Brief on Public Employment in Argentina - Breve descripción de empleo público en Provincia de Buenos Aires Argentina

1. Curso de Diseño de Materiales Educativos Digitales (CITEP)
Facultad de Derecho – Derechos Humanos y Garantías
Orlando Pulvirenti (2019)
REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO MUNICIPAL
(PROVINCIA DE BUENOS AIRES)
Imagen de C. Barcenilla

2. Presentamos la evolución que se ha dado en la
Provincia de Buenos Aires, en materia de empleados
municipales, desde el regreso de la democracia a la
fecha.
Destacamos como ejes:
1. Planta permanente, transitoria y contrataciones.
2. Dilema entre descentralización de potestades a las
Municipalidades y la concentración en el Gobierno
Provincial

3.  ¿De naturaleza estatutaria (legal) o contractual? Es estatutaria
si se prescinde de la voluntad del empleado y es contractual
cuando existe margen mayor de elección y decisión por parte
del mismo.
 Bastons sostiene que esta distinción genera más
inconvenientes que soluciones. Todo agente público al
trabajar para la Administración esta prestando su
consentimiento (hallándose por tanto en el terreno
contractual), pero no es menos cierto que la cuestión de
fondo no fue, ni es, ni será la referida a la esencia jurídica del
instituto, sino la de la plena vigencia de los derechos
humanos que trasuntan toda relación de empleo público.
 Tanto el enfoque estatutario como el contractual en tanto
Estado de Derecho no deben dejanrde respetar el estándar de
juridicidad.

4. Gordillo asume una acepción amplia que incluye dentro
de ella, tanto a empleados propiamente dichos como
agentes y funcionarios, siendo que todos ellos asumen un
vínculo con el Estado (Diferentes régimenes jurídicos, por
ej. Ley de Ética Pública).
Consideramos aquellos empleados, que excluidos
aquellos funcionarios políticos y de Gabinete, cuyo acceso
a la función se vincula a la designación que el Ejecutivo
efectúa sobre la base de ponderaciones exclusivamente
políticas, con ejercicio de decisiones vinculadas a las
mismas y obviamente, prescindente de cualquier
mecanismo selectivo que implique concurso.

5.  Artículo 16 CN: “La Nación Argentina no admite prerrogativas
de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales
ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante
la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la
idoneidad”
 Artículo 14 bis CN: El trabajo en sus diversas formas gozará
de la protección de las leyes, las que asegurarán al
trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada
limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa;
salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea;
participación en las ganancias de las empresas, con control
de la producción y colaboración en la dirección; protección
contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado
público; organización sindical libre y democrática, reconocida
por la simple inscripción en un registro especial. (Su razón,
debate constituyente)

6.  “El derecho a la estabilidad del empleado público, en
la medida en que está consagrado en el Artículo 14
bis, que integra la parte dogmática de la
Constitución, obliga también a las provincias a
asegurarla a favor de su personal en sus
jurisdicciones propias mediante ormas de derecho
local. Ello en virtud del Artículo 5º de la misma
Constitución Federal. Si el derecho público provincial
omite o niega la estabilidad, hay inconstitucionalidad,
y esa estabilidad debe operar directamente por
aplicación de la Constitución federal.”
Bidart Campos, Germán J., Manual de Derecho
Constitucional Argentino, Buenos Aires, Ediar,
1981.pp. 367-368.

7.  Artículo 103, inciso 12) corresponde al Poder
Legislativo organizar la carrera administrativa sobre
las bases del acceso por idoneidad; escalafón;
estabilidad; uniformidad de sueldos en cada
categoría e incompatibilidades.
 idoneidad, quien aspira a ingresar a la
Administración pública dbe tener capacidad moral,
intelectual, física para el desarrollo del cargo para el
cual se lo selecciona.
 El aspirante será o no idóneo en relación al cargo y
sus funciones inherentes.
 Es un mínimo de aptitudes personales que debe
tener el agente público, medidas con relación al tipo
de funciones (rol) que deba cumplir en razón del
cargo (estatus) para el cual la Administración lo haya
previamente seleccionado y puesto en funciones.

8.  En doctrina se reconocen dos tipos diferentes de
estabilidad: la propia o absoluta, y la impropia o
relativa.
 Absoluta: Impide del despido arbitrario. Únicamente,
en consecuencia, el empleador podrá despedir a su
empleado si este ha incurrido en la comisión de
hechos graves, previamente caracterizados por la ley,
y autorizados por esta para interrumpir
definitivamente la relación laboral; fuera de esta
circunstancia extrema el despido no será posible.
 Impropia o relativa, permite el despido, sea este por
justa causa –como en la estabilidad propia–, o sea
inmotivado, es decir, no imputable al trabajador. En
este último caso, empero, el empleador ha de
indemnizar convenientemente al trabajador

9.  El personal así nombrado carece de estabilidad y, por
ende, no tiene derecho a la carrera administrativa
 No está sometido a los regímenes disciplinarios
aplicables a los agentes de planta permanente, pero
tampoco cuenta con sus garantías, salvo que así se
establezca;
 Las relaciones contractuales son por tiempo
determinado, pero culminado el mismo no se admite
la tácita reconducción, lo que permite cesantear con
el solo recurso de no renovar y;
 La Administración puede disolver el vínculo en
cualquier momento – aunque veremos las revisiones
que ha tenido este concepto en el tiempo -.

