Regimen municipal y publicación de actos en gaceta

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I. RÉGIMEN MUNICIPAL
1. Actos publicables en Gaceta Municipal: Especial mención a
aquellos emanados de la Comisión Electoral Transitoria del Con-
sejo Local de Planificación Pública. 2. Competencia atribuida al
Alcalde en materia de Registro Civil. A. Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 2 de
octubre de 2003. B. Leyes que regulan la competencia del Alcalde
en materia de Registro Civil. 3. Principio de rendición de cuentas
de las autoridades municipales. A. Aspectos constitucionales y
Legales. B. Cuadro Comparativo. C. Responsabilidad de los fun-
cionarios. 4. Atribuciones de la Sindicatura Municipal. A. Reco-
nocimiento administrativo de las obligaciones reclamadas por los
particulares. 5. Competencia para emitir las cartas de residencia.
6. Alcance de la Solvencia Laboral. A. Competencias atribuidas al
Municipio constitucional y legalmente. B. Contenido y alcance del
Decreto Nº 4.248 y del artículo 228 del Reglamento de la Ley
Orgánica del Trabajo, sobre la exigibilidad de la solvencia laboral
en las relaciones contractuales a ser celebrarse por el Municipio.
C. Conclusiones. 7. Fundaciones Municipales. 8. Competencia de
los municipios y, específicamente de las Juntas Parroquiales para
promover, organizar, coordinar supervisar y llevar a cabo los
procesos electorales para las elecciones de los jueces de paz. A.
Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia. B. Replanteamiento de la situación a la luz del ordena-
miento jurídico vigente.
1. Actos publicables en Gaceta Municipal: Especial mención a
aquellos emanados de la Comisión Electoral Transitoria del
Consejo Local de Planificación Pública
Al respecto, es importante mencionar que el artículo 72 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece lo siguien-
te:
Erga Omnes Nº 1, 2006

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«Los actos administrativos de carácter general o que interesan a
un número indeterminado de personas, deberán ser publicados
en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la
decisión.
Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos
internos de la administración.
También serán publicados en igual forma los actos administrati-
vos de carácter particular cuando así lo exija la Ley».
De acuerdo a la norma antes transcrita, se desprende que los
actos de efectos generales (normativos) o que interesan a un número
indeterminado de personas deben ser publicados en la Gaceta Ofi-
cial del ente político territorial correspondiente, es decir, República,
Estado o Municipio, incluyendo en este último a los distritos metro-
politanos.
Igualmente, la norma prevé como excepción que los actos ad-
ministrativos de carácter particular deberán ser publicados cuando
así lo exija la ley, visto que generalmente este tipo de acto comienza
a surtir efectos una vez sea notificado al interesado, de acuerdo a lo
previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
También constituyen una excepción a la publicación en la Ga-
ceta Oficial los actos internos de la administración (vgr. Instructivos,
circulares y directrices) destinados a los funcionarios de un órgano o
ente, ya que su contenido interesa únicamente a la Administración
Pública.
Al respecto, el autor Vitta Cino señala que «Las circulares son
actos normativos, ya que constituyen instrucciones que tienen la caracterís-
tica de que se dirigen en general a todos los organismos subordinados. Las
instrucciones son las normas que el oficio superior imparte al inferior sobre
la forma como ha de actuar para los casos futuros»1
.
DOCTRINA ADMINISTRATIVA
1 VITTA CINO citado por RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Teoría General de la
Actividad Administrativa. Ediciones Liber. Caracas. 2000. Pág. 271.

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Por su parte, el también autor italiano Massimo Severo Gian-
nini «... le quita todo valor sustancial al término por considerar que la
circular, como tal, es solamente un medio de comunicación o de informa-
ción mediante el cual un órgano de la Administración actúa como infor-
mador de otro sobre determinados actos, hechos o circunstancias»2
.
A nivel nacional, la autora Hildegard Rondón de Sansó com-
parte la opinión del italiano Massimo Severo Giannini, e indica que
la circular «... constituye sólo un medio de transmisión de la más variada
clase de actos. Circular es un término que carece de contenido sustancial,
es sólo una etiqueta, la forma que reviste una comunicación»3
.
En cuanto a las instrucciones, la autora Hildegard Rondón de
Sansó señala que «... no son simples formas de actuación, como es el caso
de las circulares, sino que pueden calificarse como figuras sustanciales, en
el sentido de que poseen un contenido propio, que son formas de actos
internos en sí mismas».
Así las cosas, de acuerdo a la legislación procedimental venezo-
lana, los actos internos de la Administración Pública no deben ser
publicados en la Gaceta Oficial.
Dentro de este contexto, el artículo 13 de la Ley Orgánica de
Administración Pública, conteste con la disposición de la Ley Orgá-
nica de Procedimientos Administrativos, establece lo siguiente:
«Todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de
carácter general dictados por la Administración pública deberán
ser publicados sin excepción en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela o, según el caso, en el medio de publi-
cación oficial del estado, distrito metropolitano o municipio co-
rrespondiente».
De la misma forma, los actos de contenido normativo o de
carácter general emanados de los órganos o entes que conforman
los Estados, Distritos Metropolitanos y Municipios también deberán
2 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Ob. Cit. Pág. 272.
3 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Ob. Cit. Pág. 283.

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publicarse en la correspondiente «publicación oficial» (Gaceta Esta-
dal, Gaceta Metropolitana o Gaceta Municipal).
Ahora bien, a nivel local, la Ordenanza sobre Gaceta Munici-
pal, publicada en la Gaceta Municipal Número 4.751, de fecha 17 de
octubre de 2003, establece en su artículo 4 los actos que deben
publicarse en la misma. En tal sentido, señala lo siguiente:
«En la GACETA MUNICIPAL se publicarán:
1. Las Ordenanzas sancionadas por el Concejo, una vez pro-
mulgadas por el Alcalde.
2. Los Acuerdos dictados por el Concejo Municipal.
3. Los Reglamentos emanados del Concejo Municipal y los Re-
glamentos a las Ordenanzas que dicte el Alcalde.
4. Los Decretos dictados por el Alcalde.
5. Las Resoluciones que dicte el Alcalde, el Síndico Procurador
Municipal, el Contralor Municipal, los Directores y demás
funcionarios competentes.
6. Las Providencias Administrativas dictadas por los funciona-
rios competentes de la Alcaldía.
7. Los Actos Administrativos emanados de la Contraloría Mu-
nicipal que establezcan los libros, registros y formularios que
deben ser utilizados por los entes sujetos a su control, así
como los procedimientos para llevar las cuentas y los lapsos
para rendirla, mediante instructivos y modelos.
8. Las Actas de las sesiones ordinarias o extraordinarias del
Concejo Municipal de Chacao.
9. El cuadro demostrativo de ingresos y egresos de cada año.
10. El requerimiento de cobro de los créditos a favor del Munici-
pio, a fin de la interrupción de la prescripción de los mismos.
11. Cualesquiera otras publicaciones que la Cámara Munici-
pal o la Alcaldía consideren convenientes». (Resaltado agre-
gado).
Al respecto, como punto previo esta Sindicatura Municipal
considera oportuno señalar que el numeral 2, del artículo 4, de la
Ordenanza sobre Gaceta Municipal establece la publicación de «Los

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Acuerdos dictados por el Concejo Municipal», de lo cual se desprende la
obligación de publicar la totalidad de los acuerdos dictados por el
Concejo Municipal.
Sin embargo, el artículo 54, numeral 2, de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, establece que los Acuerdos «son los actos que
dicten los concejos municipales sobre asuntos de efecto particular. Estos
acuerdos serán publicados en la Gaceta Municipal cuando afecten la Ha-
cienda Pública Municipal», señalando de antemano un límite en cuanto
a la publicación en Gaceta Municipal de los mismos, esto es, se
publicarán sólo aquellos que afecten la Hacienda Pública Municipal,
disposición ésta que colide con el numeral 2, del artículo 4, de la
Ordenanza sobre Gaceta Municipal.
En tal sentido, se observa que la Ley Orgánica del Poder Públi-
co Municipal es la Ley Especial que regula los Principios Constitucio-
nales relativos al Régimen Municipal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 169 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y por lo tanto, de aplicación preferente
sobre cualquier otra norma jurídica del mismo rango o de un rango
inferior. Aunado a lo anterior, el Reglamento Interno y de Debates
del Concejo Municipal, publicado en la Gaceta Municipal Número
6.010, de fecha 15 de diciembre de 2005, prevé en su artículo 131
que «Los acuerdos presentados al Concejo Municipal recibirán una sola
discusión y serán publicados en Gaceta Municipal cuando afecten la
Hacienda Pública Municipal», Reglamento éste que tiene el carácter
de Ordenanza, según puede desprenderse del numeral 3, artículo
54, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Así, resulta lógico concluir que la Ley Orgánica del Poder Públi-
co Municipal es la Ley que prevalece y priva sobre las disposiciones
de la Ordenanza sobre Gaceta Municipal, aun cuando las ordenan-
zas tengan también el rango de ley, de acuerdo a la Sentencia de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 15 de
mayo de 2002, con ponencia del Magistrado Antonio José García
García, la cual señaló lo siguiente:
«Omissis
En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite
concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues

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el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la
Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para
dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su com-
petencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los po-
deres normativos estadales y municipales, por lo que los actos que
se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución di-
recta e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes na-
cionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que
deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la
difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de
la exigencia constitucional de que las normas relativas a los muni-
cipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional
dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica
de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aun-
que la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la
legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre eje-
cución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia
Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenan-
zas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma
expresa». (Resaltado añadido).
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, considera esta Sindi-
catura Municipal que el numeral 2, del artículo 4, de la Ordenanza
sobre Gaceta Municipal, se encuentra derogado tácitamente por lo
dispuesto en el numeral 2, del artículo 54, de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, motivo por el cual deberán publicarse úni-
camente aquellos acuerdos que afecten la Hacienda Pública Municipal.
Ahora bien, el asunto sometido a consulta estriba principalmente
en la publicación o no de las actuaciones emitidas por la Comisión
Electoral Transitoria, creada a los fines de realizar el primer proceso
de elecciones de los Consejeros de las Comunidades Organizadas. A
juicio de este Despacho se considera necesario extender el contenido
de este Dictamen a la Comisión Electoral propiamente dicha que se
encargará de dirigir, supervisar y organizar, los procesos electorales
para la elección de los representantes al Consejo Local de Planifica-
ción Pública, según lo previsto en el artículo 5 de la Ordenanza sobre
el Consejo Local de Planificación Pública del Municipio Chacao del
Estado Miranda.

