstáculo
para hacerlo es que la PBA, que es un actor central (más de tres cuartas partes de la
población del AMBA vive en su territorio), está severamente limitada por el actual
sistema de coparticipación federal. Hoy no tendría ninguna posibilidad de financiar, por
ejemplo, grandes sistemas de transporte masivo (como lo hacen el Estado de México y
el de San Pablo). Adicionalmente, un denso entramado de intereses ha dificultado
históricamente la cooperación entre jurisdicciones. Avanzar en esta dirección, junto con
la efectiva puesta en marcha de una autoridad metropolitana (hoy existe una gran
oportunidad para impulsarla) va a requerir tiempo y acuerdos, y la decisión política de
profesionalizar la gestión de la movilidad en la Provincia y en los municipios.
Es de esperar que estos cambios permitan lograr un mejor desarrollo de los sistemas de
transporte urbano (cada vez más vinculados con otras políticas públicas), una mayor
equidad en el apoyo a las entidades territoriales, y la liberación del nivel nacional de atender
temas eminentemente locales, que le restan energía para afrontar una agenda del
transporte con sentido federal. Son cambios que llevarán tiempo, y la mejor garantía para
que puedan realizarse es que sean tratados como políticas de Estado, mediante los acuerdos
correspondientes entre las fuerzas políticas.