10.  "Enrique c/ Provincia de Santa Fe": el derecho constitucional a la
estabilidad en el empleo público no reviste carácter absoluto, sino
que -por el contrario- es susceptible de reglamentación legal, la
que es constitucionalmente inobjetable en tanto sea razonable. La
garantía del art. 14 bis, a su vez, se satisface con el reconocimiento
de una indemnización por los eventuales perjuicios derivados de
una cesantía discrecional. Sin embargo, en la causa “Mascaglia”
consideró que es el Estado quién debe demostrar la razonabilidad
del despido.
 Ahora con respecto al ejercicio usual de la facultad estatal de
disponer por leyes la “Prescindibilidad” del personal en distintas
causas, la CSJN sostuvo que es una potestad de la administración
pública disponer del personal que considere oportuno, siempre que
reconozca la indemnización suficiente, con prescindencia de la
causa invocada, para afirmar que "La estabilidad del empleado
público no importa un derecho absoluto a la permanencia en la
función pública, sino el derecho a una
equitativa indemnización cuando, por razones que son de su
exclusiva incumbencia, el Poder Legislativo decide suprimir un
empleo o el Poder Ejecutivo resuelve remover a un empleado sin
culpa de este último".

11.  Cambio de criterio en “Madorrán c/ Administración
Nacional de Aduanas", se confirma que la estabilidad del
empleado público del art. 14 bis de la Constitución
Nacional es la llamada estabilidad propia.
 La actora trabajó desde 1970 hasta noviembre de 1996,
oportunidad en la que fue desvinculada por la
administración mediante la genérica invocación de
"incumplimiento de determinados deberes". Su Convenio
Colectivo de Trabajo remitía al Régimen de la LCT.
 La Sala entendió que esa remisión era incompatible con
el artículo 14 bis CN, por lo que era necesario invocar una
causa justificada y razonable. El Tribunal ordenó así a la
Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la
actora y abonar salarios desde el 27/11/1996 (fecha de
promoción de la demanda), hasta su efectiva
reincorporación o -en el hipotético no concretarse
aquélla- hasta el momento de su jubilación

12.  “Madorrán” resuelve:
 "la estabilidad del artículo 14 bis de la CN en beneficio de los
empleados públicos (nacionales, provinciales y municipales), es la
absoluta (su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la
reincorporación forzosa del empleado).
 La garantía constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena
vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la
reglamente;
 Los empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a
regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, siendo
inválidos los convenios que dispongan que a aquéllos se aplicará
el régimen de estabilidad impropia".
 La reinstalación prevista en el art. 14 bis para el sub lite, guarda
coherencia con los derechos humanos.
 Pero la estabilidad -como todo derecho reconocido por la
Constitución Nacional- "no comprende, sin más, todo supuesto de
separación del agente de su cargo. De no ser así, debería
entenderse que el art. 14 bis protege incluso a los agentes que
fueran objeto de dicha medida por causas razonables y
justificadas”

13.  “CAUSA RAMOS” y empleados contratados.
 Se desempeñó en la Armada Argentina durante
veintiún años, a través de contratos renovados
periódicamente. Tanto en primera como en segunda
instancia, el Estado obtuvo sentencia favorable. El
Tribunal Federal revocó esa decisión y condenó al
Estado a pagar la indemnización que surge de la ley
25.164.
 El Régimen impone a estos contratos un máximo de
cinco años, mientras que Ramos llevaba así veintiún
años. Sus tareas no eran "transitorias”: era evaluado
y calificado en forma anual, se pagaba antigüedad y
gozaba de los servicios sociales de su empleador,
algo distinto a los contratados.

14.  La renovación permanente, generó una "legítima expectativa de
permanencia laboral que merece la protección que el artículo
14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra
el despido arbitrario", siendo una desviación de poder
por parte del Estado por cuanto por ese medio pretendía
encubrir una designación permanente bajo la apariencia 3 de
un contrato por tiempo determinado, disminuyendo la
responsabilidad estatal.
 El mero transcurso del tiempo no convierte el vínculo del
personal contratado en uno con la estabilidad garantizada al
empleado público.
 La razón de la CSJN para ese particular recorte, fue no alterar el
régimen de empleo público previsto por la ley 24156, que fija
un régimen diferenciado para empleados que ingresen como
planta permanente y para aquellas personas contratada.
 Al momento de regular la indemnización, no aplica el esquema
de la LCT, sino que se debe acudir al propio derecho público,
siendo asimilable al art. 11 de la ley de Empleo Público.