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En cuanto a los actos que deben ser publicados en la Gaceta
Municipal, este Despacho observa que la Ordenanza sobre Gaceta Mu-
nicipal es sumamente clara en cuanto a los actos que deben ser
publicados en ella. Adicionalmente, el numeral 11 prevé la posibili-
dad de publicar cualquier otra actuación que la Cámara Municipal
o la Alcaldía consideren convenientes, por lo que cualquier otro acto
puede ser publicado en la mencionada Gaceta de considerarlo con-
veniente el órgano legislativo o ejecutivo municipal, por lo que existe
una discrecionalidad que permite publicar asuntos de interés.
Del estudio y análisis efectuado a la Ordenanza sobre el Con-
sejo Local de Planificación Pública del Municipio Chacao del Estado
Miranda, en concordancia con las disposiciones de la Ordenanza sobre
Gaceta Municipal, se desprende que en principio los actos emanados
de la Comisión Electoral y de la Comisión Electoral Transitoria no
deben ser publicados en la Gaceta Municipal, visto que no existen
en las referidas Ordenanzas una disposición que expresamente orde-
ne tal presupuesto.
Sin embargo, tal como se indicó antes, el artículo 4, numeral
11, de la Ordenanza sobre Gaceta Municipal, permite que se publi-
que cualquier otra actuación que la Cámara Municipal (ahora Con-
cejo Municipal) o la Alcaldía consideren convenientes, por lo que,
a los efectos únicamente de la publicación en Gaceta Municipal de
los actos de la Comisión Electoral Transitoria se requiere la consi-
deración previa del órgano legislativo o ejecutivo.
Según lo anterior, el órgano legislativo municipal puede orde-
nar la publicación en Gaceta Municipal de determinadas actuaciones
emitidas por la Comisión Electoral Transitoria o la Comisión Elec-
toral si lo considera conveniente, pertinente o necesario por la na-
turaleza de las decisiones; a juicio de este Despacho tal conveniencia
se materializaría mediante la figura del Acuerdo como acto adminis-
trativo idóneo emanado del Concejo Municipal, según lo dispuesto
en el artículo 54, numeral 2, de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal.
Por su parte, si la conveniencia de publicación proviene del
ejecutivo municipal, estima este órgano asesor que la misma debería

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establecerse por vía de Resolución, de acuerdo al artículo 54, nume-
ral 5, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Adicionalmente, es importante aclarar que la conveniencia de
publicar las actuaciones de la Comisión Electoral Transitoria, le
corresponde a la Alcaldía y al Concejo Municipal como órgano
colegiado, no a la presidencia del mismo, por lo que el órgano le-
gislativo y el órgano ejecutivo local deberán evaluar la oportunidad,
pertinencia y necesidad de hacer uso de la Gaceta Municipal como
instrumento de publicidad del nivel municipal.
Con base a lo antes expuesto, los actos que deben publicarse en
la Gaceta Municipal son los que están expresamente establecidos
en el artículo 4 de la Ordenanza sobre Gaceta Municipal, con la
salvedad que sólo los acuerdos que afecten la Hacienda Pública
Municipal son los que deberán ser publicados en la misma, y en
relación a los actos emitidos por la Comisión Electoral Transitoria,
en principio no deben ser publicados en la Gaceta Municipal, a
menos que el Alcalde o el Concejo Municipal, como órgano colegia-
do, consideren conveniente su publicación mediante Resolución o
Acuerdo, respectivamente, de conformidad con el numeral 11, del
artículo 4, de la Ordenanza en referencia.
Sobre el punto relativo al cobro de tasas objeto de consulta por
parte de la Presidente del Concejo Municipal, esta Sindicatura obser-
va que el Parágrafo Primero del artículo 4 de la Ordenanza sobre
Gaceta Municipal, establece lo siguiente:
«PARÁGRAFO PRIMERO: Los actos judiciales, carteles de re-
mate, edictos, carteles de citación o notificación, requisitorias, avi-
sos de licitación y demás documentos expedidos por cualquier
autoridad pública para su publicación, podrán ser insertados en la
GACETA MUNICIPAL, previo el pago de la tasa por trámite
administrativo que ocasione, la cual se fijará en la Ordenanza sobre
Tasas por Servicios Administrativos».
De acuerdo al Anexo Único de la Ordenanza sobre Tasas por
Servicios Administrativos, se tipifica la tasa para la Publicación en
la Gaceta Municipal del cartel de citación o notificación y para la
Publicación en la Gaceta Municipal de otro tipo de cartel, activida-
des éstas relacionadas únicamente con los procedimientos adminis-

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trativos llevados a cabo por los órganos y entes de la Alcaldía, motivo
por el cual este Despacho considera que el cobro de la tasa por
publicación en la Gaceta Municipal de los actos emitidos por la
Comisión Electoral Transitoria no encuadra en ninguno de los su-
puestos de hecho previstos para el cobro de tasas por servicios admi-
nistrativos, por lo que resulta improcedente su pago, todo ello de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que no
podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén
establecidos en la ley.
Adicionalmente, aun cuando la letra de la Ordenanza pareciera
ser clara en cuanto al pago de las tasas para publicar en la Gaceta
Municipal los actos emitidos por los órganos o entes municipales,
considera este órgano asesor que dicho pago resulta impráctico, visto
que se trata de un mismo Tesoro Municipal. Dicha inconsistencia
deberá tenerse en cuenta para una futura reforma de la Ordenanza
sobre Gaceta Municipal.
2. Competencia atribuida al Alcalde
en materia de Registro Civil
A. De la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, de fecha 2 de octubre de 2003, que fija interpretación
vinculante de los artículos 174, 292 y 293, numeral 7, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo
referente a la competencia en materia de registro del estado civil
La Sala señala que por algo sólo explicable por la tradición, y
no por la razón, se consideraba a los prefectos y jefes civiles como
las primeras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran más
que unas figuras de desconcentración de la actividad de los Estados.
En ello ayudó mucho, sin duda, el Código Civil –de antigua sanción,
pese a sus reformas– que al referirse a la primera autoridad civil de
una localidad la llamaba ocasionalmente Jefe Civil. Las normas ve-
nezolanas, como es parcialmente comprensible, no se han ido siem-
pre adaptando a los muchos cambios en la organización política, con
lo que las primeras autoridades civiles locales siguieron siendo, para
todos, unos funcionarios que no eran locales.

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Continua la Sala señalando que los Prefectos eran, por tanto,
una autoridad de ámbito municipal, pero no de carácter municipal,
que no correspondían realmente al Municipio al que se refería el
Texto Fundamental de 1961. Eran –y son, pues aún subsisten– fun-
cionarios estadales sin ningún reconocimiento constitucional nacio-
nal. Su origen está siempre en las Constituciones Estadales, como es
natural.
En este sentido, la Sala indica que con la Ley Orgánica de
Régimen Municipal de 1989 la situación varió: es obvio que debe
entenderse que el Alcalde era la primera autoridad civil del Muni-
cipio, al ser el jerarca máximo de la rama ejecutiva del Poder Público
a ese nivel. Se trata de un funcionario electo popularmente, respon-
diendo a las exigencias democráticas de la Constitución, que debía
necesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en los ámbi-
tos de competencia de los Municipios o en cualquiera para la cual
fuese titular de la competencia la primera autoridad civil del Muni-
cipio, como sucede precisamente con el registro del estado civil. Sin
embargo, la fuerza de la tradición llevó a seguir considerando a
Prefectos y Jefes Civiles como primeras autoridades civiles locales,
sin reparar de manera suficiente en que su origen no era democrático
–exigencia de los artículos 27 y 29 de la Constitución de 1961– ni
formaban parte del Poder Público de la entidad llamada constitucio-
nalmente «Municipio».
La Sala dispone que la Constitución de 1999 vino a resolver esa
situación, pues incorporó entre sus normas lo que no podía ser de
otra forma: era absurdo sostener que la primera autoridad civil
de un Municipio fuese un funcionario designado por el Gobernador
estadal y que, en consecuencia, respondiese ante éste, cuando existía
otro funcionario legalmente creado que tenía un claro origen local
y contaba con respaldo de la población. Pudo ser así durante largo
tiempo, pero debió dejar de serlo en el momento cuando cambió
la regulación sobre la materia, de la misma manera como, desde la
sanción de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores, era
lógico que estos funcionarios dejasen de ser representantes del Pre-
sidente de la República en el territorio de un estado.
Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
la citada Sentencia, la cual es de carácter vinculante, concluyó que

19
el artículo 174 de la Constitución establece que la primera autoridad
civil de los Municipios es el Alcalde, por lo que ningún funcionario
distinto, puede tener atribuciones que sean privativas de esas auto-
ridades y que los prefectos, jefes civiles y cualquier otra autoridad
pueden válidamente tener un ámbito de actuación coincidente con
el territorio municipal, pero ello no implica, en ningún caso, la asun-
ción de los poderes que correspondan a los Alcaldes como primera
autoridad civil del Municipio.
La Sala observa que la Constitución de la República Bolivaria-
na de Venezuela, no confiere a ningún otro órgano de ningún otro
Poder, horizontal o verticalmente distribuido, competencias sobre
Registro Civil. Con ello, el legislador pudo haber asignado al Poder
Electoral la totalidad del Registro Civil y derogar el Código Civil o
cualquier norma similar. No lo hizo, sin embargo, pues se orientó
por la prudencia, y decidió cumplir con la Carta Magna sin alterar
nuestra tradición jurídica.
No obstante, la Sala señala que el hecho de que la Constitución
asigne al Poder Electoral el Registro Civil y Electoral no implica que
sea sólo ese Poder el que tenga facultad para llevarlo en su totalidad.
Al contrario, nuestro ordenamiento se basa en el principio de cola-
boración, acogido expresamente en el artículo 136 del Texto Funda-
mental y desarrollado de manera amplia por la Ley Orgánica de la
Administración Pública.
La Sala estipula que el artículo 292 del Texto Fundamental fue
claro al atribuir la competencia en materia de registro civil al Poder
Electoral. La razón para apartarse de una tradición secular es la misma
que aconsejó la creación de un nuevo Poder del Estado –en sentido
orgánico–, que se sumaría a los tres tradicionales (Ejecutivo, Legisla-
tivo y Judicial, más otro novedoso: el Ciudadano). Ese propósito no
es otro que procurar la corrección de los procesos electorales en el
país, tristemente empañados en demasiadas ocasiones.
De esta manera, continúa la Sala indicando que nuestra vigente
Constitución pretendió corregir ese despropósito y, para ello, instau-
ró una centralización de ambos registros en uno solo, que pasaría a
denominarse Registro Civil y Electoral. De ahora en adelante no

20
sería válida la duplicidad registral, por lo que la legislación que se
dictase en desarrollo de las normas supremas debería atender a esa
exigencia, verdadera nueva concepción de un vasto complejo orgá-
nico, de gran utilidad para una cantidad enorme de actuaciones.
En este orden de ideas, la Sala señala que la Ley Orgánica del
Poder Electoral, se observa que la Comisión de Registro Civil y Elec-
toral –creada por el artículo 292 de la Constitución– «es el órgano
a cuyo cargo está la centralización de la información del registro del
estado civil de las personas naturales, el cual se forma de la manera
prevista en la ley respectiva» (artículo 57). La frase destacada por la
Sala es fundamental: esa «ley respectiva» no es otra que el Código
Civil, por lo que sus disposiciones no han quedado derogadas, sino
que deben ser aplicadas conjuntamente con las que ahora se encuen-
tran en la Ley Orgánica del Poder Electoral. A esa Comisión le
corresponde también asumir «la formación, organización, supervi-
sión y actualización del registro civil y electoral» (artículo 57).
En atención a la consideraciones expuestas la Sentencia señala
que la competencia sobre Registro Civil y Electoral ha quedado atri-
buida al Poder Electoral, aun cuando la Ley Orgánica del Poder
Electoral asignó parte de esa competencia a los Municipios, con base
en el principio de colaboración y atendiendo a una tradición secular,
que se remonta a los registros eclesiásticos y que continuó luego del
surgimiento de los registros estatales. Esa regulación, por supuesto,
podría ser sustituida por otra, a través de una ley especial de registro
civil, que lo asigne con exclusividad al Poder Electoral, sin participa-
ción municipal.
Así las cosas, la Sala establece que algunos de los artículos del
Código Civil que se refieren al registro civil (445 a 523) se encuen-
tran en contradicción con los artículos 292 y 293, numeral 7 de la
Constitución, porque establecen poderes que ahora deben correspon-
der a la Comisión Nacional de Registro Civil y Electoral. Así, aun-
que claramente ordena la Ley Orgánica del Poder Electoral que los
libros deberán llevarse según lo que diga la «ley respectiva» –Código
Civil– esa ley debe quedar modificada –advierte la Sala– en aquellos
aspectos que ahora deban entenderse como parte del Poder Electo-
ral. Al respecto se observa:

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1. Ya ha quedado establecido que, de conformidad con el
artículo 174 de la Constitución de la República, es el Alcal-
de la primera autoridad civil de los Municipios, por lo que
todas las disposiciones del Código Civil en la que se hace
mención a esa autoridad se entienden referidas a dicho
funcionario. Sólo algunos artículos se apartan de esa prác-
tica –no en balde son disposiciones que surgieron apenas
en el Código de 1942, por lo que no figuraron en ninguno
de los anteriores, 1873, 1880, 1896, 1904, 1916 y 1922–. Se
trata de los artículos 453, 496, 497 y 512, que mencionan
al Jefe Civil (nunca se hace mención de los prefectos en ese
Código). Claro está, esa referencia debe ser sustituida por
los Alcaldes, a fin de adaptarla al Texto Fundamental.
2. Por otra parte, debe entenderse parcialmente derogado por
la Constitución y por las normas de la Ley Orgánica del
Poder Electoral dictadas en su ejecución, el artículo 447
del Código Civil, en lo que se refiere al establecimiento de
una facultad a cargo de los Concejos Municipales respecto
del control de los libros de nacimientos, matrimonios y
defunciones. En ese artículo se establece que es el Concejo
Municipal el que entrega a la primera autoridad civil local
los Libros respectivos, los cuales deben ir firmados por el
Presidente de ese órgano. Bajo la nueva Constitución, debe
ser la Comisión tantas veces mencionada la que cumpla con
esa labor, y debe ser su Director el que firme los libros.
Lo anterior no impide que el Concejo Municipal lleve a su
vez un libro de matrimonios, al igual que pueden hacerlo
algunos funcionarios que indican las normas, también para
el caso de uniones matrimoniales o, incluso, de nacimien-
tos o defunciones, como ocurre con los militares en cam-
paña. En esos ejemplos el Concejo, o el resto de los
funcionarios, se comporta como lo haría la primera auto-
ridad civil. No se trata de un poder de centralización ni de
control, sino de una competencia específica para el regis-
tro, información que por lo general, debe en definitiva
llegar a manos de la primera autoridad civil.
3. En cambio, la Sala entiende válidas las normas que asignan
competencia en materia de registro civil a cargo de los
Tribunales de Primera Instancia en lo Civil. Es el caso, por

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ejemplo, de los artículos 455, 460, 492, 493, 494, 495, 496,
497. A esas disposiciones se unen todas aquellas que for-
man el capítulo sobre la rectificación de partidas (artículos
501 al 507), que también es una competencia judicial váli-
da, en criterio de esta Sala, por lo que sus normas se en-
tienden compatibles con los artículos 292 y 293, numeral
7, de la Constitución de 1999.
4. Existen, además, otras disposiciones del Código Civil que
esta Sala sí estima derogadas, en concreto sus artículos 498,
499 y 500, que disponen que el Juez, luego de revisar los
libros, debe enviarlos al Registrador Principal, que es quien,
en definitiva, los conservará. Si el juez no lo hiciera, el
Registrador Principal tiene poder para exigir su envío. In-
cluso se sanciona al Registrador que incumpla con sus
deberes, en el artículo 516, algo que también se hace res-
pecto de los Presidentes del Concejos Municipales en el 517.
Todas esas normas deben entenderse derogadas, al haber
desaparecido el poder de Concejos Municipales y Registra-
dores Principales para actuar en materia de Registro Civil.
En consecuencia, la Sala establece de una manera práctica la
distribución de la competencia:
Todo lo relativo al manejo de libros y realización de los
asientos corresponderá a las autoridades que determine el
Código Civil, sea la primera autoridad civil o aquéllas que,
por excepción, hagan sus veces. Quedan excluidos de po-
der en esta materia los Concejos Municipales, salvo en el
aspecto ya indicado, y los Registradores Principales.
En la oportunidad en que corresponda según el Código, las
autoridades competentes para llevar los libros deberán
remitirlos a los Jueces de Primera Instancia en lo Civil, en
cumplimento estricto de las formas que ordena ese Código.
Cumplida la labor judicial, esos mismos libros deben ir a la
Comisión del Registro Civil y Electoral, parte del Poder
Electoral, único con competencia para llevar el registro
central.
En ejercicio de esa competencia, además, dicha Comisión
puede ejercer las facultades que establece la Ley Orgánica

23
del Poder Electoral y los Alcaldes, como primeras autorida-
des civiles de los Municipios, deben mantener permanen-
temente informados a la Comisión, para que ésta pueda
efectivamente cumplir con su cometido constitucional.
El resto de los órganos con competencia en materia de registro
civil y electoral a los que se refiere la Ley Orgánica del Poder
Electoral cumplirán las funciones que ese texto les atribuye.
De la manera antes planteada, la Sala Constitucional del Tribu-
nal Supremo de Justicia fijó interpretación vinculante de los artícu-
los 174, 292 y 293, numeral 7, del Texto Fundamental.
Es importante destacar que en el momento en que la Sala in-
terpreta los artículos antes mencionados, se encontraban vigentes la
Ley de Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial
Nº 37.333, de fecha 27 de noviembre de 2001, y la Ley Orgánica del
Poder Electoral, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.573, de fecha
19 de noviembre de 2002.
Posteriormente, se publicó en la Gaceta Oficial Nº 38.204, de
fecha 8 de junio de 2005, la Ley Orgánica del Poder Público Muni-
cipal, siendo objeto de reforma recientemente, la cual fue publicada
en la Gaceta Oficial Nº 38.421, de fecha 21 de abril de 2006.
De acuerdo a las ideas precedentemente expuestas, resulta lógi-
co concluir la necesidad de estudiar las disposiciones relativas a las
leyes antes mencionadas para precisar cuáles fueron derogadas y cuáles
son las aplicables en el nivel local, a los fines de determinar el alcance
de la competencia atribuida al Alcalde en lo relativo al Registro Civil,
a su vez definida en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
B. Ley de Registro Público y del Notariado, Ley Orgánica del Poder
Electoral, Ley Orgánica del Poder Público Municipal: Relación con
la atribución del Alcalde en materia de Registro Civil
a) Ley de Registro Público y del Notariado
Por orden cronológico, en primer lugar tenemos la Ley del
Registro Público y del Notariado, cuyo artículo 1 prevé que tiene
como objeto regular la organización, el funcionamiento, la adminis-

24
tración y las competencias de los registros y notarías. Igualmente, el
artículo 2 establece que el Decreto Ley tiene como finalidad garantizar
la seguridad jurídica, la libertad contractual y el principio de legalidad
de los actos o negocios jurídicos, bienes y derechos reales, mediante
la automatización progresiva de sus procesos registrales y notariales.
Pues bien, el Título II denominado «Los Registros Públicos»,
dispone en su Capítulo VII, intitulado «Registro Civil», lo concer-
niente a su organización, los actos registrables, el registro de las
personas jurídicas civiles y las instituciones auxiliares. En efecto, el
artículo 66, numeral 2, establece que las alcaldías como instituciones
auxiliares en cuanto a informar al Registro Civil los nacimientos,
matrimonios, defunciones y todo hecho que afecte el estado civil de
las personas, facultad ésta que se mantiene, visto que las Alcaldías
actualmente deben colaborar con el órgano constitucionalmente
competente en la formación del Registro Civil.
b) Ley Orgánica del Poder Electoral
En segundo lugar, tenemos la Ley Orgánica del Poder Electoral,
cuyo órgano rector es el Consejo Nacional Electoral y sus órganos
subordinados son la Junta Nacional Electoral, la Comisión de Regis-
tro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Finan-
ciamiento, cada uno con sus competencias propias atribuidas por la
Ley. A su vez, cada órgano subordinado cuenta con determinados
organismos para el ejercicio de sus funciones. Visto que nos interesa
en este caso la Comisión de Registro Civil y Electoral, lo represen-
tamos gráficamente de esta manera:
Consejo Nacional
Electoral
Junta Nacional Electoral Comisión de Registro
Civil y Electoral
Comisión de
Participación Política y
Financiamiento
Oficina Nacional de
Registro Civil del
Poder Electoral
Oficina Nacional de
Registro Electoral
Oficina Nacional de
Supervisión de Registro
Civil e Identificación

25
La Ley en estudio contiene un Capítulo intitulado «De la Co-
misión de Registro Civil y Electoral», cuyo artículo 57 señala lo si-
guiente:
«La Comisión de Registro Civil y Electoral es el órgano a cuyo
cargo está la centralización de la información del registro del
estado civil de las personas naturales, el cual se forma de la manera
prevista en la ley respectiva [Código Civil].
Igualmente asumen la formación, organización, supervisión y
actualización del Registro Civil y Electoral». (Resaltado añadi-
do).
A su vez, la Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Elec-
toral tiene como competencia planificar, coordinar y controlar las
actividades inherentes al Registro Civil de las personas naturales, en
todo el territorio nacional, solicitar a las autoridades administrativas
o judiciales la remisión de las decisiones que revoquen la nacionali-
dad, centralizar la información y documentación concerniente al
registro de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y
demás actos que modifiquen el estado civil de las personas, así como
las resoluciones judiciales o administrativas que alteren, incidan o
modifiquen la condición de electora o elector y mantener actualiza-
do el Registro del Estado Civil de las personas, mediante los meca-
nismos y procedimientos que a tal fin se establezcan, entre otras que
señalen las leyes y los reglamentos.
De acuerdo a lo anterior, y tal como quedó expresado en el
Capítulo preliminar de este dictamen, el Poder Electoral, mediante
la Comisión de Registro Civil y Electoral, asume la formación, or-
ganización, supervisión y actualización del Registro Civil y Electoral.
Sobre el particular, analizando las funciones que le fueron atribui-
das, se desprende que dicha Comisión, previa aprobación del Con-
sejo Nacional Electoral (ente rector), dictará lineamientos generales
en torno a las normas y procedimientos que habrán de seguirse para
el levantamiento e inscripción del Registro del Estado Civil de las
personas, así como para el control y seguimiento de dicho Registro,
y girará instrucciones de obligatorio cumplimiento a los alcaldes y
otros funcionarios para la inscripción y levantamiento de las actas de
Registro del Estado Civil de las personas, todo ello de conformidad
con lo previsto en el artículo 59 de la Ley en estudio.