15.  En "Sánchez c/ Auditoría General de la Nación"(30) (6
de abril de 2010), en el cual en primera instancia se
le abonó a la actora una indemnización por
aplicación de la LCT, se limita el precedente
Madorrán señalando que no alcanza con que el
empleado cumpla tareas típicas de la actividad de la
A.G.N., sino se logra acreditar el uso de figuras
jurídicas autorizadas legalmente con fines de eludir
el marco aplicable.
 En la causa “Cerigliano c/ Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires” la Corte sostiene que sus conclusiones
en Ramos, se extienden a todos los trabajadores que
se encuentran relacionados con el Estado Nacional,
provincial, municipal o la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires".

16.  En el año 1976, el Gobernador de la Provincia de
Buenos Aires, disolvió todos los cuerpos
legislativos, incluyendo a los Honorables Concejos
Deliberantes, asumiendo sus funciones y se
convirtió en Legislador Municipal.
 Bajo “Ordenanzas Generales” se dictaron
regímenes tales como el de Procedimiento
Administrativo o de Obra Pública, para mencionar
los más significativos; aunque también la
207/1977 que estableció un régimen de empleo
público municipal uniforme para todo el territorio.

17.  en 1983 con el regreso a la institucionalidad, los
Cuerpos Deliberativos locales comenzaron a
reemplazar ese régimen en uso de la facultad
concedida por la Ley Orgánica Municipal en el inciso 4)
del artículo 63 a los Concejos Deliberantes. Claro está
que ello suponía la creación tanto de carreras
administrativas locales; como de mecanismos de
selección y convenios colectivos propios.
 En el año 1996 la Honorable Legislatura de la
Provincia de Buenos Aires sancionó el “Estatuto para el
Empleado Municipal” Ley 11.757, a contramano no
sólo de la historia, sino que lo que es más grave
contradiciendo al artículo 123 de la CN sancionado en
la Convención Constituyente de 1994 y al fallo de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación dictado en
“Rivedemar c. Municipalidad de Rosario”.

18.  La Ley 11757 preveía que en aquellos aspectos
en los que no contuviera regulación, sería de
aplicación subsidiaria la Ley 10.430 (T.O. Dec.
1869/96) del Régimen de Empleo Público
Provincial. Cabe mencionar que discutida la
constitucionalidad de la norma ante la
Asesoría General de Gobierno, la misma
sepultó cualquier observación en sucesivos
dictámenes

19.  Una ley uniforme desconoce las particularidades de cada comuna
respecto de la totalidad de las cuestiones involucradas en el
régimen jurídico del agente municipal.

 La diferencia de perfil socioeconómico de los municipios
bonaerenses, donde el centralismo resta espontaneidad a la
dinámica viva de cada municipio para crear y proyectarse.

 La nivelación hacia abajo, asfixiante y que desconfía sin causa del
buen gobierno "de los ciudadanos de las ciudades".

 Existe una imposibilidad de saber qué norma se aplica, frente a la
superposición de sistemas normativos dispersos que sólo dejan a
los departamentos ejecutivos apenas una facultad reglamentaria
residual. Este sistema -sostiene- atenta contra el acceso al
conocimiento de las normas estatutarias, tanto por las autoridades
como por el personal.


20.  Existen diversas normas en el nuevo Estatuto que contienen
groseras carencias y contradicciones, o que crean figuras de
imposible implementación.

 Violación a los principios constitucionales que aseguran la
autonomía del municipio, según lo reafirma el art. 123 de la
Constitución nacional reformada -art. 31 de la misma carta-. Lo
que recepta del modo más claro, preciso y fuente para la materia
en tratamiento el art. 192 inc. 3o de la Constitución provincial (art.
5, Const. nac.).

 En consecuencia sostuvo que "todo lo que concierne al
nombramiento del personal municipal y, por vía consecuencial, a
su remoción, licencias, derechos y garantías de cualquier categoría
es una atribución inherente al régimen municipal de la Provincia
de Buenos Aires (art. 192 inc. 3o)". Es una esfera propia e
intransferible de la base política-institucional, que es el municipio,
que la ley 11.757 pretende usurpar.


21.  Declara inconstitucional la norma; La Constitución
Provincial, cuyo artículo 194 dispone que "los municipales,
funcionarios y empleados, son personalmente responsables,
no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sino
también por los daños y perjuicios provenientes de la falta
de cumplimento de sus deberes" y en su segundo párrafo
que "la ley determinará las causas, forma y oportunidad de
destitución de los municipales, funcionarios y empleados,
que, por deficiencias de conducta o incapacidad, sean
inconvenientes o perjudiciales en el desempeño de sus
cargos".