26
Así las cosas, podría llegarse a plantear un conflicto internor-
mativo entre las leyes antes mencionadas, visto que ambas regulan
la materia concerniente al Registro Civil, motivo por el cual resulta
indispensable determinar cuál de ellas prevalece sobre la otra, a los
efectos prácticos de su implementación a nivel local.
Según la situación antes planteada, la Ley Orgánica del Poder
Electoral por ser la Ley que desarrolla lo relativo a la competencia
constitucional en materia de Registro Civil y Electoral atribuida al
Poder Electoral, prevista en el numeral 7, del artículo 293 de la Carta
Magna, es de aplicación preferente con respecto a la Ley de Registro
Público y del Notariado.
Así, resulta lógico concluir que la Ley Orgánica del Poder Elec-
toral prevalece y priva sobre las disposiciones de la Ley del Registro
Público y del Notariado, en lo relativo al Registro Civil y Electoral,
por ser la Ley que desarrolla los Principios y competencias Constitu-
cionales relativos al Poder Electoral.
En efecto, esta aplicación preferente de la Ley Orgánica del
Poder Electoral sobre la Ley del Registro Público y del Notariado es
consecuencia de uno de los Principios de Resolución de Conflictos
Internormativos comúnmente denominado Principio de Especialidad,
el cual ha sido definido como un sistema de exclusiones y separacio-
nes de orden Constitucional atendiendo a la especificidad de la
materia de que se trate.
Adicionalmente, es importante señalar que en el ámbito nor-
mativo existe el llamado Principio de Sucesión Cronológica que
postula el poder modificatorio o derogatorio de las leyes posteriores
sobre las leyes anteriores, siempre y cuando las primeras sean de
mayor o igual rango que las segundas. En el presente caso, de una
simple lectura de la Ley Orgánica del Poder Electoral y de la Ley de
Registro Público y del Notariado, puede observarse que la primera
es posterior a la segunda, lo cual originaría –en principio– la dero-
gatoria de los artículos de la Ley anterior que colidan con las dispo-
siciones de la Ley posterior.
En tal sentido, el autor José Peña Solís, en la obra «Manual de
Derecho Administrativo», señala que el Principio de sucesión crono-

27
lógica «...se expresa con el conocido aforismo que postula que “Ley
posterior deroga a Ley anterior”, entendiendo por Ley a todo tipo de
fuente de Derecho, pero su operativización requiere que la norma
que se pretende derogar (anterior) sea de igual o inferior rango je-
rárquico que la norma posterior, y que ambas pertenezcan al mismo
subsistema, pues no opera entre subsistemas distintos, y tampoco
cuando la Ley posterior es de menor rango que la anterior. El alu-
dido principio aparece recogido en el artículo 7º del Código Civil».
Sin embargo, en casos como el presente la aplicación de este
principio no conlleva necesariamente a la derogatoria de las normas
de la Ley anterior que están en conflicto con la Ley posterior, sino
que simplemente es un elemento revelador que demuestra el propó-
sito del legislador de regular la materia (Registro Civil y Electoral) de
una nueva manera, apegada a la letra constitucional.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, considera esta Sindica-
tura Municipal que la normativa prevista en la Ley de Registro Público
y del Notariado, en cuanto al Registro Civil (artículos 62 al 66),
deben considerarse derogados, por las disposiciones de la Ley Orgá-
nica del Poder Electoral, específicamente las referidas a la Comisión
de Registro Civil y Electoral (artículos 57 al 63), visto que actualmen-
te la formación, organización, supervisión y actualización del Regis-
tro Civil y Electoral es competencia de la referida Comisión.
Asimismo, considera este órgano asesor que el resto de la nor-
mativa de la Ley de Registro Público y del Notariado relativas al
Registro en general se encontrarán vigentes en tanto y en cuanto no
colidan con las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del Poder
Electoral o con las directrices y lineamientos dictados por la Comi-
sión de Registro Civil y Electoral.
c) Ley Orgánica del Poder Público Municipal
En tercer lugar, tenemos la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, la cual siendo cónsona con lo establecido en la Sentencia
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia referida
en el Capítulo anterior, prevé en su artículo 88, numeral 14, como
una de las competencias del Alcalde, realizar las atribuciones que en
materia de Registro Civil del Municipio le asigne el Poder Electoral.

28
Con esta atribución expresa de la Ley Orgánica del Poder Pú-
blico Municipal, se disipa la duda en cuanto a la confusión que existió
entre los prefectos, jefes civiles y alcaldes, en lo relativo a quién re-
presentaba la primera autoridad civil del Municipio. Como conse-
cuencia de ello, los alcaldes deben asumir la atribución que le confiere
la mencionada Ley en lo relativo al Registro Civil, acatando las ins-
trucciones que gire en lo sucesivo la Comisión de Registro Civil y
Electoral, como órgano del Poder Electoral encargado de la centra-
lización de la información del Registro del Estado Civil de las per-
sonas naturales.
No obstante lo anterior, el artículo 37, numeral 12, de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, establece como una atribu-
ción del Presidente de la Junta Parroquial llevar el registro de los
matrimonios que celebre, dentro del ámbito territorial correspon-
diente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Códi-
go Civil y acatando lo previsto en la Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tantas veces men-
cionada en esta opinión.
Por último, es importante señalar que en fecha 20 de abril de
2006, la Asamblea Nacional aprobó en Segunda Discusión la «Ley
de Registro Público y del Notariado», cuya copia fotostática se anexa
para su conocimiento, la cual derogará a la Ley del Registro Público
y del Notariado en que se fundamentó el presente estudio.
La Ley Sancionada suprime el Capítulo referido al Registro Civil
e incluye uno intitulado «Registro Principal», cuyo artículo 70 señala
que la organización del Registro Principal podrá estar integrada por
registros territoriales y por un Registro Principal Central, la cual será
definida en el Reglamento correspondiente.
Asimismo, dicha Ley Sancionada prevé un Capítulo intitulado
«Registro Principal», cuyo artículo 73 establece que «El Registro Principal
es fuente de información del Registro Civil y Electoral, de conformidad con
lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Electoral» y el artículo 74 prevé
a la Alcaldía como una institución auxiliar para informar al Registro
Principal los nacimientos, matrimonios, defunciones y todo hecho
que afecte el estado civil de las personas, manteniendo incólume el
artículo 66 de la Ley de Registro Público y del Notariado vigente.

29
De manera que, la Ley de Registro Público y del Notariado
sancionada recientemente no modifica de manera sustancial la com-
petencia atribuida al Alcalde por el numeral 14, artículo 88, de la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en cuanto al Registro
Civil, visto que tal materia ahora es regulada por la Ley Orgánica
del Poder Electoral, de acuerdo al mandato constitucional previsto
en el artículo 292 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
3. Principio de rendición de cuentas
A. Aspectos Constitucionales y Legales del principio
de rendición de cuentas
El artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, establece lo siguiente:
«La Administración pública está al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, par-
ticipación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición
de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública,
con sometimiento pleno a la ley y al derecho». (Resaltado añadido).
En este orden de ideas, el artículo 66 del mismo Texto funda-
mental, señala que:
«Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes
rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su ges-
tión, de acuerdo con el programa presentado». (Resaltado nuestro).
Esta norma además de prever el derecho que tienen los electo-
res de exigir a sus representantes que rindan cuentas públicas, prevé
igualmente una exigencia constitucional relativa a que toda candida-
tura para cargo elegible debe acompañarse de un programa que ha
de ser presentado al electorado.
Por su parte, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, en consonancia con las disposiciones antes citadas, esta-
blece lo siguiente:
«Las autoridades del Municipio, de sus entes descentralizados y de
las entidades locales deberán presentar informe sobre su gestión y

30
rendir cuentas públicas, transparentes, periódicas y oportunas ante
las comunidades de su jurisdicción.
A tales fines, garantizarán la información y convocatoria oportuna
y los mecanismos de evaluación pertinentes, acerca de los recursos
asignados, y los efectivamente dispuestos, con los resultados obteni-
dos». (Negritas nuestras).
Así, la rendición de cuentas tanto en el aspecto económico como
en el de los resultados de las actuaciones, por parte de los funciona-
rios y funcionarias, es esencial para la incidencia de las personas en
la actividad pública, en especial en la planificación y evaluación de
las políticas a ser aplicables en la gestión de gobierno local.
En virtud de lo anterior, la Ley Orgánica en referencia regula
la rendición de cuentas para cada autoridad municipal, así el artículo
88, numeral 19, señala como una de las obligaciones del Alcalde
«Presentar dentro del primer trimestre del año, de manera organizada y
pública a la comunidad respectiva convocada previamente, la rendición
de cuentas de la gestión política y administrativa del año económico finan-
ciero precedente, relacionando los logros con las metas del plan municipal
de desarrollo y el programa presentado como candidato».
Igualmente, el artículo 95, numeral 21, de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, establece como un deber de los concejales
la rendición de cuentas, señalando lo siguiente:
«Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
Omissis
21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer
trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y
pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendi-
ción de su gestión legislativa y política del año inmediatamente
anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su pre-
sentación». (Negrillas nuestras).
Adicionalmente, el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, establece la rendición de cuentas de los miem-
bros de las juntas parroquiales, en los siguientes términos:

31
«Omissis
Los miembros de las juntas parroquiales están obligados a presentar
dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera
organizada y pública a sus electores, la rendición de cuentas de su
gestión del año anterior, relacionando los logros obtenidos con las
metas propuestas en el programa presentado como candidato.
La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada
y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá
como consecuencia inmediata la suspensión de dieta, hasta tanto
cumplan con este deber». (Resaltado nuestro).
Así las cosas, la rendición de cuentas por parte de las autorida-
des municipales es un principio general de la Administración Públi-
ca, que persigue ser un medio de expresión de la participación
ciudadana para prevenir y corregir el abuso de poder en cualquier
esfera de la sociedad, tanto así que el artículo 274 de la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, establece lo siguiente:
«Los ciudadanos y ciudadanas podrán solicitar que, a través de
alguno de los medios de participación previstos en el Municipio, el
alcalde o alcaldesa, los concejales o concejalas y el cuerpo colegiado
de las juntas parroquiales rindan cuenta de una gestión determina-
da, antes de la finalización de su mandato».
La disposición transcrita anteriormente prevé la rendición de
cuentas vertical, esto es, de autoridades estatales a la ciudadanía en
general; a diferencia de la rendición de cuentas horizontal, que se
produce entre funcionarios de igual jerarquía.
Por ello, a nivel local, la Ordenanza sobre Organización y Fun-
cionamiento de la Junta Parroquial de la Parroquia Chacao del
Municipio Chacao del Estado Miranda, prevé en el artículo 7, nu-
meral 9, como uno de los deberes de los miembros de la Junta Pa-
rroquial el «Suministrar, de manera diligente, a los vecinos de la parroquia
toda la información que requieran sobre la gestión municipal».
En este orden de ideas, el autor Ricardo Uvalle Berrones, en su
artículo «El fortalecimiento de la vida democrática: La nueva rela-
ción de la sociedad y el Estado», publicado en la Revista del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Nº

32
20, Junio 2001, señala que «En la vida pública no hay responsabilidad
anónima, y la autoridad tiene la obligación de rendir cuentas de lo que
realiza. Una característica a destacar es el énfasis en lo conseguido, es
decir, el conjunto de logros, insuficiencias, deficiencias o fracasos que
caracterizan espacial y temporalmente los rendimientos de la gestión públi-
ca. No interesa el recuento de intenciones, planes, cifras y acciones, sino
la eficiente gestión de los recursos públicos y quiénes son los responsables
del cumplimiento de las metas colectivas. La correspondencia entre objeti-
vos, metas, programas, proyectos y recursos utilizados son el punto cardinal
de la administración pública para responder a las expectativas que los
ciudadanos tienen en ella, y de esa manera cumplir con las normas que
el poder legislativo –representante político de la sociedad– define para
garantizar la aplicación correcta, oportuna y eficaz de los propios recursos».
En cuanto a la forma de rendición de cuentas, autores mexica-
nos han sostenido que el acto de exigir cuentas a los funcionarios
gubernamentales supone el uso de tres mecanismos definidos. En
primer lugar, las autoridades deben estar obligadas a informar al
público sobre sus decisiones y ser conscientes de que su conducta es
vigilada desde afuera. En segundo lugar, quienes ejercen el poder
público deben dar explicaciones y justificar sus decisiones y acciones
cuando así lo demanden los ciudadanos u otras autoridades e insti-
tuciones públicas, y en tercer plano, para pedir explicaciones a los
representantes populares cuando existen evidencias de abuso de poder
o de la confianza del público, se requiere un sistema enérgico de
sanciones.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se deduce que la
rendición de cuentas por parte de las autoridades municipales tiene
dos vertientes, por un lado, se pone en evidencia el sentido de res-
ponsabilidad que genera el ejercicio de todo cargo público y por otro
lado, es un medio de expresión de la participación ciudadana.
B. Cuadro comparativo sobre la rendición de cuentas
de las autoridades municipales
A los fines de establecer claramente la oportunidad de la ren-
dición de cuentas de las autoridades municipales, este Despacho es-
tima conveniente la elaboración de un cuadro comparativo.

33
Lapso de
presentación de
la rendición
de cuentas
Primer trimestre
del año.
Primer trimestre
del ejercicio fiscal
respectivo.
Primer trimestre
del ejercicio fiscal
respectivo.
Modo de
rendición
de cuentas
El Alcalde rinde
cuentas ante la
comunidad, de
manera organiza-
da y pública.
Rinde cuenta a
los electores de
la jurisdicción
correspondiente,
de manera orga-
nizada y pública.
Rinde cuenta a
los electores de
la jurisdicción
correspondiente,
de manera orga-
nizada y pública.
Contenido de
la rendición de
cuentas
Gestión política y
administrativa del
año económico
financiero prece-
dente, relacionan-
do los logros con
las metas del
plan municipal de
desarrollo y el
programa presen-
tado como can-
didato.
Rendición de su
gestión legislativa
y política del año
inmediatamente
anterior.
Rendición de
cuentas de su
gestión del año
anterior, relacio-
nando los logros
obtenidos con
las metas pro-
puestas en el pro-
grama presentado
como candidato.
Falta de
rendición
de cuentas
El Concejo Muni-
cipal o la Contra-
loría Municipal
declararán la falta
grave del Alcalde
en el ejercicio de
su cargo por
omisión de debe-
res legales del
mismo y será
causal conforme
a la ley, para so-
licitar la interven-
ción del Ministerio
Público a todos
los efectos lega-
les (artículo 91
de la Ley Orgáni-
ca del Poder Pú-
blico Municipal).
Suspensión de la
dieta hasta su
presentación.
Suspensión de la
dieta hasta su
presentación.
ALCALDE Ar-
tículo 88, nume-
ral 19, de la Ley
Orgánica del Po-
der Público Mu-
nicipal.
CONCEJALES
Artículo 95, nu-
meral 21, de la
Ley Orgánica
del Poder Públi-
co Municipal.
MIEMBROS DE
JUNTAS PA-
RROQUIALES
Artículo 35 de la
Ley Orgánica
del Poder Públi-
co Municipal.

34
De acuerdo a lo señalado en el cuadro comparativo, la rendi-
ción de cuentas del Alcalde, de los concejales y de los miembros que
conforman las juntas parroquiales, debe realizarse de manera públi-
ca y organizada ante sus electores; mientras que la diferencia radica
en el contenido y en la consecuencia de la rendición de cuentas, la
cual variará según la autoridad municipal que omitió su presentación.
C. La rendición de cuentas como causa
de responsabilidad de los funcionarios
El artículo 139 del texto fundamental dispone que «El ejercicio
del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación
de poder o por violación de esta Constitución o de la Ley», norma cons-
titucional ésta que dispone el principio de responsabilidad de los fun-
cionarios, como principio de la Administración Pública.
En consecuencia, tal como lo señala el autor Allan R. Brewer-
Carías, en su obra «La Constitución de 1999: Derecho Constitucio-
nal Venezolano», Tomo I, «...la responsabilidad de los funcionarios cuando
en el ejercicio del Poder Público causen daños, puede originarse por abuso
de poder, es decir, por el llamado vicio en la causa de los actos estatales
(falso supuesto, por ejemplo); por desviación de poder, que es el vicio en la
finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para perseguir fines
distintos a los establecidos en la norma atributiva de competencia; y en
general, por violación de la Constitución o de la Ley, es decir, en general,
por contrariedad al derecho».
Así las cosas, como probable causa de exigencia de responsabi-
lidad, el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,
señala que las autoridades, funcionarios y funcionarias de la Admi-
nistración Pública deberán rendir cuentas de los cargos que desem-
peñen, en los términos y condiciones que determine la ley.
No obstante lo anterior, a los fines de evitar confusiones al
respecto, se considera importante señalar que en dictamen de esta
Sindicatura Municipal, se precisó que la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal es la Ley Especial que regula los Principios Cons-
titucionales relativos al Régimen Municipal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 169 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y por lo tanto, de aplicación preferente

35
sobre cualquier otra norma jurídica del mismo rango o de un rango
inferior (Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias), por lo que las normas
aplicables, en cuanto a la forma de la rendición de cuentas de las
autoridades municipales, son las previstas en la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal.
Según lo antes expuesto, la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal regula el proceso de rendición de cuentas de las autorida-
des municipales, e incluso, prevé las consecuencias de la falta de
presentación, de acuerdo a la autoridad municipal que la omitió, tal
como se indicó anteriormente.
En conclusión, el principio de la rendición de cuentas es uno de
los pilares fundamentales de la relación entre los gobiernos y la
ciudadanía, como un canal de comunicación cotidiana y permanen-
te, a los fines de establecer y evaluar las políticas de la gestión pública
municipal, cuyo incumplimiento podría acarrear la responsabilidad
del funcionario que omitió su presentación. Por ello, de acuerdo a
la legislación vigente, los alcaldes, concejales y miembros de las jun-
tas parroquiales deberán rendir cuentas dentro del primer trimestre
del año, de manera organizada y pública ante sus electores y ciuda-
danos, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa.
4. Atribuciones de la Sindicatura Municipal
A. Reconocimiento administrativo de las obligaciones
reclamadas por los particulares
El artículo 23 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y
Gastos Municipales para el Ejercicio Económico Financiero 2006,
reza en forma textual lo siguiente:
«Artículo 23.–«Corresponderá a la Sindicatura Municipal el re-
conocimiento administrativo de las obligaciones reclamadas por
los particulares, previa certificación de la respectiva unidad eje-
cutora que adquirió la obligación y recibió la contraprestación,
exceptuando la referida a gastos de:
a. Servicios básicos de los bienes de uso privado del Muni-
cipio, los cuales deberán ser validados por la Dirección de
Administración y Servicios de la Alcaldía.

36
b. Deudas de Pasivos laborales, las cuales deberán ser valida-
dos por la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía.
Las obligaciones reconocidas administrativamente, deberán ser
imputados a la sub-partida específica 4.11.11.03.00 «INDEMNI-
ZACIONES DIVERSAS». (Destacado propio).
Ahora bien, visto que el referido artículo prevé que correspon-
de a la Sindicatura Municipal el reconocimiento administrativo de
las «obligaciones reclamadas», este organismo considera importante,
a los fines de delimitar su propia competencia y funciones, establecer
qué se entiende por «obligaciones».
Al respecto, el tratadista Guillermo Cabanellas, en su obra
«Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual», nos ha mencionado
que «obligación» es un término complejo, ello por cuanto –a nuestro
entender– existe un número infinito de definiciones y clasificacio-
nes, que responden a los diversos elementos encontrados en estas.
Ahora bien, el interrogante entonces se centraría en establecer,
qué clase de obligación es la que se encuentra estipulada en dicha
Ordenanza. Para responder dicha incógnita consideramos pertinen-
te citar lo dispuesto por el tratadista Eloy Maduro Luyando, en su
obra «Curso de Obligaciones», Derecho Civil III, Tomo I, página 23,
el cual nos señala que modernamente se ha definido a la «obliga-
ción» como «una relación jurídica o lazo de derecho en virtud del cual
una persona, denominada deudor, se compromete frente a otra, denomina-
da acreedor, a cumplir en su obsequio o beneficio una determinada conduc-
ta o actividad».
Seguidamente nos menciona el autor en cuestión, que para la
existencia de dicha obligación, se requiere de la presencia de tres
(03) elementos constitutivos, a saber:
a. «Elemento subjetivo: compuesto por los sujetos o personas
de la relación obligatoria, acreedor (sujeto activo) y deudor
(sujeto pasivo).
b. Elemento objetivo: compuesto por diversas prestaciones, o
sea, las diversas actividades o conductas que el deudor se

37
compromete a efectuar en beneficio u obsequio del acree-
dor y que pueden consistir en prestaciones de dar, de hacer
o de no hacer.
c. Elemento propiamente jurídico: o sea, el vínculo, relación
jurídica que enlaza a las personas o sujetos de la obligación».
Una vez establecido lo anterior, podemos observar cómo lo
estipulado en el citado artículo 23 de la mencionada Ordenanza, se
ajusta perfectamente a las definiciones y elementos constitutivos del
tipo de obligaciones definidas por el Dr. Maduro Luyando, puesto
que de la norma se desprende (i) la existencia del elemento subjeti-
vo, representado por el particular (acreedor o sujeto activo) que
reclama el cumplimiento de la obligación y el ente de la administra-
ción que se obligó y percibió el bien o servicio (deudor o sujeto pasivo),
(ii) la existencia del elemento objetivo, en virtud de establecernos las
norma, que el reconocimiento se realizará previa certificación de la
unidad ejecutora que adquirió la obligación y recibió la contrapres-
tación, y (iii) la existencia del elemento jurídico, esto es, el vínculo
entre el sujeto que realizó la prestación y el ente que la solicitó y
recibió. De lo cual resaltamos, que para que sea procedente el reco-
nocimiento de alguna deuda u obligación por parte de esta Sindica-
tura, ha debido existir alguna contraprestación en beneficio del
organismo.
Ello así, podemos concluir que esta Sindicatura, tiene facultad
para reconocer administrativamente las obligaciones contraídas con
particulares cuando son reclamadas por éstos, siempre y cuando sean
del tipo estipulado en el artículo 23 de la vigente Ordenanza de Pre-
supuesto de Ingresos y Gastos Municipales para el Ejercicio Econó-
mico y Financiero.
Ahora bien, a modo de profundizar en el tema y de no dejar
el menor resquicio a la duda en cuanto a la delimitación de las reales
atribuciones de esta Sindicatura, cabría preguntarse, ¿Todas las obli-
gaciones que se ajusten a los tres elementos señalados por el Dr.
Maduro Luyando, pueden ser objeto de reconocimiento administra-
tivo?