 Estas disposiciones, interpretadas de conformidad con el
principio de la autonomía municipal que consagra la
Constitución nacional, no pueden tener otro alcance que el
reconocimiento de la potestad reglamentaria municipal en
materia de empleo público.


22.  El juego armónico de las mentadas normas constitucionales pone
de manifiesto, en primer lugar, que a los municipios se les
confieren atribuciones inherentes -entre las que se encuentran la
de nombrar el personal así como dictar ordenanzas y reglamentos
sobre ello- (art. 190, 192 y cc.); que la Legislatura reglamenta: 1)
el deslinde de atribuciones y responsabilidades de los
Departamentos municipales con arreglo a las previsiones
constitucionales (art. 191); 2) confiriendo las facultades necesarias
a tales departamentos para atender eficazmente a todos los
intereses y servicios locales (art. 191); 3) la determinación de las
causas, forma y oportunidad de destitución de los municipales,
funcionarios y empleados, que por deficiencias de conducta o
incapacidad, sean inconvenientes o perjudiciales en el desempeño
de sus cargos (art. 194).

 Es así ínsito al Municipio la potestad de reglamentar la carrera
administrativa en general, lo que implica disponer sobre ingreso,
nombramiento y otros aspectos estatutarios de agentes
municipales.

23.  El derrotero ulterior incluyó así idas y vueltas de
gobernantes municipales, senadores y diputados de la
Provincia, con suspensiones de aplicación de
normativa; hasta llegar al texto de la Ley 14.656 que
dispuso en su artículo 1° que “Las relaciones de empleo
público de los trabajadores de las Municipalidades de
la Provincia de Buenos Aires se rigen por las
Ordenanzas dictadas por sus Departamentos
Deliberativos y los Convenios Colectivos de Trabajo.”
 He decidido no extenderme sobre las polémicas
subsiguientes, volcadas inclusive en el decreto
reglamentario y que motivaran otras causas judiciales,
ver: “SCBA, causa I-74.048, del 24/05/2016,
“Asociación de Trabajadores del Estado (A.T.E.)
c/Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad art.
69 Presupuesto Provincial”.

24.  La normativa de base es Municipal, por
ordenanzas y convenios colectivos locales.
 La Provincia fija un contenido mínimo de
derechos.
 Se aplican los principios de Justicia Social,
Realidad, Progresividad, Indemnidad.
 Se garantizan los mayores derechos ya
reconocidos con anterioridad.

25.  Acto administrativo emanado de autoridad competente
 Debe haber previo concurso público abierto o
procedimiento especial de selección, de conformidad
con las reglas que se establezcan por vía reglamentaria
o convencional.
 Se ingresa por la categoría correspondiente al grado
inferior de la clase inicial de cada agrupamiento y solo
excepcionalmente se podrá ingresar por otra categoría
cuando el trabajador acredite capacidad manifiesta o
formación suficiente para la cobertura de la misma,
mediante acto administrativo de designación
debidamente fundado.
 En todos los casos deberá garantizarse el
cumplimiento del cupo previsto para los agentes con
discapacidad de conformidad con lo estipulado en la
legislación vigente sobre la materia

26.  Las Municipalidades suelen seguir contratando bajo modalidades
excepcionales, transitorias, e inclusive acudiendo a régimenes del derecho
privado como locaciones de servicio o de obra, mediante la cual se
selecciona monotributistas que facturan sus prestaciones.
 Suelen no respetarse los escalafones, lo que se refleja en bajos salarios y
negociaciones sectoriales o individuales que llevaron al conjunto de los
agentes a las escalas más altas.
 Para paliar esa situación en muchos casos se acuden a “suplementos” o
“Bonificaciones” por conceptos tan diversos como horas extras, viáticos,
bonificaciones, e inclusive hasta zonas desfavorables, que eluden el marco
legislativo.
 Se echa mano de planes sociales o beneficios para exigir que las tareas
que se realizan en contraprestación, sustituyan labores que deberían ser
cumplidos por empleados.
 Estas deficiencias, suele favorecer la aparición de un clientelismo
burocrático, gremial y político, con “ganadores” y “perdedores” desde el
mismo momento del ingreso.
 Es cierto que existen esfuerzos en muchos ámbitos por corregir estas
situaciones, pero en la medida en que la pelea es por compensaciones
salariales más elevadas, por el momento pareciera dificultoso hacer
coincidir el marco normativo con la realidad en la que se desempeña el
empleo público

27.  Muchas gracias por su atención.
 PROF. ORLANDO DANIEL PULVIRENTI
 DOCTOR EN DERECHO UBA
 Opulvirenti.edu@gmail.com
 Whatsapp: 54 9 11 3238 1069
 Twitter: @orlandopulvire1