38
En cuanto a este punto, consideramos conveniente citar el ar-
tículo 145 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el cual
establece la gama de pasivos de la Hacienda Pública Nacional, al
rezarnos textualmente:
1. «Las obligaciones legalmente contraídas derivadas de la eje-
cución del presupuesto de gastos.
2. Las deudas válidamente contraídas provenientes de la eje-
cución de presupuestos anteriores.
3. Las acreencias o derechos reconocidos administrativamen-
te a favor de terceros, de conformidad con los procedimien-
tos legales aplicables, y las obligaciones del Municipio por
sentencia definitivamente firme.
4. Los valores consignados por terceros, que el Municipio está
legalmente obligado a entregar.
5. Cualquier otro que califique como tal, según la Ley».
De dicha norma, claramente se desprende esencialmente que:
1) existen diversos pasivos de la Hacienda Pública Municipal, entre
ellos, las acreencias o derechos reconocidos administrativamente, 2)
que no todas las obligaciones contraídas por el Municipio (aunque
fueren de las del tipo estipulado en el artículo 21 de la citada Orde-
nanza) requieren de reconocimiento administrativo, cuales son, «las
obligaciones legalmente contraídas y las deudas validamente contraídas»; y
3) que son también pasivos de la Hacienda Pública Municipal, aque-
llos expresamente previstos en la Ley.
En consecuencia, vista y analizada dicha norma, esta Sindicatu-
ra deduce –por argumento en contrario– que sólo las «obligaciones»
contraídas por el Municipio, del tipo establecido en el artículo 23
de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Municipales
para el Ejercicio Económico Financiero 2006, que por alguna razón
no se ajusten plenamente a los requerimientos exigidos en la Ley
respectiva, son las que requieren de «reconocimiento administra-
tivo».

39
5. Competencia para emitir las cartas de residencia
En primer lugar, debemos señalar que la carta de residencia es
un documento por medio del cual el funcionario público competen-
te da fe pública de que una persona habita en una localidad deter-
minada y que en ella desarrolla habitualmente las actividades propias
de la vida humana. La residencia le otorga a los habitantes del
Municipio entre otros derechos dentro de la entidad local, el dere-
cho a elegir las autoridades municipales y el derecho de postularse
al cargo de Concejal o Alcalde del Municipio.4
De lo anterior, se
desprende claramente que el vínculo político de la comunidad con
la unidad política municipal es la residencia, que no es más, se re-
pite, que el lugar donde se desarrollan habitualmente las actividades
de la vida humana y el lugar donde el ciudadano habita en el
Municipio.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, el Alcalde del Municipio pasó
a ser la Primera Autoridad Civil de la entidad municipal.5
En este
sentido, debemos recordar que el Municipio es la unidad política
primaria de la organización nacional y, por tanto, el ente público
más cercano a los ciudadanos en la distribución del Poder Público,
debido a que, entre otras atribuciones, le concierne gestionar todo
lo relacionado con la vida local.6
Cabe mencionar que la Sala Constitucional del Tribunal Supre-
mo de Justicia7
interpretó entre otros el artículo 174 de la Constitu-
ción de la República Bolivariana de Venezuela, y en el fallo dictado
concluyó, con respecto a la competencia para llevar los libros del
Registro Civil, que ésta correspondía al Alcalde del Municipio como
primera autoridad civil, al tenor siguiente:
4 Artículos 85 y 93 de Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
5 Tal como lo prevé el artículo 174 de la Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela.
6 Esta competencia ha sido atribuida por la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en su artículo 178.
7 Sentencia de fecha 2 de octubre de 2003, con ponencia del Magistrado Antonio
J. García García, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.670, Extraordinario,
de fecha 15 de octubre de 2003, en la cual interpretó entre otros el artículo
174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

40
«Como se ha indicado, se han acumulado dos recursos de inter-
pretación de normas constitucionales. Ambos se refieren a la ti-
tularidad de la competencia sobre registro civil, pero tienen a la
vez importantes diferencias:
a) En el recurso del expediente 00-1945 se abordó un asun-
to más amplio y limitado a la vez: más amplio, pues se
pidió declarar que todo lo que correspondía a los prefec-
tos pasó a ser constitucionalmente poder de los Alcaldes,
lo que abarcaría por supuesto el registro civil; más limi-
tado a la vez, pues sólo se espera pronunciamiento acerca
del alcance del artículo 174 de la Constitución –en el cual
se confiere rango de primera autoridad civil al Alcalde–,
pero no se solicitó algo más.
b) En el recurso del expediente 2001-0241 también se centra
el debate acerca de la titularidad de la competencia sobre
registro civil y se considera que corresponde a los Alcaldes
y no a los Prefectos (o a los Jefes Civiles, sobre los que
nada mencionó el Síndico Procurador del Municipio San
Diego del Estado Carabobo). Sin embargo, el planteamien-
to no se limita al artículo 174 de la Constitución, sino
que destacó la parte actora que ese artículo no es suficien-
te, toda vez que los artículos 292 y 293.7 del mismo Texto
Fundamental hacen pensar que la competencia concreta
de registro civil –no así las demás que le correspondan al
Alcalde como primera autoridad civil del Municipio– está
asignada al Poder Electoral. Por ello, esta Sala estima
necesario dividir sus consideraciones en dos apartados: uno
para determinar el alcance del carácter de primera autori-
dad civil de los Alcaldes, que es el fondo del recurso del
expediente 00-1945; otro para dilucidar el aspecto rela-
cionado con la competencia concreta sobre registro civil
y su posible atribución al Poder Electoral, que es el plan-
teamiento del recurso del expediente 2001-0241.
Sobre el primer aspecto observa la Sala:
El artículo 174 de la Constitución contiene las normas básicas
sobre el gobierno y la administración municipal: a) establece qué
corresponde a un Alcalde o Alcaldesa; b) dispone que ese fun-
cionario será la primera autoridad civil de la jurisdicción; c) fija
los requisitos para ocupar ese cargo y la dirección de su manda-

41
to, así como la posibilidad de su reelección. Como se ve, se trata
de un breve artículo, pero que reúne varias disposiciones. De
todas ellas, en el caso de autos sólo interesa la primera, según la
cual:
“El gobierno y la administración del Municipio corresponderán
al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad
civil”.
Esta disposición es de tal claridad que, incluso, no requeriría
pronunciamiento de esta Sala de no ser porque en la práctica sí
ha sido objeto de debate. El recurso presentado ante esta Sala
es prueba de ello, pues no se trata de una duda exclusiva de los
recurrentes, tal vez producto de la ignorancia, sino de un verda-
dero aspecto discutido.
La jurisprudencia de esta Sala ha sido insistente en afirmar que
una norma clara no requiere interpretación, por lo que un recur-
so dirigido a obtenerla sería inadmisible. Este caso –según se verá–
constituye una evidente excepción, debido a que la claridad de
una disposición a veces no es suficiente para que su aplicación
sea sencilla. Factores de diverso tipo –en este caso históricos,
sobre los cuales la Sala estima necesario detenerse luego– inciden
en la incertidumbre. Por ello, pese a la claridad de la norma, se
hacen las siguientes consideraciones:
La disposición que atribuye el carácter de primera autoridad civil de
los Municipios a los Alcaldes estaba ausente del anterior Texto
Fundamental, y lo estuvo de todos los que hasta ahora han regido
a la República venezolana. De hecho, la Constitución de 1961 no
concebía la figura del Alcalde, como tampoco concibió la de ningún
otro órgano municipal. Se limitó a remitirse a una o varias leyes de
desarrollo, a saber: a) estableció que la representación de los Muni-
cipios la ejercerían “los órganos que determine la ley” (artículo 25);
b) dispuso que “la organización de los Municipios se regirá por esta
Constitución, por las normas que para desarrollar los principios cons-
titucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales y por las dis-
posiciones legales que en conformidad con aquéllas dicten los Estados”
(artículo 26); c) dispuso que “la ley podrá establecer diferentes re-
gímenes para la organización, gobierno y administración de los Mu-
nicipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo
económico, situación geográfica y otros factores de importancia”, si
bien siempre obedeciendo a un régimen democrático (artículo 27).

42
Como se observa, la Constitución de 1961 se remitió a la ley.
Mientras ella no había sido dictada, los municipios siguieron ri-
giéndose por las normas previas, lo que llevó incluso a una situa-
ción de evidente trastorno constitucional: se aplicaban normas,
principios y hasta tradiciones que ni siquiera tomaban en cuenta
que el Texto Fundamental había denominado Municipios a la
“unidad política primaria y autónoma dentro de la organización
nacional” y a tal fin le había dotado de la personalidad jurídica
que hasta entonces era privativa de los denominados Distritos.
Así, si bien la Constitución anterior permitía diferentes regíme-
nes organizativos y dejaba al legislador la libertad para decidir
acerca de la forma de gobierno y administración municipal, lo
cierto es que, en la práctica, el vacío legislativo llegó al extremo
de mantener un régimen que no era el querido por el Constitu-
yente. Los Distritos –que no deben confundirse con la actual
figura de Distritos Metropolitanos– mantuvieron durante años
el lugar que correspondía realmente a los Municipios.
Todo, por supuesto, tiene explicación. Debe recordarse que la
división político-administrativa de los Estados venezolanos se basó
tradicionalmente en la figura del Distrito, si bien éstos a su vez
estaban integrados por municipios, carentes de personalidad ju-
rídica. Así, la entidad de relevancia jurídico-política era el Dis-
trito y en él se asentaba el Concejo Municipal. Sin duda, se trataba
de una situación anómala en la que los Distritos gozaban de la
autonomía denominada municipal y el poder público lo ejercían
a través de un órgano llamado Concejo Municipal, a la vez que
existían unos municipios totalmente privados de poder, al ser
sólo una circunscripción administrativa, sin relevancia política.
La Constitución de 1961 pretendió cambiar esa situación y atri-
buir a los municipios la personalidad jurídica y, en consecuen-
cia, hacer que fueran ellos los que gozaren de autonomía y donde
residiese el poder público. Sin embargo, al no ser posible variar
de inmediato un régimen ya tradicional, por ser necesario des-
montar la estructura existente e instalar la nueva, la propia
Constitución previó, en su Disposición Transitoria Primera, que
mientras se dictaba la nueva legislación sobre régimen municipal
quedaría en vigencia el régimen jurídico pre-constitucional. De
esta manera, los municipios, pese a su declaración constitucional
como base del poder local, debieron esperar algún tiempo para
su efectiva conversión en unidades primarias de la organización
política.

43
El legislador tardó en cumplir con su obligación constitucional
y fue sólo en 1978 cuando se sancionó la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Sin embargo, ese texto mantuvo el régimen pre-cons-
titucional, con lo que el poder local continuaba en los Distritos
y los Municipios permanecían relegados, apartados de su nuevo
rango constitucional. Dicha ley se modificó en 1984, pero sin
que la situación variase respecto de la preeminencia de los Dis-
tritos. La segunda reforma de la Ley, producida en 1988 y que
entró en vigencia en 1989, sí satisfizo la exigencia constitucional
e hizo desaparecer la figura del Distrito, asumiendo los munici-
pios el poder que les correspondía desde 1961.
Pero no ha sido éste el único cambio relevante producido duran-
te la vigencia de la Constitución de 1961. Los Municipios ocu-
paron el lugar de los Distritos (que no deben confundirse con
los ahora llamados Distritos Metropolitanos), pero en ellos exis-
tía un reparto del poder distinto al estadal y nacional, más próxi-
mo a un sistema de gobierno parlamentario que a uno ejecutivista.
En efecto, en virtud de que la Constitución dejaba al legislador
la determinación de lo relativo al gobierno y administración mu-
nicipal, en Venezuela estuvo vigente, durante décadas, un régi-
men de confusión entre funciones ejecutivas y deliberantes, típico
de los sistemas parlamentarios y que fue herencia del derecho
español. Así, un órgano parlamentario –ahora comúnmente
conocido como Concejo, antes como Cabildo, Municipalidad,
Ayuntamiento u otras denominaciones– reunía lo que a nivel
nacional y estadal estaba dividido.
Los Concejos Municipales tenían, como es natural en un órgano
colegiado, un Presidente, que en la tradición oral –e incluso casi
protocolar– recibió luego el nombre de Alcalde. El Alcalde era
un Concejal como el resto, pero que, en virtud de sus atribucio-
nes, se distinguía de los demás. Sin embargo, a efectos jurídicos
el órgano era uno sólo: el Concejo, que ejercía la totalidad del
Poder Público en el ámbito municipal.
Una de las más relevantes innovaciones de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal que se sancionó en 1989, aparte de elimi-
nar del todo la figura del Distrito como sustituta del Municipio
–lo que no impide que los Estados la conserven a otros fines
meramente administrativos–, fue separar el ejercicio del Poder

44
Público local. Para ello se mantuvo la institución del Concejo,
ya de larga tradición, pero se creó un verdadero Poder Ejecutivo
separado del órgano parlamentario. Ese Poder Ejecutivo está
encabezado por el Alcalde, de la misma forma como el Presiden-
te o el Gobernador son la cúspide de los Ejecutivos nacional y
estadal, respectivamente.
En 1989, entonces, surge la figura del Alcalde con nueva concep-
ción, esta es como jerarca de un Poder Ejecutivo que ha recibido
el nombre de Alcaldía. Es cierto –debe sin embargo reconocer
la Sala– que la separación a nivel municipal no es idéntica a la
del resto de las personas político-territoriales. En parte por di-
ficultades en cambiar una tradición, en parte por la estrechez
territorial y la cercanía de los asuntos que les compete manejar
–todos puramente locales, aunque no siempre sencillos– el go-
bierno municipal sigue siendo parcialmente parlamentario.
Por ello, el artículo 50 de la referida ley dispone que “el Gobierno
Municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal” y luego
aclara que la “rama ejecutiva del gobierno municipal se ejerce por ór-
gano del Alcalde y la deliberante por órgano del Concejo Municipal,
al cual corresponde legislar sobre las materias de la competencia del
Municipio y ejercer el control de la rama ejecutiva del gobierno mu-
nicipal”. Ello explica, también, el que el artículo 77 eiusdem enu-
mere las competencias que corresponden al Alcalde, “como Presidente
de la Cámara Municipal”. Precisamente una de esas funciones es
la de “cumplir con las obligaciones que le imponga el Código Civil en
relación con los actos y registros referentes al estado civil” (ordinal 6º).
En el relato que efectúa esta Sala puede observarse, entonces,
que la figura del Alcalde, como autoridad de una rama ejecutiva
del Poder Público, sólo se materializó en 1989 y que ello no era
un requerimiento de la Constitución de 1961, pero sí una exi-
gencia político-social. Los actuales Alcaldes, de este modo, tuvie-
ron un origen legal, no uno constitucional, y fue sólo en 1999
cuando encontraron acogida en el Texto Fundamental, conce-
diéndoseles expresamente el carácter de primera autoridad civil
de los municipios.
Ahora bien, el que los Alcaldes obtuviesen ese rango constitucio-
nal en 1999 y que sólo en ese momento se reconociese norma-
tivamente su carácter de primera autoridad civil local, no implica
que no lo tuvieron, incluso, antes.

45
En efecto, por algo sólo explicable por la tradición, y no por la
razón, se consideraba a los prefectos y jefes civiles como las pri-
meras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran más que
unas figuras de desconcentración de la actividad de los Estados.
En ello ayudó mucho, sin duda, el Código Civil –de antigua
sanción, pese a sus reformas– que al referirse a la primera auto-
ridad civil de una localidad la llamaba ocasionalmente Jefe Civil.
Las normas venezolanas, como es parcialmente comprensible, no
se han ido siempre adaptando a los muchos cambios en la or-
ganización política, con lo que las primeras autoridades civiles
locales siguieron siendo, para todos, unos funcionarios que no
eran locales. La representante del Municipio Chacao del Estado
Miranda lo ha puesto en cierta manera de manifiesto al sostener
en su escrito que el “verdadero perfil de esos funcionarios [Prefec-
tos y Jefes Civiles] desde el punto de vista práctico” era el de “una
autoridad local estrechamente vinculada con la vida del Municipio”.
Observa la Sala que, aun sin previsión expresa sobre el carácter
de primera autoridad civil local, lo que sí constituía una exigen-
cia constitucional era la necesidad de que en los municipios se
eligiera libremente a sus autoridades, y ello ejerció gran inciden-
cia en la figura de los Prefectos distritales y Jefes Civiles parro-
quiales, los cuales eran designados por los Gobernadores de
Estado, siendo en realidad sus agentes, de la misma forma en
que esos Gobernadores eran agentes del Poder Nacional mientras
no fueron electos por la colectividad.
Los Prefectos eran, por tanto, una autoridad de ámbito munici-
pal, pero no de carácter municipal, que no correspondían real-
mente al Municipio al que se refería el Texto Fundamental de
1961. Eran –y son, pues aún subsisten– funcionarios estadales
sin ningún reconocimiento constitucional nacional. Su origen
está siempre en las Constituciones estadales, como es natural.
Sólo la Carta Magna de 1819 mencionó a los Prefectos. Según
esa Constitución, en “cada capital de departamento hay un prefec-
to y una municipalidad” (artículo 1, Sección Segunda, Título 9º).
Al Prefecto se le calificó como “teniente del gobernador de la
provincia” en el ámbito de un departamento (artículo 3º de la misma
Sección), es decir, como su subalterno. Era tal su condición de
teniente, que el propio Gobernador debía ser el “prefecto del de-
partamento de la capital de la provincia” (artículo 1º). Esos prefec-
tos tenían asignado, entre otras competencias, llevar el censo de
la población, así como el registro de nacimientos y defunciones.

46
La figura del prefecto como funcionario provincial (luego esta-
dal, con el cambio de denominación que vino aparejada con la
evolución político-institucional venezolana) se mantuvo entre
nosotros y no puede dudarse de su utilidad, si bien hoy en día
su relevancia es bastante menor. Los prefectos, al no ser funcio-
narios municipales, sino estadales de ámbito municipal, necesi-
taban de adaptación a la Constitución de 1961. Así, debe insistir
la Sala en que, ya bajo la vigencia de la misma, los prefectos
debieron dejar de ser la primera autoridad civil del Municipio.
Ahora, como esa Constitución no mencionaba ningún órgano,
y como era difícil atribuir al Concejo –órgano colegiado, de
funciones diversas– la primera autoridad civil, el Prefecto se
mantuvo como tal durante más tiempo del debido.
Con la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 la situación
varió: es obvio que debe entenderse que el Alcalde era la primera
autoridad civil del Municipio, al ser el jerarca máximo de la rama
ejecutiva del Poder Público a ese nivel. Se trata de un funciona-
rio electo popularmente, respondiendo a las exigencias democrá-
ticas de la Constitución, que debía necesariamente desplazar a
los Prefectos y Jefes Civiles en los ámbitos de competencia de los
Municipios o en cualquiera para la cual fuese titular de la com-
petencia la primera autoridad civil del Municipio, como sucede
precisamente con el registro del estado civil. Sin embargo, la fuerza
de la tradición llevó a seguir considerando a Prefectos y Jefes
Civiles como primeras autoridades civiles locales, sin reparar de
manera suficiente en que su origen no era democrático –exigen-
cia de los artículos 27 y 29 de la Constitución de 1961– ni
formaban parte del Poder Público de la entidad llamada consti-
tucionalmente “Municipio”.
La Constitución de 1999 vino a resolver esa situación, pues in-
corporó entre sus normas lo que no podía ser de otra forma: era
absurdo sostener que la primera autoridad civil de un Municipio
fuese un funcionario designado por el Gobernador estadal y que,
en consecuencia, respondiese ante éste, cuando existía otro fun-
cionario legalmente creado que tenía un claro origen local y
contaba con respaldo de la población. Pudo ser así durante largo
tiempo, pero debió dejar de serlo en el momento cuando cam-
bió la regulación sobre la materia, de la misma manera como,
desde la sanción de la Ley de Elección y Remoción de Goberna-
dores, era lógico que estos funcionarios dejasen de ser represen-
tantes del Presidente de la República en el territorio de un estado.

47
Por ello la Exposición de Motivos de la Constitución carece de
mención acerca del artículo 174 de la Constitución: es una no-
vedad en la letra, no en el fondo. Como se ha indicado, ese
artículo es de tal claridad que incluso no hubiera requerido del
pronunciamiento de esta Sala, de no ser porque esa claridad no
ha servido para disipar las dudas que se han ido arrastrando luego
de una compleja evolución histórica que esta Sala pretendió
resumir.
Por ejemplo, sólo razones ajenas a la letra de la norma pueden
explicar que haya quien discuta la operatividad de la norma a
falta de ley de desarrollo, pues se pregunta la Sala: ¿qué clase de
desarrollo requiere una disposición que de manera tan clara
establece que el Alcalde es la primera autoridad civil del Muni-
cipio? Pregunta que, sin embargo, ha sido hecha: el Síndico
Procurador del Municipio San Diego del Estado Carabobo in-
formó que en su entidad federal se ha llegado a sostener que el
Alcalde no será efectivamente la primera autoridad civil del
Municipio hasta que se dicte la nueva legislación sobre el régi-
men municipal, de conformidad con la Disposición Decimocuar-
ta de la Constitución, que preceptúa que, mientras “no se dicte
la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución sobre
el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las orde-
nanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relati-
vos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, que
tienen atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes
de la sanción de esta Constitución”.
No es difícil notar que el anterior alegato carece de todo funda-
mento. Sólo el deseo de no hacer operativa una norma de apli-
cación tan claramente inmediata, puede hacer creer que debe
recurrirse a la transcrita Disposición Transitoria Decimocuarta de
la Constitución, la cual no está pensada para ese caso.
Así, este fallo no tendría justificación de no ser por la inveterada
confusión entre ciertas nociones, que llevó, incluso, a mantener
al Distrito como base de la división territorial donde debió estar,
en su lugar, el Municipio, y a mantener unos Prefectos designa-
dos por los estados ejerciendo poderes propios de los órganos
municipales.
Por lo expuesto, esta Sala declara, como interpretación vinculan-
te, que:

48
1. El artículo 174 de la Constitución establece que la prime-
ra autoridad civil de los Municipios es el Alcalde, por lo
que ningún funcionario distinto, puede tener atribucio-
nes que sean privativas de esas autoridades.
2. Los prefectos, jefes civiles y cualquier otra autoridad pue-
den válidamente tener un ámbito de actuación coinciden-
te con el territorio municipal, pero ello no implica, en
ningún caso, la asunción de los poderes que correspon-
dan a los Alcaldes como primera autoridad civil del Mu-
nicipio.
(...).
Por lo expuesto, esta Sala enumera las siguientes conclu-
siones, para dar respuestas a las interrogantes de los recu-
rrentes:
(...).
4. Como la primera autoridad civil de un Municipio es el
Alcalde, de acuerdo con el artículo 174 de la Constitu-
ción, es él quien debe llevar los registros correspondien-
tes, y ya no los Prefectos ni Jefes Civiles, antiguas primeras
autoridades de Municipios y parroquias. Ello, sin perjuicio
de las reglas para casos especiales que fijó el Código Civil.
6. En consecuencia, los Estados, quienes los llevaban por
medio de Prefectos y Jefes Civiles el Registro Civil, de-
ben entregar los Libros respectivos –aquéllos que regula
el Código Civil– a los Alcaldes, quienes, en lo sucesivo,
actuarán de la manera como antes los hacían Prefectos y
Jefes Civiles. Ello no excluye, según lo indicado, la com-
petencia para que otros funcionarios, en los casos expre-
samente ordenados por la ley, lleven libros especiales, tales
como los de matrimonios en Concejos Municipales o ante
otros funcionarios habilitados para presenciar esos actos.
En todo caso, todos esos Libros pasan a ser centralizados
por el Poder Electoral, y no deben ser entregados a los
Registros Principales, pues las disposiciones al respecto se
encuentran derogadas por la Constitución.
Esta Sala, en virtud de que el presente fallo fija una interpreta-
ción vinculante de normas constitucionales, ordena publicarlo

49
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, por
razones de seguridad jurídica, los efectos de la decisión comenza-
rán a surgir a partir de esa publicación, con lo que esta Sala re-
conoce expresamente la validez de los actos registrales realizados
con anterioridad por prefectos y jefes civiles». (Resaltado nuestro).
De manera que, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia como máximo y último intérprete de la Constitución8
determinó que le corresponde a los Alcaldes como primeras autori-
dades civiles llevar el Registro Civil en cada Municipio y, en conse-
cuencia, ordenó a los órganos que anteriormente los habían llevado,
esto es, los Prefectos y Jefes Civiles, transferir los libros respectivos
a los Alcaldes.
El anterior precedente, no hace más que reforzar las competen-
cias que tiene atribuida el Alcalde como primera autoridad civil del
Municipio y que no pueden ser ejercidas por otros funcionarios, a
menos que estén facultados legalmente. Por lo tanto, la competencia
para suscribir las cartas de residencia de los habitantes del Municipio
corresponde al Alcalde por ser éste la primera autoridad civil del
Municipio y por ser un acto íntimamente ligado al ámbito local.
Con base en las anteriores consideraciones, esta Sindicatura
Municipal estima que la emisión de las cartas de residencia es una
atribución que corresponde exclusivamente al Alcalde del Municipio
y no a los Prefectos y Jefes Civiles, pues el Alcalde como primera
autoridad civil del Municipio, es en definitiva el funcionario compe-
tente para emitir las cartas de residencia.
6. Alcance de la Solvencia Laboral
A. Competencias atribuidas al Municipio
Constitucional y Legalmente
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela9
en
su artículo 178 establece que compete al Municipio, como unidad
político primaria de la organización nacional, el gobierno y la admi-
8 Artículo 335.
9 Publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.453 de la República Boli-
variana de Venezuela. Caracas, viernes 24 de marzo de 2000.

50
nistración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne
la Constitución y las leyes nacionales, en los siguientes términos:
«Artículo 178.–Son de la competencia del Municipio el gobier-
no y administración de sus intereses y la gestión de las materias
que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto
concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción
del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de
los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política
referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, jus-
ticia y contenido de interés social, de conformidad con la dele-
gación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la
participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones
de vida de la comunidad, en las siguientes áreas:
1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio históri-
co; vivienda de interés social; turismo local; parques y
jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación;
arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.
2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de
vehículos y personas en las vías municipales; servicios
de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto
concierne a los intereses y fines específicos municipales.
4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamien-
to ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos
los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de
residuos y protección civil.
5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de pro-
tección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia
y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de in-
tegración familiar de la persona con discapacidad al desa-
rrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y
deportivas; servicios de prevención y protección, vigilan-
cia y control de los bienes y las actividades relativas a las
materias de la competencia municipal.
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, al-
cantarillado, canalización y disposición de aguas servidas;
cementerios y servicios funerarios.

51
7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios
de policía municipal, conforme a la legislación nacional
aplicable.
8. Las demás que le atribuyan esta Constitución y la ley.
Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de
su competencia no menoscaban las competencias nacionales o
estadales que se definan en la ley conforme a esta Constitución».
En este mismo sentido el artículo 56 de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal10
establece las competencias propias del Mu-
nicipio, en los siguientes términos:
«Artículo 56. Son competencias propias del Municipio las si-
guientes:
1. El gobierno y administración de los intereses propios de
la vida local.
2. La gestión de las materias que la Constitución de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les
confieran en todo lo relativo a la vida local, en especial,
la ordenación y promoción del desarrollo económico y
social, la dotación y prestación de los servicios públicos
domiciliarios, la aplicación de la política referente a la
materia inquilinaria, la promoción de la participación
ciudadana y, en general, el mejoramiento de las condicio-
nes de vida de la comunidad en las áreas siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de ca-
tastro; el patrimonio histórico; la vivienda de interés social;
el turismo local; las plazas, parques y jardines; los balnea-
rios y demás sitios de recreación; la arquitectura civil; la
nomenclatura y el ornato público.
b. La vialidad urbana, la circulación y ordenación del trán-
sito de vehículos y personas en las vías municipales y los
servicios de transporte público urbano
10 Publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.421 del 21 de abril de 2006.

52
c. Los espectáculos públicos y la publicidad comercial en lo
relacionado con los intereses y fines específicos del Muni-
cipio.
d. La protección del ambiente y la cooperación en el sanea-
miento ambiental; la protección civil y de bomberos; y el
aseo urbano y domiciliario, incluidos los servicios de lim-
pieza, recolección y tratamiento de residuos.
e. La salubridad y la atención primaria en salud; los servi-
cios de protección a la primera y segunda infancia, a la
adolescencia y a la tercera edad; la educación preescolar;
los servicios de integración familiar de las personas con
discapacidad al desarrollo comunitario; las actividades e
instalaciones culturales y deportivas; los servicios de pre-
vención y protección, vigilancia y control de los bienes; y
otras actividades relacionadas.
f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas domésti-
co; de alumbrado público, alcantarillado, canalización y
disposición de aguas servidas; de mataderos, cementerios,
servicios funerarios, de abastecimiento y mercados.
g. La justicia de paz; la atención social sobre la violencia con-
tra la mujer y la familia, la prevención y protección veci-
nal y los servicios de policía municipal, conforme a la
legislación nacional aplicable.
h. La organización y funcionamiento de la administración pú-
blica municipal y el estatuto de la función pública muni-
cipal.
i. Las demás relativas a la vida local y las que le atribuyan
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
y las leyes nacionales y estadales».
De las competencias atribuidas por la Constitución de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, se desprende claramente la asignación al Municipio de
actividades prestacionales dirigidas a satisfacer los intereses públicos,
mediante la prestación de servicios, algunas de estas actividades pres-
tacionales han sido definidas a lo largo del texto constitucional como
«servicio público».

53
Así, podemos definir el servicio público como aquellas activida-
des prestacionales que debe asumir el Estado –en sus tres niveles
políticos territoriales– tendentes a satisfacer las necesidades colecti-
vas, siempre en cumplimiento de una obligación constitucional o legal
y, con respecto a las cuales existe una restricción de ser desarrolladas
por los particulares.
De esta manera, el servicio público se caracteriza por ser una
actividad prestacional de obligatorio cumplimiento por el Estado al
haber sido atribuida constitucional o legalmente, que necesariamen-
te está destinada a satisfacer al público en general y, por tanto, es de
interés colectivo o general. Cuando hablamos de una actividad pres-
tacional, nos referimos a aquel conjunto de operaciones a cargo de
un sujeto de derecho (actividades), que consiste en dar o hacer algo
a favor de otros (prestación). Ahora en virtud de la obligación jurí-
dica que tiene el Estado de prestar el servicio público nace una re-
lación jurídica en cuyo extremo encontramos la obligación jurídica
del estado y en el otro, el derecho de los particulares de percibir tales
servicios públicos. En el caso concreto, el Municipio tiene atribuida
dentro de sus competencias una serie de actividades prestacionales
que pueden catalogarse como servicio público, tal es el caso del ser-
vicio público de salud, educación, de policía y administración de
riesgos, tal como se desprende de los artículos ut supra citados.
En este sentido, el Municipio como ente prestador de servicios
públicos, como se ha señalado anteriormente, debe garantizar a la
comunidad municipal la prestación de éstos servicios y, en razón de
ello, debe tomar todas las medidas necesarias para garantizar la con-
tinuidad en la prestación del servicio.
Precisamente, una de las características de la prestación del ser-
vicio público es la continuidad en la prestación del servicio, tan es
así que el Municipio en materia de concesiones posee potestades
exorbitantes que le permiten intervenir la concesión y asumir la
prestación del servicio con los bienes del concesionario, pero más
allá de ser una potestad de la administración, es un derecho consti-
tucional de los particulares en su condición de usuarios.
Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela reconoce, en su artículo 117, como derecho humano fun-

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